Chapitre 2. Le parlement et la société

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1 Chapitre 2. Le parlement et la société Table des matières Chapitre 2. Le parlement et la société... 1 I. Présentation du parlement... 2 A. Les rôles communs des 2 chambres... 2 B. Les spécificités de chaque chambre... 3 II. Les fonctions du parlement... 3 A. Le rôle législatif du parlement Le dépôt du texte L examen du texte... 3 a) L'examen en première lecture... 4 L'examen en commission... 4 L'inscription à l'ordre du jour... 4 L'examen en séance publique... 4 b) La transmission et les lectures successives... 5 B. Le droit de contrôle du parlement Les procédures d information du Parlement Les procédures d investigations : le cas particulier des commissions d enquête... 6 a) Présentation des commissions d enquêtes... 6 b) Impact des commissions d enquêtes... 6 Orienter l action gouvernementale... 6 Susciter l action judiciaire... 6 Stimuler l activité parlementaire... 6 Conclusion :... 7

2 La séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif fut théorisée par Montesquieu dans De l esprit des lois (1748), qui y voyait le moyen de lutter contre le despotisme et l arbitraire, car les autorités auxquelles étaient respectivement confiés les deux types de compétence ne pouvaient rien faire l une sans l autre : «Il faut que par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir». Cette formule célèbre n a pas perdu son actualité, puisque l on parle souvent aujourd hui de contrepouvoirs. Les auteurs de la Déclaration de 1789 la reprirent à leur compte, dans l article 16 de leur texte : «Toute société dans laquelle la garantie des droits n est pas assurée ni la séparation des pouvoirs déterminée, n a point de Constitution» Il est donc nécessaire de créer des institutions strictement autonomes les unes des autres pour que les pouvoirs s équilibrent et ne soient pas monopolisés par quelques individus. Ces trois grands types d institution que l on retrouve dans tous les grandes démocraties contemporaines sont : pouvoir législatif pouvoir exécutif pouvoir judiciaire Nous allons nous intéresser au pouvoir législatif en France : sous la III et la IV République, les assemblées parlementaires chargées de l élaboration des lois avaient une place essentielle au sein des institutions. Les excès de la souveraineté parlementaire des IIIème et IVème Républiques ont conduit les constituants de 1958 à limiter les pouvoirs des assemblées en mettant en place des règles dictées par le «parlementarisme rationalisé». La Vème République est marquée par une place réduite du Parlement. I. Présentation du parlement Le Parlement est composé de 2 chambres (art 24 al 2 de la Constitution) : l Assemblée Nationale et le Sénat: le Parlement français est donc bicaméral. A. Les rôles communs des 2 chambres L article 24 de la C prévoit que «Le Parlement vote la loi. Il contrôle l action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques». Les parlementaires ont 3 rôles : légiférer contrôler l action du Gouvernement (depuis la réforme constitutionnelle de 2008, ce rôle est renforcé) évaluer les politiques publiques

3 B. Les spécificités de chaque chambre AN Sénat Mode d élection SUD SUI Durée du mandat 5 ans 6 ans Nombre d élus 577 députés 348 sénateurs Rôle de représentation Peuple français CT de la République (art 24 C ) Pouvoir sur le gouvernement Engager la responsabilité du Président du Sénat assure gouvernement (art 49 de la C ) l intérim en cas de vacance ou d empêchement de la Présidence de la République. Pouvoir du gouvernement sur Dissolution possible (art 12 de la C ) Pas de dissolution possible : garant de la stabilité II. Les fonctions du parlement A. Le rôle législatif du parlement La procédure législative au parlement comprend deux phases principales : le dépôt du texte et son examen par le Parlement. Les deux assemblées risquent de ne pas tomber d'accord sur un sujet quelconque. L esprit qui prévaut donc est la recherche d un consensus entre les deux assemblées. 1. Le dépôt du texte L initiative des lois appartient au Premier ministre ainsi qu aux députés et aux sénateurs. Les initiatives du Premier ministre sont appelées «projets de loi», celles des parlementaires sont dénommées «propositions de loi». 2. L examen du texte Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les deux assemblées du Parlement en vue de l adoption d un texte identique. Un texte adopté en termes identiques par les deux assemblées est définitif : il constitue le texte de la loi. La procédure consiste en un mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées (d où le nom de navette). Chaque chambre doit examiner et, éventuellement, à modifier le texte (on parle d amendements) adopté par l autre. La navette prend fin lorsqu une assemblée adopte sans modification, pour chacun de ses articles, le texte précédemment adopté par l autre. Chaque examen par une assemblée est appelé «lecture».

