Note: Formulation du Plan d action de l Ouganda pour l élimination de la pauvreté

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1 Note: Formulation du Plan d action de l Ouganda pour l élimination de la pauvreté Cinq facteurs clés ont été initialement déterminants dans la mise en chantier du Plan d action pour l élimination de la pauvreté (PAEP) en Ouganda : 1. Dans le Manifeste du président Museveni à l adresse du peuple ougandais en 1996, l accent était mis sur la nécessité de réduire la pauvreté. 2. La croissance macroéconomique et la stabilité obtenues grâce aux politiques d ajustement suivies avec succès depuis 1987 (croissance annuelle de 6,5 % pendant la période ). 3. Pendant la réunion du Groupe consultatif (CG) de 1995, des préoccupations ont été exprimées sur la pauvreté en Ouganda à la lumière d une analyse de la consommation. 4. Une conférence nationale de deux jours sur l élimination de la pauvreté a été organisée en novembre 1995 par le gouvernement, avec l aide de la Banque mondiale. Elle a rassemblé des représentants de haut niveau du gouvernement, des parlementaires, le secteur privé, les bailleurs de fonds, des chercheurs en sciences sociales, des universitaires, des organisations de la société civile, des membres de la presse et du grand public. Parmi les points forts de la conférence, citons : la collaboration entre les pouvoirs publics et la société civile ; la réunion de diverses parties prenantes provenant du gouvernement (notamment le Président), des bailleurs de fonds et de la société civile ; l annonce trois mois à l avance de la rencontre, ce qui a permis aux organisations de la société civile de se préparer et de présenter un document critique mais constructif ; pour la première fois, l examen des questions de développement dans l optique de la lutte contre la pauvreté ; le fait que de bonnes politiques macroéconomiques sont jugées nécessaires mais pas suffisantes pour éliminer la pauvreté généralisée et accroître le revenu ou la qualité de la vie de la majorité des habitants (les 60 % de la population qui vivent au-dessous du seuil de pauvreté). 5. Le processus du PAEP a été lancé tout de suite après la conférence en vue d établir, suivant un mode participatif, les autres politiques et mesures qui sont nécessaires pour réduire rapidement la pauvreté. Formulation du PAEP ( ) 1. Le gouvernement a rencontré des bailleurs de fonds en vue de maintenir la dynamique créée lors de la conférence et de discuter de la coordination. 2. Le Groupe spécial national sur l élimination de la pauvreté a été institué à la fin de 1995 par le ministère des Finances et du Plan, en concertation avec la société civile, sous la présidence d un haut fonctionnaire. Les membres incluaient des représentants de la société civile, des ministères ougandais et des bailleurs de fonds. Le groupe avait pour mandat d établir les mesures publiques à adopter en priorité dans les divers secteurs en vue de réduire la pauvreté, et de formuler une stratégie, qui a été appelée Plan d action (puis PAEP). 3. Le Groupe spécial a organisé une large participation à la formulation du PAEP gouvernement, parlement, bailleurs de fonds, universitaires et organisations de la société civile, en particulier celles qui fournissent des services sociaux aux pauvres. 4. Une équipe d experts composée de cinq experts locaux et internationaux a organisé le processus participatif pour le compte du Groupe spécial. Le document de travail qu elle a élaboré aux fins de la consultation a été modifié et a évolué au fur et à mesure. Cette équipe veille à la circulation rapide et efficace de l information (par exemple, sous forme de procès-verbal des réunions et de compte rendus des ateliers) en direction de toutes les parties prenantes. 5. Sept groupes de travail thématiques ont été constitués par le Groupe spécial, avec des représentants du gouvernement, de la société civile et des bailleurs de fonds, en vue d analyser

