Contribution au Dialogue Structuré

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1 Contribution au Dialogue Structuré Note de réflexion pour plus d efficacité du système de financement des programmes thématiques de l Instrument de coopération au développement de la Commission européenne Répondre au défi posé par des appels à propositions de la Commission européenne qui atteignent souvent un faible taux de succès. Comment éviter une démobilisation des acteurs du Sud? Sommaire : A) Introduction ; B) Le système de l appel à propositions a atteint ses limites ; C) Pour une nouvelle approche 1. Pour l identification d acteurs locaux partenaires 2. Pour un partenariat avec une société civile organisée a) Au niveau du pays bénéficiaire ; b) Au niveau régional supranational. 3. Pour un soutien financier à des actions multiples et petites. D) Redéfinir le rôle des acteurs Nord et Sud. E) Les temps sont mûrs pour des changements durables A) Introduction La Commission a organisé pendant plus de vingt ans un système de cofinancement des ONG européennes pour leurs actions dans les pays en voie de développement, ainsi que le soutien aux actions de sensibilisation et d éducation au développement en Europe. Le nouveau Règlement UE intitulé Instrument de Coopération au Développement (ICD, en anglais DCI) a élargi le cofinancement ONG à une plus vaste catégorie d acteurs dénommés «acteurs non-étatiques» (ANE, ou NSA en anglais), ainsi qu aux autorités locales (AL). Ce financement se fait à travers un programme thématique spécifique destiné à ces acteurs et qui est complémentaire aux programmes géographiques. Ces acteurs, qu ils soient européens ou qu ils aient leur siège dans des pays en développement, ont accès à un ensemble de programmes thématiques : 1) Programme Acteurs Non Etatiques et Autorités Locales 2) Développement social et humain 3) Environnement et gestion durable des ressources naturelles 4) Sécurité alimentaire 5) Migrations et asile. 1

2 Ils peuvent aussi participer à des appels à propositions pour les programmes géographiques de l ICD ou du FED. Ainsi, la Commission finance leurs projets et activités pour un montant total de presque 1 milliard annuel. Dans la présente note, nous utilisons le concept d ANE puisqu il figure ainsi dans la réglementation UE, mais il faut signaler qu au niveau international c est le concept de Civil Society Actors (CSO) qui est de plus en plus utilisé. Ne serait-il pas indiqué que l UE utilise dans le futur ce concept, quand on sait par ailleurs que dans certains pays le concept de Non State Actors désigne des groupements terroristes. Rappelons que lors de la conception du Règlement ICD, la Commission a voulu profiter de la décentralisation d une grande partie des activités d EuropeAid vers les Délégations UE, pour impliquer davantage les Délégations dans la gestion directe des programmes (ce qui permettrait en principe des relations plus directes avec des acteurs non-gouvernementaux dans les pays en développement). Un tel changement nécessite plus qu une rédaction d articles règlementaires nouveaux, car il signifie un autre mode de gestion. Pour y faire face, la Commission a déjà institué comme premières étapes 1. un réseau de points focaux «société civile» présents en principe dans chaque Délégation UE; 2. le système d enregistrement en ligne «PADOR» ; 3. le site d assistance en ligne «CISOCH» (Civil Society Helpdesk). Une fois engagé dans ce processus de décentralisation voulu par la Commission, il est important de l assumer jusqu à sa pleine réalisation afin d arriver à un bon niveau de performance, mais pour cela, quelques étapes supplémentaires seront encore nécessaires, tels le renforcement des Délégations UE en personnel suffisant et qualifié pour travailler avec la société civile et des procédures plus appropriées aux acteurs locaux. Le moment n est-il pas venu pour faire un premier bilan de l opération de transfert d une gestion centralisée vers une gestion décentralisée? Est-ce un succès ou un échec (total ou partiel)? B) Le système de l appel à propositions a atteint ses limites A part les financements directs mentionnés explicitement dans les Plans d Action Annuel de chaque programme thématique, la Commission utilise largement le système d appel à propositions. Ce système a des avantages : - transparence ; - publicité notamment via le site web d EuropeAid ou des Délégations ; - mise en concurrence ; - en principe la meilleure proposition gagne. Mais il a aussi des inconvénients : - gestion lourde pour analyser les nombreuses propositions ; - coûteuse, car la Commission paie des experts pour analyser chaque proposition (ceci coûte des dizaines de milliers annuellement) ; 2

