CONTEXTE SUISSE. 1. Position et rôle des communes. 2. Défis actuels. Annexe 2

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1 1 CONTEXTE SUISSE 1. Position et rôle des communes Les communes constituent le premier échelon de souveraineté dans le système ins- titutionnel de la Suisse. La Constitution fédérale prévoit, à son article premier, que la Confédération suisse se compose du peuple suisse et des cantons, qu elle énumère un par un. Elle énonce plus loin, au sujet des communes, que pour disposer de la ci- toyenneté suisse, il faut posséder le droit de cité communal et le droit de cité du can- ton (art. 37 al. 1). Elle garantit par ailleurs l'autonomie communale, dans les limites fixées par le droit cantonal (art. 50 al. 1 et 2). La Constitution jurassienne énonce que le droit de cité communal fonde la citoyen- neté cantonale (art. 16 al. 2). Elle consacre ensuite 11 articles aux communes (art ). L'existence et l'autonomie des communes sont garanties dans les limites de la Cons- titution et de la loi (art. 110 al. 2). Les communes municipales, en vertu du principe de subsidiarité, se voient confier les tâches locales qui n'incombent ni à la Confédé- ration ni au canton (art. 114). L'ampleur réelle de l'autonomie communale dépend de l'ensemble des dispositions légales. Ainsi, les compétences communales peuvent varier d'un canton à l'autre et selon la taille des communes. 2. Défis actuels Le principal défi auquel bon nombre de communes sont confrontées aujourd'hui ré- side dans la tension entre les éléments suivants : a) leur petite taille, pour la majorité d entre elles; b) la faiblesse de leur marge de manœuvre financière, liée à leur taille et aux systèmes de report de charges prévus par les cantons; c) l'augmentation de la taille critique géographique et démographique pour la définition et le déploiement des politiques publiques dans la plupart des domaines; d) la complexité croissante des affaires publiques et l'automatisation de nom- breux processus, qui poussent à la hausse la taille critique pour une gestion

2 2 efficace au plan communal 1 et qui encouragent à la centralisation des sys- tèmes de gestion 2. Il s ensuit un écart croissant entre l'autonomie réelle et l'autonomie perçue. La pre- mière est faible pour la plupart des communes. La seconde représente encore une valeur essentielle au cœur de la grande majorité des citoyens. Comme premier éche- lon de souveraineté, la commune est l'autorité la plus proche, dont on connaît le mieux les acteurs et à laquelle on peut s'adresser dans le cadre d'une relation sou- vent informelle (petites communes). Quant à la taille des communes, l'organisation suisse se caractérise par une struc- ture très fragmentée. Près de 40 % des communes comptent moins de 500 habi- tants ; la population communale moyenne se situe autour de 2'300 habitants. Le nombre de communes diminue régulièrement par suite de fusions. Ce mouvement est cependant moins marqué qu'à l'étranger. Ainsi, entre 1850 et 2003, la Suisse n'a perdu en moyenne que deux communes par année. Entre 1953 et 2003, le recul total n a été que de 7 %, contre 59 % en Allemagne ou 42 % en Autriche. 3. Eléments incitatifs aux fusions On entend par éléments incitatifs ceux qui, dans la pratique, déclenchent la réflexion en vue d'une fusion et sa réalisation. Il ne s'agit pas forcément des avantages objec- tifs. Les principaux moteurs des fusions ressortent du schéma qui suit : 3.1. Situation financière Une situation financière difficile constitue généralement une incitation à la re- cherche de synergies 3. La réflexion autour d'une fusion de communes vise, dans ce 1 Possibilité de recourir à du personnel spécialisé 2 Guichets virtuels 3 Dans le domaine des charges et/ou des revenus

3 3 contexte, à améliorer la situation du compte de fonctionnement et à dégager des moyens plus élevés à consacrer aux investissements Recrutement du personnel politique nécessaire L'intérêt des citoyens à occuper des fonctions politiques au sein de la commune, en particulier dans l'exécutif, est en baisse. Parmi les raisons qui expliquent cette évo- lution, citons : a) l'individualisation croissante, au détriment de l'engagement public ; b) la faible reconnaissance sociale et la rémunération souvent symbolique liées au mandat au service d un exécutif communal ; c) l attitude revendicative d une partie des administrés ; d) le peu de marge de manœuvre dans la grande majorité des communes ; e) la complexité des tâches et leur incompatibilité avec l'exercice d'une activité professionnelle dans les communes de plus grande taille. Privée de ses organes légaux, une commune est inévitablement conduite vers la fu- sion avec une ou plusieurs de ses voisines Aménagement du territoire La politique en matière d'aménagement du territoire prend en compte des bassins géographiques plus vastes que l'entité communale (délimitation des zones à bâtir et des zones industrielles). L'affectation optimale du sol contribue à atténuer les fron- tières communales dans les esprits, au point d'inciter à des rapprochements selon les cas (zones d'activités communes) Services ou personnel administratif communs Certaines communes, principalement de petite taille, partagent parfois des services administratifs. Dans d'autres cas, la même personne occupe une fonction identique pour plusieurs communes. Ces expériences de collaboration, si elles sont réussies, constituent des prémices favorables à une fusion Coordination dans l'exécution de certaines tâches techniques Dans plusieurs domaines techniques, la coordination entre communes voisines est souhaitable, voire indispensable. Ainsi, les équipements onéreux nécessaires aux services de voirie rendent propice une collaboration. Sur un autre plan, les infras- tructures de base 4 comportent des interconnexions entre communes. 4 Réseaux d'eau, d'électricité, de gaz,

4 4 Il en découle des ponts entre les autorités communales et les personnes, qui contri- buent à relativiser les frontières communales et favorisent les idées de rapproche- ment Evolution du nombre des communes La tendance en Suisse est à la baisse du nombre des communes : Evolution du nombre de communes en Suisse entre 1990 et 2010 Plus de 400 communes ont disparu en 20 ans. Les cantons où les processus de fusions ont été les plus dynamiques sont le Tessin, Fribourg, les Grisons, Lucerne, le Jura, le Valais et Neuchâtel, ainsi que l illustre le graphique qui suit. ZH BE LU UR SZ OW NW GL ZG FR SO BS BL SH AR AI SG GR AG TG TI VD VS NE GE JU Nombres de communes au sein du canton 2010 Diminution du nombre de communes entre 2000 et Etat des communes: et (recensements de la population) Source: OFS, répertoire officiel des communes de la Suisse Office fédéral de la statistique (OFS) Diminution du nombre de communes en Suisse entre 2000 et 2010

5 5 La diminution du nombre des communes est liée à la population par commune. Le mouvement de regroupement est en principe plus fort dans les cantons dont les communes sont en moyenne peu peuplées. GR JU GL FR UR VD SO TI VS BE AI AR AG SH TG BL NE NW LU SZ OW SG ZH GE ZG BS Moyenne suisse: 2999 habitants 1 Population: ESPOP, 2009; état des communes au Sources: OFS, répertoire officiel des communes de la Suisse, ESPOP 2009 Office fédéral de la statistique (OFS) Population moyenne par commune (1 er janvier 2010) Le canton du Jura est, hormis les Grisons, celui dont la population par commune est la plus basse en Suisse, inférieure de plus de la moitié à la moyenne suisse. 4. Position des institutions face aux fusions De manière générale, les cantons encouragent les rapprochements entre communes, convaincus des avantages à long terme d une carte communale plus cohérente et du partage de la gestion publique avec des communes moins nombreuses mais de taille plus importante. Cet encouragement se traduit dans la plupart des cas par l octroi d avantages finan- ciers. Leur ampleur varie fortement d un canton à l autre, selon la situation finan- cière de ces derniers et le poids qu ils attribuent aux apports de tels regroupements. Dans le Jura, le soutien financier est plus modeste que celui des cantons de Neuchâ- tel et de Fribourg, par exemple.