LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉFORME

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1 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE AVIS ET RAPPORTS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉFORME Communication

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3 Année N 1 NOR : C.E.S X V Lundi 18 avril 2011 MANDATURE Séance du Bureau du 12 avril 2011 LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉFORME Communication du Conseil économique, social et environnemental

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5 III SOMMAIRE Note introductive de la section des affaires européennes et internationales... 1 Contributions des sections et délégations... 7 I - SECTION DU TRAVAIL ET DE L EMPLOI Agir sur tous les facteurs de la compétitivité Sécuriser les transitions sur le marché du travail Améliorer la qualité de l emploi et les conditions de travail...10 II - SECTION DE L AMÉNAGEMENT DURABLE DES TERRITOIRES...11 III - SECTION DE L ÉCONOMIE ET DES FINANCES Sur la qualité et la viabilité des finances publiques et sur la partie «fiscalité» Sur l accès au financement pour les entreprises et les consommateurs...17 IV - SECTION DE L AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DE L ALIMENTATION...19 V - SECTION DE L ENVIRONNEMENT Commentaire général Tableau introductif : objectifs européens - déclinaison française Commentaire sur la LD5 «favoriser une utilisation plus efficace des ressources et réduire les émissions de gaz à effet de serre»...23 VI - SECTION DE L ÉDUCATION, DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION La lutte contre l échec scolaire Un objectif sous-estimé : 50 % d une classe d âge sortant avec un diplôme de l enseignement supérieur...27 VII - SECTION DES ACTIVITÉS ÉCONOMIQUES...29 VIII - DÉLÉGATION À LA PROSPECTIVE ET À L ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES...33 Déclarations des groupes sur le Programme national de réforme

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7 Note introductive de la section des affaires européennes et internationales

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9 3 Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) a consulté le Conseil économique, social et environnemental sur le projet de Programme national de réforme (PNR) Conformément à la décision de son Bureau, en date du 22 février 2011, la section des affaires européennes et internationales, en lien avec les sections et délégations, a été chargée de la coordination de l ensemble de la réponse. Mme Anne-Laure de Coincy, Secrétaire générale adjointe du SGAE, est intervenue lors de l assemblée plénière du 22 mars 2011 pour présenter les principales orientations du PNR * * * Le 17 juin 2010, le Conseil européen lançait officiellement la Stratégie Europe 2020 pour la croissance et l emploi. Avant son adoption, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) s était déjà fortement investi dans la réflexion en répondant, le 12 janvier 2010, à la consultation publique ouverte par la Commission européenne. Il avait également participé, avec les autres CES nationaux, à l établissement du rapport de synthèse préparé par le Comité économique et social européen sur La stratégie de Lisbonne après 2010 : propositions de la société civile organisée. La consultation engagée aujourd hui par le SGAE sur le projet de PNR pour la période est donc perçue à plus d un titre comme importante par le CESE. Elle intervient alors que vient de s ouvrir une nouvelle mandature de notre assemblée dont la composition et la physionomie ont été profondément renouvelées avec l affirmation, au cœur de ses missions, des trois piliers économique, social et environnemental. Le CESE entend remplir de façon proactive son rôle consultatif et porter haut et fort la voix et les messages des forces vives de la Nation. Ainsi, est-ce avec conviction qu il a réaffirmé en ce début d année sa volonté de travailler en lien étroit avec le Comité économique et social européen et c est tout naturellement avec la même volonté affichée qu il entend poursuivre la relation de confiance établie avec le SGAE depuis plusieurs années. En outre, il s agit de se prononcer sur les actions et les mesures que les autorités françaises entendent définir pour progresser, comme énoncé dans la stratégie UE 2020, vers une croissance intelligente, durable et inclusive. Par anticipation, notre assemblée avait adressé au gouvernement, le 28 septembre 2010, une communication rassemblant, autour des grands axes de la stratégie UE innovation, développement durable, emploi et cohésion sociale - les principales recommandations qu elle avait adoptées.

10 4 Par ailleurs, cette consultation s effectue dans un environnement européen nouveau. Le PNR s inscrit, en effet, pour la première fois dans le cadre du semestre européen de coordination des politiques économiques, dont l objectif est de favoriser une plus grande cohérence entre les réformes structurelles - adoptées au titre de la stratégie UE et la surveillance budgétaire - organisée par le Pacte de stabilité et de croissance (PCS). Cette innovation dans les procédures doit aboutir à la remise simultanée à la Commission européenne des PNR et des «programmes nationaux de convergence et de stabilité». Enfin, l Union européenne, dans son ensemble, est confrontée à de profondes difficultés économiques, budgétaires et sociales et à des opinions publiques qui s interrogent sur sa capacité à relever les défis qui se posent à elle. Considérant, à l aune de ces différents éléments, l importance d une telle consultation, le Bureau de notre assemblée a souhaité que le projet de PNR soit l objet d un débat au sein de chacune des sections. La réponse qui vous est adressée est donc le fruit de cette réflexion menée de concert par tous les conseillers. Cependant, le CESE constate, pour le déplorer, la brièveté du délai dans lequel il est appelé à se prononcer. Notre assemblée est bien sûr sensible aux contraintes auxquelles le SGAE est lui-même soumis. Néanmoins, la question de la forme des procédures de consultation, mais également les questions portant sur leur rôle et leur prise en compte doivent être posées. S agissant de la construction de l Union européenne et face aux réserves que suscitent les modalités de son édification, le CESE estime que la phase précisément consacrée à la consultation gagnerait à être consolidée. Dans le même ordre d idées, il sera vigilant à ce que puissent, d une part, être identifiée l articulation existant entre les divers processus de consultation, d autre part, être assuré leur suivi, en intégrant l ensemble des concertations et des négociations conduites par le gouvernement avec les interlocuteurs sociaux dans le cadre de l agenda économique et social. À un moment aussi critique pour l avenir de l Union européenne, notre assemblée estime qu une attention particulière devrait être prêtée à la demande d une plus grande considération portée à la fonction consultative, aux contributions et avis sollicités. Elle veillera, pour sa part, à ce que le PNR prenne en compte les recommandations/pays émises par la Commission. À ces observations, s ajoute, à ce jour, une forte interrogation sur la stabilité des contours et du contenu du projet de PNR soumis à l appréciation du CESE. Faut-il rappeler et souligner que la présentation du PNR intervient à un moment où des décisions politiques majeures sont prises au niveau du Conseil européen en ce qui concerne la coordination et la surveillance des politiques budgétaires et macro-économiques des États membres? L annonce, plus précisément, du pacte franco-allemand sur la compétitivité puis du «Pacte pour l Euro», destinés à tracer la voie vers une ébauche de

11 5 gouvernance économique, amène à s interroger, dans un paysage aussi mouvant et évolutif, sur la réelle portée de la consultation des forces vives de la Nation, qu il s agisse du CESE ou des autres institutions sollicitées : collectivités locales, Comité du dialogue social pour les questions européennes et internationales, Comité de lutte contre l exclusion sociale... On ajoutera que l examen du PNR doit être mené, sans que puisse être mis en regard le programme français de stabilité et de convergence dont la finalisation est prévue pour la mi-avril. Dans l immédiat et faute d une suffisante perception des finalités et des enjeux de l exercice, le risque demeure que la consultation sur le PNR soit perçue comme purement formelle. Cela peut être d autant plus ressenti que le PNR intègre un certain nombre d orientations ou de décisions politiques déjà prises qui ont donné lieu ou qui peuvent donner lieu à des avis controversés. Il en est ainsi de certaines réformes présentées dans les «Éléments clés» au titre des politiques destinées à lever les freins à la croissance et à l emploi. Le chapitre consacré précisément à cet aspect dans le PNR ne comporte que les intertitres et un encadré consacré à la réforme des retraites. Au-delà, et pour en venir au fond, notre assemblée note que le projet de PNR met avant tout l accent sur les mesures votées ainsi que sur les inflexions et les modifications d orientation déjà actées. Il ajoute qu il eût été utile que la dimension prospective soit davantage marquée, en retenant à tout le moins le principe d un examen et d une évaluation contradictoires des conditions à réunir pour que les réformes décidées puissent produire leurs effets dans les années à venir. De ce point de vue, le CESE relève que les quatre grandes priorités mises en avant dans sa communication susvisée n ont en rien perdu de leur actualité. On les rappellera succinctement : intensification des efforts en faveur de l économie de la connaissance pour redresser la compétitivité de la France ; nécessité de restaurer une dynamique économique et une croissance durable par un rééquilibrage entre soutien de la demande et soutien de l offre et par la promotion d une politique environnementale ambitieuse via la stratégie nationale de développement durable ; renforcement de la lutte contre le chômage par le développement des formations qualifiantes, une meilleure anticipation des mutations des métiers et des emplois, une facilitation de l insertion professionnelle des jeunes et une augmentation du taux d emploi des seniors ; renforcement de la cohésion sociale et territoriale. Partant des «Éléments clefs», le présent document se veut exhaustif puisque pour chacune des lignes directrices énoncées par la stratégie UE 2020, il décline l ensemble des actions à mettre en œuvre afin de se rapprocher des objectifs. Notre assemblée n a pas l ambition, à ce stade, de traiter de toutes les actions inscrites dans le projet de PNR car nombre d entre elles soulèvent des questions majeures qui peuvent faire débat et sur lesquelles les discussions entre les forces vives de la Nation devront impérativement se poursuivre. Le CESE s interroge, par exemple, sur les paragraphes consacrés à la

12 6 maîtrise du coût du travail présentée comme moyen de stimulation de la demande de travail et pense que de plus amples consultations et une évaluation d impact devraient être conduites à ce sujet. En tout état de cause, le gouvernement a d ores et déjà saisi le CESE pour avis sur certains sujets. Ainsi, sur la dépendance des personnes âgées, la préservation de la biodiversité, la protection sociale et la mobilité des jeunes, notre assemblée rendra des avis rapidement. Pour d autres, le CESE a d ores et déjà, de sa propre initiative, lancé des travaux qui donneront lieu à la présentation de préconisations dans les prochains mois. Un avis sur Les enjeux du G20 sera, en outre, soumis à l assemblée plénière en juin Bref, la réponse que notre assemblée a établie à la consultation du SGAE ne prétend en aucune façon à l exhaustivité. Elle a simplement pris le parti de se concentrer sur certaines thématiques qu elle juge particulièrement sensibles ou sur lesquelles elle a estimé qu il y avait urgence à faire connaître son point de vue. C est dans cet esprit qu ont été établies, par les différentes sections et délégations de notre assemblée, les contributions ci-jointes auxquelles s ajoutent les déclarations formulées par certains groupes.