3 - la sélection ne permet pas d équilibrer l ensemble des projets retenus (par exemple l équilibre géographique entre régions à l intérieur d un pays bénéficiaire ou l équilibre ville-campagne) ; - ce système ne crée pas de partenariat à long terme ; - connaissance insuffisante des acteurs qui soumettent des projets ; - un petit nombre (concept relatif) de propositions financées en regard d un nombre croissant de propositions soumises. Au plus que la connaissance des appels à propositions se diffuse auprès des acteurs, au plus on approche de la saturation du système. Ce dernier point mérite d être souligné. En effet, le taux de succès est devenu catastrophiquement bas. On peut dire que le système a dépassé ses limites, surtout que les enveloppes budgétaires stagnent (exemple : les 200 millions pour le cofinancement ONG d il y a une quinzaine d années, actuellement devenu un programme élargi à une immense quantité d ANE et d AL, en est toujours au même niveau de budgétaire). Les nouvelles Perspectives Financières permettront-elles un accroissement des enveloppes budgétaires pour les programmes thématiques? Le tableau en annexe est révélateur : - pour le Programme Investing People (santé, genre, formation, enfance, ) le taux de succès de la plupart des appels à propositions avoisine les 3% ; - pour le Programme ANE et AL, on voit que dans le cas de acteurs nonétatiques (ANE) les niveaux les plus bas arrivent à quelque 6% et 7,5%. Les appels pour les autorités locales donnent de meilleurs résultats en termes de taux de succès parce que ce sont de nouveaux acteurs de développement qui n ont souvent pas encore découvert le chemin du financement de la CE. Lors du séminaire de Bamako, organisé en juin 2010 par EuropeAid avec les représentants des ANE et AL africains dans le cadre du Dialogue Structuré, est apparu l effet démobilisateur que cette situation crée. Des ANE africaines ont mentionné avoir participé plusiurs fois aux appels à propositions et ont chaque fois été recalées. L effet est démobilisateur : déception, incompréhension, gaspillage de ressources humaines (travail pour la conception du projet et l introduction de celui-ci selon la procédure prévue par la CE). La plupart ne recommenceront pas l expérience avec la CE. Quand on parle d un taux de réussite de 3% (le cas extrême), il faut aussi penser aux 97% de déçus. Si on veut que la société civile locale joue un rôle dans le développement, il faut réfléchir à des alternatives au système actuel ou à des ajustements de celui-ci. En attendant des modifications du système actuel, les appels à propositions devraient explicitement mentionner le taux de réussite des appels les plus récents qui portent sur la même matière, afin que les acteurs en soient conscients. 3