2 des questions thématiques telles que les problèmes macroéconomiques, les services sociaux et la sécurité alimentaire. D autres groupes de travail ont été créés en fonction des besoins. Les groupes de travail ont utilisé les données existantes et recueilli des données supplémentaires (par exemple, dans le cadre de l enquête de suivi des dépenses publiques pour la santé et l éducation) ; ils ont également consulté des experts techniques et des prestataires de services. 6. Des séminaires et des retraites thématiques ont été organisés par les équipes thématiques sur des questions sectorielles. Des parlementaires et des protagonistes clés dans un domaine donné ont été invités à ces rencontres, qui étaient présidées par le ministère des Finances et du Plan, souvent avec l aide d experts locaux ou internationaux. Lors de ces réunions, le gouvernement a dû défendre âprement ses politiques. Les compte rendus ont été largement diffusés. Les parlementaires ont été motivés par le fait qu ils ont été constamment invités à participer au processus. 7. Le travail de rédaction a été effectué par une équipe de consultants qui ne faisaient pas partie de l équipe initiale d experts. Ceci est dû au fait que le ministère a été scindé en ministère des Finances et en ministère du Plan. 8. La confirmation du projet de PAEP (au début de 1997) a suscité de nombreuses critiques, ce qui a conduit à la refonte du projet à la lumière des conclusions des groupes de travail. Par la suite, des ateliers régionaux et nationaux ont été organisés, et des informations en retour ont été obtenues après les réunions du CG. La révision a abouti à la version d août 1997 du PAEP. Les domaines prioritaires du plan ont été vérifiés dans une certaine mesure à l occasion de deux consultations avec des pauvres, dans le cadre de la préparation de la SAP suivant un mode participatif en Le Conseil des ministres a approuvé officiellement le PAEP en 1998, alors que les domaines prioritaires de la lutte contre la pauvreté avaient été arrêtés par le parlement et reliés au processus budgétaire depuis la mi-96. Objectifs du PAEP Depuis 1997, le PAEP sert de cadre directeur à la lutte contre la pauvreté en Ouganda. Le plan suit une démarche multisectorielle, au vu des multiples dimensions de la pauvreté. Dans le contexte de la stabilité macroéconomique et d une croissance économique à large base, le PAEP vise à : i. Augmenter les revenus des pauvres en appuyant la modernisation de l agriculture, de façon à améliorer la sécurité alimentaire et la productivité en révisant les lois foncières ; en fournissant un réseau routier adéquat ; en améliorant l infrastructure des marchés ruraux ; en renforçant les services financiers ruraux ; en rehaussant la productivité de la population active ; en encourageant les microentreprises et les petites entreprises ; en améliorant les télécommunications ; et en assurant l électrification rurale. ii. Améliorer la qualité de la vie des pauvres en améliorant l accès aux soins de santé, à l éducation et à l eau salubre, et en assurant une gestion efficace des ressources naturelles et la prévention des catastrophes. iii. Renforcer la gouvernance au moyen de mécanismes permettant d améliorer la sécurité et d accroître la responsabilisation et la transparence, ainsi que de la décentralisation, d une circulation accrue de l information, et des principes démocratiques de consultation et de participation populaire. Dans le PAEP, des domaines d action prioritaires pour la lutte contre la pauvreté ont été identifiés : soins de santé primaires, routes d accès en milieu rural, éducation, eau, modernisation de l agriculture, notamment la vulgarisation et la recherche agricoles. Le gouvernement s est attelé à la mise en œuvre du PAEP à travers des mesures sectorielles et des programmes d investissement sectoriels. 2

3 Mise en œuvre du PAEP Le PAEP est mis en œuvre à travers le Cadre triennal de dépenses à moyen terme (CDMT) qui intègre, à l échelle de l administration tout entière, l élaboration des politiques aux dépenses, sur la base des priorités de la stratégie de lutte contre la pauvreté, et qui fixe les limites des budgets de dépenses courantes conformément au PAEP et à l objectif de stabilité financière à moyen terme. Dans le CDMT, des plafonds de dépenses sont assignés aux ministères techniques et aux collectivités locales, sur lesquels ils peuvent se baser pour déterminer leurs allocations budgétaires. La révision annuelle du CDMT est conduite dans le contexte de la préparation du budget selon un mode participatif, comme le montre l esquisse ci-après du processus budgétaire pour : Échelon national : Première conférence budgétaire en octobre, avec la participation des administrations locales et nationales, de la société civile et du secteur privé. Les plafonds sont annoncés, les domaines clés identifiés et des groupes de travail constitués (par exemple, sur la pauvreté, les questions macroéconomiques, les collectivités locales, la sécurité, les secteurs sociaux, la responsabilisation, les inégalités entre les sexes, le travail, etc.). Le Groupe de travail sur la pauvreté a un rôle consultatif vis-à-vis des autres groupes thématiques/sectoriels. Retraites et préparation de rapports. Deuxième conférence budgétaire durant laquelle les rapports des groupes thématiques sont présentés et de nouvelles questions fondamentales abordées. Discussions interministérielles et avec les bailleurs de fonds. Préparation du document sur le contexte général du budget. Échelon local Représentation des autorités de district (principaux dirigeants politiques et fonctionnaires clés) à l atelier de la Première conférence budgétaire durant lequel des allocations indicatives sont annoncées pour chaque district. Lors de la Deuxième conférence budgétaire, examen des questions de priorités et d exécution pour les administrations locales. Chaque district prépare un document-cadre de budget (DCB). Ateliers régionaux sur la préparation des DCB, planification et budgétisation réalistes. Incorporation des DCB de district au DCB national. Le document-cadre de budget à l échelon national est alors élaboré ; une version abrégée est rendue publique avant que les allocations de dépenses soient approuvées par le Conseil des ministres. Ce dernier approuve le document, qui est ensuite présenté publiquement par le Président. Points saillants de la mise en œuvre du PAEP Participation 1. La participation aux processus gouvernementaux a été institutionnalisée à l échelle nationale sous l effet du mode participatif adopté pour l élaboration du PAEP. 2. Le processus participatif d évaluation de la pauvreté (PPEP) en Ouganda a commencé avec la réalisation d une étude approfondie sur la pauvreté suivant un mode participatif. Les résultats de l étude ont été incorporés à la formulation des orientations nationales et au processus budgétaire. 3. Formulation et exécution du CDMT. 4. Examens et planification sectoriels suivant un mode participatif. 5. Plafonds fixés pour les collectivités locales sur la base des allocations conditionnelles aux domaines prioritaires de la lutte contre la pauvreté et des subventions sans conditions. 3