4 a) L'examen en première lecture L examen en première lecture d un texte déposé devant une assemblée comporte plusieurs étapes : l examen par une commission, l inscription à l ordre du jour et, enfin, la discussion en séance publique au terme de laquelle le texte sera transmis à l autre assemblée. L'examen en commission Une fois déposé, tout texte est renvoyé à l examen d une commission. Selon les domaines, les commissions assurent l'essentiel du travail d'écriture / réécriture des lois, plus que lors des séances plénières. Il existe ainsi des commissions permanentes ( 8 AN et 7 sénat ) et des commissions spéciales si besoin, spécialement pour l examen d un projet ou d une proposition. Ex : commission des affaires sociales, des finances L'inscription à l'ordre du jour Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit être inscrit à l ordre du jour de l assemblée. Un partage de l ordre du jour est fixé par la Constitution : - deux semaines sur quatre sont réservées par priorité à un ordre du jour fixé par le Gouvernement. En vertu de cette priorité, le Gouvernement arrête la liste des textes qu il veut faire figurer à l ordre du jour et fixe l ordre dans lequel ils seront discutés, ainsi que leur date de discussion. Pour assurer une bonne programmation des travaux, le Gouvernement informe au préalable les assemblées et notamment leurs commissions ; - une semaine sur quatre est réservée à un ordre du jour législatif fixé par chaque assemblée ; L'examen en séance publique La réforme constitutionnelle de 2008 (nouvel article 42 de la constitution) a institué le fait que le texte discuté en séance plénière soit non pas le projet de loi gouvernemental mais le texte déjà modifié par la commission compétente (hormis pour les budgets de l'etat et de la Sécurité sociale ou les projets de loi constitutionnels). La discussion en séance publique s articule en deux phases : la phase d examen général et la phase d examen détaillé. - La phase d'examen général est essentiellement une phase de présentation du texte - La phase d'examen détaillé consiste dans la discussion article par article du texte. Le texte peut alors être amendé par tous les participants au débat. Le travail en séance publique n'est pas à négliger. Il est en tout cas socialement et politiquement le plus visible (voir l'exemple sur les questions sociales) car il prétend incarner dans une assemblée une représentation des intérêts antagonistes présents dans une société (répartition droite / gauche dans les hémicycles qui reproduit logique des partis, temps de parole partagé par groupe parlementaires etc.).

5 b) La transmission et les lectures successives Le texte ainsi adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à l autre assemblée qui l examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes modalités : examen par une commission, inscription à l ordre du jour, discussion en séance publique. Si la seconde assemblée adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis sans modification, ce texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux assemblées. À partir de la deuxième lecture, seuls restent en discussion les articles du texte pour lesquels les deux assemblées ne sont pas parvenues à l adoption d un texte identique. La navette se poursuit en deuxième, troisième, voire quatrième lecture et plus, tant que tous les articles n ont pas été adoptés dans les mêmes termes. Toutefois, la Constitution de 1958 a institué une procédure de conciliation permettant au Gouvernement d accélérer le vote définitif d un texte en interrompant le cours normal de la navette. Il s agit de la CMP (commission mixte paritaire) Cette procédure de conciliation consiste, après deux lectures du texte par chaque assemblée ou une seule lecture si le Gouvernement a préalablement engagé la procédure accélérée à provoquer la réunion d une commission comprenant sept députés et sept sénateurs (auxquels s ajoutent autant de membres suppléants). Au cours de cette réunion, ces parlementaires cherchent à trouver un texte de compromis pour tous les articles qui restent en discussion. Si la commission mixte paritaire est parvenue à établir un texte de compromis : le Gouvernement peut soumettre ce texte à l approbation de l une puis de l autre assemblée. Il peut également, notamment si le texte de compromis ne lui convient pas, renoncer à faire statuer les assemblées sur ce texte Si la procédure de conciliation échoue : le dernier mot donné à l'assemblée nationale A noter : L adoption définitive d un projet ou d une proposition de loi clôt la phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la promulgation de la loi. Le Président de la République dispose d un délai de quinze jours pour promulguer la loi. La loi est ensuite publiée au Journal officiel de la République française. B. Le droit de contrôle du parlement Le Parlement contrôle le Gouvernement par des moyens d information et d investigation. Cette mission a été réaffirmée par la révision constitutionnelle de juillet 2008 (art. 24). 1. Les procédures d information du Parlement questions écrites, publiées, avec les réponses, au Journal officiel ; questions orales sans débat pour interroger un ministre dans l hémicycle sur un sujet technique ; questions orales avec débat, occasions de longues discussions sur un thème précis, questions au Gouvernement, télévisées, sur l actualité.

6 2. Les procédures d investigations : le cas particulier des commissions d enquête a) Présentation des commissions d enquêtes Les commissions d enquête sont apparues en France avec le régime parlementaire, le droit d enquête étant considéré comme un corollaire du droit de contrôle des assemblées ; néanmoins, la procédure n était pas inscrite dans la Constitution. Associées aux crises du régime sous les III ème et IV ème Républiques, elles ont été dotées, sous la V ème République, d un statut contraignant destiné à prévenir toute ingérence parlementaire vis-à-vis du pouvoir exécutif et de l autorité judiciaire. Toutefois, grâce à l élargissement de leurs moyens d investigation et à la publicité de leurs auditions depuis 1991, les commissions d enquête sont à l heure actuelle des instruments d information et de contrôle efficaces, dont les conclusions sont susceptibles d infléchir l action gouvernementale. Leur existence est, depuis la révision du 23 juillet 2008, inscrite à l article 51-2 de la Constitution, qui prévoit que «des commissions d enquête peuvent être créées au sein de chaque assemblée pour recueillir, dans les conditions prévues par la loi, des éléments d information». Le contrôle se fait sur des aspects précis d'une politique, sur des évènements par exemple la commission d'enquête la plus célèbre est celle de 2006 sur l'affaire dite d'outreau pour analyser les dysfonctionnements de la justice dans le cadre d'une affaire présumée de pédophilie, ou bien plus récemment la commission d'enquête sur l'affaire dite Cahuzac (évasion fiscale d un ministre du budget). b) Impact des commissions d enquêtes Ces commissions ont une capacité d influence mais ne dispose pas de pouvoir de contrainte. Elles peuvent : Orienter l action gouvernementale Les rapports des commissions comprennent souvent des propositions (souvent de l opinion de la majorité de la commission mais aussi l opinion distincte). Des questions au gouvernement peuvent être également posées sur les conclusions des enquêtes. Susciter l action judiciaire Les commissions d enquête mènent des investigations et peuvent ainsi découvrir des faits délictueux. Elles peuvent transmettre ces informations au ministère de la justice aux fins d ouverture d une enquête judiciaire, ou encore saisir directement le parquet. (ex : cas de la commission d enquête sur l influence des mouvements sectaires sur les mineurs, en 2006). Stimuler l activité parlementaire Une question examinée par la commission d enquête peut être reprise par une commission permanente. Cela peut donner lieu dépôt d une proposition de loi destinée à remédier aux insuffisances de la législation révélées lors de l enquête.

7 c) Le contrôle possible par l AN La Constitution accorde des prérogatives étendues au Président de la République (cf. chapitre suivant) mais elle organise aussi un régime de nature parlementaire. En effet, son article 20 dispose que le Gouvernement est «responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50». L'article 49 de la Constitution définit trois procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant l'assemblée nationale qui, conformément à l'article 50, peuvent aboutir à la démission de celui-ci. 3 procédures sont possibles : L'article 49-1 : engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme (sur la seule initiative du Gouvernement) L'article 49-2 : dépôt d'une motion de censure à l'initiative des députés (sur l'initiative des députés). L'article 49-3 : engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte. Conclusion : La séparation des pouvoirs est appliquée de manière souple en France. Par exemple, le pouvoir législatif peut renverser le pouvoir exécutif et inversement le pouvoir exécutif peut «dissoudre» le pouvoir législatif (censure / dissolution). Sous le régime de la Vème République, le pouvoir législatif apparaît relativement faible. Le pouvoir exécutif apparaît donc comme inversement puissant : par exemple, c est le gouvernement qui décide de l ordre du jour des travaux parlementaires (quel texte est discuté et avec quelle priorité?). Ce pouvoir est d autant plus efficace qu il est associé au pouvoir de direction des administrations (ministères, déconcentration) qui appliquent la loi. La nécessité de moderniser l institution parlementaire a toutefois permis aux assemblées d affirmer et de préciser progressivement leur rôle au sein des institutions de la République. Celui-ci se caractérise en particulier par le développement constant des activités de contrôle du pouvoir exécutif. Des réformes récentes ont tenté de contrebalancer cette séparation déséquilibrée des pouvoirs : maîtrise de l ordre du jour accrue par les assemblées (réforme de l été 2008 voulue par N. Sarkozy et F. Fillon), développement des commissions d enquête parlementaire (affaire judiciaire d Outreau par exemple à la fin des années 2000), -