MFF LE MÉCANISME FLEXIBLE DE FINANCEMENT. Réponses à quelques questions fréquentes

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1 LE MÉCANISME FLEXIBLE DE FINANCEMENT MFF Réponses à quelques questions fréquentes Le mécanisme flexible de financement (MFF) a suscité un grand intérêt au sein du FIDA et donné lieu à de nombreuses demandes d'informations complémentaires. La présente brochure a pour objet de répondre aux questions les plus fréquentes qui sont posées sur ce mécanisme, afin de permettre au personnel du FIDA, ainsi qu'à ses consultants et partenaires, de parfaire leur connaissance du mécanisme et de ses incidences sur la conception et l'exécution des projets. " Quelles sont les raisons qui ont motivé la création du MFF et quels en sont les principaux avantages? Le MFF a été créé en 1998 afin de donner plus de souplesse à la conception et à l'exécution des projets. Cette nouvelle approche opérationnelle permet de mieux adapter le cadre temporel du projet à la réalisation d'objectifs de développement à long terme, dans les cas où il apparaît qu'une période d'exécution plus longue est nécessaire pour atteindre ces objectifs. Elle permet aussi d'accorder une importance accrue à l'exécution, de faire davantage appel aux connaissances locales et de disposer d'une plus grande souplesse budgétaire, facteurs que le FIDA considère depuis longtemps comme essentiels à la réduction effective de la pauvreté. Les principales caractéristiques du MFF sont les suivantes:» Renforcement institutionnel. L'expérience montre que la durée d'un projet, qui est normalement de cinq à six ans, n'est souvent pas suffisante pour permettre de soutenir le renforcement des institutions locales de manière à assurer leur pérennité une fois que le financement extérieur a cessé. Il faut alors prolonger les projets ou les compléter par une nouvelle phase, procédure qui peut être coûteuse en temps et en argent et même provoquer des dysfonctionnements. Un engagement à long terme en faveur du renforcement institutionnel permet d'éviter ces difficultés.» Approche participative. La mise en œuvre d'une approche dans laquelle les parties prenantes définissent des priorités et les activités correspondantes à mesure qu'elles acquièrent de l'expérience au cours de l'exécution d'un projet exige une certaine souplesse dans la programmation et la budgétisation qui n'est pas normalement prévue dans les projets à structure traditionnelle.» Souplesse de conception. L'approche participative doit être accompagnée d'une souplesse permanente dans la conception des projets de façon à prendre en compte l'évolution de la demande d'appui émanant des parties prenantes et à y répondre. Le bilan à mi-parcours n'offre cette possibilité qu'une seule fois pendant la durée de vie d'un projet classique.» Souplesse budgétaire. La possibilité de gérer les budgets des projets avec souplesse a pour contrepartie de fréquentes modifications de l'accord de prêt et des autres procédures formelles conduisant souvent à des retards et à des déconvenues. Le MFF permet une adaptation souple à l'évolution de la demande exprimée sans porter préjudice à la transparence des comptes.

2 LE MÉCANISME FLEXIBLE DE FINANCEMENT " Quelles sont les principales différences entre un prêt structuré dans le cadre du MFF et un prêt classique du FIDA? Trois grandes différences existent entre les prêts du MFF et les prêts classiques:» Premièrement, le MFF prévoit une plus longue durée de prêt, allant de 10 à 12 ans, alors qu'un prêt normal dure de cinq à six ans. Cet allongement de la durée devrait généralement se traduire par une augmentation de l'enveloppe financière par rapport à celle d'un prêt classique, mais ce n'est pas nécessairement le cas.» Deuxièmement, le MFF est exécuté sur trois ou quatre cycles de trois à quatre ans chacun, et cela pour permettre l'étalement du processus de conception sur toute la durée du prêt, ce qui donne une plus grande souplesse dans l'allocation et la planification des ressources à mesure que des connaissances sont acquises sur les priorités des bénéficiaires et sur les actions qui donnent des résultats et celles qui échouent. Les documents de conception devraient énoncer clairement les objectifs de développement à long terme, et présenter une conception détaillée du cycle initial de trois ou quatre ans des activités du projet (comme dans le cas de tous les autres types de prêt). La conception du cycle initial repose sur la meilleure estimation possible des priorités et de la demande des parties prenantes au stade de la conception, et sur les capacités institutionnelles nécessaires pour répondre à cette demande. Les cycles suivants ne sont pas planifiés de façon détaillée mais se fondent sur l'état le plus probable de la demande et des capacités institutionnelles futures. Tous les critères et toutes les modalités d'exécution sont définis de façon détaillée et souvent consignés dans un manuel d'exécution.» Troisièmement, le passage d'un cycle du MFF au suivant est subordonné à la réalisation d'un ensemble de conditions préalables ou déclencheurs clairement définis. Ces conditions préalables doivent être impérativement remplies pour passer d'un cycle à un autre; ce qui implique, entre autres choses, un renforcement du rôle du suivi et de l'évaluation (S&E) visant à assurer que les projets ne s'écartent pas de leurs objectifs immédiats et à long terme. On trouvera ci-dessous une comparaison plus détaillée des caractéristiques de la conception initiale des projets classiques et de celle des projets MFF. " Tableau comparatif des caractéristiques de la conception Élément Objectif stratégique global et objectifs particuliers en matière de développement Activités Projet classique Description complète Grande précision des objectifs matériels, la flexibilité étant souvent limitée Budget Structures de gestion et de conduite des projets Suivi et évaluation (S&E) au niveau du projet Estimation détaillée des coûts pour toute la durée du projet Description complète Absence de mesures précises incitant les directeurs de projet à utiliser les données S&E pour prendre leurs décisions Accent souvent mis avant tout sur la réalisation des objectifs matériels Analyse économique et financière Analyse technique Analyse institutionnelle Accord de prêt Taux de rentabilité économique global calculé à partir d hypothèses détaillées concernant le comportement des bénéficiaires et les choix en matière d investissement Détaillée pour toutes les activités du projet Détaillée pour tous les partenaires éventuels du développement L'annexe 2 précise le montant du financement de chaque catégorie de dépenses pendant toute la durée du projet Approbation Approbation préalable du Conseil d'administration pour tous les aspects du projet

3 FF " Dans quelles circonstances est-il judicieux d'envisager la conception d'un projet MFF? Comme il est indiqué ci-dessus, le MFF mérite d'être pris en considération lorsqu'une durée supérieure à cinq ou six ans est jugée nécessaire pour atteindre les objectifs de développement d'un projet. S'il n'existe pas de règle rigoureuse quant à l'opportunité de recourir au MFF, les projets fortement axés sur le renforcement des institutions et comportant des caractéristiques très novatrices semblent néanmoins les plus appropriés. On pourrait citer à titre d'exemple le soutien aux programmes de décentralisation en milieu rural, le développement des institutions de microfinancement et le renforcement des organisations locales de base. Il est important que le renforcement des institutions avance au rythme qui convient le mieux, compte tenu de la nécessité de consacrer un temps suffisant à l'expérimentation et à l'adaptation sur le terrain. Le MFF peut aussi être appliqué utilement dans les petits pays où la conception des projets a un coût relatif particulièrement élevé, car la conception d'un petit projet coûte à peu près autant que celle d'un grand. Alors que la taille moyenne des prêts du FIDA pour un projet d'une durée de six ans est de l'ordre de 12 millions de USD, il serait imprudent de concevoir des projets dépassant 3 à 4 millions de USD pour les petits pays en raison de leur capacité d'absorption limitée. Pour cette raison, un MFF étalé sur 10 à 12 ans peut être plus économique du point de vue de la conception. C'est une des raisons pour lesquelles des programmes MFF ont été lancés au Cap-Vert et à Sao Tomé-et-Principe. Bien entendu, l'expérience acquise en cours d'exécution et les évaluations réalisées permettront de déterminer plus facilement quels sont les types de projets et de situations nationales qui se prêtent le mieux au MFF. initiale des projets classiques et des projets MFF Mécanisme flexible de financement Idem Comme pour le cycle 1; flexibilité (en fonction d une gamme de possibilités) par la suite Estimation détaillée des coûts pour le cycle 1 seulement; coût global sur la base de la meilleure estimation possible de la demande et des coûts totaux Intégralement définie pour la mise en place des structures de gestion; évolutive pour les structures de gouvernance locales Les directeurs de projet sont clairement incités à utiliser efficacement les résultats S&E, car il s agit d une condition préalable du passage aux cycles ultérieurs Accent accru mis sur le suivi des processus de développement et de la satisfaction des clients; large utilisation d indicateurs de processus, de manière à déterminer si le projet garde le cap par rapport à l impact souhaité Analyse financière de chaque activité probable du programme; pas de calcul du taux de rentabilité économique global Détaillée pour les principales activités probables Idem, mais une plus grande importance est accordée au soutien flexible des institutions ciblées en fonction de l'évolution des besoins Deux options possibles pour la présentation du budget: soit (comme dans le cas d un projet classique) l accord de prêt spécifie le montant du financement pour chaque catégorie de dépenses et pour toute la durée du projet, auquel cas il ne sera pas nécessaire d apporter des modifications à l accord, sauf s il y a virement entre différentes catégories de dépenses; soit l annexe 2 attribue les montants pour les catégories usuelles des prêts au titre du cycle 1, et une nouvelle catégorie intitulée cycles 2 et 3 est ajoutée avec un montant global. Elle stipule aussi que tout retrait de fonds au titre de cette dernière catégorie ne pourra avoir lieu que lorsque les déclencheurs prévus auront été atteints, comme en témoignera une étude approuvée par le FIDA. Une modification ou un avenant à l accord de prêt seront ultérieurement nécessaires pour effectuer les virements requis. L'annexe 4 indique les déclencheurs conditionnant le passage d'un cycle au suivant, en précisant l'année au cours de laquelle chaque passage est prévu. Approbation de l'enveloppe globale du prêt par le Conseil d'administration; approbation des décaissements au titre des cycles ultérieurs par la direction du FIDA, en fonction des résultats d'une étude approfondie menée à la fin de chaque cycle.

