AUDIT DE LEGALITE ET DE GESTION

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1 RAPPORT N 67 AOUT 2013 AUDIT DE LEGALITE ET DE GESTION VILLE DE CAROUGE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES C dc

2 LA La Cour des comptes est chargée du contrôle indépendant et autonome des services et départements de l'administration cantonale, du pouvoir judiciaire, des institutions cantonales de droit public, des organismes subventionnés ainsi que des institutions communales. La Cour des comptes vérifie d'office et selon son libre choix la légalité des activités et la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptes, et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les entités contrôlées. Elle organise librement son travail et dispose de larges moyens d'investigation. Elle peut notamment requérir la production de documents, procéder à des auditions, à des expertises, se rendre dans les locaux de l'entité contrôlée. Sont soumis au contrôle de la Cour des comptes : les départements, la chancellerie et ses services, l administration du Pouvoir judiciaire, le Service du Grand Conseil, les institutions cantonales de droit public, les autorités communales et les institutions et services qui en dépendent, les institutions privées où l'état possède une participation financière majoritaire, les organismes bénéficiant de subventions de l'état ou des communes. Les rapports de la Cour des comptes sont rendus publics : ils consignent ses observations, les conclusions de ses investigations, les enseignements qu'il faut en tirer et les recommandations conséquentes. La Cour des comptes prévoit en outre de signaler dans ses rapports les cas de réticence et les refus de collaborer survenus lors de ses contrôles. La Cour des comptes publie également un rapport annuel comportant la liste des objets traités, celle de ceux qu'elle a écartés, celle des rapports rendus avec leurs conclusions et recommandations et les suites qui y ont été données. Les rapports restés sans effets ni suites sont également signalés. Vous pouvez participer à l'amélioration de la gestion de l'état en contactant la Cour des comptes. Toute personne, de même que les entités soumises à son contrôle, peuvent communiquer à la Cour des comptes des faits ou des pratiques qui pourraient être utiles à l'accomplissement de ses tâches. Contactez la Cour par téléphone, courrier postal, fax ou courrier électronique. Cour des comptes 8 rue du XXXI-Décembre CP Genève 3 tél fax

3 SYNTHÈSE La gestion des ressources humaines (RH) est un thème d audit important au sein des administrations publiques sous l angle des risques qu elle comporte. Il existe ainsi non seulement un risque financier lié aux coûts, par exemple lors de recrutements inadéquats, mais également un risque opérationnel résultant de la qualité des prestations et de la motivation des collaborateurs. Enfin, un risque d image est identifié en lien avec les inégalités de traitement dans l application de la réglementation publique. Il en résulte que la Cour procède régulièrement à des audits dans ce domaine, notamment au sein de l État et de la Ville de Genève. En juin 2012, la section carougeoise de l UDC a saisi la Cour des comptes d une demande d analyse portant sur la gestion du personnel de la Ville de Carouge. À l appui de sa demande, le groupement politique relevait notamment des départs de cadres, des rumeurs de népotisme et diverses allégations de mauvaises conditions de travail créant un malaise général au sein du personnel. La Cour a informé la Ville de Carouge en octobre 2012 de sa décision de procéder à un audit de gestion et de légalité portant sur les six principaux processus de gestion relatifs aux ressources humaines, à savoir le recrutement, l intégration et la fin des rapports de service ; la gestion des carrières, de la mobilité et de la promotion ; le développement des compétences ; la santé et la sécurité au travail ; le positionnement et l évaluation des fonctions ; la gestion de la paie. Elle n a en revanche pas étendu son contrôle aux aspects de harcèlement et de «burn-out», qui relèvent de procédures judiciaires. Dans le cadre de son examen, la Cour a mandaté un expert externe afin d évaluer la satisfaction des collaborateurs de la Ville de Carouge. L enquête de satisfaction a été menée durant le mois de janvier 2013 auprès de l ensemble des collaborateurs, avec un taux de réponse de 99 %. Un indice de loyauté a notamment été établi par l expert externe à partir de 4 appréciations, à savoir la satisfaction globale, la fidélité à la commune, la recommandation à des tiers de postuler pour cette commune et l avantage de travailler au sein de l administration carougeoise par rapport à un autre employeur. Il résulte de l enquête de satisfaction une appréciation globalement positive des collaborateurs quant à leur employeur, ce qui se traduit par 59 % des collaborateurs considérés comme «inconditionnels ou fidèles» et 10 % considérés comme «déçus». Cette situation est estimée comme étant normale et n appelle pas de commentaires particuliers. De manière plus détaillée, les usagers étaient invités à exprimer leur satisfaction au travers de notes allant de 1 à 6. Il est communément admis par les experts du domaine RH que les notes 5 et 6 reflètent un niveau adéquat de satisfaction. L enquête fait ressortir que les collaborateurs sont «plutôt satisfaits» (note 4) des possibilités de développement des compétences et des relations de travail avec la hiérarchie et des compétences du supérieur hiérarchique. En revanche, ils sont «plutôt insatisfaits» (note 3) en matière d égalité de traitement (53 % des collaborateurs estiment qu il y a des inégalités dans le traitement des collaborateurs et les relations de travail), ce qui est très important. Ils sont également «plutôt insatisfaits» (note 3) en matière de gestion des carrières, étant toutefois admis que les possibilités de promotion sont réduites dans les administrations publiques en comparaison d autres secteurs d activité. A l issue de ses travaux, la Cour constate que les processus de gestion des RH sont insuffisamment aboutis, qu en matière de gestion de la paie un certain nombre d erreurs surviennent sans être détectées, et que l absence d un système de contrôle interne adéquat relatif au domaine RH et mis en œuvre par l ensemble des services augmente la probabilité de survenance d erreurs et d inégalités de traitement. Eu égard aux processus de gestion insuffisamment aboutis, les principaux manquements portent sur le recrutement, l intégration et la fin des rapports de service, le positionnement et l évaluation des fonctions et la gestion de la paie. En matière de recrutement, d intégration et de fin des rapports de service, les cahiers des charges n ayant pas encore été tous établis, la Ville de Carouge se voit privée d un outil essentiel à une bonne gestion des ressources humaines et des activités opérationnelles. Il convient cependant de noter qu un projet de rédaction des cahiers des charges est actuellement en cours. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 3 / 106