4 C) Pour une nouvelle approche 1) Pour l identification d acteurs locaux partenaires L idée qui suit est de créer un partenariat stable entre la Commission et un nombre limité d acteurs (ANE et AL) de la plupart des pays du Sud. Ceux qui ont démontré leur fiabilité, deviennent les seuls acteurs locaux éligibles (agrément de par exemple 5 ans, renouvelable) pour les appels à propositions. Ceux-ci pourraient présenter des projets seuls ou en collaboration avec d autres acteurs, telles des ONG européennes. Les ANE et AL européennes resteraient toujours éligibles, mais de façon subsidiaire : leurs propositions ne pourront être retenues que dans la mesure où il y a un déficit de bonnes propositions émanant des acteurs locaux. Le financement direct d acteurs du Sud, ne doit pas faire perdre de vue qu il est important de maintenir et de renforcer le partenariat entre les sociétés civiles du Nord et du Sud de la planète. Développement de l idée : - A.1) Fixer par pays les secteurs d activités prioritaires pour la Commission (ceux-ci peuvent être nombreux et variés en liaison avec des secteurs couverts notamment par les programmes thématiques) pour lesquels un partenariat avec les ANE et AL est souhaité pendant les 5 années à venir ; - A.2) Un appel à candidatures à l agrément est lancé publiquement par la CE par pays en développement où il existe une Délégation UE, à l exception des pays où les organisations de la société civile n ont pas de liberté d action. - A.3) Les ANE et AL qui ont répondu sont examinés par rapport à : objectifs, expérience, mode de fonctionnement démocratique, gestion financière, implantation dans la société, transparence, prise en compte du genre, qualité de la communication. Les informations contenues dans la base de données PADOR pourront être utilisées dans l exercice de screening ; - A.4) Ceux qui ont été sélectionnés sont agréés pour une période de 5 ans ; - A.5) Ils deviennent les seuls acteurs locaux éligibles aux appels à propositions concernant leur pays ; - A.6) La Délégation UE renforcera son partenariat avec les acteurs sélectionnés, notamment au niveau du renforcement des capacités ; - A7) Le dialogue de nature plus politique avec la société civile sur des thèmes tels que l Accord de Cotonou et sa mise en œuvre, ou encore les APE, se doit d être plus large que ces acteurs sélectionnés, parce que la sélection porte plutôt sur leur capacité de gestion de programmes, alors qu aussi d autres acteurs représentatifs de la société civile peuvent avoir des opinions dignes d être prises en considération ; - B1) Une option plus restrictive, éventuellement selon la nature du pays, serait de fixer un nombre maximum d ANE et AL éligibles par pays en développement. Comme il y aurait moins d acteurs agréés, on réduit de 4

5 facto le nombre de dossiers présentés suite aux appels à propositions et on augmente par conséquent le taux de succès. - B2) Ensuite, celles jugées fiables sont listées par ordre de points reçus et une sélection est effectuée tenant compte d un équilibre géographique interne au pays afin d éviter que tous soient concentrés dans la capitale, mais aussi en fonction d autres équilibres (ethniques; culturels; tendances politiques, religieuses ou philosophiques). - C1) L agrément servira non seulement pour des demandes de financement de la Commission, mais l ANE ou l AL agréé pourra l utiliser comme un label de qualité par rapport à d autres bailleurs (Etats membres, institutions internationales, fondations, ). Ce système a également comme avantages : - transparence ; - publicité notamment via le site web d EuropeAid ou des Délégations UE; - mise en concurrence ; - les meilleurs gagnent. Mais en plus que le système actuel : - fiabilité des acteurs ; - partenariat plus durable ; - taux plus élevé de succès des appels à propositions ; - moins de propositions et donc moins de coûts humains et financiers (experts) pour les analyser. Cette épargne sera compensée par un coût lié au screening des acteurs en vue de leur premier agrément ; - développement de points d appui renforcés au sein de la société civile avec des organisations plus stables et plus professionnelles ; - l agrément ouvrira aussi la porte à des financements par d autres bailleurs de fonds en faveur des acteurs agréés. Dans un premier temps, cette nouvelle approche pourrait être testée dans quelques pays pilotes. Le principe présenté dans ce chapitre s inspire en partie du système de contrat-cadre de partenariat avec des organisations humanitaires appliqué par la DG ECHO en vertu du Règlement (CE) n 1257/96 du Conseil du 20 juin 1996 concernant l'aide humanitaire. D autre part, au niveau belge par exemple, le financement des actions des ONG belges n est possible qu après un agrément préalable. Question à résoudre : Comment intégrer cette approche dans la réglementation financière CE (en préparation de révision)? Quels sont les points de cette règlementation qu il faut modifier et de quelle façon? 2) Pour un partenariat avec une société civile organisée a) Au niveau du pays bénéficiaire : Un partenariat à plus long terme entre la Délégation UE et un nombre limité de quelques structures de coordination ou de concertation des ANE locales, de nature générale (par exemple toutes les ONG d un pays) ou de nature géographique (telle ceux d une grande province) ou de nature sectorielle (exemple : coupole des organisations féminines), avec appui financier régulier, permettrait de garantir une 5

