La politique de l habitat depuis la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales

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1 DGCL/CIL4/AG Octobre La politique de l habitat depuis la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales La question de la répartition des compétences et des responsabilités dans le domaine du logement est d une grande complexité. Cette complexité est révélatrice de l évolution de la conduite des politiques du logement, entre des forces contradictoires qui soit poussent au retrait de l Etat soit souhaitent que l Etat garde un contrôle serré de la mise en œuvre locale des politiques du logement et de l habitat. Oscillant aujourd hui entre contractualisation et délégation de compétences, le champ des politiques de l habitat est éclaté entre des procédures diverses mobilisant des acteurs différents (communes, intercommunalités, départements ), à des échelles distinctes (quartier, commune ), sur des démarches a priori complémentaires. La présente note vise à présenter les modifications législatives relatives aux compétences des différents acteurs intervenants dans le domaine du logement et de l habitat depuis la loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, au travers différents volets des politiques locales du logement tels que les documents de planification, les outils financiers et autres dispositifs participant à la territorialisation des politiques de l habitat. I Les documents de planification A - Le programme local de l habitat (PLH) : le renforcement progressif de l échelon intercommunal Issu de l expérimentation locale, le PLH a été introduit par la loi n 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l Etat, pour permettre aux communes de fixer de manière prévisionnelle leurs priorités en matière d habitat, notamment les actions en faveur des personnes mal logées ou défavorisées, et de prendre l initiative de leur mise en œuvre. Au fil de lois successives, le PLH, dont la durée initiale était de 5 ans, a connu une consolidation progressive de son caractère opérationnel, de sa portée juridique et de son rôle dans l organisation des rapports entre l Etat, les communes et les intercommunalités. La responsabilité des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dans l élaboration de ce document s est affirmée au fil du temps, passant, d une simple incitation, à une obligation pour les plus importants d entre eux. La loi n du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, a consacré le rôle du PLH en faisant de cet instrument le préalable à une délégation de la gestion des aides à la pierre. La durée du PLH est portée à 6 ans et il relève désormais de la compétence exclusive des EPCI.

2 La loi n du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL) consolide le glissement vers le niveau intercommunal de la responsabilité du PLH. Elle oblige toutes les communautés de communes compétentes en matière d habitat de plus de habitants comprenant au moins une commune de plus de habitants, les communautés d agglomération et les communautés urbaines à se doter d un PLH, lequel doit être adopté dans les trois ans qui suivent la publication de la loi. La loi n du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion étend l obligation d élaboration du PLH aux communautés de communes compétentes en matière d habitat de plus de habitants comprenant au moins une commune de plus de habitants. Autre nouveauté, les communes de plus de habitants qui ne sont pas membres d un EPCI sont également soumises à cette obligation. B Le plan départemental de l habitat (PDH) : une compétence conjointe Etat, département, EPCI au service de la cohérence territoriale des politiques locales de l habitat Créé par l article 68 de la loi ENL de 2006, le PDH dont chaque département doit être doté pour 6 ans, sous l autorité conjointe de l État, du département et des EPCI ayant adopté un PLH ou ayant délibéré pour engager la procédure d élaboration de celui-ci, constitue un document de référence afin d assurer la cohérence entre les politiques de l habitat menées dans les territoires couverts par des PLH et celles menées dans le reste du département. Le PDH assure la cohérence territoriale et la cohérence entre politique de l habitat et politique sociale. Contrairement au PLH, le PDH ne définit pas un programme d actions et ne constitue pas à ce titre le support de la délégation de compétences pour l attribution des aides à la pierre au conseil général. Une section départementale du comité régional de l habitat est chargée d organiser une concertation, la plus large possible, avec tous les acteurs participant à la mise en œuvre des politiques de l habitat, nécessaire à cette élaboration. Pour l Etat, l enjeu dans l élaboration du PDH est de garantir un droit au logement pour tous de manière équilibrée sur le territoire départemental. C Le plan départemental d action pour le logement des personnes défavorisées : un cadre partenarial Etat département dans lequel s élabore la politique du logement des personnes défavorisées Le plan départemental d action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) institué par la loi Besson n du 31 mai 1990 définit les mesures destinées à permettre aux personnes ou familles éprouvant des difficultés d accéder à un logement décent et indépendant ou de s y maintenir et d y disposer de la fourniture d eau, d énergie et de services téléphoniques. L Etat et le conseil général sont responsables de l élaboration et de la mise en œuvre du PDALPD. La loi ENL de 2006 a renforcé le rôle du PDALPD visant à la mise en œuvre du droit au logement, notamment en développant son contenu et les compétences de son comité responsable.