4 La Cour a également observé que les évaluations des collaborateurs ne sont pas systématiquement effectuées (notamment aux échéances des 3 mois et 12 mois après l engagement du collaborateur), ce qui n est pas conforme au statut ni à la directive de la Ville de Carouge sur les évaluations. En outre, la Cour note que les nominations au statut de fonctionnaire ne sont pas toujours prononcées dans les délais requis, et qu il existe ainsi un risque juridique en cas de contestation de la décision. Finalement, sur la base de 40 dossiers examinés, la Cour relève deux cas d engagement effectués directement par le Conseil administratif lors de la législature précédente, sans en informer le service RH, et renouvelés lors de la législature actuelle. Ces engagements d une durée de 3 mois n ont pas fait l objet de contrats de travail formalisés. En matière de positionnement et d évaluation des fonctions, la Cour a constaté des erreurs au niveau du recalcul d annuités dans le cadre des réévaluations de fonctions (1'300 F par an en moins pour un collaborateur et 3'000 F par an en plus pour un autre collaborateur). Concernant l entrée en vigueur de la réévaluation de fonction, la Cour a en outre observé que pour un dossier, l effet rétroactif n avait pas été porté à la date initiale de la demande, engendrant ainsi un préjudice de 15 mois quant à l augmentation du traitement pour le collaborateur concerné. Concernant la gestion de la paie, d une manière générale des manquements ont été constatés au niveau de la gestion des éléments de rémunération (salaires, indemnités, primes, gratifications, avances et prêts au personnel) ainsi qu au niveau des contrôles relatifs à l application de gestion des horaires. À titre d illustration, la Cour présente ci-dessous quelques exemples : De novembre à mars de chaque année, une indemnité hebdomadaire de 200 F est versée au responsable planifié pour les piquets neige (c est-à-dire à tour de rôle chacun des quatre chefs de secteur du service transport, voirie et espaces verts - STVE). Les autres collaborateurs du service, à qui il est également demandé de rester d'astreinte, ne perçoivent quant à eux aucune indemnité. Cette manière de procéder n est pas conforme à l article 7 du règlement concernant l organisation du temps de travail de la Ville de Carouge et représente une inégalité de traitement entre les collaborateurs et les chefs de secteur du STVE. A la suite d erreurs, des indemnités ont été payées en trop (p.ex. indemnité dimanche, indemnité de nuit) démontrant que les contrôles y relatifs ne sont pas encore suffisamment fiables. La Cour a identifié des situations de non-respect de la procédure interne relative aux avances sur salaire par le service RH, et pour lesquelles les éventuelles raisons d une dérogation accordée n ont pas été documentées. À titre d exemple, quatorze collaborateurs ont bénéficié de 21 avances sur salaires dont le montant dépassait le seuil limite fixé par la procédure interne, à savoir le quart du salaire mensuel de l employé concerné. Ces avances oscillaient entre 29 % et 114 % du salaire mensuel. Par ailleurs, la Ville de Carouge a versé en mars 2012 à deux membres du Conseil administratif une somme de 8'640 F chacun (soit un total de 17'280 F) à titre de membres du jury de deux concours d architecture organisés par la commune. Le versement d un élément de rémunération pour les conseillers administratifs en l absence de délibération préalable du Conseil municipal constitue une irrégularité à la loi sur l administration des communes (LAC). Finalement, la Cour a identifié des manquements potentiels concernant l intégrité et l éthique de la gestion et des activités au sein d un service de la Ville de Carouge. Selon ce qui a été rapporté à la Cour, ces manquements concernent un certain nombre de cadres et collaborateurs et sont connus de la majorité des collaborateurs du service concerné. Ainsi, il est dit que : o plusieurs cadres utilisent, pendant et hors des heures de travail, le matériel et les installations de la Ville de Carouge à des fins privées ; o plusieurs cadres font effectuer des travaux privés aux collaborateurs du service, pendant les heures de travail, en utilisant le matériel et les installations de la Ville de Carouge. Conformément à l article 10 alinéa 2 de la loi instituant une Cour des comptes, les éléments détaillés concernant ces éléments ont été transmis au Ministère public en date du 5 juin 2013, sous une forme préservant la confidentialité des sources de la Cour. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 4 / 106

