protection sociale des agents

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1 protection sociale des agents L aide de l employeur au financement de la protection sociale des agents territoriaux ACTES conférence NATIONALE du 2 décembre 2011 / PARIS organisée par : en partenariat avec : SYNDICAT NATIONAL DES DIRECTEURS GÉNÉRAUX DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

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3 Sommaire Ouverture Jean-Pierre MOREAU, Président général de la MNT 5 Le nouveau dispositif de participation employeur Le cadre juridique Jean-David DREYFUS, Avocat à la Cour / Cabinet D4 Participation employeur et protection sociale : quelle approche pour la collectivité? Patrick DOS, Vice-président délégué de la MNT 17 Table ronde 41 Protection sociale complémentaire : pourquoi participer? Gérard RUELLE, DGS du Conseil Régional Champagne- Ardenne Françoise DESCAMPS-CROSNIER, Présidente du groupe de travail Fonction Publique Territoriale de l AMF, Maire de Rosny-sur-Seine Daniel LEROY, Président de la Formation Spécialisée N 4 du Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale, adjoint au Maire de Moussy-le-Neuf Pascal FORTOUL, Président de l Association des Directeurs de Communautés de France, DGS de la Communauté d agglomération du Pays Voironnais 3

4 La protection sociale dans la Fonction publique territoriale Attentes et pratiques des agents et des collectivités : Baromètre de la protection sociale IFOP/MNT 2011 Frédéric DABI, Directeur général adjoint, IFOP 65 Table ronde 83 Réussir la mise en place de sa participation employeur Jean-Claude LAVAL, Maire-adjoint chargé du personnel, Mairie de Reims Daniel BRUNO, DRH, Conseil général du Cantal Robert LIMMOIS, Conseiller technique auprès du Président du CNFPT, Membre du CA de l AATF Laurent BACQUART, DGS de Saint-Michel-sur-Orge, Membre du CA du SNDGCT Marie POINT, DRH, Ville de Vienne Conclusion 111 4

5 OUVERTURE Jean-Pierre MOREAU Président général de la MNT 5

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7 Jean-Pierre MOREAU Mesdames, messieurs, Mes chers amis, chers collègues, Je vous remercie d être venus aussi nombreux (nous sommes près de 500!) pour cette Conférence nationale organisée par la Mutuelle Nationale Territoriale et ses partenaires, sur le thème de la participation financière des collectivités locales à la protection sociale complémentaire de leurs agents. J insiste bien sur les termes, il s agit de la participation financière des collectivités locales à la protection sociale des agents, et non pas de l organisation de la protection sociale des agents par leur employeur. Nous sommes donc bien dans un domaine précis. Je voulais tout d abord remercier nos partenaires mutualistes d Uni-ter et de Complemen ter, les partenaires institutionnels que sont les associations d élus et de fonctionnaires territoriaux, les organisations syndicales avec lesquelles nous avons signé une déclaration commune qui vous a été distribuée ce matin, ainsi que la Mutualité Fonction Publique et, bien sûr, tous les intervenants. Bien entendu, cet événement est favorisé par l actualité, puisque le décret tant attendu pour finaliser un dispositif juridique initié par la loi du 2 février 2007 est enfin paru au Journal Officiel du 10 novembre Mais je sais aussi, par les relations de proximité que nos mutuelles entretiennent avec les collectivités dans toute la France, que vous êtes nombreux (élus locaux comme dirigeants territoriaux) à être sensibilisés à la question de la protection sociale des agents territoriaux. Vous êtes donc venus avec des attentes, et même sans doute avec des questions auxquelles nous essaierons de répondre. Avec les autres mutuelles associées au sein d Uni-ter, la MNT a beaucoup travaillé ces dernières années à l élaboration de ce nouveau dispositif. Elle a été consultée par les pouvoirs publics, interrogée par les collectivités, sollicitée par les organisations syndicales comme par les associations professionnelles et d élus locaux. Nous n en tirons aucune prétention quant à la pertinence de notre positionnement, mais nous souhaitons simplement vous faire part de notre expertise sur l interprétation et la mise en œuvre de ce texte qui devrait faire l objet d une circulaire d application. Conforter la solidarité professionnelle par la participation Cette position des mutuelles professionnelles d agents territoriaux ne tient pas au hasard ni à un quelconque monopole ; elle résulte de la volonté des 7

8 agents eux-mêmes. En effet, depuis plusieurs dizaines d années, parallèlement à la constitution progressive du statut d emploi des agents territoriaux, ce sont les agents qui ont élaboré, dans le cadre des sociétés de secours, leur propre statut social. Bien entendu, la concurrence d opérateurs assureurs à but lucratif est venue ces dernières années perturber cette construction solidaire et volontaire. Elle a même tenté, à la faveur de ce nouveau dispositif de participation, de limiter celui-ci à une simple mise en concurrence, sur le modèle de celle qui prime pour la protection sociale complémentaire obligatoire dans les entreprises et dans le secteur de l assurance de biens. C était oublier un peu trop vite que les agents eux-mêmes sont attachés à leurs mutuelles, que rien ne peut les obliger à y renoncer puisque leur statut leur permet de participer à la définition de leur protection sociale, et que l intervention d un employeur public doit nécessairement répondre à des règles spécifiques. Parce que nous avons su le rappeler aux pouvoirs publics, le dispositif qui va vous être présenté et dont nous allons débattre aujourd hui, en tient compte. à ce stade de mon propos, je résumerai la philosophie de ce dispositif par ces quelques mots : - les collectivités ne peuvent s immiscer dans la protection sociale des agents que si elles souhaitent y contribuer financièrement, je crois que c est un postulat qu il faut bien avoir à l esprit, la justification de l intervention, c est la participation ; - si des collectivités interviennent sur les garanties et les tarifs, elles doivent prendre en compte les équilibres techniques qui doivent être garantis pour être pérennes et vous verrez que les arrêtés le prévoient. Attention aux prédateurs qui veulent seulement s installer sur un marché, quitte à détruire les systèmes de solidarité existants ; - surtout, les procédures proposées aux collectivités doivent leur permettre de s assurer que leur participation financière poursuivra bien un objectif social et permettra concrètement de favoriser l accès de tous à la protection sociale. Le décret du 8 novembre 2011 évoque de façon ferme cette exigence de solidarité, qui est directement issue de l examen du texte par la Commission européenne. Les enjeux de la participation pour la complémentaire santé Les employeurs territoriaux pourront donc prochainement participer à nouveau au financement de la protection complémentaire de leurs agents, tant en santé qu en prévoyance. Cette participation consistera en une aide au paiement de la cotisation de la garantie que ceux-ci auront euxmêmes retenue, et selon une procédure adaptée, choisie en concertation avec les représentants du personnel. 8