13 Contributions des sections et délégations

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15 9 I - SECTION DU TRAVAIL ET DE L EMPLOI Dans le cadre de la consultation du Conseil économique, social et environnemental par le Secrétariat général des affaires européennes sur le projet de Programme national de réforme , la section du travail et de l emploi s est plus particulièrement intéressée au chapitre V - Emploi et lutte contre la pauvreté et l exclusion, dont le contenu recoupe son champ de compétences sur les questions de travail, d emploi et de formation professionnelle. Sur un plan général, l examen attentif de ce chapitre fait apparaître que, si les différents points développés balayent un vaste panorama de la situation du marché du travail, ils en restent à un stade global du diagnostic et d un premier bilan des actions entreprises. La section du travail et de l emploi regrette ainsi l absence d une vision suffisamment programmatique qui permettrait d inscrire dans le temps les réponses envisagées et d en mesurer périodiquement les effets. Au-delà de cette remarque d ensemble, la section a choisi de concentrer ses observations sur les points 7.2 «Contenir le coût du travail pour stimuler la demande de travail», 7.4 «Sécuriser les transitions sur le marché du travail» et 7.5 «Améliorer la qualité de l emploi et les conditions de travail», points sur lesquels elle souhaite plus particulièrement appeler l attention. Ces thèmes recouvrent en effet un certain nombre de problématiques importantes sur lesquelles le CESE a été amené à se prononcer. 1. Agir sur tous les facteurs de la compétitivité Bien que la question controversée du coût du travail soit souvent posée dans les débats portant sur la compétitivité des entreprises, la section du travail et de l emploi tient à souligner que cette dernière repose sur d autres facteurs tout aussi importants tels que l innovation et la recherche, mais aussi la formation, la qualification et la motivation de leurs salariés par des politiques de rémunération adaptées, comme le Conseil l a rappelé dans son avis Construire l avenir par une France plus forte et plus solidaire (2010). En outre, les perspectives démographiques, avec le départ à la retraite des générations du «baby-boom», vont entraîner des besoins importants de main d œuvre, notamment qualifiée, à très brève échéance. Un effort massif doit donc être entrepris afin d élever le niveau de formation des personnes non qualifiées. 2. Sécuriser les transitions sur le marché du travail En ce qui concerne la sécurisation des transitions sur le marché du travail, il semble utile d insister sur le rôle fondamental de la formation professionnelle et la nécessité de son développement, notamment pour les demandeurs d emploi et les moins qualifiés. À cet égard, il paraît judicieux de chercher les moyens de mettre à profit les périodes de chômage partiel pour proposer des actions de formation. Par ailleurs, le constat a été fait des effets positifs en termes de retour

16 10 à l emploi d un accompagnement renforcé et individualisé des demandeurs d emploi, en particulier de ceux ayant fait l objet d un licenciement pour motif économique, au travers de la Convention de reclassement personnalisé (CRP) ou du Contrat de transition professionnelle (CTP) dont les conditions d accès et d indemnisation ont été à juste titre rapprochées. La section du travail et de l emploi rappelle qu elle avait proposé la fusion de ces deux dispositifs, similaires dans leurs objectifs et leurs modalités de prestation, afin d assurer une meilleure lisibilité et de lever la complexité résultant de leur coexistence, tant pour les salariés que pour les employeurs 1. Enfin, s agissant du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FSPP), il faut noter d une part que ce Fonds ne finance que des actions de formation, sans prioriser en tant que tel l emploi des jeunes, d autre part que des incertitudes existent quant au devenir du financement par le Fonds social européen (FSE). 3. Améliorer la qualité de l emploi et les conditions de travail S agissant de l amélioration de la qualité de l emploi et des conditions de travail, la section du travail et de l emploi considère en premier lieu que la prévention de la pénibilité au travail ne saurait être vue au travers du seul contexte des lois de 2003 et de 2010 sur les retraites. Il s agit en effet d une véritable question en soi qui doit s inscrire dans une perspective de construction des parcours professionnels et de santé au travail visant à travailler mieux à tous les âges de la vie. En deuxième lieu, sur l incitation des entreprises à négocier sur les démarches de prévention, il convient de préciser que la loi sur les retraites a prévu, sous certaines conditions, une pénalité financière à la charge de l employeur en cas d absence d un accord ou d un plan d action à partir du 1 er janvier Il sera utile de voir si cette mesure produit les effets attendus et d évaluer les négociations et les démarches déjà intervenues. La section du travail et de l emploi souhaite également insister sur l importance du rôle des services de santé au travail et du médecin du travail, en cours de réforme, ainsi que sur celui des CHS-CT 2 dans les démarches d amélioration des conditions de travail et de prévention des risques professionnels et de la pénibilité au travail La sécurisation des parcours professionnels (2007), Construire l avenir par une France plus forte et plus solidaire (2010). Le travail de nuit : impact sur les conditions de travail et de vie des salariés (2010). L avenir de la médecine du travail (2008).

17 11 Enfin, il est à noter que la problématique de la qualité du travail figurant dans le titre du point 7.5 n est pas précisément abordée. Or, si elle recouvre en partie celle de l amélioration des conditions de travail, elle s étend aussi aux questions de nature et de durée des contrats de travail, et de précarisation, en particulier pour les jeunes. De même, les conséquences de l organisation du travail dans l entreprise, des méthodes de management et la prise en compte des risques psychosociaux font partie intégrante de la santé au travail. II - SECTION DE L AMÉNAGEMENT DURABLE DES TERRITOIRES Le section de l aménagement durable des territoires a centré ses observations sur deux aspects du projet de Programme national de réforme : le point «Infrastructures de transport de qualité» 4, qui relève de la LD 5 «Favoriser une utilisation plus efficace des ressources et réduire les émissions de gaz à effet de serre», et le point Plan «France numérique 2012» 5, qui concerne la LD4 «Optimiser le soutien à la R&D et à l innovation, renforcer le triangle de la connaissance et libérer le potentiel de l économie numérique». La communication Stratégie «Europe 2020» : contribution du Conseil économique, social et environnemental à la préparation du Programme national de réforme soulignait que «les infrastructures de transport et de communication sont des éléments déterminants de l attractivité des territoires» et appelait à «les développer pour satisfaire les besoins de mobilité et de communication, dans le respect de l environnement» 6 et dans une logique de correction «des inégalités territoriales» 7. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE) note que le projet de PNR se réclame de cette même logique quand il constate que «L évolution vers un mode de production et de consommation durable passe nécessairement par l évolution des infrastructures de transport. Des infrastructures de transport de qualité, quant à elles, constituent un facteur de performance, d attractivité et de compétitivité, nécessaires pour la croissance et l emploi» Projet de PNR p. 25 et 26. Projet de PNR, p. 19. Communication Stratégie «Europe 2020» : contribution du Conseil économique, social et environnemental à la préparation du Programme national de réforme, rapportée par M. Yves Dezellus (septembre 2010) pp. 44 et 45. Avis du Conseil économique, social et environnemental Construire l avenir par une France plus forte et plus solidaire et contribution sur la thématique «Comment les investissements dans les infrastructures de transports de personnes, de marchandises et d information, intégrant le développement durable et l aménagement du territoire, peuvent contribuer à sortir de la crise?» (février 2010), rapportée par MM. André Marcon et Daniel Tardy, p. 37. Projet de Programme national de réforme , point relatif aux infrastructures de transport de qualité p. 25.