4 6. La planification du développement dans certains des 45 districts est effectuée en consultant les échelons inférieurs et les communautés, notamment en application de la loi de 1997 sur les collectivités locales et dans le cadre du Projet pilote de développement des collectivités locales. Allocation des ressources 1. Ajustement de l allocation des ressources dans le budget , conformément aux domaines prioritaires de la lutte contre la pauvreté. 2. Le Fonds pour la lutte contre la pauvreté (PAF), créé en 1998 grâce à l allégement de la dette obtenu dans le cadre de l Initiative PPTE et à des financements ultérieurs de bailleurs de fonds, a permis au gouvernement de doubler les ressources allouées aux programmes du PAEP. Le Fonds est réservé aux domaines prioritaires de la lutte contre la pauvreté, mais il fait partie intégrante du budget. Les crédits sont utilisés exclusivement pour des subventions conditionnelles aux districts dans chacun des domaines prioritaires de la lutte contre la pauvreté. Un comité composé de représentants des pouvoirs publics et de la société civile contrôle les allocations et le suivi du PAF. 3. Depuis 1998/99, dans le processus du CDMT, la société civile est associée au dialogue sur les priorités et les dépenses. Diffusion 1. La diffusion aux ministères et aux ONG nationales est assurée depuis Le rapport sur la situation en matière de pauvreté a été établi en 1999 et dans l avenir, il le sera tous les deux ans. Préparé par le Service chargé du suivi de la pauvreté au ministère des Finances, du Plan et du Développement économique, ce rapport fait le point de l exécution du PAEP, évalue les progrès réalisés en direction des objectifs et des buts du plan, et recense les contraintes et les défis que le gouvernement doit surmonter. 3. Une version simplifiée et illustrée du PAEP est parue en octobre 1999 et elle a été traduite dans cinq des principales langues locales. 4. Une tournée officielle de diffusion du PAEP dans les régions a été organisée. 5. Des préparatifs sont en cours pour la diffusion dans les médias de messages simples et concrets. Révision du PAEP À l heure actuelle, le PAEP est révisé sur la base des apports suivants : profil amélioré de la pauvreté à la suite des enquêtes intégrées sur les ménages, des enquêtes de base sur le bien-être, des conclusions du PPEP et d autres recherches ; rapport sur la pauvreté de 1999 ; document Vision 2025 ; rapports des groupes de travail CDMT ; plan de modernisation de l agriculture et groupes de travail. La révision se fonde également sur les processus participatifs du PPEP, les groupes de travail thématiques du CDMT, les activités des organisations de la société civile dans le Groupe de travail sur la pauvreté, les examens sectoriels, et les informations en retour à la suite de la récente diffusion régionale du PAEP. Au cours de la révision, les leçons tirées du premier PAEP ont été mises à profit pour bien planifier le processus participatif et incorporer les campagnes d information et les apports des districts. Un Groupe de travail sur la pauvreté est en train de revoir les indicateurs de résultats dans le cadre du système de suivi de la pauvreté. Avril

5 Sources : Organizing Participatory Processes, «A Sourcebook for Poverty Reduction Strategies», Banque mondiale, Washington. Ministère des Finances, du Plan et du Développement économique, Gouvernement ougandais. Damoni Kitabiri, The Process of Making Poverty Eradication Action Plan (PEAP) in Uganda, document informel du FMI contenant des instructions relatives à une mission. 5