9 Ce fut l un des débats qui animèrent des séances du Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale et qui ont abouti à la consultation obligatoire des comités techniques aux différentes phases de la procédure. Deux procédures vous seront donc proposées : la labellisation et la convention de participation. Deux risques pourront être couverts : la couverture santé (qui est un remboursement de prestations), et la garantie maintien de salaire (qui est le versement de revenus de remplacement). Nous avons donc affaire à deux prestations très différentes. Les pouvoirs publics ont exigé que les deux procédures puissent être mises en œuvre de façon simultanée ; cette exigence est issue également des recommandations du Conseil Supérieur de la Fonction Publique Territoriale et des mutuelles regroupées dans Uni-ter ainsi que des syndicats et cela impliquera un délai de 9 mois. Ce n est qu au cours de l été 2012 que l application du décret deviendra effective et que les collectivités pourront donc délibérer en faveur de l une ou l autre de ces procédures. Mais ces deux procédures ne sont que des moyens techniques ; l essentiel est de bien comprendre les enjeux sociaux sous-jacents. Comme vous le savez, notre régime d assurance maladie repose sur deux piliers : - le régime obligatoire de base, couvrant 94 % de la population, identique pour la quasi-totalité des salariés, mais dont les prestations sont sans cesse en recul en raison des difficultés de financement socialisé et du chômage qui prive la Sécurité sociale de ressources ; - le régime complémentaire, ouvert à la concurrence, et inégalitaire par construction puisqu il est pour l essentiel dépendant des moyens des assurés qui souscrivent à ces garanties (sauf dans quelques mutuelles de fonctionnaires d État où les cotisations sont proportionnelles au salaire). Comment ce régime est-il appliqué aux salariés? Dans le secteur privé, l obligation légale des contrats collectifs fait qu aujourd hui 80 % des salariés sont obligatoirement protégés et pour 60 % d entre eux, leurs cotisations sont très largement prises en charge par l employeur (au taux moyen de 57 %) pour eux et souvent pour leur famille (y compris les conjoints salariés qui sont salariés ailleurs), et que ces cotisations ne sont pas soumises à l impôt sur le revenu, ni sur les sociétés. Dans le secteur public au contraire, le statut des agents impose que l adhésion soit volontaire et le contrat individuel. Ainsi, c est grâce à l engagement des salariés que les mutuelles professionnelles, gérées par 9

10 les agents et pour les agents, ont pu se développer sans encouragement fiscal, au contraire, mais avec des spécificités découlant de la nature des fonctions. Ainsi, les fonctions régaliennes déclinées par ministères ont entraîné la création de mutuelles spécialisées (MGEN, MGET, MGEFI, etc.) à fort taux de pénétration (pas moins de 80 %), protégeant en santé et/ou prévoyance retraités et actifs. La procédure de référencement instituée par le décret du 19 septembre 2007 a permis à ces mutuelles historiques de continuer leurs missions sociales, les aides de diverses natures (locaux, personnels) étant remplacées par des participations financières. Il en est différemment dans la Fonction Publique Territoriale qui, comme vous le savez, compte plus de agents actifs et retraités de l IRCANTEC ou de la CNRACL, et employeurs avec des effectifs de 2 à plus de agents. La DGCL, lors de la présentation du dossier à la Commission européenne, a évalué la participation des employeurs territoriaux à 57 millions d euros par an, et à 120 le nombre d opérateurs bénéficiaires. Un chiffre pour la comparaison : les allègements fiscaux, dont je vous parlais dans le secteur privé, s élèvent à 3,5 milliards d euros par an. La DGCL a admis que la participation de l employeur était faible et qu elle était distribuée d une manière non discriminatoire, même à ceux qui au titre de l ancien arrêté Chazelle n y avaient pas droit. La situation de départ n est donc pas celle de la Fonction Publique d État, et il a fallu bâtir un système original. C est bien parce que nous sommes : - les héritiers des pionniers de la Fonction publique territoriale ; - les acteurs du service public de proximité, collaborateurs des élus qui ont obtenu, par des combats incessants, l autonomie de gestion de leurs collectivités, et leur liberté par rapport au contrôle a priori et à la tutelle administrative ; - et enfin parce que nous sommes conscients de la volonté des agents territoriaux de protéger leur liberté d association et la démocratie dans les prises de décisions, que nous devions proposer une procédure adaptée à ces différents postulats, afin de préserver la spécificité des collectivités territoriales et de leurs agents tout en acceptant les règles d une concurrence régulière et régulée. Deux procédures pour un même objectif : la solidarité C est pourquoi les mutuelles professionnelles d agents territoriaux, majoritairement rassemblées dans l Association Uni-ter, ont conçu et proposé, avec le soutien de l ensemble des organisations syndicales la procédure de labellisation. Je dois reconnaître que l appui de la Commission européenne a été décisif, puisqu elle a considéré que cette procédure originale serait à même de constituer un socle solidaire pertinent sur lequel la participation de l employeur pourra se greffer. 10

11 La labellisation aura donc le double intérêt de la simplicité et de la solidarité, puisque les organismes qui accorderont ce label devront simplement vérifier, à la demande des organismes d assurance, le respect des critères fixés par le décret et par les circulaires que nous allons avoir sous peu et qui définiront le rôle de l ACP. Les critères de solidarité et de professionnalisme exigés sont, depuis toujours, la règle d or des mutuelles professionnelles. Ainsi, les agents pourront demeurer librement adhérents de garanties labellisées comme solidaires et désormais éligibles à la participation de leur employeur. Les collectivités pourront quant à elles délibérer sur le montant de leur participation, qui sera affectée indistinctement à tous les agents faisant la preuve (par eux-mêmes ou par leur mutuelle) de leur adhésion à une garantie solidaire ; elles n auront pas à sélectionner un opérateur, et les mutuelles assureront en leur sein la solidarité avec les retraités sur un secteur le plus étendu possible. Cette procédure simple et adaptée aux collectivités, qui reconnaît et consolide les solidarités existantes, sera toutefois alternative, voire complémentaire, à celle de la «convention de participation» qui s apparente au «référencement» mis en œuvre dans la Fonction publique d État. La convention de participation est donc la procédure qui amène la collectivité à procéder par appel à concurrence pour sélectionner un opérateur unique bénéficiaire de la participation. Elle devra également poursuivre une visée solidaire et ne peut être assimilée à un marché public visant à fournir à la collectivité un service au moindre coût ; nous verrons que ces conditions de mise en œuvre sont complexes pour la santé, notamment en ce qui concerne la prise en compte obligatoire des retraités. Comme vous pouvez le constater, la solidarité est le maître mot des deux procédures qui seront à votre disposition. Il aurait pu en être autrement, si les pouvoirs publics avaient suivi les demandes de certains opérateurs soucieux de ne s adresser qu aux «bons risques» que constituent les actifs, qui plus est dans les grandes collectivités, avec des tarifications agressives et parfois fantaisistes, mais en aucun cas solidaires. Nous avons heureusement obtenu au cours de la dernière année un certain nombre d améliorations qui devraient atténuer et permettre de soumettre strictement les politiques de participation à l impératif de solidarité (notamment entre actifs et retraités), et de mieux réguler les pratiques de certains opérateurs. Toutes les mesures que nous souhaitions dans le texte n y sont malheureusement pas, et les dispositions concernant les retraités dans l hypothèse de conventions de participation en santé nous semblent encore largement insuffisantes. Mais je veux d ores et déjà souligner que le risque existe pour les mutuelles de voir partir les actifs fortement sollicités par des opérateurs aux tarifications non solidaires, et de conserver les retraités au nom des valeurs mutualistes. Certes, nous avons obtenu que les collectivités qui ne désiraient pas la labellisation soient tenues d intégrer les retraités dans les données de l appel à concurrence de convention de participation, afin d aboutir à une 11

12 tarification plus juste. Pour ce faire, elles devront préalablement engager des discussions avec les caisses de retraite de façon à passer des conventions permettant d afficher la sociologie des retraités, de déterminer le mode d information de ces retraités, pendant la durée de la convention de participation qui, je le rappelle, est signée pour six ans. Si des pansements ont pu être posés dans certains cas, la réforme de l intercommunalité, dont la majorité du personnel provient des actifs des collectivités composant les nouvelles communautés, montre l inadéquation des critères avec la réalité. Les retraités ne seront donc pas comptabilisés dans la nouvelle structure et resteront, au sens du décret, dans les collectivités associées, mais demeureront dans leurs mutuelles, grevées de leurs actifs. Toute convention de participation dans cette nouvelle collectivité portant principalement sur des actifs sera donc mortifère pour la solidarité. Peut-être aurait-il fallu considérer l ensemble des effectifs et appliquer pour tous les mêmes règles? Une caisse de compensation entre organismes aurait permis de régler tous ces problèmes. Dans ce contexte, seule la labellisation permettra de limiter ce système destructeur de lien social intergénérationnel. Des préconisations mutualistes spécifiques selon les risques Aussi, vous comprendrez sans doute par mon propos que, en raison des insuffisances de la procédure de convention de participation en santé, nous sommes amenés à préconiser le recours à la labellisation pour participer à la couverture de ce risque. L idée d un prestataire unique peut paraître logique pour une collectivité, mais elle doit prendre conscience qu il s agit alors d une initiative de morcellement de la solidarité professionnelle entre agents, d une rupture potentielle de couverture en cas de mobilité, et d une cause de creusement des inégalités entre agents de collectivités riches et pauvres, les unes pouvant faire des participations de haut niveau et les autres ne faisant rien. C est bien la raison pour laquelle la labellisation a séduit, au-delà des mutuelles, des organisations syndicales aux associations d élus puisque le Président de l AMF notamment l a reprise à son compte! Cette préconisation est mutualiste car elle correspond également à la préférence de l agent. En effet, selon un récent sondage de l IFOP, dans l hypothèse d une participation espérée par 90 % des sondés, 67 % souhaitent conserver le libre choix de leur complémentaire santé ; c est la majorité qualifiée et seule la labellisation le permet. Au contraire, dans le cas de la convention de participation, l agent est obligé de quitter l organisme qu il avait choisi pour bénéficier de la participation ; il faudra sans doute que cette participation soit conséquente 12