3 La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion de 2009 a inclus, dans le PDALPD, le plan d accueil, d hébergement et d insertion des personnes sans domicile, qui est élaboré par le préfet de département en association notamment avec les collectivités territoriales et leurs groupements compétents en matière de PLH. II Les outils financiers A Les délégations des aides à la pierre : la primauté des EPCI et le rôle subsidiaire accordé aux départements ainsi que le renforcement de l évaluation réalisée par l Etat Depuis le 1 er janvier 2005, dans le cadre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, l'etat peut déléguer ses compétences aux EPCI et aux départements qui en font la demande, en matière d'attribution des aides à la pierre. Il s agit là d une forme nouvelle de partenariat entre l Etat et les collectivités territoriales. La loi donne la primauté aux EPCI en matière de délégation des aides à la pierre. En effet, les départements ne sont délégataires qu à titre subsidiaire, pour les zones du territoire départemental non couvertes par les EPCI délégataires. La délégation de compétences ne peut être accordée que sur la base d'une politique de l'habitat proposée par le délégataire au travers du programme local de l habitat (PLH). La délégation n est pas de droit mais elle est subordonnée à l accord du préfet qui doit apprécier si le degré d intégration de l EPCI, ses moyens financiers et l existence d un programme local de l habitat rendent pertinente ou non la délégation. Par ailleurs, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion de 2009 renforce le pouvoir du représentant de l Etat dans le département dans la mesure où il aura désormais la possibilité de refuser la signature d une convention de délégation des aides à la pierre si le PLH ne tient pas suffisamment compte des recommandations de l État en matière d objectifs de répartition équilibrée et diversifiée de l offre de logement, de renouvellement du parc immobilier et d accroissement du nombre de logement et de places d hébergement. De la même manière, le préfet pourra dénoncer une convention de délégation des aides à la pierre qui n aurait pas atteint ses objectifs. Pour l année 2009, il est recensé 106 délégations de compétences dont 28 concernent les départements, 14 les communautés urbaines, 59 les communautés d agglomération et 5 les communautés de communes. B - Le fonds de solidarité pour le logement (FSL) : un fonds décentralisé au département en raison de la vocation sociale et solidaire de cet échelon territorial La loi relative aux libertés et responsabilités locales a décentralisé en 2004 le FSL à chaque département. Le FSL accorde, dans les conditions définies par son règlement intérieur, des aides financières aux personnes qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d'assurance locative, ou qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

4 Le financement du fonds de solidarité pour le logement est assuré par le département.. Il passe une convention avec les représentants d'electricité de France, de Gaz de France et les distributeurs d'énergie ou d'eau afin de définir le montant et les modalités de leurs concours financiers au FSL. Néanmoins, les autres collectivités territoriales, les EPCI peuvent également participer à son financement. Le conseil général peut créer des fonds locaux pour l'octroi de tout ou partie des aides du FSL et en confier la gestion, par convention, aux communes et aux EPCI qui en font la demande. La création d'un fonds de solidarité intercommunal est de droit lorsque la demande en émane d'un EPCI qui a conclu une convention de délégation des aides à la pierre. Afin d accélérer les procédures d attribution des aides du FSL, l article 66 de la loi ENL de 2006 a prévu que le président du conseil général peut, par délégation du conseil général, prendre les décisions concernant l attribution de certaines aides financières prises en charge par le FSL. Il doit en rendre compte, ensuite, lors de la réunion du conseil général. III Divers dispositifs participant à la territorialisation des politiques de l habitat A - La délégation du contingent préfectoral : le renforcement de l échelon intercommunal La loi relative aux libertés et responsabilités locales de 2004 a prévu les conditions de délégation aux élus communaux ou intercommunaux du contingent préfectoral de réservation de logements au profit des personnes prioritaires et notamment mal logées ou défavorisées. Ainsi, le préfet peut déléguer au maire ou, avec l accord de celui-ci, au président de l EPCI compétent en matière d habitat, tout ou partie des réservations de logements dont il bénéficie. Le représentant de l Etat dispose d un droit de mise en demeure et de substitution en cas de non respect des objectifs fixés par le PDALPD. En 2009, 73 communes et 2 EPCI, qui se situent essentiellement en Ile-de-France, sont délégataires du contingent préfectoral. L article 82 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion de 2009 donne au préfet la possibilité de déléguer directement au président d un EPCI ayant conclu un accord collectif intercommunal pour le logement des personnes défavorisées tout ou partie du contingent préfectoral de logements locatifs sociaux. La convention devra cependant prévoir les modalités d association des communes membres à l utilisation des droits de réservation sur leur territoire. B - Le droit au logement opposable : la possibilité d expérimentation offerte aux EPCI délégataires des aides à la pierre La loi n du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale prévoit que le droit à un logement décent et indépendant est garanti par l Etat à toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans les conditions de permanence définies par décret en Conseil d Etat n est pas en mesure d accéder par ses propres moyens à un logement décent et indépendant ou de s y maintenir.

5 Toutefois, l article 14 de la loi précitée, prévoit qu à titre expérimental et pour une durée de six ans, un EPCI à fiscalité propre délégataire des aides à la pierre peut passer une convention avec l'etat, ses communes membres et les départements concernés pour devenir, sur son territoire, le garant du droit à un logement décent et indépendant. A ce jour, aucun EPCI ne s est porté volontaire pour expérimenter la mise en œuvre du droit au logement opposable. C - Les offices publics de l habitat (OPH) dotés d un ancrage territorial fort Auparavant il existait deux catégories d établissements publics d habitations à loyer modéré rattachés à des collectivités territoriales ou à des EPCI : les offices publics d HLM (OPHLM) et les offices publics d aménagement et de construction (OPAC). Les deux catégories d offices exerçaient des missions similaires. L ordonnance n du 1 er février 2007 relative aux offices publics de l habitat, prise sur le fondement de la loi ENL, mène à son terme cette logique de rapprochement et substitue aux deux catégories existantes une nouvelle catégorie d établissements publics d HLM : les offices publics de l habitat. Les OPH sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, rattachés soit à un EPCI compétent en matière d habitat, soit à un département, soit encore à une commune, dès lors qu elle n est pas membre d un EPCI compétent en matière d habitat. Ils interviennent sur le territoire de la région de leur collectivité territoriale ou de leur EPCI de rattachement. Ils peuvent aussi agir sur le territoire des départements limitrophes à cette région, après accord de la commune d implantation de l opération. Au sein de leur conseil d administration, la représentation de la collectivité territoriale ou de l EPCI de rattachement est majoritaire. Actuellement, il existe 295 OPH dont 169 sont rattachés à des communes, 35 à des EPCI et 91 à des départements. D Le renforcement de la lutte contre l habitat indigne : une clarification des compétences confiées à l Etat (insalubrité) et aux communes (édifice menaçant ruine) L'ordonnance n du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, vise à harmoniser les divers régimes de police administrative concernant les formes d'habitat indignes et à faciliter la réalisation des travaux, ainsi que l'hébergement et le relogement de leurs occupants. Elle précise en outre les responsabilités respectives en la matière des autorités de l'etat et des collectivités locales ou de leurs groupements. Les dispositions relatives aux bâtiments menaçant ruine ont été simplifiées. Par ailleurs, l'ordonnance n du 11 janvier 2007 relative au recouvrement des créances de l Etat et des communes résultant de mesures de lutte contre l habitat insalubre ou dangereux a instauré plusieurs dispositifs afin de garantir le recouvrement des créances publiques nées de la substitution des communes aux propriétaires et exploitants défaillants d'immeubles dangereux.

6 La loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion de 2009 a notamment eu pour objet de donner une définition légale à la notion d'habitat indigne qui ne reposait sur aucune base juridique. Désormais, constituent un habitat indigne les locaux ou installations utilisés aux fins d habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé.