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1 HABITAT Réunion de la Commission Habitat du 10 mars 2009 L ordre du jour de la réunion portait exclusivement sur le 1 % logement. I - Inventaire des changements introduits par l ensemble constitué de la loi «mobilisation pour le logement», de la LOLF triennale 2009/2011, et de la loi de finances pour A/ Obligations d investissement mises à la charge du 1 % par la LOLF triennale : (en M ) En 2007 Par an, à partir de 2009 (Emplois à long terme) (Apports en subventions ou en prêts à long terme) 1 % relance (apports organismes d HLM) 225 Réalisation de PLS 300 Participation à l ANRU % relance (apports organismes d HLM) 300 Réalisation de PLS 300 Réalisation de 2000 logts sociaux pour investisseurs 100 Participation à l ANRU 770 Financement de l ANAH 480 Participation annuelle au PNRQAD 50 TOTAL 858 TOTAL Les ressources disponibles à long terme du 1 %, pour l année 2009, s établissent à 4,3 milliards d. Pour compenser l augmentation des charges d investissement imposées par l Etat et conjurer le risque «d assèchements» des ressources disponibles, l UESL a suspendu l engagement de nouveaux Pass-Travaux (prêts aux propriétaires ou locataires pour leurs travaux) ; ceux-ci s étaient élevés à 965 millions d en B/ Les transferts de charges du Budget de l Etat sur le 1 % opérés par la LOF pour 2009 Les ressources du 1 % logement utilisées pour la rénovation urbaine, la politique de la ville, l amélioration de l habitat, la requalification des quartiers anciens dégradés, la RHI, ne sont pas versées au Budget de l Etat, mais directement à l ANRU, ce qui donne à l UESL un rôle de financeur quasi exclusif de l ANRU. Elle assure à la fois la collecte des ressources et l engagement des opérations.

2 Politique de la ville Rénovation urbaine Développement offre Locatif social Dotation ANAH Lutte contre habitat indigne AP 2008 dans budget Etat AP 2009 dans budget Etat En % Augmentation charge 1 % dans ANRU, ANAH, HLM ,30% ,9% - 98,8 % % C/ Les modifications introduites par la loi de modernisation du logement La réforme de la gouvernance du 1 % logement, entièrement conçue par la Mission RGPP, n a été introduite que dans la dernière version du projet de loi, soumise au Conseil des Ministres, le 28 juillet. Elle vise notamment à donner une assise juridique indispensable aux remises en ordre appelées depuis plusieurs années par la Cour des Comptes et, aujourd hui, par les partenaires sociaux eux-mêmes, au premier rang desquels le MEDEF. 1/ Le loi édicte des principes refondateurs : - la Participation des Employeurs à l Effort de Construction est une obligation ; elle relève des «prélèvements obligatoires». Alors que depuis 1995 la PEEC était gérée par un système de conventions entre des représentants des entreprises et des salariés et l Etat, c est dorénavant l Etat qui décide, après avis des partenaires sociaux, des conditions de perception et des conditions d utilisation de la PEEC. 1 - C est l Etat qui fixe, par périodes triennales dans le cadre de la LOLF et annuellement, par décret, les enveloppes minimales et maximales de chaque catégorie d emploi de la PEEC - La ressource publique constituée par la PEEC comprend les cotisations versées chaque année par les employeurs assujettis, les amortissements de prêts consentis par le 1 % et une partie du résultat de la gestion et des participations détenues par les organismes collecteurs. - Les bénéficiaires du 1 % logement ne se limitent pas aux salariés des entreprises assujetties. 2/ Elle en tire des conséquences en matière de gouvernance : - L ANPEEC (Agence Nationale pour la Participation des Employeurs à l Effort de Construction) est un établissement public chargé uniquement et totalement du contrôle du 1 % logement ; elle n a plus aucune tâche de gestion et d engagement ; son Conseil d Administration est composé de cinq représentants de l Etat et de trois personnalités désignées par le ministre chargé du logement. - L UESL(Union d Economie Sociale pour le Logement) reste une SCOP ; elle voit ses responsabilités renforcées : o Elle est chargée de veiller à la mise en œuvre des politiques nationales d emploi de la PEEC, o Elle assure le regroupement des actions détenues par les CIL dans les ESH (Entreprises Sociales pour l Habitat, anciennement SA d HLM), donne des consignes de vote, «élabore des recommandations qui s imposent»! o Trois Commissaires du gouvernement sont nommés auprès de l UESL, avec des pouvoirs étendus. o Ses instances de gouvernance sont modifiées : Conseil de Surveillance composé paritairement de 5 représentants des organisations patronales et de 5 représentants des organisations syndicales de salariés. - L Association Foncière Logement verra ses statuts approuvés par décret. o Les Commissaires du gouvernement placés auprès de l UESL sont aussi commissaires du gouvernement auprès d elle. 1 On passe du contractuel au législatif et au réglementaire. 3

3 o Elle est soumise au contrôle de la Cour des Comptes et de l Inspection des Finances et aux procédures relatives à la transparence, à la régularité, à la mise en concurrence et à la publicité des contrats et marchés publics. 3/ Au passage, la Ministre du Logement a utilisé le projet de loi pour inscrire le principe d une participation annuelle de la PEEC au financement, via l ANRU, du Programme National de Requalification des Quartiers Anciens Dégradés. 4/ La politique de la ville qui figurait dans le projet de loi parmi les emplois éligibles à la PEEC n y figure plus dans le texte adopté en deuxième lecture. 5/ Elle renforce considérablement la prise de contrôle par le 1 % d une partie importante des ESH. Lorsque le 1 % participe à l actionnariat de référence des ESH, l UESL en devient à la fois la «Chambre Syndicale», la Caisse centrale, le Comité Central d engagement, la Commission de contrôle financier, juridique et social. 6/ La loi est muette sur la réorganisation des «collecteurs associés de l UESL», les 102 CIL et les 17 CCI agréées. 7/ La loi introduit un contrôle parlementaire, annuel et triennal : «Pour chaque catégorie d emplois, la nature des emplois correspondants et leurs règles d utilisation sont fixées par décret en Conseil d État, pris après concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales membres de l Union d économie sociale du logement. La répartition des ressources de la participation des employeurs à l effort de construction entre chacune des catégories d emploi mentionnées au présent article est fixée par un document de programmation établi pour une durée de trois ans par les ministres chargés du logement et du budget après concertation avec l Union d économie sociale du logement. Ce document de programmation ainsi que les prévisions de crédit correspondantes sont transmis au Parlement lors du dépôt des projets de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Les enveloppes minimales et maximales consacrées annuellement à chaque catégorie d emploi sont fixées par décret. Le Parlement est saisi des répartitions annuelles lors du dépôt des projets de loi de finances. «À compter du 30 juin 2011, le Gouvernement engage tous les trois ans une concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales membres de l Union d économie sociale du logement, relative à ces emplois.» 8/ La loi affirme des principes fondamentaux mais ne fixe qu un cadre général pour la gouvernance du 1 %. Elle laisse au pouvoir réglementaire, c est-à-dire aux Ministres, sous le contrôle de légalité du Conseil d Etat, le soin de fixer les règles de fonctionnement, les enveloppes financières, les règles d agrément des «collecteurs», les règles et principes comptables et les méthodes de valorisation des actifs, le rôle de l UESL en tant que «tête de réseau» des organismes collecteurs d une part et des ESH dont le 1 % est l actionnaire de référence d autre part. De plus le passage du système conventionnel actuel au nouveau régime législatif et réglementaire donne au Conseil d Etat un champ d intervention considérable. II. Conséquences pour les grandes villes et communautés. 1/ La loi ne tient compte ni des territoires ni des responsabilités des élus locaux et tout particulièrement des intercommunalités urbaines en matière de logement. Un certain nombre d amendements avaient été déposés en faveur de la «territorialisation» du 1 % (perception au niveau des établissements employeurs identifiés localement comme pour les autres cotisations sociales, établissement de conventions entre le 1 % et les EPCI dotés d un PLH, participation de représentants des EPCI au Conseil de l APEEC ). Ils n ont pas été retenus. 4

4 2/ La mise en ordre du 1 % logement s opère par une centralisation de l ensemble du système autour de l UESL. L UESL centralise les ressources des collecteurs dans un ensemble de fonds d intervention qu elle gère ; elle regroupe les participations détenues par les CIL dans les ESH dans lesquelles le 1 % est l actionnaire majoritaire (116 ESH représentant logements) ; elle est le financeur quasi exclusif du programme national de renouvellement urbain et du programme national de rénovation des quartiers anciens, et à ce titre c est elle qui joue le rôle de comité d engagement des opérations ; elle participe au Conseil d administration de l ANAH ; ses participations au financement du logement social sont négociées avec l Etat dans le cadre du Plan de Cohésion sociale, et non avec les EPCI disposant d un PLH ; en échange de ses interventions, l UESL obtient des réservations qui échappent aux systèmes locaux d attribution mis en place entre les collectivités locales et les organismes ; les «conventions d utilité sociale», que la loi «de mobilisation pour le logement» ont rendu obligatoires, devront être signées entre les ESH et l Etat, mais n auront pas à être signées par les collectivités ou les Communautés disposant d un PLH 3/ Le nouveau système de financement et de programmation des aides à la pierre ignore, voire remet en cause, la déconcentration et la délégation de l attribution des aides d Etat permises par la loi Libertés et Responsabilités Locales. Les transferts opérés entre le Budget de l Etat et le 1% logement pour le financement des concours financiers de l ANRU et de l ANAH à la rénovation urbaine et à la réhabilitation du logement privé posent problème par rapport à la délégation de l attribution des «aides à la pierre» de l Etat aux Communautés disposant d un PLH et par rapport aux responsabilités des Communautés délégataires quant à l engagement des opérations (leur agrément). Les «concours financiers» de l ANRU, à partir du moment où ils sont financés uniquement par le 1 % logement, sans participation du Budget de l Etat, continueront-ils à être «assimilés» aux subventions d investissement de l Etat «déléguables» et entrainant TVA à 5,5 %, exonération de TFPB, TLE modérée, droit aux prêts adossés au Livret A, conventionnement APL, agrément par le Président de l EPCI? A partir du moment où le 1 % logement est le seul financeur des concours financiers de l ANRU, on risque de voir remis en question le rôle des EPCI délégataires et signataires des conventions ANRU comme responsables de l agrément des opérations HLM sur leur territoire et ensemblier de leur financement. Concernant l ANAH le bouleversement est encore plus important. Depuis la loi LRL les crédits de l ANAH sont déconcentrés auprès des Préfets de région qui peuvent déléguer leur attribution aux EPCI à PLH et aux départements. De fait ils sont compris dans la plus grande part des conventions de délégation en cours de renouvellement. Qu en est-il à partir du moment où ils ne font plus partie des subventions d équipement de l Etat susceptibles d être déléguées. De même pour la RHI. 4/ De fait et de droit, les missions de service public que l Etat a transférées au 1 % logement, mais également les produits et services que les partenaires sociaux, gardiens du 1 %, entendent conserver, par vocation, au bénéfice des entreprises et de leurs salariés, ne pourront être mis en oeuvre que par l établissement de relations décentralisées, professionnelles, continues et globales, entre les responsables du 1 %, les collectivités locales responsables de la relance de la construction locative sociale et de l équilibre social et urbain de leur territoire 2. D ores et déjà les «aides à la pierre» apportées par le 1%, directement ou par l intermédiaire de l ANRU, ne peuvent être mises en œuvre, dans les agglomérations urbaines qui se sont dotées d une Communauté Urbaine ou d une Communauté d agglomération, qu avec la Communauté qui joue depuis la loi LRL le rôle d autorité organisatrice et le rôle d ensemblier du financement des opérations. D ores et déjà aucune opération de logement locatif social ne peut être réalisée sans l apport de fonds non remboursables venant de 2/ Les conventions passées en 2005 et 2006 par l UESL avec quelques EPCI (ou collectivités locales) ne sont pas à la hauteur des enjeux. Cf diapo 5

5 l EPCI et du 1 % ; c est également le cas des opérations en accession sociale. III. Indépendamment des changements introduits par l Etat, l UESL et l ensemble du système du 1% font l objet d une très profonde «réorganisation». Pour pouvoir faire face aux engagements que l Etat lui a transférés, l UESL s est engagée dans une réorganisation à marche forcée de l ensemble de ses structures, qui va dans le sens de la centralisation : - Réduction drastique du nombre de CIL ; celle-ci se fera uniquement sur des critères de volume de collecte, sans aucun critère territorial, sans chercher à correspondre aux bassins d emplois et encore moins à l organisation du système politico-administratif du territoire. - Séparation des tâches de collecte et des tâches de distribution des produits financiers et des services. - Centralisation par regroupement des actions détenues par les CIL dans les ESH dont le 1 % est l actionnaire de référence. L UESL annonce qu elle mettra en place, d ici juin 2009, des «représentants qualifiés» de l UESL auprès des services décentralisés de l Etat et des collectivités compétentes en matière de logement. Relevé de décisions I. A l égard de la Ministre du Logement Préparer une démarche de l AMGVF, en commun avec l ACUF et avec l ADCF : - Faire acter par la Ministre le principe (ou l exigence) d une convention Etat/ Partenaires Sociaux / Collectivités et EPCI délégataires pour la mise en oeuvre de la loi «mobilisation..», comme il n y en a pas eu pour la mise en œuvre du Plan de Cohésion Sociale!! Ce principe de conventions territoriales avec le 1 % a été formulé et demandé par l AMGVF depuis Intervenir sur un certain nombre de points largement laissés à l interprétation du Conseil d Etat, qui ne pourra que se retourner vers les Ministres pour leur faire préciser leurs intentions : a) Maintien de l agrément donné aux organismes d HLM de recevoir la PEEC. C est le droit actuel. Limité par l article 101 de la Loi ENL qui oblige les organismes d HLM qui perçoivent directement de la PEEC à en reverser les 2/3 au CIL de leur choix jusqu en Cf ci-joint le compte-rendu de la séance du Sénat avec la justification donnée par JL BORLOO, la position de Dominique BRAYE, rapporteur, et de Thierry REPENTIN. b) Identification des cotisations dues par les entreprises au niveau des établissements employeurs c) Maintien de la compensation versée par l Etat en contrepartie du relèvement du seuil de 10 à 20 salariés, et conditions de cette compensation? d) Assimilation des conditions fiscales et financières et des conditions d agrément des «concours financiers» de l ANRU et de l ANAH à celles des subventions de l Etat e) Prise en compte du PLH dans les conventions d utilité sociale, notamment celles des «ESH filiales du 1 %» et participation obligatoire des Communautés à PLH à leur élaboration et à leur signature. f) Nominations de représentants de l Etat et de personnalités qualifiées dans les instances du 1 % (et à l ANAH) g) Relations villes et EPCI avec le 1 % pour la mise en oeuvre du DALO. h) Préparation d une convention-cadre au niveau national qui devra être déclinée par des conventions locales au niveau des Intercommunalités à PLH, qu elles soient délégataires ou non. Sur l offre nouvelle ces conventions doivent traiter de l ensemble des investissements en HLM, en accession sociale, en hébergement, en rénovation, en réhabilitation, dès lors qu ils font intervenir à la fois des financements locaux, des financements du 1 % et des financements de l Etat éventuellement délégués. 6

6 Elles doivent traiter des contreparties : loyers plafonds, conventionnement APL, réservations et attributions. Elles doivent couvrir au moins la période triennale et l ensemble des opérateurs (Offices et ESH, la Foncière). Sur le patrimoine existant : organiser la participation des EPCI à PLH aux conventions d utilité sociale des ESH dont le 1 % est actionnaire de référence. (Cf article 1 de la loi «mob») II. A l égard des parlementaires Organisation d un groupe d élus des grandes villes / parlementaires - Pour l établissement du rapport annuel sur les enveloppes minimales et maximales d emplois du 1 %. En liaison avec la Commission des Affaires économiques du Sénat et avec la Commission des Finances de l Assemblée Nationale. - Pour l après 2011 Rappel de l échéance explicitement indiquée dans la loi : au 30 juin 2011, le Parlement aura à définir les emplois d intérêt public de la PEEC. - Les enveloppes minimales et maximales consacrées annuellement à chaque catégorie d emploi sont fixées par décret. Le Parlement est saisi des répartitions annuelles lors du dépôt des projets de loi de finances. «À compter du 30 juin 2011, le Gouvernement engage tous les trois ans une concertation avec les représentants des organisations syndicales et patronales membres de l Union d économie sociale du logement, relative à ces emplois.» III. A l égard des partenaires sociaux Rechercher, au niveau national et au niveau local, l établissement de relations constructives entre les Communautés et les «partenaires sociaux gardiens du 1 % logement». La réponse aux problèmes de logement des entreprises et de leurs salariés constitue sans doute la vocation fondatrice du 1 % logement. C est elle qui justifie que l emploi de ces prélèvements obligatoires soit défini avec les partenaires sociaux. Mais, dans la situation actuelle de crise économique, financière, sociale et immobilière, cette vocation ne peut être exercée qu à l échelle du bassin d emploi, qui coïncide dans les agglomérations urbaines avec le périmètre du bassin d habitat et avec celui de la Communauté. C est au niveau de ce territoire que les difficultés des établissements employeurs, le chômage total ou partiel, les plans sociaux, les délocalisations, risquent de se traduire pour les salariés à la fois par des problèmes d emploi et par des problèmes de logement. Dans cette conjoncture, qui risque de s étendre pendant les trois années pour lesquelles la LLOF a défini les emplois du 1 %, les «conventions territoriales» suggérées pourraient viser deux objectifs complémentaires : - Mettre en place avec le 1 % des procédures et des mécanismes contractuels, d ordre professionnel, pour la mise en place effective des politiques locales de l habitat qui relèvent en même temps des responsabilités et compétences du 1 % et des Communautés. - Mettre en œuvre un dispositif de prévention, d observation et de gestion sociale, conjoint entre la Communauté et «les partenaires sociaux gardiens du 1 %», pour éviter que les problèmes d emploi des salariés des établissements employeurs locaux en difficultés ne se traduisent aussi par des problèmes de logement.