4 " Quelle est la procédure d'approbation d'un MFF et de ses différents cycles? Le Conseil d'administration approuve l'engagement au titre du MFF pour la totalité de sa durée de 10 à 12 ans. La décision de passer d'un cycle au suivant appartient à la direction du FIDA. Elle est toutefois conditionnée par la conclusion positive d'une étude approfondie sur le terrain, exécutée en fin de cycle conjointement par le gouvernement intéressé, l'institution coopérante et le FIDA, avec la participation active des parties prenantes. L'étude sur le terrain et les études suivantes du FIDA vérifient que les déclencheurs ont bien été atteints et réexaminent les critères d'exécution et l'approche technique du cycle suivant. Ces études fixent (ou précisent) les déclencheurs à atteindre à la fin du cycle suivant et déterminent le budget du projet pour le cycle concerné. Le Conseil reçoit, avant la fin de chaque cycle, copie des différents rapports d'évaluation mais il ne joue aucun rôle dans les décisions prises entre les cycles. Il est également tenu informé dès que la direction du FIDA approuve ou non le passage d'un cycle à un autre, conformément à la recommandation de l'étude sur le terrain. " Qu'est-ce qu'un déclencheur et comment doit-il être établi et présenté? Un déclencheur est une condition à laquelle est soumis le passage d'un cycle du MFF au suivant, comme il ressort du document de fond approuvé en Conseil d'administration: Au stade initial de la conception, un ensemble de conditions préalables (ou déclencheurs ) seront définies pour pouvoir passer au deuxième cycle, puis aux cycles ultérieurs. Il s'agira notamment de la réalisation d'objectifs matériels cruciaux, d'un éventail d'indicateurs permettant de déterminer si le projet peut ou ne peut pas atteindre ses objectifs de développement à long terme, et du fonctionnement efficace du système de suivi et d'évaluation. Il ne sera pas possible de débloquer la deuxième tranche des fonds du projet et/ou les tranches suivantes si les conditions préalables n'ont pas été remplies. En ce qui concerne le contenu, il est important de bien montrer que l'évaluation finale de la bonne réalisation des déclencheurs ne sera pas une simple procédure bureaucratique. Si un projet n'atteint pas ses déclencheurs dans un délai raisonnable, le passage au cycle suivant sera retardé ou il sera prématurément mis fin au projet. L'établissement et la définition précise des déclencheurs au stade de la conception doivent donc être l'aboutissement d'une mûre réflexion. La difficulté est de parvenir à un équilibre délicat de façon que les indicateurs soient assez contraignants sans l'être excessivement. Les déclencheurs doivent aussi être objectifs (c'est-à-dire qu'ils doivent comporter des objectifs quantitatifs), tout en laissant une certaine attitude d'appréciation et de jugement. Certes, il n'est pas toujours facile d'y parvenir, en particulier lorsqu'il s'agit d'indicateurs d'importance critique comme ceux qui concernent la remontée d'informations sur l opinion qu ont les bénéficiaires des services rendus par les projets et les mécanismes d'exécution. Il est important de noter que le document susmentionné indique expressément que le fonctionnement efficace du système de suivi et d'évaluation doit toujours figurer parmi les déclencheurs. En effet, en l'absence d'un suivi et d'une évaluation efficaces, il n'est pas possible de déterminer si les autres déclencheurs ont été réalisés.

5 " Quelles sont les différences entre un accord de prêt au titre du MFF et un accord de prêt classique? Il y a essentiellement deux différences: tout d abord, la façon dont les catégories de dépenses sont présentées dans l'annexe 2 de l'accord de prêt (affectation et retrait des fonds du prêt) et la description explicite des déclencheurs dans l'annexe 4 (exécution, fonctionnement, questions diverses).» Annexe 2. Dans un projet classique, l'accord de prêt précise le montant du financement de chaque catégorie de dépenses (par exemple travaux de génie civil, véhicules et matériel) pour toute la durée du projet. Il peut en être de même dans les accords de prêt au titre du MFF, auquel cas il n'est pas nécessaire de modifier ultérieurement l'accord de prêt sauf s il y a virement entre catégories de dépenses. Toutefois, un accord de prêt au titre du MFF peut comporter un certain nombre de catégories dont le financement n'est prévu que pour le cycle initial de trois à quatre ans. Une autre catégorie intitulée cycles 2 et 3 est alors ajoutée dans chaque accord de prêt avec un montant global. Dans ce cas, l'annexe 2 stipule que tout retrait de fonds au titre de cette catégorie ne pourra avoir lieu que lorsque les déclencheurs prévus pour chaque cycle auront été atteints comme en témoignera une étude sur leur état d avancement approuvée par le FIDA. Le passage aux cycles suivants exige donc alors une modification ou un avenant à l'accord de prêt pour autoriser un virement de fonds de cette catégorie à d'autres catégories.» Annexe 4. Dans les accords de prêt au titre du MFF, les déclencheurs régissant le passage de chaque cycle au suivant sont énumérés avec indication de l'année au cours de laquelle chaque passage est prévu. " Comment le tableau des coûts du projet doit-il être présenté? Conformément à la logique de l'étalement et à la présentation de l'accord de prêt, des tableaux détaillés des dépenses sont présentés au stade de la conception pour chaque année du premier cycle des activités du projet, tout comme dans le cas d'un prêt classique. Un montant global pour chaque catégorie de dépenses est également présenté afin de chiffrer l'enveloppe totale du prêt du FIDA et de donner une idée approximative du coût total du projet. Toutefois, le détail des dépenses n'est pas indiqué pour les cycles suivants. Ces dépenses ne seront calculées qu'avant le début de chaque cycle.

6 " Combien de prêts MFF le FIDA a-t-il approuvés à ce jour? Depuis l'adoption du MFF en 1998, le FIDA a approuvé 17 prêts (voir tableau ci-dessous) représentant un engagement total d'une valeur de 269,7 millions de USD. Le FIDA doit procéder à une évaluation en 2003 de l'initiale application du MFF. " Projets/programmes recourant au MFF, (dans l'ordre de leur approbation par le Conseil d'administration) Date d'approbation décembre 1998 septembre 1999 septembre 1999 décembre 1999 décembre 1999 décembre 1999 septembre 2000 décembre 2000 avril 2001 septembre 2001 septembre 2001 septembre 2001 décembre 2001 Projets/programmes Mali: Programme de fonds de développement en zone sahélienne Bhoutan: Deuxième Programme de développement agricole de la zone orientale Cap-Vert: Programme de lutte contre la pauvreté en milieu rural Guatemala: Programme de développement rural de la région de Las Verapaces Guinée: Programme participatif de développement rural en Haute-Guinée Nicaragua: Programme de fonds d assistance technique dans les départements de León, Chinandega et Managua Niger: Programme de développement des services financiers ruraux Rwanda: Projet de développement des ressources communautaires et de l infrastructure d Umutara Inde: Programme d'appui à l'initiative nationale de microfinancement Indonésie: Programme de développement intégré participatif en zone non irriguée dans le contexte de l après-crise Soudan: Programme de développement rural dans le Kordofan-Sud République-Unie de Tanzanie: Programme de services financiers ruraux Sao Tomé-et-Principe: Programme d'appui participatif à l'agriculture familiale et à la pêche artisanale Malawi: Programme d'appui aux activités de subsistance des ruraux Bangladesh: Projet de gestion communautaire des ressources dans le Sunamganj Liban: Programme de financement rural coopératif Népal: Projet de réduction de la pauvreté dans les hautes terres de l'ouest Via del Serafico, Rome, Italie - Tél Fax Télex IFAD-I - Courrier électronique: IFAD@IFAD.ORG - Site web: