Fonds de garantie d'assurance: situation actuelle, orientations de travail (document de discussion)

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1 COMMISSION EUROPÉENNE DG Marché intérieur INSTITUTIONS FINANCIÈRES Assurance MARKT/2517/02 FR Orig. EN Fonds de garantie d'assurance: situation actuelle, orientations de travail (document de discussion) Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel - Belgium. Telephone: Office: C107 1/40. Telephone: direct line , fax jose-luis.rosello-lopez@cec.eu.int

2 I Remarques préliminaires 1. À sa réunion des 27 et 28 novembre 2001, le comité des assurances a débattu d'un document traitant des fonds de garantie d'assurance (MARKT/2061/01). Ce document - auquel était joint, en annexe, une note rédigée par la délégation irlandaise - décrivait les problèmes générés, en la matière, par le manque actuel d'harmonisation et présentait différentes options correctives pouvant être mises en œuvre au niveau communautaire. En conséquence, le CA a convenu de créer un groupe de travail de la Commission, chargé d'engager la réflexion sur le sujet. 2. À sa première réunion, tenue le 4 février 2002, ce groupe de travail a eu un échange de vues sur le document susmentionné et décidé l'envoi d'un questionnaire ad hoc par la Commission. Ce questionnaire (MARKT/2506/02) a été adressé aux États membres le 13 février II Principales conclusions découlant des réponses au questionnaire sur les fonds de garantie d'assurance existants 3. Le questionnaire et les réponses correspondantes couvrent un grand nombre de questions intéressant les fonds de garantie d'assurance. Ces réponses, résumées aux annexes 1 et 2, constituent une base de réflexion précieuse pour le groupe de travail. Pour le moment, les principales conclusions à en tirer peuvent être synthétisées comme suit: Au cours des cinq dernières années, les entreprises d'assurance établies dans l'union européenne ont connu un très petit nombre de crises. Ce constat découle non seulement des réponses au questionnaire, mais aussi des travaux menés par la Conférence des autorités de surveillance des entreprises d'assurance de l'union européenne. Selon un rapport établi par cette dernière, seules vingt entreprises d'assurance ont été officiellement déclarées insolvables dans la période Trois États membres (F, IRL et UK) disposent de véritables fonds de garantie d'assurance, mais la couverture offerte par ceux-ci (en termes de catégories d'assurés, de branches d'assurance et d'étendue géographique) est très variable. En France, elle est essentiellement limitée à l'assurance vie et aux particuliers (un projet de loi sur la couverture de l'assurance non-vie est toutefois en discussion). Au Royaume-Uni, le fonds couvre aussi bien l'assurance vie que non-vie (à l'exclusion de certaines branches) ainsi que les particuliers et les petites entreprises. En Irlande, il est limité à l'assurance non-vie et aux particuliers (en outre, les primes perdues ne sont pas couvertes). Un État membre (E) a mis en place un dispositif qui n'est pas un fonds de garantie pur, mais qui s'y apparente dans ses effets concrets. Il s'agit, en fait, d'un système spécial chargé de procéder à la liquidation des entreprises d'assurance d'une manière propre à garantir une indemnisation rapide des assurés. Un autre État membre (NL) élabore actuellement un texte législatif instituant un fonds de garantie pour l'assurance non-vie. 2

3 Les fonds de garantie existants ont une couverture territoriale variable. En France, en Irlande et en Espagne, l'approche retenue est du type "État membre d'origine" (autrement dit, toutes les opérations d'assurance assujetties à la surveillance exercée par l'état membre d'origine sont couvertes); au Royaume-Uni, elle est du type "État membre d'accueil" (même si certaines opérations effectuées en libre prestation de services à partir du territoire national sont couvertes). Lorsqu'une entreprise d'assurance est en crise, l'état intervient généralement pour empêcher sa liquidation. Une telle intervention, qui prend très souvent la forme de mesures de restructuration, ne fait, en principe, pas entrer en jeu le fonds de garantie, s'il existe. Dans certains États membres, toutefois, le fonds de garantie peut intervenir précocement pour indemniser les assurés avant même l'ouverture des procédures de liquidation. Dans tous les fonds de garantie existants, la protection offerte ne représente pas l'intégralité de la créance détenue par l'assuré sur l'entreprise d'assurance: elle est limitée à un pourcentage de cette créance, à un certain plafond, voire à une combinaison des deux. Dans tous les cas, les fonds de garantie, après indemnisation, ont le droit de se substituer aux assurés pour réclamation des créances détenues sur l'entreprise d'assurance. Les fonds de garantie sont toujours financés par une contribution des entreprises d'assurance. En aucun cas, cette contribution n'est exclusivement versée sur demande; il y a toujours, sous une forme ou sous une autre, un préfinancement partiel. En Irlande et en Espagne, les primes d'assurance sont soumises à une taxe, directement supportée par les assurés. III Problèmes générés, pour le marché unique de l'assurance, par le manque actuel d'harmonisation 4. La situation présente, pour ce qui est des fonds de garantie en place dans l'union européenne, pose les principaux problèmes suivants pour la protection des assurés et, plus largement, pour le fonctionnement du marché unique de l'assurance: pas de couverture pour un grand nombre d'assurés: dans leur grande majorité, les assurés domiciliés dans l'union européenne ne sont pas protégés par un fonds de garantie en cas de liquidation de leur entreprise d'assurance; 3

4 confusion, lacunes et doublons: même s'il a souscrit sa police auprès d'une entreprise d'assurance agréée dans un État membre où existe un fonds de garantie, l'assuré n'est pas sûr d'être couvert en cas de liquidation de cette entreprise d'assurance. Il peut notamment rester sans protection si son assurance lui a été délivrée par une succursale établie dans un autre État membre et, à ce titre, non couverte par le fonds de garantie de l'état membre d'origine. La couverture offerte par le fonds de garantie peut également être limitée à certaines branches d'assurance, ou son octroi subordonné à la condition que l'assuré soit un particulier. Par ailleurs, les exigences de transparence en vigueur varient grandement d'un État membre à l'autre: dans certains, l'information sur le fonds de garantie est obligatoire; dans d'autres, elle est interdite. En résumé, en raison de l'étendue variable des couvertures offertes par les fonds nationaux de garantie (catégories d'assurés, branches d'assurance, territoire, niveau de protection), il n'est pas facile, pour un assuré, de savoir si, et dans quelle mesure, il est protégé, en particulier dans le cadre d'une opération d'assurance transfrontalière (régime de la liberté d'établissement ou de la libre prestation de services). De fait, le manque d'harmonisation est source de multiples lacunes et doublons dans la protection des assurés. pas d'égalité de traitement: en conséquence de la situation actuelle, il est parfaitement possible qu'à la liquidation d'une entreprise d'assurance, certains assurés soient couverts par un fonds de garantie, tandis que d'autres disposant de polices identiques ne le seront pas ou moins. pas d'égalité des conditions de jeu: le manque actuel d'harmonisation dans le domaine des fonds de garantie d'assurance peut avoir un impact sur la concurrence qui s'exerce non seulement entre les entreprises d'assurance, mais aussi entre celles-ci et les autres établissements financiers. Dans un contexte de convergence croissante des produits financiers, on saurait difficilement justifier qu'un consommateur achetant, par exemple, un produit d'épargne du type assurance vie auprès d'une entreprise d'assurance ne soit pas couvert par un fonds de garantie, alors qu'il serait protégé s'il achetait un produit d'épargne quasiment identique auprès d'une banque. IV La directive sur l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance (2001/17/CE) et les fonds de garantie 5. L'article 10 de la directive 2001/17/CE fait bénéficier les assurés d'un traitement spécial: un régime optionnel de privilèges renforce leur position lors de la distribution des actifs de leur assureur. Ce traitement spécial constitue un premier niveau de protection, mais ne garantit pas une indemnisation rapide et efficace lorsque lesdits actifs se révèlent insuffisants (par exemple, en cas de calcul erroné des provisions techniques, de sous-évaluation des actifs représentatifs des provisions techniques, etc.). 4

5 6. Par ailleurs, les principes de non-discrimination et d'égalité de traitement des créanciers inscrits dans la directive, s'ils s'appliquent pleinement aux procédures de liquidation elles-mêmes, ne concernent pas l'intervention indépendante du fonds de garantie. En conséquence, la directive ne peut empêcher que le manque actuel d'harmonisation en matière de fonds nationaux de garantie d'assurance ne conduise, en raison des lacunes et des doublons existants, à un traitement inéquitable des assurés. V Risque moral 7. L'un des principaux arguments soulevés à l'encontre de l'institution de fonds de garantie est le problème du "risque moral" pesant sur les assurés comme sur les assureurs et les autorités de surveillance. D'aucuns arguent, en effet, que l'existence de systèmes de protection pourrait rendre les consommateurs moins exigeants dans le choix de leur assureur, car uniquement soucieux de bénéficier des prestations les moins chères. Une telle attitude pourrait, à son tour, influer sur le comportement commercial des assureurs, voire sur le soin apporté par les autorités de surveillance à l'exercice de leurs fonctions. 8. La question du risque moral a été soulevée à la première réunion du groupe de travail. À cet égard, les réponses au questionnaire n'apportent guère d'éclaircissements. Cependant, dans les deux autres secteurs financiers où des fonds de garantie sont en place depuis des années, ce risque ne semble pas être un problème majeur. Il en va de même dans les États membres ou les pays tiers qui disposent déjà de fonds de garantie d'assurance. Dans tous les cas, il serait extrêmement intéressant de bénéficier ici du fruit de l'expérience. En particulier, il serait utile d'analyser les moyens utilisés par les fonds de garantie existants (aussi bien dans le secteur assurantiel que dans les autres secteurs) pour minimiser le problème du risque moral (par exemple, via un régime d'indemnisation partielle, c'est-à-dire d'indemnisation limitée à un certain pourcentage de la créance, à un certain plafond, voire à une combinaison des deux). VI Coût des fonds de garantie 9. L'institution d'un fonds de garantie soulève la question de son financement. Une telle mesure fait, en effet, peser une charge financière sur les entreprises d'assurance couvertes par le fonds. Certaines délégations font aussi valoir que les fonds de garantie ont pour effet de subventionner la mauvaise gestion d'un assureur membre aux dépens des autres assureurs membres qui gèrent leurs affaires de manière prudente. 10. Cependant, tous les assureurs ont intérêt à préserver la confiance que peuvent avoir les assurés dans le marché assurantiel. Cette confiance est renforcée par l'existence de fonds de garantie. Parallèlement, un minimum d'harmonisation en la matière placerait tous les assureurs sur un pied d'égalité au sein du marché unique, en excluant tout avantage réglementaire susceptible d'influer sur le coût de l'assurance. 5

6 11. En raison du très petit nombre de crises qu'a connues le secteur assurantiel, et du fait que les fonds de garantie sont généralement conçus comme des dispositifs de dernier ressort, leur existence dans certains États membres ne semble pas avoir eu d'impact significatif sur le coût de l'assurance. Cependant, les réponses au questionnaire ne sont ici guère éclairantes. Il serait donc intéressant que les délégations se montrent disposées à partager leur expérience en ce qui concerne le coût des fonds de garantie en place dans le secteur bancaire, celui des valeurs mobilières et éventuellement celui de l'assurance. En outre, différents mécanismes existent, qui permettent de plafonner et d'étaler les contributions versées par les assureurs à leur fonds de garantie, dès lors que ces contributions menacent leur stabilité. Là encore, il serait intéressant de savoir si ces mécanismes ont jamais été utilisés. 12. Il convient enfin de noter que certains pays tiers disposant de fonds de garantie ont conçu des mécanismes spéciaux pour ne pas imposer de charge indue aux entreprises sainement gérées et inciter tous les assureurs membres du fonds à optimiser leur situation financière. Aux États-Unis, par exemple, le montant de leur contribution est ajusté au risque; en Corée, il est également tenu compte de certains facteurs de risque (la contribution est ainsi relevée de cinq pour-cent pour les assureurs justifiant de moins de dix années d'activité, tandis que les assureurs en activité depuis plus de dix ans peuvent bénéficier d'une remise plus ou moins élevée selon leur bonne santé financière). VII Options possibles pour une action communautaire 13. En annexe au document MARKT/2061/01, la délégation irlandaise décrivait les problèmes créés par le manque d'harmonisation européenne dans le domaine des fonds de garantie d'assurance, en cas de liquidation d'un assureur. Elle présentait en outre différentes options correctives pouvant être mises en œuvre au niveau communautaire, ainsi que leurs avantages et inconvénients respectifs. À titre de rappel, ces options étaient les suivantes: option 1: ne rien faire - aucune action communautaire n'est entreprise dans le domaine des fonds de garantie d'assurance; option 2: définir de grands principes - un instrument communautaire non contraignant ou un accord entre les États membres énonce quelques grands principes à appliquer; option 3: prescrire un niveau minimal de protection des assurés - un instrument communautaire contraignant impose la reconnaissance mutuelle des fonds nationaux de garantie ainsi qu'un niveau minimal de protection des assurés; option 4: instaurer un régime harmonisé de protection des assurés - une législation communautaire instaure un modèle pleinement harmonisé de fonds de garantie, que tous les États membres doivent appliquer. 6

7 VIII Discussion 14. Au terme d'une analyse préliminaire de la situation présente, les services de la Commission estiment que l'option 1 ne doit pas être envisagée plus avant, à moins que l'examen effectué par le groupe de travail ne montre qu'aucune des autres options n'est acceptable. De fait, le choix du statu quo conserverait entiers les problèmes créés, pour le marché unique, par le manque actuel d'harmonisation (voir le paragraphe III ci-dessus). 15. L'option 2 présente un inconvénient majeur, en ce sens qu'il s'agit d'une solution juridiquement non contraignante. Au total, cette solution laisserait donc les éléments fondamentaux du régime de protection (obligation d'instituer un fonds de garantie, étendue de la couverture, montant de l'indemnisation) à la discrétion de chaque État membre. Une telle approche volontaire a été tentée dans le secteur bancaire en 1986, avec l'adoption d'une recommandation de la Commission 1. Les résultats se sont révélés décevants, et une directive a dû être adoptée en Du point de vue des services de la Commission, le groupe de travail doit donc se focaliser sur l'étude des options 3 et 4. L'une et l'autre supposent l'adoption d'un instrument communautaire juridiquement contraignant, mais un niveau d'harmonisation différent: l'option 3 prévoit essentiellement, outre la définition de quelques normes communes essentielles, la reconnaissance mutuelle des fonds de garantie en place dans les États membres; l'option 4 implique une harmonisation totale de toutes les composantes du régime de protection. 17. Les options 3 et 4 ont chacune leurs avantages et leurs inconvénients. L'option 4 a ceci de bien qu'elle élimine toute inégalité de traitement, en garantissant une protection homogène des assurés. Sa principale faille tient à la difficulté de mettre en œuvre un régime pleinement harmonisé qui soit compatible avec les spécificités et les traditions juridiques de chaque État membre. Par conséquent, il ne semblerait pas approprié que le groupe de travail concentre sa réflexion sur l'option 4, qui soulève potentiellement le plus de difficultés. À ce stade, celle-ci doit donc rester une voie à n'explorer que si la majorité des délégations juge insuffisante l'harmonisation limitée prévue par l'option Les services de la Commission estiment ainsi, pour le moment, que le groupe de travail doit concentrer ses efforts sur l'examen de l'option 3, qui a les mérites suivants: elle respecte le principe de la reconnaissance mutuelle, sur lequel est fondé le cadre réglementaire en vigueur, dans l'union européenne, pour les services financiers; elle est conforme à l'approche suivie par la législation européenne actuellement applicable aux fonds de garantie existant dans le secteur bancaire et celui des valeurs mobilières; 1 Recommandation 87/63/CEE de la Commission, JO L 33 du , p

8 très souple, elle permettrait de tenir compte de traditions juridiques différentes ainsi que des dispositifs déjà en place dans les États membres; elle permettrait de ne faire porter l'harmonisation que sur les éléments essentiels au bon fonctionnement du marché unique, en laissant tout autre aspect des fonds de garantie à l'appréciation des législateurs nationaux. L'option 3 contraindrait cependant la majorité des États membres, qui ne dispose pas encore de fonds de garantie, à en instituer un. Une discussion approfondie serait nécessaire pour vaincre leurs résistances actuelles, liées au risque moral et au coût potentiel alors encourus. Il convient toutefois de noter que les États membres poursuivant une politique du "zéro faillite" n'auraient rien à y perdre, mais tout à y gagner: les preneurs d'assurance nationaux faisant appel à un assureur établi dans un autre État membre seraient couverts par le fonds de garantie financé par le secteur assurantiel de cet autre État membre (État membre d'origine), alors que, pour le moment, ils ne bénéficient d'aucune protection. En l'absence de faillite nationale, le secteur assurantiel national n'aurait donc aucun coût à supporter. 19. S'il accepte la suggestion de la Commission, qui est de concentrer sa réflexion sur l'examen de l'option 3, le groupe de travail aura pour tâche: répertorier les composantes des fonds de garantie qui doivent faire l'objet d'une harmonisation (obligation de constitution, portée géographique, risques couverts, catégories d'assurés couverts, types de créances couvertes, niveau minimal de protection, exigences de publicité, etc.) et les éléments qui doivent être laissés à l'appréciation des législateurs nationaux (statut du fonds, financement, etc.); définir les exigences et les critères à respecter pour l'harmonisation de chacune des composantes précédemment distinguées; communiquer les résultats de ces travaux au comité des assurances. 8

9 IX Questions aux membres du groupe de travail 20. Les délégations sont invitées à bien vouloir débattre des questions suivantes: 1. Que pensez-vous des problèmes créés par le manque actuel d'harmonisation dans le domaine des fonds de garantie d'assurance? Êtes-vous d'accord avec l'analyse présentée au paragraphe III du présent document? 2. Pouvez-vous faire part de l'expérience acquise, dans votre État membre, en ce qui concerne la gestion du "risque moral" par les fonds de garantie en place dans les différents secteurs financiers? Quel est le coût de ces fonds, et comment sont-ils financés? 3. Convenez-vous que l'option 3 (reconnaissance mutuelle, plus définition d'un socle minimal de normes communes) constitue la base de travail la plus appropriée? Êtes-vous d'accord avec le "cahier de mission" succinctement présenté au point 19 du présent document? 4. Pourriez-vous répertorier les composantes des fonds de garantie d'assurance (portée, limite, etc.) qui devraient être harmonisées pour assurer le bon fonctionnement du marché unique? Pourriezvous également lister les aspects à réglementer au niveau national? 9