13 pour qu il soit convaincu de devoir le faire! (et je ne parle pas des retraités qui, ne bénéficiant pas d une incitation directe, resteront sans doute dans leurs mutuelles privées de leurs actifs). Soyons iconoclaste : pour décider, ne faut-il pas être celui qui paye le plus? Autrement dit pour moi, en dessous d une participation de 50 %, la légitimité du choix par l employeur n est pas obligatoirement requise, n est pas obligatoirement obtenue, seul le dialogue social peut en décider autrement. Je rappelle que dans l article 2, le choix est laissé à l agent ; dans le cadre d une convention de participation, ce choix se limite à l alternative suivante : percevoir une aide ou de ne pas la percevoir. C est un drôle de choix. Aujourd hui, plus de 95 % de nos concitoyens disposent d une protection complémentaire santé (98 % dans la population territoriale, d après la dernière enquête IFOP). Cette population tient à ses opérateurs mutualistes. Il serait dangereux de l obliger à les quitter. La labellisation, en santé, permet de répondre directement aux préoccupations et aux souhaits des salariés. Sa simplicité, son universalité, son coût quasi nul doit séduire les employeurs. En ce qui concerne la prévoyance, limitée par ailleurs à la couverture du risque incapacité dans le décret, la nature du risque est différente. C est un risque lourd, nécessitant la mise en place de provisions importantes, de façon à pouvoir assurer la garantie maintien de salaire durant toute la vie de l agent. La convention de participation paraît plus adaptée que pour la santé, d autant qu elle ne concerne dans ce cas que les actifs de la collectivité. En effet, le statut est insuffisamment protecteur, puisque les agents perdent la moitié de leur salaire en cas d arrêt de travail de plus de trois mois non-consécutifs sur une année «glissante» ; je rappelle que dans le secteur privé, la plupart des conventions collectives et accords de branche prévoient le maintien du salaire sur de longues durées en cas d arrêt maladie. Il s agit donc d une question fondamentale que d assurer à l agent malade un revenu de remplacement en cas d arrêt de longue durée ou de cumul d arrêts. Il s agit même de l origine de notre protection sociale puisqu il ne s agissait pas, il y a soixante ans, de payer le médecin ou les médicaments, mais bien d assurer ce revenu de remplacement. C est la raison pour laquelle la garantie maintien de salaire constitue pour la MNT la prestation fondamentale par excellence. Or, ce sont aujourd hui 40 % seulement des agents territoriaux qui sont protégés par un contrat prévoyance, dont près des 2/3 par celui de la MNT. Il porte sur les indemnités journalières, la compensation de l invalidité ou la reconstitution de la retraite en cas d arrêt de travail prolongé. 13

14 Quelle que soit la collectivité, les prestations correspondant à ces risques sont identiques ; seule la tarification est différente, dépendante de la sinistralité, estimée puis constatée ; elle est tempérée par une mutualisation nationale et tient compte de dispositions prises ou à prendre pour l obtention de l équilibre. Notre action en matière de prévoyance est enfin complétée par un suivi ou un accompagnement de la collectivité en matière de gestion de l absentéisme par des opérations de prévention répondant spécifiquement à ces préoccupations. Seule une mutualisation totale permettrait d abaisser significativement la tarification, car il est prouvé que les populations à risque sont plus nombreuses parmi celles qui se sont protégées. Or, cette mutualisation totale ne peut être obtenue que par une obligation de participation de l employeur qui favorisera les adhésions. C est aussi ce qu avec Uni-ter et les organisations syndicales nous demandons, et j ai confiance en notre capacité à convaincre les élus : ils ont été capables, il y a quelques années, de mettre en place le centre de formation des personnels communaux, je suis sûr qu ils seront capables de mettre en place une protection obligatoire pour la garantie maintien de salaire. C est ce challenge qu avec Uni-ter et les organisations syndicales nous avons l intention de relever. En attendant, nous prendrons contact avec toutes les collectivités contractuellement liées à la MNT afin d étudier avec elles, pour tous les contrats en cours aujourd hui, les meilleures solutions dans le cadre du décret. Mesdames, messieurs, mes chers collègues, la protection sociale est un enjeu de société, un élément fondamental du pacte républicain, et la protection sociale complémentaire en est devenue une composante incontournable. Même insuffisant, le dispositif encadrant la participation des collectivités doit permettre une amélioration de la protection sociale complémentaire des agents dans le plus grand nombre de collectivités, tout en respectant les principes fondamentaux édictés par la loi : - le respect de la liberté de choix de l agent ; - le maintien de la solidarité intergénérationnelle et familiale ; - l égalité de prestations pour tous ; - l universalité de la protection complémentaire ; - la démocratie dans la gestion et les prises de décision. Depuis plusieurs dizaines d années, c est ainsi que nous avons conçu notre protection sociale en tant que territoriaux solidaires et dans l intérêt de nos collègues. Conformément à notre statut, nous avons organisé notre protection sociale de manière démocratique, en permettant aux agents eux-mêmes de décider collectivement de la meilleure façon d être protégés, et de ne pas être soumis à l individualisme et au marché sur des questions aussi vitales. 14

15 En choisissant d intervenir dans la protection sociale complémentaire de leurs agents, les collectivités pourront conforter l action mutualiste. C est par ce choix qu elles participeront à la construction d un pacte social rénové dans lequel tous les citoyens auront accès, dans les mêmes conditions, au droit à la santé. La MNT et les Mutuelles Territoriales sont là pour vous aider et pour essayer de répondre à toutes vos questions, car être les territoriaux solidaires, c est notre raison d être. Aujourd hui des doutes subsistent, des points ne sont pas traités dans ce décret, des éclaircissements seront à obtenir : les débats de ce jour doivent nous permettre d identifier toutes ces lacunes afin de les soumettre à la DGCL, dont je salue d ailleurs très amicalement les représentants qui ont toujours essayé, dans les années passées, de trouver les meilleurs compromis. Elle sera ultérieurement saisie, après ce colloque, des questions que nous nous posons et auxquelles nous n aurons pas trouvé de réponse, afin que la loi du 2 février 2007 puisse apporter une vraie réponse à toutes nos attentes. Bon travail pour cette journée de débats! 15

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17 LE NOUVEAU DISPOSITIF DE PARTICIPATION EMPLOYEUR Le cadre juridique Jean-David DREYFUS, Avocat à la Cour, Associé / Cabinet D4 Professeur à l université Paris-Dauphine Spécialiste en droit public 17

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19 Vous nous avez bien placés dans le contexte de cette réforme rappelant les inégalités flagrantes qui existaient entre les salariés des entreprises privées et les agents des administrations générales, et les fonctionnaires territoriaux en particulier. Vous avez aussi montré qu il y a encore beaucoup de questions qui se posent. Nous allons essayer d y répondre tout au long de cette journée et puis, comme vous l avez dit, ces questions seront portées à l extérieur et c est aussi tout l intérêt de la parole que vous prendrez tout au long de cette journée dans le cadre des tables rondes. Pour bien comprendre la réforme, nous allons commencer par un cadrage juridique avec Me Jean-David DREYFUS qui va nous expliquer le double dispositif que vous avez évoqué, et la logique de ce dispositif législatif et réglementaire. En effet, Jean-Pierre MOREAU a parlé de solidarité à multiples reprises et la solidarité s exprime concrètement dans la loi et dans le droit. Jean-David DREYFUS, Avocat à la Cour, Associé / Cabinet D4, Professeur à l université Paris-Dauphine, Spécialiste en droit public Il s agit de vous présenter le dispositif et d évoquer un certain nombre de questions, donc je ne prétends pas à l exhaustivité car il reste des questions qui ne sont pas tranchées au plan juridique et ce sera l enjeu des mois qui viennent de clarifier un certain nombre de points. Introduction Tout part d un arrêt du Conseil d État qui a imposé, en 2005, autour du principe d égalité, d abroger le dispositif Chazelle, un dispositif des années 60 qui avait été conçu pour l État mais qui s appliquait aussi dans le champ territorial ; en 2005, sur saisine de la MGSP, le Conseil d État a imposé au gouvernement d abroger cet arrêté qui permettait une participation à la couverture des risques sociaux. Simultanément, et c est la double origine, il y a eu une décision de la Commission européenne de 2005 relative aux aides d État parce que toutes les aides qui sont octroyées par les collectivités publiques peuvent entrer dans le champ des aides d État (sachant que le principe des traités européens, c est que les aides d État sont interdites). Il est important, dès le départ, de bien comprendre que la problématique centrale au point de vue européen est la question de l aide financière et de la compatibilité du mécanisme avec les traités européens. Elle n était pas acquise par principe ; au contraire il n était plutôt pas possible d aller sur cette voie sauf déclaration de compatibilité par la Commission européenne. 19

20 L arrêté Chazelle a été abrogé en 2006 et un nouveau dispositif a été mis en place avec la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique qui a introduit un article 22 bis dans la loi de 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Je me permets de lire un dispositif que vous connaissez déjà mais dont les trois parties sont importantes, trois énoncés très importants : «Les personnes publiques peuvent contribuer au financement des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles les agents qu elles emploient souscrivent». Elles «peuvent», ce n est pas une obligation ; on ouvre une possibilité : aux collectivités de la saisir ou pas. «La participation des personnes publiques est réservée aux contrats et règlements garantissant la mise en œuvre de dispositifs de solidarité entre les bénéficiaires actifs et retraités». Donc, on ouvre une possibilité aux collectivités publiques, mais immédiatement cette possibilité est encadrée afin de garantir la solidarité et donc on ne peut contribuer que dans des cas de contrats qui sont garantis. On renvoie à des décrets et j insiste sur le fait que le mot «décrets» comporte un «s» qui, en fait, est tout ce qui nous réunit aujourd hui. Il y a eu la fonction publique d État, premier décret, on vient d avoir la fonction publique territoriale, deuxième décret, et va arriver le troisième décret qui va concerner la fonction publique hospitalière. L idée, c est d avoir un décret par fonction publique, les principes sont communs mais on comprend bien que, en fonction de la diversité des situations auxquelles les opérateurs, mais aussi les acteurs publics sont confrontés, on ne met pas en place le même cadre juridique. La Commission européenne a été saisie une nouvelle fois et a rendu une première décision qui concerne le dispositif d État, en mai 2007, dans laquelle elle déclare compatible le mécanisme de participation financière mais elle le fonde sur l idée d une aide à caractère social octroyée au consommateur individuel. Donc, on est bien sur une aide mais une aide à la personne, une aide à l individu et une aide à caractère social. La Commission européenne, même si elle n a pas bonne presse, n est pas que la pourvoyeuse de la concurrence libre et parfaite. Dans ce cadre, elle a su prendre en compte l aspect social et retenir la possibilité de contribuer pour des raisons sociales. Le décret État est pris le 19 septembre 2007 mais il ne prévoit que la procédure de référencement (qui équivaut à la convention de participation). 20

21 Pour la Fonction publique territoriale, on saisit de nouveau la Commission européenne en février 2011, donc quatre ans après que la loi a été adoptée, qui considère que la mesure d aide envisagée est compatible avec le marché intérieur car elle peut être accordée à tout opérateur susceptible de satisfaire l objectif social poursuivi. Il est à noter l apparition du principe de non-discrimination, ce qui est un point essentiel. Il convient de préciser aussi qu on n est absolument pas dans le champ du code des marchés publics même si la terminologie peut entraîner une certaine confusion. Il est tout à fait clair que ce n est pas un marché public, mais bien au contraire un dispositif d aide financière individuelle. Aujourd hui, c est l article 107 paragraphe 2a du traité sur le fonctionnement de l Union européenne et c est sur ce fondement que la Commission européenne a validé ce dispositif. Ce régime d aide est validé pour six ans ; c est une sorte de clause de revoyure : on va examiner les résultats du dispositif et voir si ensuite il peut être amélioré. Présentation des procédures La labellisation est une grande originalité puisqu elle n existait pas dans le décret d État, c est une réelle avancée qui a été obtenue, et la possibilité de maintenir une convention de participation comme c était prévu pour l État. Le décret du 8 novembre 2011 a été publié au Journal Officiel du 10 novembre Il est important de noter que l entrée en vigueur du décret a été différée pour que des arrêtés soient publiés simultanément. Dans le Journal Officiel de novembre 2011, on trouve quatre arrêtés importants puisqu ils vont permettre de mettre en œuvre le dispositif : un arrêté qui traite de la labellisation, un arrêté qui concerne les majorations de cotisations, un arrêté sur les critères de choix ouverts aux collectivités territoriales et un arrêté sur l avis d appel public à la concurrence qui doit être publié lorsqu on veut participer et qu on est une collectivité. Il y a donc deux procédures pour un même objectif social. Il convient d insister sur le fait que ces deux procédures, labellisation d une part, convention de participation d autre part, sont alternatives et complémentaires. On peut très bien imaginer avoir recours à un type de procédure pour la santé et à un autre pour la prévoyance. Donc, ce n est pas l un ou l autre, cela peut être l un et l autre ; le ministre des collectivités territoriales a été tout à fait clair sur ce point, il a bien dit que ces deux procédures étaient placées à égalité de choix. Par conséquent, ce sont bien les acteurs publics qui vont devoir se saisir et exercer leur liberté de choix. 21

22 Ces deux procédures ont toute légitimité à poursuivre un objectif social justifiant le versement d une participation. Il convient de préciser qu il est inutile de faire une procédure de mise en concurrence si ce n est pas pour verser une participation. Si ce n est pas le cas, les collectivités n ont pas à intervenir car leur raison d être, c est de participer financièrement et pas uniquement en organisant la procédure. Ce sera exprimé par un montant forfaitaire par agent, en euros et non en pourcentage, qui sera versé aux agents ou par l entremise des opérateurs et qui pourra être modulé en fonction de leur situation sociale et familiale. La labellisation : L employeur n a aucune procédure de sélection d opérateur à mettre en place ni à définir le contenu des garanties. Il n est pas responsable non plus de l application et de la vérification des critères de solidarité. Ce sont des organismes dédiés à cette tâche auxquels est confiée cette mission. Le dispositif est assez compliqué : il fait intervenir une autorité administrative indépendante que l on appelle l Autorité de Contrôle Prudentiel. C est elle qui va désigner un certain nombre de prestataires qui vont labelliser les différentes garanties. Tous les organismes d assurance peuvent demander la labellisation d un contrat ou d un règlement destiné aux agents territoriaux, que ce soit en santé ou en prévoyance. Il est prévu que les contrats soient labellisés pour trois ans. Chaque agent choisit librement la protection qui lui convient le mieux parmi les garanties labellisées nationalement. Que se passe-t-il quand un agent change de collectivité? Est-ce qu il conserve le bénéfice de la garantie? A priori, la réponse est positive parce que le contrat n est pas spécifique à la collectivité dans la mesure où ce sont des contrats labellisés au plan national. Ce qui peut différer d une collectivité à l autre, c est la participation. Il est important de préciser que l employeur ne peut participer qu aux seules garanties labellisées sous peine d être dans l illégalité. En fait, il incombe à l agent d attester qu il a adhéré à l une de ces garanties labellisées. La Commission européenne a souligné l intérêt de ce dispositif qui offre, dans la Fonction publique territoriale, un moyen adapté pour faire reposer le dispositif sur une mutualisation suffisante entre actifs et retraités. 22

23 La convention de participation : Le mécanisme est moins original parce qu il existe déjà sous le nom de référencement pour l État. C est un système très différent dans lequel il n y a pas pluralité d opérateurs mais un seul opérateur qui aura été désigné après une procédure. Si l employeur entend sélectionner un seul opérateur, il peut engager une procédure d appel à la concurrence dont les modalités sont définies par le décret, mais ce n est pas un marché public. Il n est donc pas utile d appliquer le code des marchés publics, ce qui est plutôt une bonne chose dont il faut se réjouir. Le contrat ou le règlement sélectionné bénéficiera de l exclusivité de la participation, mais le principe est toujours le même : les agents n ont aucune obligation. Ensuite l alternative sera : soit ils adhèrent au dispositif avec la convention de participation et ils auront l aide de la collectivité, soit ils n auront rien. C est un choix, mais un choix limité. Un certain nombre de critères de sélection doivent permettre de retenir l opérateur faisant un usage optimal et concret de la participation qui doit donc être déterminée à l avance. Ces critères doivent permettre d identifier les mécanismes de solidarité mis en œuvre : solidarité inter-catégorielle, intergénérationnelle, etc. et les propositions des organismes doivent respecter a minima les critères de solidarité qui sont fixés par le décret en santé et être complémentaires avec les dispositions du statut de la fonction publique territoriale, en particulier le fait qu il y ait une garantie maintien de salaire dans le champ de la prévoyance. La convention de participation a une durée de six ans, donc c est une exclusivité pour six ans avec l opérateur choisi. Il faut bien entendu consulter le comité technique. Il faudra donc respecter un certain nombre de procédures pour pouvoir conclure cette convention. En prévoyance, les agents vont disposer de six mois pour adhérer librement au contrat ou règlement qui seul ouvre droit à la participation de l employeur. Il est à noter qu en prévoyance comme en santé, les deux dispositifs sont ouverts. Certes, l un paraît plus pertinent que l autre dans certains champs, mais l alternative existe. Un contrôle devra être effectué tous les trois ans sur l effectivité des transferts des solidarités. S agissant des retraités, ils sont dans le champ du dispositif, c est très clair mais une fois qu on a dit cela, on n a peut-être pas résolu l intégralité des problèmes. 23

24 La collectivité souhaitant établir une convention de participation doit inclure ses agents retraités dans la population assurable communiquée aux organismes candidats. Certes, les agents retraités ne touchent pas directement la participation financière mais ils peuvent bénéficier des mécanismes de solidarité mis en place en adhérant au contrat ou au règlement sélectionné. Le plus délicat va sans doute être la question de leur information, car les collectivités perdent souvent le contact avec leurs retraités qui partent dans les caisses de retraite, ce qui bien entendu est source de problèmes. Le décret prévoit d ailleurs que c est aux caisses de retraite que va incomber le soin d informer les retraités de l existence d une convention de participation. Il est évident que ce n est pas l un des points les plus simples du dispositif. Les modalités de mise en œuvre du nouveau dispositif Deux affirmations : - Il n y a pas d obligation de participation des collectivités territoriales et il n y a même pas de délibération annuelle obligatoire, alors que c est le cas en matière d action sociale. - Il n y pas d incitation fiscale à l instar de ce qui existe dans le privé où il existe des mécanismes de défiscalisation dans des contrats groupe, ce qui est une autre problématique. Des questions : Les collectivités vont décider d octroyer une aide, mais on peut se demander si elles ne devraient pas viser la décision du 23 février En effet, octroyer une aide n est légal qu à partir du moment où on s inscrit dans le dispositif qui a été accepté par la Commission européenne ; si on s en écarte, on est dans l illégalité. Elles auront intérêt à le faire, parce qu une délibération qui accorderait une aide qui ne respecterait pas la décision serait illégale. Le positionnement de l État L État a porté le dossier, ce qui est tout à fait normal, au niveau de l Union européenne et de la Commission européenne puisque c est l État qui représente y compris les collectivités, donc c est lui qui va négocier avec la Commission européenne. La question est de savoir si l État doit se désintéresser complètement de la mise en œuvre de ce dispositif? Formellement, vis-à-vis de la Commission européenne, c est lui qui répond des agissements des collectivités et si elles ne respectent pas les conditions posées par la décision, c est l État qui est responsable, à charge pour lui éventuellement de se retourner contre les collectivités puisque l État peut aller chercher les collectivités dans une sorte d action récursoire. 24

25 Par conséquent, on peut se demander si l État ne va pas devoir recenser les différentes aides, ce qui ne va pas être facile. Il faut savoir qu il existe un règlement européen, adopté en 1999, qui dit très clairement que l État doit procéder à un recensement des aides lorsque ce sont des aides économiques. On pourrait tout à fait se demander s il n y a pas la même obligation qui pèse sur l État. Il me semble que l État ne peut pas se désintéresser complètement de la mise en œuvre du dispositif, parce qu il est partie prenante et qu il est l interlocuteur privilégié de la Commission. Autre question pratique : un arrêté précise et donne un cadre appelé «Avis d appel public à la concurrence» qui doit être publié au Journal Officiel de l union européenne lorsque les participations dépassent Que se passe-t-il en dessous de ? Est-ce qu on est libre de faire ce que l on veut, est-ce qu on peut se soustraire à toute obligation de publicité préalable? Même si on n est pas dans un marché public mais dans un régime d aide, comme il faut garantir le caractère non-discriminatoire, puisque c est l économie du dispositif, je pense qu il va falloir certainement publier un avis. Ce serait une erreur de penser que lorsqu on est à , ou même à , on n a pas à faire une publicité, car il faut se méfier de ces seuils qui sont en réalité une vision trop simple. Les dispositions transitoires : On peut dire qu il y a environ un délai de neuf mois maximum qui est ouvert par le décret mais il est peu vraisemblable qu on soit en mesure de mettre le dispositif en œuvre avant l été En effet, pour ce qui est de la labellisation, il faut d abord qu un certain nombre d organismes soient désignés par l ACP pour labelliser les dispositifs. On ne connaît pas encore les organismes qui vont labelliser, donc il y a une première étape en amont de désignation par l ACP des organismes qui peuvent labelliser. Ensuite, les prestataires habilités vont devoir délivrer les labels ; il leur faudra encore examiner les contrats. Par conséquent, on arrive à une période de cinq mois plus quatre mois au maximum. C est un point important parce que le ministre a bien dit que, normalement, comme les deux dispositifs sont à égalité, on ne commence pas tant que les deux dispositifs ne peuvent pas être mis en œuvre. Ce qui signifie que s il n y a pas de convention de participation maintenant, on doit attendre. On ne pourra pas lancer formellement de convention de participation avant que la labellisation soit elle aussi opérationnelle. 25

26 C est très important parce que, sinon, il y aurait une inégalité entre les dispositifs et on violerait le texte du décret dans lequel il y a bien l idée de deux procédures alternatives. Enfin, on constate que le décret a évolué dans les différentes versions, ce qui n est pas totalement satisfaisant. En effet, il n y a pas de période de régularisation or on comprend bien que le temps de mise en œuvre ou de mise en place pour la labellisation est plus long. Un des multiples projets de décrets prévoyait que les collectivités allaient avoir 18 mois pour régulariser les conditions dans lesquelles elles versaient une participation à leurs agents. En fait, le texte final en reste à cette période de neuf mois pendant laquelle le décret n est pas applicable. La lecture que j ai, peut-être n est-elle pas la vôtre, c est qu aujourd hui le décret n est pas applicable. Il est entré en vigueur, mais les dispositifs qui sont institués ne sont pas encore applicables. Il faut donc préparer l évolution du dispositif. On peut se demander s il n y aura pas une période de tolérance. Il s agit de savoir comment faire maintenant puisqu il y a déjà des contrats qui sont en cours et qu il n y a pas de régularisation. Est-ce qu on ne va pas tolérer une certaine activité des collectivités, en tout cas pour les contrats qui sont en cours d exécution? Enfin, dernier point, dès à présent le dialogue social peut être engagé et les comités techniques peuvent être consultés. Je crois que beaucoup de questions au plan juridique vont se poser dans les semaines et les mois à venir. Vous avez dit que le droit était beau quand il était compliqué, en tout cas grâce à vous, même s il est complexe, il est compréhensible. Les questions que vous avez posées, on essaiera d y répondre dans les débats mais auparavant nous allons essayer de comprendre quelle doit être l approche de la collectivité dans cette participation employeur à la protection sociale. 26

27 LE NOUVEAU DISPOSITIF DE PARTICIPATION EMPLOYEUR Participation employeur et protection sociale : quelle approche pour la collectivité? Patrick DOS, Vice-président délégué de la MNT 27

28 28

29 Mesdames, messieurs, mes chers collègues, Après avoir entendu l exposé et l analyse juridique de Maître DREYFUS sur le décret, je vais me placer du point de vue de l ex-directeur général de collectivité que je suis et vous faire part des réflexions et des questionnements que j aurais eus si j étais encore en activité et si j avais à mettre en place ce dispositif. En fait je me suis posé trois questions : - la participation n est pas rendue obligatoire ni par la loi ni par le décret donc, première question : pourquoi participer? - si la collectivité décide de participer, comment va-t-elle le faire, comment participer puisqu il y a plusieurs procédures possibles? - enfin, on a beaucoup insisté sur l objectif social de la participation, à savoir donner aux agents territoriaux la meilleure protection sociale possible. Donc comment réussir à atteindre cet objectif social, comment réussir sa participation? 1 / Pourquoi participer? On distingue trois motifs majeurs : - un besoin vital en prévoyance ; - une nécessité en santé ; - une opportunité managériale pour les collectivités. Avant d examiner ces trois points, je voudrais faire un constat, que vous connaissez mais qu il est bon de rappeler : les territoriaux sont une population fragile et exposée avec de faibles revenus et une exposition importante au risque de perte de traitement. En effet, il y a des risques d accidentologie élevés qui ont pour origine le nombre élevé de métiers qui existent dans la fonction publique territoriale ainsi que l importance de la filière technique. C est également une population qui vieillit, qui est plus exposée avec une moyenne d âge de 44 ans et 30 % des agents qui ont plus de 50 ans, ce qui explique aussi une dégradation de la santé au travail depuis quelques années. Il est donc important que l employeur puisse participer pour gommer en quelque sorte ces inégalités et ces handicaps des territoriaux, pour permettre à ses agents d accéder à un véritable socle de protection complémentaire en prévoyance et/ou en santé. Il faut savoir qu actuellement il n y a qu une collectivité sur cinq qui participe, alors que dans le privé environ la moitié des entreprises participent. C est un besoin vital en prévoyance puisque le statut de la fonction publique territoriale a certaines insuffisances et qu après trois mois les agents passent en demi-traitement alors que, dans le privé, c est le plus souvent un an. 29

30 Il y a donc un véritable risque de précarité, en particulier chez les plus fragiles, c est-à-dire les catégories C. Il y a une insuffisance de la réglementation : ce sont des adhésions individuelles et il n y a pas de possibilité de mettre en place des contrats collectifs à adhésion obligatoire comme c est le cas dans le secteur privé. Donc il y a une mutualisation qui est fragile, qu il faut sans arrêt optimiser pour arriver à avoir des tarifs accessibles, stables et durables. Il y a aussi, bien entendu, un risque d exclusion des plus fragiles, en particulier lorsqu il y a des contrats à sélection médicale ou à attestation sur l honneur. On a constaté aussi, au cours des dernières années, une augmentation du nombre de jours de demi-traitement des agents et donc un accroissement des pertes de revenus, car la progression des arrêts de travail a été très importante. Alors qu il y avait une progression de 5 % de la fréquence des arrêts de travail entre 2008 et 2009, cette progression a été de 10 % entre 2009 et Il est certain que les dispositions de la loi sur les retraites, qui va allonger la durée d activité des agents, vont encore impacter à la hausse la fréquence des arrêts et leur gravité. Malgré tout cela, moins de 40 % des agents territoriaux ont une garantie maintien de salaire. C est une nécessité en santé parce qu il y a une croissance continue des dépenses de santé à la charge des agents. L augmentation des dépenses de santé en fréquence et en coût a bien entendu entraîné une augmentation de prise en charge de la part des mutuelles qui, nécessairement, ont dû augmenter leurs cotisations pour faire face à la hausse des prestations. Le désengagement de l assurance maladie se traduit par une augmentation de 49 % entre 2001 et 2009 des dépenses non prises en charge par l assurance-maladie et on constate aussi un plus grand renoncement aux soins lourds dans la fonction publique territoriale : 29 % des agents déclarent avoir renoncé, ces dernières années, à des soins lourds alors que cette proportion est de 15 % dans la population générale. Par ailleurs, les taxes sur la santé ont quadruplé en quatre ans pour dépasser maintenant le seuil de 13 % et bien entendu ces taxes sont payées par les adhérents et donc, dans le cas de nos mutuelles, par les agents territoriaux. Le budget moyen de santé des Français est passé de 407 en 2004 à 618 en 2008 soit une progression de 62 %. Les charges en santé deviennent élevées et lorsqu on parle de reste à charge, là aussi on trouve des chiffres très importants. 30

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