Les notes de la D2PE N 18. L emploi public en Nord Pas de Calais et l adéquation aux besoins de la population régionale

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1 Direction du Développement Durable, de la Prospective et de l Evaluation Dossier suivi par Grégory MARLIER Poste Les notes de la D2PE N 18 L emploi public en Nord Pas de Calais et l adéquation aux besoins de la population régionale Résumé Cette note reprend les résultats d une étude approfondie de l emploi public en Nord Pas de Calais et de ses divers aspects et composantes. Elle fait le lien avec les indicateurs de développement humain durable et de santé sociale calculés par la D2DPE. Au 31 décembre 2004, l ensemble des trois fonctions publiques représente plus de postes de travail en Nord Pas de Calais. Rapportés à la population totale, ces emplois conduisent à un taux régional d administration de 8%, comparable à la moyenne nationale. Si le taux d administration régional est proche de la moyenne nationale, les besoins des habitants de la région Nord Pas de Calais sont très importants. Les inégalités et la pauvreté se sont globalement accrues depuis 2000,et la région présente un retard non négligeable en terme de santé sociale comparé à la quasi-totalité des régions françaises. Ces besoins nécessitent une forte présence de l action publique et des services collectifs auprès des habitants de la région. Plan 1/ Introduction 2/ Dénombrement des effectifs de l emploi public en Nord Pas de Calais 3/ Répartition territoriale de l emploi public 4/ Adéquation avec les besoins de la population : les exemples de la santé et de l éducation 5/ Santé sociale et développement humain de la région : une situation qui nécessite une forte présence de l action publique et des services collectifs 6/ Conclusion 7/ Références bibliographiques 1

2 1/ Introduction Depuis quelques années, la question des effectifs de l emploi public est au cœur des débats. Deux grandes problématiques sont souvent soulevées : - combien de personnes sont-elles employées? - les effectifs de la fonction publique correspondent-ils aux besoins de la population? La Région (D2DPE) et la Direction régionale de l'insee ont réalisé en partenariat une étude approfondie de l'emploi public en Nord Pas de Calais et de ses divers aspects et composantes. La première étape de ce travail pose les concepts, dénombre les effectifs et relativise la question du taux d'administration. Ce premier travail a fait l objet d une publication en mars Plus territorialisée, la seconde étape étudie la répartition des effectifs sur l ensemble des aires urbaines régionales et compare ces dernières aux aires urbaines françaises. Cette étape permet de mettre en perspective des taux d administration comparables entre eux. Cette étude a été publiée en avril Une troisième partie complète la panorama en s interrogeant sur l adéquation entre les effectifs employés et les besoins des populations concernées. Elle a récemment donné lieu à une publication (avril 2008) 3. Cette problématique de l adéquation entre les effectifs de l emploi public et les besoins de la population régionale peut être éclairée par le travail sur les indicateurs de développement humain et de santé sociale mené par la D2DPE. La démarche «Indicateurs 21» vise à mettre au point de nouveaux indicateurs de richesse, complémentaires du PIB, permettant de mesurer le développement régional dans toutes ses dimensions en prenant en compte le progrès social mais également la pression exercée par l homme sur les ressources naturelles. Un certain nombre de ces indicateurs composites permet d avoir une mesure du développement humain et de la santé sociale du territoire et donne un éclaircissement sur les besoins réels de la population régionale et leur adéquation avec les effectifs de l emploi public. 1 INSEE et Conseil Régional Nord Pas de Calais [2007], «L emploi public en Nord Pas de Calais : dénombrer les effectifs», Pages de Profils, N 2, mars. 2 INSEE et Conseil Régional Nord Pas de Calais [2008], «Emploi public : la répartition des effectifs sur le territoire», Pages de Profils, N 36, mars. 3 INSEE et Conseil Régional Nord Pas de Calais [2008], «Emploi public en Nord Pas de Calais : l adéquation avec les besoins de la population dans l enseignement et la santé», Pages de Profils, N 37, avril. 2

3 2/ Dénombrement des effectifs de l emploi public en Nord Pas de Calais En 2004, les postes des fonctions publiques présentes en région (Etat, territoriale, hospitalière) représentent le quart des postes de travail offerts en Nord Pas de Calais. Rapportés à la population totale, ces emplois conduisent à un taux régional d administration de 8% comparable à la moyenne nationale. Avec 6,6% de la population nationale, la région compte 6,5% des fonctionnaires d Etat (soit un peu plus de postes) et la même proportion de fonction publique hospitalière (soit postes). Le poids de la fonction publique territoriale est quant à lui très légèrement supérieur avec 6,8% du total national, ce qui correspond à environ postes de travail. Tableau 1 : Nombre de postes dans les trois fonctions publiques au 31 décembre 2004 Source : INSEE[2007] 3

4 En répartissant les postes selon les secteurs d'activité économique, trois secteurs se distinguent nettement. Logiquement, l'administration publique occupe 39% des postes ; viennent ensuite l'éducation avec un peu moins de 32% des postes puis la santé avec 19% des postes (Graphique 1]. Graphique 1 : Répartition des postes des fonctions publiques par secteurs d activité au 31 décembre 2004 Source : INSEE [2007] Dans la seule fonction publique d'etat ( postes, soir 41,74% de l'ensemble de la fonction publique), le poids de l'éducation est prépondérant : 71%, suivi par celui de l'administration publique (28%). Dans la fonction publique hospitalière, l'écrasante majorité des postes (88%) concerne le secteur de la santé et 12% des postes se consacrent à l'action sociale. Dans la fonction publique territoriale, agents sont employés dans les secteurs d activités liés à l éducation, l enfance et à la jeunesse et sont, dans plus de 90% des cas, de catégorie C 4. La moitié d entre eux ne sont pas titulaires. 3/ Répartition territoriale de l emploi public La localisation des effectifs de la fonction publique s inscrit en partie dans une logique de proximité vis-à-vis de la population. De façon mécanique, plus une zone d emploi est peuplée, plus elle comprend d emplois publics. Dans la région, la zone de Lille, la plus peuplée avec près de habitants, compte plus de fonctionnaires alors que la zone de Berck- 4 INSEE [2006], «L emploi dans les collectivités territoriales en Nord Pas de Calais», Pages de Profils, N 4, mars. 4

5 Montreuil, la moins peuplée avec habitants, n en compte qu un peu plus de En France, le taux d administration est presque systématiquement plus élevé dans les zones d emploi comprenant une préfecture de département. Les zones de Lille et de l Artois-Ternois centrée sur Arras ont des taux d administration respectifs de 11,5% et 11% pour des effectifs de fonctionnaires respectifs de et postes 5. Cette concentration des emplois publics dans les zones comprenant une préfecture se vérifie quel que soit le type de fonction publique 6. La fonction publique d Etat, bien représentée dans les zones sièges de préfecture de département, est très présente dans l ensemble des zones d emploi. Cet important maillage du territoire s explique notamment par le fait que plus de 60% des effectifs de l Etat sont consacrés à l enseignement donc situés à proximité de la population. Les zones d emploi du Douaisis, du Calaisis et de Saint-Omer affichent des taux d administration de la fonction publique d Etat légèrement supérieurs à ceux que l on pourrait attendre. Si la fonction publique territoriale se répartit selon des logiques proches de celles de la fonction publique d Etat, l impact du maillage politique et administratif du territoire et l implantation de certains établissements territoriaux peuvent également expliquer un taux d administration plus élevé. C est le cas dans les zones d emploi de l Artois-Ternois, de Dunkerque et de Berck-Montreuil dans la région. Dans l Artois-Ternois qui est une zone siège de préfecture de département étendue, on dénombre plus de 350 communes, avec chacune des services administratifs, là où la zone de Lille n en compte par exemple que 100. Dans la zone de Dunkerque, la communauté urbaine représente à elle seule 15% du total des emplois de la fonction publique territoriale de la zone. Enfin, la zone d emploi de Berck-Montreuil, comportant des stations balnéaires, se caractérise par un important apport de la population durant la période estivale qui doit pouvoir être pris en charge par les collectivités locales. Les emplois publics de santé répondent à une autre logique de répartition territoriale. La fonction publique hospitalière ne se concentre pas nécessairement dans les zones d emploi sièges des préfectures. La fonction publique hospitalière est très concentrée sur le pôle lillois du fait de la présence du centre hospitalier régional universitaire (CHRU). Avec près de postes de travail, le CHRU représente près des deux-tiers des emplois publics hospitaliers de la zone d emploi de Lille et plus de 20% des postes publics hospitaliers de la région. 5 Principal pôle d emploi du Nord Pas de Calais, Lille cumule des fonctions, notamment de décision, correspondant à tous les niveaux d organisation administrative du territoire et concentre les emplois liés à la représentation de l Etat en région. Arras joue un rôle analogue à l échelle départementale. 6 Sur le plan national, le taux d administration de la fonction publique d Etat (3,6%) est dépassé dans 72 de ces zones d emploi sur 95, et seules 13 zones d emploi possédant une préfecture sur 95 présentent des taux d administration de la fonction publique territoriale inférieurs à la moyenne nationale. 5

6 Cette forte concentration n est sans doute pas sans lien avec un léger déficit d emplois publics hospitaliers dans les zones limitrophes de Lens-Hénin et du Douaisis. Carte 1 : Taux d administration de la fonction publique d Etat (2004) Source : INSEE [2007] 6

7 Carte 2 : Taux d administration de la fonction publique territoriale (2004) Source : Insee [2008] Carte 3 : Taux d administration de la fonction publique hospitalière (2004) 7

8 4/ Adéquation emploi public besoins de la population L adéquation entre la présence de la fonction publique en Nord Pas de Calais et les besoins de la population nécessite que l on s intéresse spécifiquement à certains besoins. Deux d entre eux ont été étudiés dans le volet 3 de l étude réalisée avec l Insee : les besoins en termes de santé et en termes de formation. Ces deux domaines ont en commun un taux d administration en Nord Pas de Calais proche de la moyenne de la France métropolitaine alors que, tant pour la santé que pour l éducation, les besoins de la région sont très importants étant donné le mauvais état de santé et les difficultés scolaires de la population. La santé En Nord - Pas de Calais, au 31 décembre 2004, le taux d administration de la fonction publique hospitalière s élève à 17,2 agents pour habitants, soit un taux légèrement inférieur à la moyenne nationale (17,5 agents pour habitants). Les médecins sont un peu moins nombreux, en proportion, que pour l ensemble de la France Métropolitaine (0,9 médecin pour habitants contre 1 pour habitants en moyenne). Cette sous-représentation concerne à la fois les généralistes et les spécialistes salariés des hôpitaux. La fonction publique hospitalière, même si elle constitue le secteur où les effectifs sont les plus nombreux, n est pas seule à dispenser des soins à la population. Les acteur privés de la santé jouent un rôle dans l offre de soins et complètent l emploi dans la fonction publique. Les effectifs des cliniques privées sont en Nord Pas de Calais un peu supérieurs à la moyenne nationale (3,4 contre 3,3 ) mais très loin des régions les mieux dotées : Alsace et Languedoc-Roussillon. Les professionnels de santé libéraux sont peu nombreux en Nord Pas de Calais par rapport à la population (3,7 habitants contre 4,2 en France). Cela tient notamment à la sous-représentation des médecins spécialistes (0,6 habitants contre 0,9 en moyenne). Si l emploi public dans la santé en Nord Pas de Calais est un peu sous la moyenne, la population quant à elle apparaît nettement en moins bonne santé que dans les autres régions françaises. L espérance de vie à la naissance par exemple résume assez bien l état de santé d une population. L espérance de vie à la naissance pour les hommes est la plus faible de France (73,7 ans), soit trois ans de moins que l espérance de vie moyenne en France et 1,3 an de moins que la seconde région la plus défavorisée en la matière 8

9 (Picardie). L espérance de vie des femmes (82,3 ans) est inférieure d un an et demi à la moyenne française et seule celle observée en Picardie est plus basse (82,2 ans). D autres indicateurs spécifiques convergent pour souligner le mauvais état de santé en Nord Pas de Calais en comparaison des autres régions françaises. Le taux de mortalité prématurée (mortalité avant 65 ans) corrigé de la structure par âge de la population est le plus fort de France tant pour les hommes (398 pour contre 291 pour en moyenne en 2002) que pour les femmes (166 pour contre 143 pour 1 000). La population est fortement affectée par différentes pathologies. Le Nord Pas de Calais fait parti des cinq régions où les déclarations annuelles de nouveaux cancers sont les plus nombreuses (5,3 pour habitants contre 4,8 pour en moyenne). L éducation L indicateur de base pour comparer les académies entre elles est le nombre d élèves par enseignant compté en équivalent temps plein : plus il est faible et mieux la région est dotée en enseignants. En moyenne, l académie de Lille présente, dans le secteur public, un nombre d élèves par enseignant inférieur à la moyenne nationale (14,6 contre 15,1). Autrement dit, elle est mieux dotée en personnel enseignant que la moyenne. Ce constat est néanmoins à nuancer en distinguant premier et second degré. Dans le premier degré, l académie de Lille présente un nombre d élèves par enseignement légèrement supérieur à la moyenne nationale (18,8 contre 18,6). C est au niveau du collège qu elle est la mieux dotée en comparaison des autres académies : avec 13,6 élèves par enseignant (contre 14,4 en moyenne), seules trois académies sont mieux situées (la Corse, Clermont-Ferrand et Reims). Cependant, comme pour le domaine de la santé, la population régionale connaît de grosses difficultés scolaires. La réussite scolaire peut être appréhendée comme un moyen d évaluer l adéquation du nombre d enseignants aux besoins de la région. L académie de Lille présente des résultats nettement plus faibles qu ailleurs. En 2005, Lille se classe en dernière place des académies de France métropolitaine avec 58,0% seulement d une génération obtenant son baccalauréat (la moyenne nationale étant de 62,5%). La structure sociale de l académie de Lille pèse fortement sur les résultats scolaires puisqu on y retrouve la proportion d élèves d origine «défavorisée» au collège la plus forte de France (53%). 9

10 5/ Santé sociale et développement humain de la région : une situation qui nécessite une forte présence de l action publique et des services collectifs Dans le cadre du projet "Indicateurs 21", lancé en juin 2003 lors des Deuxièmes Assises Nationales du Développement Durable, de nouveaux indicateurs de richesse, complémentaires du PIB, ont été mis en place, permettant de mesurer le développement régional dans toutes ses dimensions, le progrès social mais également la pression exercée par l'homme sur les ressources naturelles 7. Trois de ces indicateurs synthétiques fournissent notamment une vision synthétique du développement humain, de la pauvreté multidimensionnelle ou de la santé sociale de la région : l Indicateur de Développement Humain, le Baromètre des Inégalités et de la Pauvreté et l Indicateur de Santé Sociale. Ces indicateurs, qui tiennent compte des multiples dimensions du développement humain et de la santé sociale, permettent de situer la région par rapport à la moyenne nationale mais aussi, pour le dernier indicateur cité, par rapport aux autres régions françaises. Ils fournissent ainsi des éléments d information sur les besoins de la population régionale en terme d action publique. Le calcul de l Indicateur de Développement Humain, qui est composé de l'espérance de vie à la naissance, le niveau d'instruction mesuré par le taux de scolarisation et le taux d'alphabétisation et le P.I.B. réel par habitant, calculé en parité de pouvoir d'achat, a mis en évidence que l'écart de développement humain entre le Nord - Pas de Calais et la France est non négligeable et ne se réduit pas sur la période Si l on évalue en terme de retard temporel, on peut estimer que le Nord Pas de Calais a 10 ans de retard sur la France en terme d IDH. Le niveau d IDH atteint par le Nord Pas de Calais en 2003 était celui de la France en Les écarts d'espérance de vie et de PIB par habitant sont ceux qui "plombent" le plus l'idh du Nord - Pas de Calais par rapport à celui de la France. 7 Notes de la D2PE n 3 : «le projet Indicateurs 21», mars

11 Graphique 2 : l IDH de la France métropolitaine et du Nord Pas de Calais, Source : Etudes Prospectives Régionales n 10, (2006). «Des indicateurs régionaux de développement humain dans le Nord-Pas de Calais et la Wallonie». GADREY Jean ; LAFFUT Michel ; RUYTERS Christine. Le baromètre régional des inégalités et de la pauvreté, calculé par Florence Jany- Catrice [2007], complète cette mesure de la pauvreté et des inégalités sociales en région. Cet indicateur synthétique comporte 6 grandes dimensions : éducation, justice, logement, santé, revenus, travail et emploi. Ces deux dernières dimensions, importantes aux yeux de leurs concepteurs, sont elles-mêmes décomposées en sous dimensions : consommation, inégalités et fiscalité, pauvreté, salaires pour la dimension revenus ; chômage, conditions de travail, précarité, relations professionnelles pour la dimension travail et emploi. A l'aune des performances sociales françaises, le Nord Pas de Calais apparait dans une moins bonne posture, surtout sur la période Cette comparaison met en évidence qu'après une période de relative régression de la pauvreté, la tendance générale à la hausse des inégalités constatée en France semble plus marquée dans la région Nord - Pas de Calais. Trois grandes dimensions ont connu une hausse des inégalités : les revenus, le logement et surtout l éducation. 11

12 De très fortes divergences de niveau et de tendance sont identifiées dans les dimensions éducation et logement, où la région est dans une situation préoccupante comparée à la moyenne nationale. Une différence notable est cependant à constater entre les 2 dimensions : les inégalités d'éducation semblent s'accroître dans la région au-delà de la situation française, alors qu'en matière de logement, les inégalités régionales s'accroissent sans pour autant atteindre les niveaux moyens des inégalités en France. Graphique 3 : Baromètre régional des inégalités et de la pauvreté dans le Nord - Pas de Calais : comparaison avec la France, (29 variables) Source : Inégalités et Pauvreté dans la Région Nord Pas de Calais, Rapport pour le Conseil Régional Nord Pas de Calais de Florence Jany-Catrice [2007] C'est dans le prolongement de ces travaux sur le Baromètre des Inégalités et de la Pauvreté qu'un indicateur synthétique de santé sociale (ISS) a été créé par Florence Jany-Catrice [2008]. Cet indicateur synthétique, qui reprend les différentes dimensions du BIP40, chacune résumée par une, ou plus rarement, deux variables, a deux mérites par rapport aux travaux précédemment cités : simplifié, il permet aussi la comparaison de toutes les régions françaises entre elles. Cette comparaison a été faite pour l'année A l'aune de cet indicateur, le Nord Pas de Calais est au 21 ème rang des régions françaises, seul le Languedoc Roussillon ayant un ISS inférieur à celui de la région. En bas des classements en termes économiques, ces deux régions le sont aussi en terme de santé sociale. 12

13 Graphique 4 : L'indicateur de santé sociale (ISS) par région française [2004] Source : JANY-CATRICE (Florence), ZOTTI Rabih, 2008, "Les régions françaises face à leur santé sociale", Territoires, Adels, p Le calcul de ces indicateurs synthétiques permet ainsi d apporter un éclairage sur l adéquation entre la présence de la fonction publique en Nord Pas de Calais et les besoins de la population. Si le taux d administration en Nord Pas de Calais est proche de la moyenne nationale, les besoins de la population régionale sont importants : en terme de santé sociale, la région est classée avant dernière des régions françaises de la métropole et la pauvreté multidimensionnelle s accroît depuis Trois dimensions de la santé sociale comme l éducation, la santé et le logement voient un net retard de la région par rapport à la moyenne nationale. 13

14 6/ Conclusion Au 31 décembre 2004, l ensemble des trois fonctions publiques représente plus de postes de travail en Nord Pas de Calais. Rapportés à la population totale, ces emplois conduisent à un taux régional d administration de 8%, comparable à la moyenne nationale. Enseignants, employés et agents de service constituent les plus gros effectifs. La localisation des effectifs de la fonction publique s inscrit en partie dans une logique de proximité vis-à-vis de la population. Elle dépend aussi des attributions dévolues à chaque territoire. Les zones sièges des préfectures concentrent les fonctions de décision, de politique, et de gestion des ressources des administrations et collectivités. Il est nécessaire de se demander si les postes de la fonction publique présents en région correspondent aux besoins de la population régionale. Si le taux d administration régional est proche de la moyenne nationale, les besoins des habitants de la région Nord Pas de Calais sont très importants. Les inégalités et la pauvreté se sont globalement accrues depuis 2000,et la région présente un retard non négligeable en terme de santé sociale comparé à la quasi-totalité des régions françaises. Ces besoins nécessitent une forte présence de l action publique auprès des habitants de la région. 7/ Références bibliographiques AGENDA 21 REGIONAL (séance plénière de mai 2003) Mise en pratique du développement durable en Nord Pas de Calais, adopté en janvier 2004, 129 pages Atlas Régional Nord-Pas de Calais du Développement Durable, Préface de VIVERET Patrick, Direction de la Prospective, du Plan et de l Evaluation (2003), l Aube-Nord Etudes Prospectives Régionales n 8, Direction de la Prospective, du Plan et de l Evaluation (2004), Le Développement Durable en question : l Evaluation des politiques régionales : l initiative «Indicateurs 21», enseignement et perspectives. uestion.pdf Etudes Prospectives Régionales n 10, Direction de la Prospective, du Plan et de l Evaluation (2006). Des indicateurs régionaux de développement humain dans le Nord-Pas de Calais et la Wallonie. Initiative «Indicateurs 21». GADREY Jean ; LAFFUT Michel ; RUYTERS Christine. ent_humain.pdf 14

15 GADREY Jean ; JANY - CATRICE Florence (2005) 126 pages - Les nouveaux indicateurs de richesse Collection Repère, Edition La Découverte, Paris INSEE et Région Nord Pas de Calais [2007], «L emploi public en Nord Pas de Calais : dénombrer les effectifs», Pages de Profils, N 2, mars. INSEE et Région Nord Pas de Calais [2008], «Emploi public : la répartition des effectifs sur le territoire», Pages de Profils, N 36, mars. INSEE et Région Nord Pas de Calais [2008], «Emploi public en Nord Pas de Calais : l adéquation avec les besoins de la population dans l enseignement et la santé», Pages de Profils, N 37, avril. JANY - CATRICE Florence (2007), «Pauvreté et Inégalités dans la région Nord Pas de calais, Baromètres», rapport pour le Conseil régional Nord Pas de Calais, 250 pages JANY-CATRICE Florence et ZOTTI Rabih [2008], "Les régions françaises face à leur santé sociale", Territoires, Adels, p Les notes de la D2DPE N 14 [2007], «le Baromètre des Inégalités et de la Pauvreté BIP 40» - Direction du Développement Durable, de la Prospective et de l Evaluation, 17 pages Les notes de la D2DPE N 15 [2007], «Niveaux de vie et pauvreté en Nord Pas de Calais», Direction du Développement Durable, de la Prospective et de l Evaluation, 13 pages 15