18 12 Le projet de PNR rappelle que le Grenelle de l environnement prévoit la définition d un Schéma national des infrastructures de transport (SNIT), dont une version provisoire est en cours de consultation publique, et qui mettra en œuvre les orientations du Grenelle en matière d infrastructures de transport 9. Pour le CESE, qui s inscrit dans le cadre des stratégies française et européenne de développement durable visant un développement économe en transport, la lutte contre le réchauffement climatique et notamment la prise de mesures pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre (GES) est une priorité majeure. L avis qu il a consacré à la Nouvelle dynamique pour le transport intermodal procédait ainsi, entre autres, de la nécessité de réduire les émissions polluantes des transports sans compromettre les besoins de transports de marchandises de l économie 10. Réduire les émissions de CO 2 sans entraver la liberté de déplacement des particuliers passe sans doute par des solutions technologiques, comme la voiture électrique. Mais, dans une logique pluriannuelle qui est celle de la Stratégie «Europe 2020» et des PNR successifs, il faut aussi se préoccuper des raisons qui ont contraint à un usage accru des véhicules, à commencer par l étalement des villes, induit par la hausse du foncier et des loyers en centre ville et dans leur périphérie, ainsi que l éloignement des lieux d habitation et de travail 11. Le développement de transports en commun mieux adaptés doit y concourir. Il faudra aussi enrayer cet éloignement en accroissant considérablement l offre de logements accessibles en centre ville et à proximité des axes lourds de transport en commun. En matière d infrastructures, pour réduire les émissions de GES, préserver les milieux naturels et participer à l objectif d améliorer de 20 % l efficacité énergétique de l Union européenne d ici 2020, conformément aux objectifs fixés par la loi Grenelle I, le CESE met en avant les principes suivants : - d abord enrayer le vieillissement de nos infrastructures : l effort d entretien et de rénovation consenti par la France est insuffisant ; - doter les territoires sous-équipés métropolitains ou ultra-marins d un niveau suffisant d infrastructures garantissant leur attractivité et assurant la mobilité des personnes et des marchandises ; - enfin, définir et réaliser de nouvelles infrastructures prioritaires et à haute qualité environnementale Le ministère de l Écologie, du développement durable, des transports et du logement a prévu de consulter le CESE sur le projet de SNIT. Avis du Conseil économique et social Projet de loi de programme relative à la mise en œuvre du Grenelle de l environnement, rapporté par M. Paul de Viguerie (mai 2008), p. 34. Avis du Conseil économique, social et environnemental La stratégie nationale de développement durable , rapporté par M. Philippe Le Clézio (janvier 2010), p. 30. Avis Construire l avenir par une France plus forte et plus solidaire, contribution rapportée par MM. Tardy et Marcon, p. 37 et 38.

19 13 Il convient pour ce faire de privilégier les modes non polluants, dans une démarche de rééquilibrage du rail et du fluvial par rapport à la route : la priorité en matière d investissements publics en ce domaine doit donc aller en direction du rail, du maritime-fluvial et du transport combiné 13. La politique des transports doit être abordée dans une logique systémique, en combinant progrès techniques et progrès organisationnels. Il importera également que le SNIT et la politique en matière de transports s inscrivent pleinement dans le cadre européen, car les enjeux en matière de transport ne s arrêtent pas aux frontières nationales, d une part, et pour «veiller à éviter les distorsions de concurrence» 14, d autre part. Pour le fret, l achèvement du Réseau transeuropéen de transports (RTET) est un enjeu majeur : le développement européen du transport combiné rail-route dépend de la création de l espace ferroviaire européen, qui repose sur l interopérabilité des systèmes (techniques, de sécurité et de signalisation), ainsi que de la création d un système de localisation des wagons 15. Au plan français, le CESE regrette par ailleurs l abandon de fait de la politique du wagon isolé en matière de fret ferroviaire, qui risque de contribuer à la poursuite de la diminution de la part des marchandises acheminée par le rail. Une stratégie publique volontariste est indispensable pour relancer cette politique du wagon isolé. Elle doit associer les différents acteurs concernés et s appuyer sur une réglementation adaptée. Cette question est majeure pour réduire les gaz à effet de serre et pour le développement des territoires. Le CESE, dans son avis sur le Projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l environnement, faisait part de ses fortes interrogations sur les capacités de financement des mesures prévues dans cette loi. Si les collectivités territoriales occupent une place croissante dans la mise en œuvre et le financement des réseaux de transport, l État doit assurer sa mission de garant de la cohérence et organiser le déploiement des réseaux. Il importera à ce titre que le SNIT en préparation intègre l ensemble des interactions transports, déplacements, urbanisme, urbanisation, soit articulé avec les schémas régionaux de transport et prolongé région par région via un contrat. Une cohérence d ensemble des schémas ayant un impact sur les infrastructures de transport devrait aussi être assurée entre échelons territoriaux et entre schémas thématiques (schémas d aménagement du territoire, schémas de transport, schémas numériques, plans d habitat et de déplacements) Avis Projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l environnement, p. 36. Avis Projet de loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l environnement, p. 35. Avis du Conseil économique et social Une nouvelle dynamique pour le transport combiné, rapporté par M. Christian Rose (novembre 2006) p. 11. Communication Stratégie «UE 2020» : contribution du CESE à la préparation du PNR, p. 45.

20 14 Il est nécessaire d identifier rapidement des recettes susceptibles d être affectées à l Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), notamment par la mise en place de la taxe kilométrique poids lourds. Le projet de PNR fait, dans un autre domaine, état des mesures prévues par le plan «France numérique 2012» lancé en octobre 2008 qui prévoit notamment de garantir, à l horizon 2012, à chaque Français métropolitain l accès à internet haut débit (< 512 Kbit/s) à un tarif abordable (inférieur à 35 euros par mois). Le CESE, dans son avis de février 2009 Conditions pour le développement numérique des territoires, indiquait partager cet objectif de suppression des zones blanches mais jugeait qu il ne pouvait «être considéré comme une orientation stratégique compte tenu de la rapidité des évolutions» 17. Aussi, il proposait : - une généralisation de la fibre optique qui semble la solution la plus efficace et la plus pérenne en développant dans les zones difficiles d accès les technologies alternatives hertziennes, filaires ou mixtes ; - une redéfinition des débits avec un débit minimum fixé à 2 Mb/s basé sur une connexion permanente et forfaitaire, le haut débit étant fixé quant à lui à 10 Mb/s. Le CESE invitait dans ce cadre à compléter dès à présent la couverture en haut débit en prolongeant sur la boucle locale la fibre jusqu au sous-répartiteur, afin de garantir un débit satisfaisant pour bénéficier du triple play (Internet, télévision et téléphone). 18 Le projet de PNR fixe par ailleurs comme objectif pour notre pays «de raccorder en très haut débit 70 % des foyers d ici à 2020 et 100 % d ici à 2025», un programme national pour le très haut débit doté de 2 milliards d euros ayant été lancé à cette fin en juillet Si cet accès généralisé au très haut débit serait indéniablement un progrès, cette date apparaît trop lointaine au regard des nécessités de la compétitivité et de l égalité entre les territoires. Le CESE préconise pour sa part «d aller vers le très haut débit, avec comme perspective un accès à tous les usagers (métropole et Outre-mer) d ici 2020» 19, le très haut débit étant défini à 100 Mb/s pour ceux qui ont de gros besoins, entreprises et collectivités. Mettre en place ce dispositif coûterait plus cher que ce n est le cas pour les dispositions prévues dans le cadre du Plan «France numérique 2012», y compris en y intégrant les fonds prévus dans le cadre du Programme national Avis du Conseil économique, social et environnemental Conditions pour le développement numérique des territoires, rapporté par M. André Marcon, février 2009, p. 41. Avis Construire l avenir par une France plus forte et plus solidaire, contribution «Comment les investissements dans les infrastructures de transport de marchandises et d informations, intégrant le développement durable et l aménagement du territoire, peuvent contribuer à la sortie de crise», février Ibid.

21 15 pour le très haut débit 20. Pour financer ses préconisations, le CESE propose de «créer un fonds national de soutien aux initiatives des collectivités locales qui serait doté d une partie des ressources du grand emprunt et des recettes tirées du dividende numérique, ainsi que de fonds issus des outils existant (FEDER, FNADT) mais surtout d un système de péréquation à deux niveaux alimentés à l échelon national d un prélèvement mensuel de 50 centimes sur tous les abonnements et à l échelon régional par les contributions de 10 euros par habitant que les collectivités verseraient aux syndicats mixtes chargés d organiser le déploiement du très haut débit sur leur territoire». Il propose également de recourir aux partenariats public-privé, de favoriser le co-investissement des divers niveaux de collectivités et des opérateurs, en évitant ainsi les doublons et en mettant en place des projets globaux 21. Une contribution des opérateurs aux financements des investissements au titre des obligations de service public pourrait aussi être envisagée. La libération par l extinction de la télévision analogique à la fin 2011 des fréquences du dividende numérique, mentionnée par le projet de PNR, permettra leur affectation partielle à l internet mobile dès Le CESE se félicite de cette évolution qui va dans le sens de la préconisation qu il avait formulée. Il rappelle pour autant sa proposition que la gestion de ces fréquences soit réalisée au niveau national et guidée par un souci d aménagement du territoire de façon à ce que la couverture soit adaptée aux besoins locaux. «Leur utilisation devrait être conditionnée à une couverture étendue, notamment pour alimenter en service très haut débit mobile les zones les plus rurales, et contrôlée par l ARCEP, qui pourrait retirer les fréquences si les obligations ne sont pas remplies. Il conviendra enfin qu une (ou plusieurs) fréquence libre soit réservée aux besoins d aménagement du territoire pour les zones les plus isolées ; cette fréquence serait gratuite et ouverte à tout opérateur souhaitant réaliser cette couverture» 22. III - SECTION DE L ÉCONOMIE ET DES FINANCES La section regrette l absence du scénario macro-économique et de la ligne directrice 1 (garantir la qualité et la viabilité des finances publiques) dans le document soumis au CESE (cf. note introductive). Elle a centré ses remarques sur les deux points suivants. 1. Sur la qualité et la viabilité des finances publiques et sur la partie «fiscalité» Le CESE partage depuis de nombreuses années la volonté exprimée de réduire les déficits et l endettement publics mais il appelle l attention sur les cf. Projet de PNR, p. 19. Communication Stratégie «UE 2020» : contribution du CESE à la préparation du PNR, p. 47 citant l avis Conditions pour le développement numérique des territoires. Avis Conditions pour le développement numérique des territoires.

22 16 risques qui peuvent en découler pour la pérennité de la reprise. Il est en tout état de cause indispensable de préserver les dépenses d avenir et le niveau de la protection sociale dont le rôle d amortisseur de la crise a été salué unanimement. Le redressement des finances publiques ne saurait reposer exclusivement sur la maîtrise nécessaire des dépenses. Une réforme d ensemble de la fiscalité est préconisée. Le système fiscal français fait en effet l objet de multiples critiques. Au demeurant, dès 2005, le CESE avait alerté sur l absence de lisibilité des prélèvements obligatoires et sur les effets peu redistributifs constatés pour les ménages. Dans un moment où la situation des finances publiques, en France et dans l Union européenne, appelle des mesures radicales de rééquilibrage, le CESE rappelle les 3 articles (13,14 et 15) de la Déclaration des droits de l Homme et du Citoyen et notamment : Art 13 : «Pour l entretien de la force publique, et pour les dépenses d administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leurs facultés». Art 14 : «Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes, ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d en suivre l emploi et d en déterminer la quotité, l assiette, le recouvrement et la durée». Art 15 : «La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration». En France, le citoyen peine à prendre la mesure des évolutions de mécanismes fiscaux dont les cohérences lui échappent. En outre, la multiplication des cas fiscaux d exception, fruits de trop nombreuses réformes partielles, ne peut qu accroître la complexité de l analyse. Le CESE s est montré réservé sur le remplacement de la taxe professionnelle par la contribution économique territoriale. En conséquence, le CESE juge utile de remettre le citoyen au cœur du débat fiscal. Le contrat fiscal, qui lie le citoyen et les entités publiques, doit reposer sur une bonne compréhension des mécanismes fiscaux et sur la clarté de l utilisation des ressources fiscales. Dans le cas contraire, les incompréhensions laisseront accroire à des injustices. Le CESE recommande donc une approche plus démocratique et donc plus pédagogique de la loi fiscale. Le Conseil préconise une approche innovante pour la conception, l adoption et le suivi de la législation fiscale aboutissant à la définition d un «pacte fiscal citoyen». L efficience des mesures fiscales devrait donner lieu à une évaluation systématique au regard des objectifs poursuivis.

23 17 Le rapport de la Cour des Comptes publié récemment (mars 2011) sur les prélèvements obligatoires en France et en Allemagne s inquiète de l état des finances publiques françaises et propose en outre : - un relèvement des niveaux de la fiscalité énergétique, aujourd hui inférieurs à ceux de l Allemagne ; - une exploration des taux dérogatoires de TVA, beaucoup trop utilisés par la France, selon la Cour. Dans le cadre d une révision générale du système fiscal français, la part relative de la fiscalité environnementale devrait augmenter. En matière de prix de l énergie, la fiscalité devrait permettre à la France de répondre à un double objectif de lutte contre le changement climatique et d adaptation à la raréfaction des ressources fossiles et fissiles. Il s agit d inciter à une sobriété accrue des consommations d énergie. Concernant la TVA et toujours dans le cadre d une révision générale du système fiscal, il conviendrait de porter une attention particulière au réexamen de certains taux dérogatoires à l aune de leur efficacité économique, sociale et environnementale. Au niveau européen, le Conseil préconise une harmonisation des fiscalités portant sur les entreprises. Il s agirait de s accorder sur la définition de l assiette de l IS afin d autoriser ultérieurement un alignement des taux pratiqués sans distorsion due à des différences d assiettes. Les difficultés économiques et financières actuelles de l Union européenne plaident pour un achèvement des travaux entrepris en ce sens depuis longtemps. Il est en effet important de renforcer la cohérence et la compatibilité des politiques budgétaires et fiscales des États membres. Le CESE rappelle la nécessité d explorer rapidement l hypothèse d un «prélèvement carbone» aux frontières de l Union dans le cas où un accord mondial ne serait pas trouvé. Une solution alternative pourrait reposer sur la création d une «taxe sur le carbone ajouté» sous réserve de l assortir d un dispositif de redistribution aux ménages. 2. Sur l accès au financement pour les entreprises et les consommateurs Le CESE appelait, dès février 2009, à corriger les dysfonctionnements et les dérives ayant causé la crise bancaire de 2008 : opacité des produits et des montages financiers, insuffisance d information des investisseurs, disproportion des risques au regard des moyens de contrôle et des fonds propres disponibles, recherche d un profit excessif au travers d opérations pour compte propre, manque de conscience des risques opérationnels sur les marchés de gré à gré, multiplicité des conflits d intérêt, effets pervers de certaines méthodes comptables, croyance excessive dans l efficacité des modèles mathématiques. Rétablir la confiance dans le système implique une meilleure application de la régulation financière mais aussi l adaptation des comportements des acteurs financiers eux-mêmes.

24 18 Ainsi, les banques doivent revenir à leur métier de base : fournir des financements durables à l activité économique et cela dans leur propre intérêt (cf. rapport d avril 2008 du Senior supervisors group). Elles doivent réfléchir aux meilleures stratégies possibles afin d optimiser l emploi de fonds propres devenus coûteux. Le CESE rappelle que la qualité du contrôle interne, même améliorée, ne dispense en aucun cas les autorités de s assurer de l efficacité des contrôles des régulateurs. Au sujet de la régulation financière, le Conseil - sans écarter l adoption éventuelle de nouvelles règles - estime qu il conviendrait d abord de mieux appliquer celles qui existent et surtout de rendre effectives et coordonnées les règles posées ainsi que le fonctionnement des instances de contrôle au niveau européen. Le Conseil préconisait en outre un certain nombre de mesures : - réviser les normes comptables ; - harmoniser la notion de fonds propres des banques européennes ; - réguler les agences de notation et réduire le poids de leur influence ; - sécuriser les marchés de dérivés ; - améliorer l information des investisseurs et du public ; - redéfinir les modalités de la politique monétaire afin de limiter les risques futurs d aléas de moralité. Depuis lors, des travaux ont été menés, notamment sous l égide du G20 et ont permis des avancées significatives. Il est nécessaire de poursuivre dans cette voie et d achever ces réformes. En France, l avis préconisait une réforme des autorités de régulation «à deux têtes» : celle-ci a effectivement été mise en œuvre, avec l Autorité de contrôle prudentiel d une part, l AMF d autre part. En 2007, le CESE insistait sur la nécessité d améliorer l information et la protection du consommateur souscripteur d un crédit. Il a été largement suivi dans la loi portant réforme du crédit à la consommation votée en juillet 2010 et en cours de mise en œuvre. En particulier, des discussions entre les pouvoirs publics et les banques ont abouti à des engagements de la profession dans des domaines précis, par exemple la transparence des tarifs pratiqués.

25 19 IV - SECTION DE L AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DE L ALIMENTATION Le PNR fait référence à plusieurs plans d actions s appuyant sur des dispositifs législatifs et réglementaires ainsi que de mesures incitatives, pour rendre l agriculture plus durable : réduction de l usage des produits phytosanitaires, développement de l agriculture biologique, limitation de la dépendance énergétique des exploitations. Cependant, un autre aspect mériterait également d être mentionné dans le cadre des objectifs de baisse des émissions des gaz à effet de serre (GES) afin de lutter contre le changement climatique. Il s agit de voir émerger un plan global d actions pour préciser la contribution du secteur agricole (21 % des émissions françaises) à ces objectifs. Celle-ci relève de deux voies complémentaires d évolution de certaines pratiques agricoles. La première voie concerne la réduction des émissions des différents GES, ce qui suppose d agir sur les émissions de dioxyde de carbone (CO 2 ) liées principalement aux consommations d énergie fossile, sur celles de méthane (CH 4 ) liées aux élevages (fermentations entériques des ruminants et conditions de stockage des effluents), mais en priorité sur celles de protoxyde d azote (N 2 O). Celles-ci représentent en effet 50 % des émissions agricoles et 8,5 % des émissions françaises totales et ont leur principale origine dans les engrais azotés. La réduction des engrais minéraux et leur substitution (implantation de légumineuses et intégration dans un cycle de rotations des cultures, meilleure répartition des élevages et de l azote organique sur le territoire...) doit donc être un objectif prioritaire de la politique climat de l agriculture. Elle contribuerait, en outre, à agir sur le principal levier de la dépendance énergétique de l agriculture (compte tenu de leur fabrication à partir d énergie fossile) et sur l amélioration de la qualité des eaux, conformément aux finalités de la «Directive Nitrates». La seconde voie concerne le renforcement des pratiques agricoles permettant le stockage du carbone dans les sols : il s agit à la fois de les préserver et de les enrichir en matières organiques naturelles, ce qui aurait pour conséquence d améliorer leur fertilité. Il convient donc d élaborer les instruments politiques et économiques qui permettraient d orienter l agriculture vers des pratiques favorables au climat : diffusion des nouvelles connaissances et techniques, normes, fiscalité écologique, introduction du signal prix..., afin de promouvoir les pratiques vertueuses. Enfin, la section de l agriculture, de la pêche et de l alimentation souligne que la recherche et l innovation dans le domaine de l agronomie constituent des leviers essentiels pour aider l agriculture à relever les défis difficiles auxquels elle est confrontée. Les efforts en la matière doivent donc être intensifiés.

26 20 V - SECTION DE L ENVIRONNEMENT 1. Commentaire général Concernant le processus général de consultation sur le PNR mis en œuvre par la France, deux remarques méritent d être formulées. La première concerne l absence, parmi les parties prenantes consultées, des acteurs de l environnement, qui devraient y être associés comme les acteurs économiques et sociaux. La seconde concerne le déroulement de ce processus, que l on peut craindre purement formel. Une plus grande prise en considération des observations formulées le rendrait plus crédible. Concernant le PNR proprement dit, le projet présente le bilan de la mise en œuvre législative et réglementaire du Grenelle de l environnement sous un jour exagérément favorable. La rédaction retenue devrait faire preuve de plus de prudence, et être plus nuancée. Cela est également vrai d autres politiques publiques qui n ont pas a priori de liens avec les lois «Grenelle». Ainsi, comme le souligne le projet, la France s est dotée d une stratégie nationale de recherche et d innovation, mais les moyens destinés à sa mise en œuvre ne sont pas assez orientés vers la recherche, or c est en développant largement cette dernière que l on parviendra à produire de l innovation, des nouvelles technologies et à renforcer leur transfert. Par ailleurs, un certain nombre d enjeux majeurs sont peu ou pas du tout traités dans le document, comme cela sera souligné pour la biodiversité. C est le cas de la relation entre la qualité de l environnement et la qualité de la santé : la France a pourtant reconnu l importance de cet enjeu environnemental dans un premier puis dans un deuxième Plan national santé-environnement. Les enjeux maritimes sont absents du document, alors que la France dispose d une stratégie nationale pour la mer et les océans, et qu elle aspire à jouer un rôle moteur dans le cadre de l élaboration d une politique maritime intégrée de l UE. Des décisions concrètes ont été prises dans le cadre du Grenelle de la mer, sur le modèle du Grenelle de l environnement, or elles ne sont pas valorisées. L environnement est l un des enjeux majeurs du XXI è siècle. Dans le cadre d un développement soutenable, il ne doit plus être considéré isolément, de même que les actions en faveur de la croissance et de l emploi doivent systématiquement le prendre en compte. L environnement doit être expliqué aux citoyens comme une source possible d innovation et de compétitivité globale. L engagement de l Union en faveur d une économie sociale de marché hautement compétitive à l horizon 2020 ne la dispense pas, bien au contraire, de respecter ses grands objectifs environnementaux et notamment le paquet climat énergie adopté en décembre On soulignera plus généralement le besoin de mise en cohérence des grandes stratégies de l UE entre elles, comme par exemple la stratégie «UE 2020» et ses engagements en faveur du développement durable, et au sein de celles-ci, de meilleure articulation entre objectifs de niveaux différents.