6 certaine stabilité dans la mise en réseau des acteurs, de leur capacité de communication interne et externe, de l appui à la formation et surtout le rôle de point de référence dans le dialogue entre ANE et les institutions. Ceci vaut également pour les AL. b) Au niveau régional supranational: Le développement d échanges d expériences et la concertation entre ANE et AL de plusieurs pays de la même région doit être encouragée. Outre le fait que les échanges de bonnes pratiques sont enrichissants, le développement de liens entre des sociétés civiles qui dépassent les frontières des Etats peut aussi contribuer à de meilleures relations entre les peuples vivant dans la proximité régionale. On peut même parler dans certains cas d une petite forme de prévention des conflits ou de réconciliation post-conflit. La Commission, ayant des Délégations dans la plupart des pays, est bien placée pour jouer un rôle d appui ou de partenaire de telles rencontres régionales. 3) Pour un soutien financier à des actions multiples et petites L autre problème est le volume financier minimal des propositions à introduire en réponse aux appels à propositions. Ces sommes sont souvent trop élevées pour des acteurs locaux (par exemple africains) et les procédures sont trop lourdes. Une piste de solution serait de faciliter davantage le financement en cascade à partir d un ANE ou AL vers d autres acteurs ayant des projets plus petits. Dans ce cas, ce rôle pourrait aussi être assumé par des acteurs également agréés après screening sur leur fiabilité opérationnelle (voir point 1). Il faudra de toute façon éviter que les structures de coordination ou de concertation, soient en même temps celles qui soient chargées de cette redistribution financière, car elle pourrait être destructrice pour leur fonction de coordination ou de concertation. La révision du Règlement financier UE serait une opportunité pour rendre une telle option de financement en cascade moins restrictive. La DG Budget n y semblerait pas opposée. D) Redéfinir le rôle des acteurs Nord et Sud. Le système proposé fait basculer principalement la responsabilité de l action de développement de l organisation européenne vers l organisation locale (appropriation de leur propre développement local): responsabilité juridique, financière, de gestion et de politique générale des objectifs à poursuivre. Les organisations de la société civile européenne auront cependant toujours un rôle important à jouer : Davantage un rôle d appui pour renforcer l action de leurs partenaires du Sud : plaidoyer («advocacy») auprès des décideurs européens, information, formation, contribution au financement. Les organisations européennes auront une responsabilité plus grande à assumer par rapport à leurs partenaires du Sud, dans le cas des pays connaissant un régime dictatorial ou dans des Etats où la société civile est fragile, ces situations empêchant aux organisations de la société civile locale de fonctionner normalement ; il est dès lors inconcevable d organiser des appels à propositions locaux dans de telles situations. 6

7 Participer de façon subsidiaire aux appels à propositions locaux, sachant que leurs projets ne pourront être retenus que dans la mesure où il y a un déficit de bonnes propositions émanant des acteurs locaux. Organiser des rencontres thématiques entre acteurs du Nord et du Sud, de préférence avec une approche «multi-stakeholders»; Par ailleurs, elles continuent leur travail d éducation au développement et de sensibilisation des citoyens européens. Le financement par la Commission des deux structures de référence qui coordonnent les ONG européennes (CONCORD) et les AL européennes (PLATFORMA) doit être basé sur la prévisibilité et la stabilité dans le long terme. E) Les temps sont mûrs pour des changements durables Si des modifications sont envisagées en conclusion du processus de Dialogue Structuré, la période actuelle s y prête bien : Préparation des plans stratégiques multi-annuels des programmes de l ICD ; Préparation de la révision du Règlement financier UE ; Préparation des nouvelles Perspectives financières Sam Biesemans, participant au Dialogue Structuré comme représentant d un Etat membre (Belgique, M.A.E., DG Coopération au développement), sam.biesemans@diplobel.fed.be Bruxelles, le