27 21 Au total, il paraît aujourd hui indispensable de viser complémentairement l objectif de parvenir à un niveau élevé de prise en compte de l environnement et de progrès économique et social : le découplage de la croissance mesurée en termes monétaires, de celle de la consommation continue de matières premières et d énergie, devient plus que jamais nécessaire pour juger de l efficacité des sociétés modernes. Ces conditions sont préalables au renforcement du projet d une Europe qui, tout en préservant des politiques industrielles structurantes, se construit au travers du prisme d un développement soutenable, recherche partout le mieux disant environnemental et sociétal, grandit avec les autres et pas aux dépends ou contre les autres. 2. Tableau introductif : objectifs européens - déclinaison française La lutte contre les émissions de gaz à effets de serre (GES) constitue l un des cinq objectifs européens pour lesquels les États membres doivent, sous forme de tableau synthétique, décliner annuellement leurs propres objectifs. Le tableau en cours de réalisation par la France appelle un certain nombre de remarques incluses directement dans le tableau, partiellement reproduit ci-dessous, sous forme de commentaires. Absente du tableau, la préservation de la biodiversité a été ajoutée, au titre des objectifs qui devraient figurer parmi les priorités européennes rappelées.

28 22 Objectifs européens Évolution des objectifs nationaux Commentaires Réduction des émissions de gaz à effet de serre de 20 % Vers une augmentation de 20 % de l efficacité énergétique Enrayer la diminution de la biodiversité dans l UE à l horizon Non atteint (mise à jour annuelle) 3 % (à ajouter) % (hors SCEQE) à titre indicatif 19 % À Fixer Il n est pas fait mention de la possibilité que s est donnée l UE d un passage à un objectif de réduction des GES de 30 %, sous la condition d un accord international sur le climat qu elle jugerait satisfaisant. Cette possibilité n a pas été écartée et devrait donc être rappelée. La France s est fixé dans la loi Grenelle I l objectif de devenir en 2020 l économie la plus efficiente en équivalent carbone de l UE. L objectif national de réduction de 3 % par an en moyenne de GES devrait figurer dans le tableau. Cet objectif est inscrit dans la loi relative à la politique énergétique de 2005 et dans la loi Grenelle I. Le chiffre de 19 % est un objectif en énergie finale et non en énergie primaire. Or l objectif européen de 20 % est calculé en énergie primaire, et les décisions prises par la loi Grenelle I concernant le bâtiment sont également en énergie primaire. Il conviendrait dans le tableau d afficher l objectif réel, soit 15,1 % d énergie primaire, et de le commenter. Le Conseil de l UE du 15 mars 2010 a reconnu que cet objectif n avait pas été atteint et en a listé les raisons, notamment la faible intégration de la biodiversité et des services écosystémiques dans les autres politiques. Un objectif intermédiaire pour 2020 de la nouvelle stratégie, dont l adoption est prévue pour juin 2011, devrait pouvoir figurer dans le tableau pour suivi au titre du PNR.

29 23 3. Commentaire sur la LD5 «favoriser une utilisation plus efficace des ressources et réduire les émissions de gaz à effet de serre» Le projet de PNR affirme que la mise en œuvre des objectifs fixés lors du Grenelle de l environnement permettra de tenir l objectif de réduction des émissions de - 14 % d ici à Or la pertinence de cette hypothèse et les résultats attendus paraissent largement compromis en raison de l affaiblissement, du report ou de l abandon de mesures prévues. A fortiori, celles qui ont été adoptées seront insuffisantes pour permettre à la France d atteindre l objectif de réduction par quatre de ses émissions de GES à l horizon Ainsi, un objectif de réduction de 20 % des rejets de GES est prévu par la loi Grenelle I dans le secteur des transports. Pour celui des marchandises, la France a affiché sa volonté de favoriser des politiques efficaces de transfert modal, avec un objectif pour 2012 d augmenter de 25 % la part du fret non routier et non aérien. Pourtant, dans le cadre du projet de schéma national des infrastructures de transport (SNIT), référencé dans le PNR, la France prévoit de lancer un vaste programme routier/autoroutier de plus de km, choisit de limiter certaines activités de fret de la SNCF (abandon du «wagon isolé») et autorise la circulation de camions de 44 tonnes (denrées agricoles et agroalimentaires), tout en reportant à 2012 la mise en œuvre de la taxe kilométrique sur les poids-lourds. Or la part modale rail-voies d eau a diminué pour ne plus représenter que 12 % en Les mesures annoncées ne feront qu aggraver cette tendance, d autant que le secteur aérien reste privilégié. Dans le secteur du bâtiment, il est exact que pour les constructions nouvelles, il y a eu définition de nouvelles normes et mise à disposition d aides publiques. La généralisation des constructions neuves à basse consommation semble donc sur la bonne voie, malgré des retards. Mais l essentiel des économies d énergie viendra de la rénovation du bâti ancien. Pour que celle-ci monte en puissance, il faut renforcer la recherche et utiliser des matériaux et matériels innovants, mais aussi poursuivre et amplifier l adaptation des formations à l emploi de ces nouveaux produits, ce qui doit conduire également à reconnaître les qualifications ainsi acquises à leur juste niveau. Alors que la loi Grenelle 1 fixe un objectif très ambitieux (38 % de baisse de consommation du parc d ici 2020), les outils et les moyens déployés ne sont donc pas à la hauteur de l enjeu et peuvent même se révéler contreproductifs. Cet immense chantier manque de mesures fortes pour se mettre en place. Par ailleurs, le projet de PNR ne fait qu évoquer les consommateurs d énergie les plus modestes alors que la précarité énergétique doit nous alerter et impose des mesures significatives. Pour réduire cette précarité grandissante, il conviendrait de moderniser le réseau, de diversifier les sources d énergie, de garantir la sécurité d approvisionnement, d assurer une maîtrise publique dans la transparence et la consultation de la société civile.