5 Vu ce qui précède, la Cour a émis 43 recommandations visant à mettre en œuvre une gestion des RH efficace, efficiente et conforme aux bases légales et au statut du personnel. Ces recommandations permettront de faire évoluer la gestion des ressources humaines de la Ville de Carouge en améliorant les processus RH, ainsi qu en renforçant les contrôles et en formalisant les pratiques et le système de contrôle interne. Ceci permettra notamment d être en mesure de garantir une détection adéquate des erreurs et l égalité de traitement de l ensemble des collaborateurs. TABLEAU DE SUIVI DES RECOMMANDATIONS Dans le cadre de ses missions légales, la Cour des comptes doit effectuer un suivi des recommandations émises aux entités auditées, en distinguant celles ayant été mises en œuvre et celles restées sans effets. À cette fin, elle a invité la Ville de Carouge à remplir le "tableau de suivi des recommandations et actions" qui figure au chapitre 11, et qui synthétise les améliorations à apporter et indique leur niveau de risque, le responsable de leur mise en place ainsi que leur délai de réalisation. La Cour souligne la collaboration constructive de la Ville de Carouge, de même que son adhésion aux 43 recommandations. L ensemble des rubriques du tableau a fait l objet d un remplissage adéquat par la Ville de Carouge qui a affiché sa volonté d apporter les améliorations recommandées. OBSERVATIONS DE L AUDITE Sauf exceptions, la Cour ne prévoit pas de réagir aux observations de l audité. Elle estime qu il appartient au lecteur d évaluer la pertinence des observations de l audité eu égard aux constats et recommandations développés par la Cour.. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 5 / 106

6 TABLE DES MATIÈRES Liste des principales abréviations utilisées CADRE ET CONTEXTE DE L AUDIT MODALITÉS ET DÉROULEMENT DE L AUDIT CONTEXTE GÉNÉRAL Présentation de la Ville de Carouge Bases légales en vigueur La loi sur l administration des communes (LAC, B 6 05) Le Code des obligations (CO, RS 220) La loi sur le travail (LTr, RS ) La loi sur l assurance-accidents (LAA, RS ) Le statut du personnel et les règlements de la Ville de Carouge Définitions et missions en matière de gestion des ressources humaines Les quatre rôles fondamentaux et processus clés en matière de ressources humaines Recrutement, intégration et fin de rapports de service Gestion des carrières, mobilité et promotion Développement des compétences et formation Positionnement et évaluation des fonctions Santé et sécurité au travail Gestion de la paie Principaux acteurs Conseil administratif Service des ressources humaines Cadres des services Commission du personnel Commission paritaire Principaux outils informatiques Application OPALE Application de gestion des horaires Charges de personnel Enquête de satisfaction Enquête de satisfaction Enquête miroir Légende de l étude de satisfaction ANALYSE Recrutement, intégration et fin de rapports de service Recrutement et intégration Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité Fin des rapports de service Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité Cas particuliers Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandation Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 6 / 106

7 Observations de l audité ANALYSE Gestion des carrières, mobilité, promotion et changement d affectation Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité ANALYSE Développement des compétences Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité ANALYSE Positionnement et évaluation des fonctions Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité ANALYSE Santé et sécurité au travail Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité ANALYSE Gestion de la paie SCI et gestion opérationnelle de la paie Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandation Observations de l audité Compléments du traitement, indemnités et débours Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité Primes et gratifications Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité Application de gestion des horaires, indemnités horaires, heures supplémentaires et vacances Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandations Observations de l audité Avances sur salaires, prêts au personnel et aides au désendettement Contexte Constats Risques découlant des constats Recommandation Observations de l audité ANALYSE Environnement de travail Enseignements complémentaires de l enquête de satisfaction Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 7 / 106

8 Contexte Résultats de l enquête de satisfaction Risques découlant des résultats de l enquête Observations de l audité Environnement de contrôle Contexte Constats Risques découlant des constats Observations de l audité TABLEAU DE SUIVI DES RECOMMANDATIONS ET ACTIONS DIVERS Glossaire des risques Remerciements Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 8 / 106

9 Liste des principales abréviations utilisées ACG BPA CDD CFST DTA LAA LAC LGAF LSGAF LTr MSST OLT3 OPA RH SACC SCES SCI SIACG SSP SUVA STVE Association des communes genevoises Bureau suisse de prévention des accidents Contrat à durée déterminée Commission fédérale de coordination pour la sécurité au travail Le DTA est un format de fichier pour la transmission électronique d ordres de paiement aux établissements bancaires Loi fédérale sur l assurance-accidents (LAA, RS ) Loi sur l administration des communes (LAC, B 6 05) Loi sur la gestion administrative et financière de l État de Genève (LGAF, D 1 05) Loi sur la surveillance de la gestion administrative et financière et l évaluation des politiques publiques (LSGAF, D 1 10) Loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans l industrie, l artisanat et le commerce (Loi sur le travail, RS ) Médecins du travail et autres spécialistes de la sécurité au travail (Directive MSST n 6508) Ordonnance fédérale 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3, RS ) Ordonnance sur la prévention des accidents (OPA, RS ) Ressources humaines Service des affaires culturelles et de la communication de la Ville de Carouge Service des constructions, entretien et sports de la Ville de Carouge Système de contrôle interne Service intercommunal d informatique de l association des communes genevoises Service de sécurité publique de la Ville de Carouge Caisse nationale suisse d assurance en cas d accidents Service de transport, voirie et espaces verts de la Ville de Carouge Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 9 / 106

10 1. CADRE ET CONTEXTE DE L AUDIT Depuis quelques années, la Cour des comptes a identifié le domaine des ressources humaines (RH) comme étant un thème d audit important au sein de diverses administrations publiques 1. D une manière générale, la gestion des ressources humaines présente des risques importants dont les principaux sont : le risque d image lié au principe d égalité de traitement et les risques financier et opérationnel liés aux coûts ainsi qu aux conséquences sur la qualité des prestations ou sur la motivation des collaborateurs. Le 20 juin 2012, la section carougeoise de l UDC a saisi la Cour des comptes d une demande d analyse portant sur la gestion du personnel de la Ville de Carouge. À l appui de sa demande, le groupement politique relevait notamment des départs de cadres, des rumeurs de népotisme et diverses allégations de mauvaises conditions de travail créant un malaise général au sein du personnel. Dès lors qu'il appartient à la Cour notamment de s'assurer de la légalité des activités et des opérations, de la régularité des comptes, ainsi que du bon emploi des crédits, fonds et valeurs mis à disposition d'entités publiques et d entités privées subventionnées, la Cour est compétente (article 1 al. 2 LICC). Ainsi, par lettre adressée le 10 octobre 2012 à Mme Jeannine de Haller- Kellerhals, alors Maire, la Cour l a informée de sa décision de procéder à un audit de gestion et de légalité portant sur les principaux processus relatifs aux ressources humaines au sein de la Ville de Carouge. Cet audit a pour objectif d analyser la gestion des ressources humaines de la Ville de Carouge au travers de l examen des processus clés suivants : processus de recrutement, d intégration et de fin de rapport de service ; processus de gestion de la paie ; processus de gestion des carrières, mobilité et promotion ; processus de développement des compétences ; processus de santé et sécurité au travail ; processus de positionnement et d évaluation des fonctions. Dans le cadre de l examen de ces processus de gestion RH, la Cour a également mené une enquête de satisfaction auprès de l ensemble des collaborateurs de la Ville de Carouge avec le concours d un expert externe. La Cour a notamment décidé de ne pas inclure dans son analyse les points suivants : les aspects de harcèlement et de «burn-out», dès lors qu ils peuvent faire l objet de procédures judiciaires ; l audit informatique des applications OPALE 2 et de gestion des horaires ; la gestion administrative RH de la fondation immobilière de la Ville de Carouge (ex-fhlm) et de la fondation Bruckner qui est assurée par le service RH de la Ville de Carouge. 1 La Cour a ainsi procédé à plusieurs analyses au niveau de l État et de la Ville de Genève qui ont toutes donné lieu à des rapports publics (rapports no 26, 27, 28 et 44), librement disponibles sur le site 2 Application choisie par le service intercommunal d informatique (SIACG) afin de répondre à la demande des communes genevoises concernant une partie de leurs besoins en systèmes d information. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 10 / 106

11 Souhaitant être la plus efficace possible dans ses travaux, la Cour examine lors de ses investigations l ensemble des rapports d audits préalables effectués par des tiers, tant internes qu externes portant sur les mêmes thématiques que le présent rapport. Aucun rapport portant sur cette thématique n a été établi à ce jour pour la Ville de Carouge. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 11 / 106

12 2. MODALITÉS ET DÉROULEMENT DE L AUDIT La Cour a conduit cet audit entre le 10 octobre 2012 et le 24 juin 2013 sur la base des documents remis par les principaux acteurs concernés, l enquête de satisfaction auprès de l ensemble des collaborateurs ainsi qu en menant des entretiens ciblés au sein de la Ville de Carouge dont : le secrétaire général ; le chef du service financier (et secrétaire général suppléant) ; le chef du service des ressources humaines ; les collaborateurs du service des ressources humaines ; des représentants de la Commission du personnel. En outre, la Cour a également rencontré le service intercommunal d informatique de l association des communes genevoises. Dans le cadre de ses analyses, la Cour a également vérifié, en procédant par échantillonnage, la bonne mise en œuvre des contrôles-clés des principaux processus de ressources humaines : processus de recrutement, d intégration et de fin de rapport de service ; processus de gestion de la paie ; processus de gestion des carrières, mobilité et promotion ; processus de développement des compétences ; processus de santé et sécurité au travail ; processus de positionnement et d évaluation des fonctions. Les échantillons portent sur une période allant du 1 er janvier 2010 au 31 décembre 2012, soit l ensemble des exercices 2010, 2011 et Par ailleurs, la Cour a mandaté, dans le cadre de son examen des processus précités, un expert externe afin d évaluer la satisfaction des collaborateurs de la Ville de Carouge. L enquête de satisfaction a été menée durant le mois de janvier 2013 auprès de l ensemble des collaborateurs. Comme prévu par sa base légale, il est à relever que la Cour privilégie avec ses interlocuteurs une démarche constructive et participative visant à la recherche de solutions améliorant le fonctionnement de l administration publique. De ce fait, la Cour a pu proposer aux intervenants rencontrés différentes possibilités d amélioration de leur gestion, dont la faisabilité a pu être évaluée et la mise en œuvre appréciée sous l angle du principe de proportionnalité. La Cour a conduit son audit conformément aux normes internationales d audit et aux codes de déontologie de l International Federation of Accountants (IFAC) et de l Organisation Internationale des Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (INTOSAI), dans la mesure où ils sont applicables aux missions légales de la Cour. En pratique, la méthodologie de la Cour des comptes est la suivante : 1 ère phase : Planification Cette phase consiste à définir et à mobiliser les ressources et les compétences les mieux adaptées à la mission, que ce soit auprès des collaborateurs de la Cour des comptes ou auprès de tiers, et à déterminer les outils méthodologiques à utiliser. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 12 / 106

13 2 ème phase : Préparation de l audit Cette phase consiste à identifier auprès de l entité auditée quels sont ses bases légales et ses intervenants-clés, à comprendre son organisation et son fonctionnement, à collecter des données chiffrées et à procéder à l analyse des risques qui lui sont propres. À ce stade, un plan de mission est rédigé avec notamment les objectifs de la mission, les moyens à disposition, les travaux dévolus à chaque intervenant de la Cour et les délais impartis dans le déroulement de la mission. 3 ème phase : Récolte d informations Cette phase consiste à déterminer les sources de l information pertinente, à savoir quelles sont les personnes-clés à contacter et quelles sont les informations qui sont nécessaires à l atteinte des objectifs. Ensuite, les collaborateurs de la Cour et/ou les tiers mandatés procèdent à des entretiens et collectent les informations requises. 4 ème phase : Vérification et analyse de l information Cette phase consiste d une part à s assurer que les informations récoltées sont fiables, pertinentes, complètes et à jour et d autre part à les analyser et à les restituer sous la forme de documents de travail. 5 ème phase : Proposition de recommandations Cette phase consiste à établir les constatations significatives, à déterminer les risques qui en découlent et enfin à proposer des recommandations afin de rétablir la légalité des opérations, la régularité des comptes ou d améliorer la structure ou le fonctionnement de l organisation. 6 ème phase : Rédaction du rapport Cette phase consiste à rédiger le rapport conformément aux documents de travail et à la structure adoptée par la Cour des comptes. 7 ème phase : Validation du rapport Cette phase consiste à discuter le contenu du rapport avec l entité auditée, avec pour objectif de passer en revue les éventuelles divergences de fond et de forme et de s accorder sur les priorités et délais des recommandations. Ainsi, chaque thème développé dans ce rapport fait l objet d une mise en contexte, de constats, de risques découlant des constats et de recommandations (numérotées en référence aux constats) soumis aux observations de l audité. Les risques découlant des constats sont décrits et qualifiés en fonction de la typologie des risques encourus, risques définis dans le Glossaire qui figure au chapitre 12. Afin de faciliter le suivi des recommandations, la Cour a placé au chapitre 11 un tableau qui synthétise les améliorations à apporter et pour lequel l entité auditée indique le niveau de risque, le responsable de leur mise en place ainsi que leur délai de réalisation. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 13 / 106

14 3. CONTEXTE GÉNÉRAL 3.1. Présentation de la Ville de Carouge D une superficie de 270 hectares, la Ville de Carouge comptait plus de 20'000 habitants au 31 décembre L administration de la Ville de Carouge employait environ 275 personnes (hors Conseil administratif, apprentis, stagiaires et auxiliaires) au 31 décembre Pour l année 2012, les effectifs se présentaient comme suit, en nombre d équivalent temps plein (ETP) et nombre de collaborateurs : En plus de ces collaborateurs, la Ville de Carouge emploie également 15 apprentis, 7 stagiaires, ainsi que des auxiliaires. Ces derniers, outre 6 procèsverbalistes pour les séances du Conseil municipal et ses Commissions, sont principalement engagés pour de courtes périodes, ainsi que pour la saison estivale (par exemple, 14 personnes sur 5 mois pour les piscines extérieures ou 54 jeunes pour les «jobs d été»). L organigramme hiérarchique de la Ville de Carouge est le suivant : Conseil administratif Secrétariat général Affaires sociales (SAS) Ressources humaines (SRH) Affaires culturelles et de la communication (SACC) Finance et Taxe professionnelle communale (SFIN) Informatique et logistique (SIL) Sécurité publique (SSP) Constructions, entretien et sports (SCES) Urbanisme et mobilité (SURB) Transport, voirie et espaces verts (STVE) 3 Source : site internet du service de surveillance des communes. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 14 / 106

15 3.2. Bases légales en vigueur Pour une commune genevoise, le droit du travail applicable dépend de la nature du contrat de travail, de droit public ou de droit privé. La loi cantonale sur l administration des communes les oblige à disposer d un statut du personnel. Ce statut peut contenir des dispositions applicables au contrat de droit privé, de même que d autres dispositions réglementaires au niveau communal (règlements internes, directives, ordres de service, etc.). Si le contrat est de droit public, les principales dispositions légales sont contenues dans le statut du personnel et la législation fédérale s applique à titre de droit public supplétif. Si le contrat est de droit privé, les principales bases légales applicables sont le Code des obligations, la loi fédérale sur le travail (protection générale des travailleurs, durées du travail et du repos, jeunes travailleurs, femmes enceintes et mères allaitantes) et la loi fédérale sur l assurance-accidents (sécurité au travail). La Confédération suisse est partie à plusieurs conventions internationales édictées par l Organisation internationale du travail, dont la Convention (n 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, entrée en vigueur pour la Suisse le 3 mars La loi sur l administration des communes (LAC, B 6 05) L article 48 de la LAC confère au conseil administratif le pouvoir, dans les limites de la constitution et des lois, de notamment engager et nommer le personnel de l administration municipale, de fixer son salaire, de le contrôler et de le révoquer conformément au statut du personnel et d'assermenter les agents municipaux ainsi que les autres personnes qui sont tenus au secret par une disposition légale expresse Le Code des obligations (CO, RS 220) Le Code des obligations, en particulier le titre dixième, s applique à tous les contrats de droit privé et à titre supplétif aux relations de travail régies par le droit public La loi sur le travail (LTr, RS ) Les communes, mis à part quelques exceptions, sont exclues du champ général d application de la loi fédérale sur le travail 4. Toutefois, conformément à l article 3a LTr, certaines des dispositions de la loi concernant la protection de la santé leur sont applicables, à savoir les articles 6, 35 et 36a LTr (obligations des employeurs et des travailleurs, protection de la santé durant la maternité, interdiction de travaux pour d autres catégories de travailleurs). Deux ordonnances sont également applicables aux administrations publiques : l ordonnance 3 relative à la loi sur le travail (Hygiène, OLT 3) et l ordonnance 5 relative à la loi sur le travail (Ordonnance sur la protection des jeunes travailleurs, OLT 5). 4 Loi fédérale sur le travail (LTr, RS ). Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 15 / 106

16 La loi sur l assurance-accidents (LAA, RS ) La loi sur l assurance-accidents régit les prestations d'assurance allouées en cas d'accident professionnel, d'accident non professionnel et de maladie professionnelle. Elle s applique indifféremment aux personnes travaillant selon un contrat de droit privé ou relevant du droit public. La prévention des accidents et des maladies professionnels fait l objet de différentes ordonnances du Conseil fédéral (RS 832.3) Le statut du personnel et les règlements de la Ville de Carouge Le nouveau statut du personnel de la Ville de Carouge (LC ) est entré en vigueur le 1 er janvier Il définit les droits et obligations du personnel et s applique aux membres du personnel de la Ville de Carouge et de ses fondations. Le statut précise à son article 3 que «Le Conseil administratif est l autorité compétente pour prendre toutes les décisions relatives au présent statut ; les membres du personnel relèvent de son autorité selon l article 48, lettre r de la LAC. Le secrétaire général assure la direction de l'administration et s'appuie, pour ce faire, sur les chefs de service et le service des ressources humaines. [ ]». De plus, il indique à son article 4 que «Le Conseil administratif édicte par voie de règlements et ordres de service les prescriptions nécessaires à l'application du présent statut». Le statut est complété par les règlements suivants : règlement concernant la protection de la santé des membres du personnel ; règlement concernant la protection de la personnalité ; règlement concernant l'organisation du temps de travail ; règlement concernant les absences des membres du personnel ; règlement concernant le perfectionnement et le développement professionnel ; règlement concernant les entretiens d'évaluation et la prime de progression ; règlement concernant les cadres et les fonctions d'encadrement opérationnel ; règlement concernant l'évaluation des fonctions ; règlement concernant les indemnités diverses et remboursement de frais ; règlement concernant la commission du personnel ; règlement concernant le fonds Esquipot 5 ; règlement concernant le fonds spécial pour le versement d une indemnité en cas de décès et pour les prestations aux survivants. 5 Le fonds Esquipot est destiné à financer les actions en faveur des membres du personnel en cas de naissance, d'adoption, de mariage, de partenariat enregistré, d'hospitalisation, de décès et de service militaire. La gestion de ce fonds est assurée par le comité de la caisse de pension. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 16 / 106

17 Catégories de personnel Le statut de la Ville de Carouge distingue 6 catégories de personnel : Article 6a Fonctionnaire : «Est fonctionnaire tout membre du personnel régulier nommé pour une durée indéterminée par le Conseil administratif, après avoir accompli la période probatoire prévue à l'article 10, pour exercer, à temps complet ou à temps partiel, une fonction permanente.» Article 6b Employé communal : «Est employé communal tout membre du personnel régulier engagé pour une durée indéterminée et non encore nommé en qualité de fonctionnaire.» Article 6c Auxiliaire : «Est auxiliaire tout membre du personnel engagé pour une durée déterminée ou indéterminée aux fins d'assurer des fonctions non permanentes ou d'assurer le remplacement d un membre du personnel. La relation de service ne peut excéder une durée maximale de trois ans consécutifs. Cette limite ne s'applique pas à l'auxiliaire accomplissant des tâches intermittentes d une durée de moins d un an ou saisonnières.» Article 6d Agent spécialisé : «Est agent spécialisé toute personne engagée en raison de ses connaissances et compétences aux fins d'assurer l'exécution d'une mission particulière. La durée d'engagement est déterminée en fonction de la mission. Elle est limitée à une durée maximale de quatre ans. Elle peut être prolongée au plus pour une durée maximale de quatre ans.» Article 6e Personnel en formation : «Est apprenti tout membre du personnel engagé en cette qualité pour acquérir une formation professionnelle définie dans la législation fédérale ou cantonale d'apprentissage. Est stagiaire tout membre du personnel engagé en cette qualité pour, notamment, acquérir ou compléter une formation professionnelle.» Article 6f Personnel en insertion professionnelle : «Le personnel en insertion professionnelle est celui qui est, pour des raisons médicales, psychosociales ou toute autre raison, déterminée de cas en cas par le Conseil administratif, engagé dans le cadre de conditions de travail adaptées.» 3.3. Définitions et missions en matière de gestion des ressources humaines De manière générale, la gestion RH désigne l ensemble des moyens mis en œuvre pour : garantir en permanence à une entité une adéquation entre ses ressources et ses besoins de personnel, sur le plan quantitatif comme qualitatif ; mobiliser et développer des ressources humaines pour une plus grande efficacité et efficience, en soutien de la stratégie d une organisation ; gérer la partie administrative des ressources humaines (paie, certificats de salaire, assurances sociales, etc.). Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 17 / 106

18 Les quatre rôles fondamentaux et processus clés en matière de ressources humaines Le rôle de la fonction des ressources humaines peut se traduire par quatre axes principaux 6. En pratique, ces rôles clés permettent de définir les missions principales pour les ressources humaines au sein d une organisation : les prestations de service de la fonction RH : sur la base des effectifs et de la gestion de l information à disposition de la fonction RH, il s agit d apprécier comment elle «travaille à améliorer de façon continue la partie de son activité qui s apparente à des prestations de service, du point de vue des coûts, de la qualité du service rendu et de son efficacité opérationnelle». la gestion stratégique des ressources humaines : il s agit d apprécier «en quoi les politiques et les pratiques RH créent des conditions favorables au déploiement de la stratégie y compris sur le plan de la maîtrise des coûts salariaux». la gestion de la conduite du changement : il s agit d apprécier «la manière dont l organisation prépare et conduit les actions de changement nécessaire en obtenant l adhésion et l implication de l ensemble du personnel. La fonction RH n est pas nécessairement le pilote du changement, mais doit mettre à disposition des ressources et assurer la cohérence». la gestion mobilisatrice des personnes : il s agit d apprécier «la manière dont la motivation et l implication du personnel sont soutenues et améliorées pour faciliter le déploiement de la stratégie par la participation, la responsabilisation, la fixation d objectifs et la reconnaissance financière et non financière». Dans ce cadre, les principaux processus gérés par les ressources humaines sont : processus de recrutement, d intégration et de fin de rapports de service ; processus de gestion de la paie ; processus de gestion des carrières, mobilité et promotion ; processus de développement des compétences et de formation ; processus de santé et sécurité au travail ; processus de positionnement et d évaluation des fonctions Recrutement, intégration et fin de rapports de service Recrutement et intégration du candidat Le processus de recrutement vise à s assurer de l adéquation entre la personne recrutée et les besoins, présents et futurs, d une organisation. Ceci se traduit donc par une évaluation des compétences dans le respect des bonnes pratiques en la matière. 6 Voir notamment le «Manuel d audit du management des ressources humaines», Alain Meignant, Éditions Liaisons, Rueil-Malmaison, 2009, ainsi que les travaux de Dave Ulrich, co-fondateur de RBL, un cabinet américain de conseil en gestion des ressources humaines et en leadership. Ce dernier est l auteur de plusieurs ouvrages dont le plus diffusé au sein des entreprises est Human Resource Champions : The Next Agenda for Adding Value and Delivering Results, Harvard Business School Press, Boston, Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 18 / 106

19 La réussite du recrutement repose sur : une définition et une description réaliste du poste à pourvoir ; l identification du profil correspondant ; la recherche fructueuse du candidat compétent et son embauche ; son intégration réussie dans l organisation. Le suivi de la période d intégration se fait généralement au rythme des entretiens individuels. Le suivi est particulièrement important pendant la période d essai, car il s agit d un intervalle de temps permettant de vérifier qu il y a bien une bonne adéquation entre le candidat choisi et le poste. La période d essai permet donc aux deux parties de confirmer ou d infirmer le choix et, si nécessaire, de revenir rapidement sur les décisions prises. Fin de rapports de service Le processus de fin de rapports de service marque la fin de la carrière du collaborateur au sein de l organisation. Les causes du départ peuvent être multiples : démission, licenciement, départ à la retraite (anticipé ou non). Lors d une démission, il peut être très utile à l organisation d en connaître les raisons afin de s assurer notamment que le départ n est pas le signe de dysfonctionnements internes. Ceci peut être fait notamment au travers d un entretien de départ Gestion des carrières, mobilité et promotion Ce processus tient compte des besoins de l organisation, des disponibilités internes, des compétences des collaborateurs et de leurs souhaits. Il permet ainsi de proposer aux collaborateurs d évoluer soit par mobilité dans des postes au même niveau hiérarchique soit par promotion à une fonction hiérarchique supérieure. Ce processus permet également de suivre l évolution des collaborateurs au sein de l organisation. Il est en lien étroit avec les processus de recrutement et de développement des compétences et formation Développement des compétences et formation Ce processus permet à l organisation de s assurer de l adaptation de ses collaborateurs à l évolution de l environnement de travail (nouvelles orientations stratégiques de l organisation, cadre juridique, outils informatiques, etc.). Il permet donc à la fois de répondre aux besoins d efficacité et d efficience de l organisation et d'assurer l employabilité des collaborateurs. La bonne mise en œuvre de ce processus passe notamment par une analyse des besoins (comparaison entre les besoins actuels et futurs de l organisation et les compétences des collaborateurs) ainsi que par l élaboration et la mise en œuvre d un véritable plan de formation Positionnement et évaluation des fonctions Ce processus s inscrit dans le cadre de la politique salariale et vise à définir le niveau de rémunération de chaque fonction («type de poste») de la commune. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 19 / 106

20 Santé et sécurité au travail Ce processus vise à protéger la vie, la santé et l intégrité personnelle du travailleur. Il comprend aussi bien des questions d organisation du travail, d ergonomie que de sécurité au travail Gestion de la paie La gestion de la paie est un élément important de la gestion administrative des ressources humaines. Ce processus vise notamment à s assurer du paiement correct du traitement du collaborateur et de la bonne retenue des charges sociales Principaux acteurs Conseil administratif Le personnel de la Ville de Carouge relève de l autorité du Conseil administratif. Conformément à la LAC, le Conseil administratif est notamment compétent pour engager et nommer le personnel, fixer son salaire, le contrôler, etc. Chaque conseiller administratif a un taux d activité estimé à 60 % Service des ressources humaines Le service RH assure l «interface entre le Conseil administratif, les services de l'administration et le personnel. [ ] Il assure les prestations suivantes : rémunération et assurances sociales recrutement application du statut du personnel formation et développement conseil et soutien en organisation gestion des situations personnelles et relationnelles promotion de la santé et de la sécurité au travail qualité de vie au travail communication interne». 7 7 Source : site internet de la Ville de Carouge. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 20 / 106

21 Cadres des services Conformément à l article 27 du statut du personnel, «les cadres supérieurs 8, ou toute autre personne, à qui des fonctions d'encadrement ont été déléguées selon une liste établie par le Conseil administratif, sont tenus, en outre : d'organiser le travail de leur service ou unité ; de diriger leurs collaborateurs, d'en coordonner et contrôler l'activité ; de veiller à la réalisation des tâches incombant à leur service ou unité ; d'assurer l'exécution ou la transmission des décisions qui leur sont notifiées ; d'informer leurs collaborateurs du fonctionnement de l'administration, du service ou de l'unité ; d'informer leur supérieur, voire leur conseiller administratif délégué, du fonctionnement de leur service ou unité et des questions relatives au personnel ; g) de veiller à la protection de la personnalité et à la sécurité de leurs collaborateurs [ ]». Au 31 décembre 2012, 9 cadres supérieurs étaient en poste à la Ville de Carouge, à savoir le secrétaire général et les 8 chefs de service (SAS, SACC, SIL, SCES, STVE, SRH, SFIN et SURB) Commission du personnel Selon l article 82 du statut du personnel, «la commission du personnel fonctionne comme organe consultatif sur toutes les questions présentant un intérêt général pour le personnel. Elle a pour mission de défendre les intérêts des membres du personnel et d'exercer les droits qui lui sont reconnus par le présent statut. La commission du personnel édicte un règlement interne qui doit être approuvé par le Conseil administratif. L'activité de la commission ne peut être invoquée pour limiter les droits et libertés des syndicats». La commission est composée de 17 membres du personnel, représentant les différents secteurs de l administration. Ses membres sont élus par bulletin secret à la majorité Commission paritaire La commission paritaire intervient dans le cadre des évaluations de fonction. Elle prend une décision motivée sur la base du dossier soumis par les ressources humaines et en informe le Conseil administratif. Lorsque la demande d'évaluation concerne une fonction type regroupant plusieurs titulaires, la décision de la commission paritaire ad hoc doit, si elle est positive, être approuvée par le Conseil administratif et portée au budget de l'année suivante. Elle est composée du chef du service des ressources humaines, de trois membres de la commission du personnel et désignés par elle, émanant de services différents, et de deux cadres supérieurs désignés par le Conseil administratif. 8 Selon l article 1 du règlement concernant les cadres et les fonctions d encadrement opérationnel, les cadres supérieurs sont : le secrétaire général et les chefs de service. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 21 / 106

22 3.5. Principaux outils informatiques Application OPALE Dans le cadre de l association des communes genevoises (ACG), le service intercommunal d informatique (SIACG), rassemblant actuellement 42 communes du canton, a pour but de créer, développer et exploiter un environnement informatique global. À ce titre, le SIACG a choisi l application OPALE afin de répondre à la demande des communes concernant une partie de leurs besoins en systèmes d information. Cette application dispose de cinq modules, dont les modules de «Comptabilité générale» et de «Gestion des salaires» qu utilise la Ville de Carouge dans le cadre de la gestion du personnel Application de gestion des horaires Une application de gestion des horaires a été mise en place au sein de l administration de Carouge depuis le 1 er janvier Elle est utilisée par l ensemble des collaborateurs, à l exception de certains concierges (de par la particularité de leurs horaires et lieux de travail), et fait l objet d une explication plus détaillée au chapitre Charges de personnel Pour les exercices 2010 à 2012, les charges de personnel se sont établies à respectivement 28.1, 30.8 et millions de F (nature comptable 30). Ces montants sont composés de : 9 Comptes 2012 non audités. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 22 / 106

23 (En milliers de F) Exercice 2010 Exercice 2011 Exercice 2012 Traitement employés - fonctionnaires - Conseil administratif Traitement de base 17'408 19'166 20'677 13ème mois 1'461 1'613 1'777 Allocations vie chère Total 18'870 20'854 22'454 Traitement auxiliaires - agents spécialisés Auxiliaires et agents spécialisés 1'248 1' Traitement intérimaire Personnel intérimaire 1' Traitement personenel en formation Personnel en formation Traitement Conseil municipal Jetons présence Charges sociales Cotisations AVS-AI-APG-AC-AM 1'555 1'774 1'886 Cotisations retraite 2'304 2'505 2'656 Cotisations et allocations familiales Assurance accidents Participation caisse maladie Fonds décès Total 5'660 6'187 6'620 Indemnités, primes, débours et frais Paiement heures supplémentaires Indemnités horaires et autres indemnités Prime d'ancienneté / de progression Primes départ retraite Primes naissance Allocations de décès Total Autres frais de personnel Pension anciens conseillers administratifs Prévention santé Vêtements & chaussures de travail Frais nettoyage habits travail Frais de formation professionnelle Visites médicales Divers Total Total nature 30 28'129 30'831 32'073 Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 23 / 106

24 3.7. Enquête de satisfaction Comme exposé aux chapitres 1 et 2, la satisfaction des collaborateurs de la Ville de Carouge a été évaluée. En complément et afin de pouvoir mesurer les éventuelles distorsions de perception de la satisfaction entre les collaborateurs et les cadres supérieurs, une enquête miroir a été menée auprès des dix cadres (et deux de leurs adjoints en charge de secteurs très spécifiques) Enquête de satisfaction Objectifs L enquête de satisfaction a permis de mesurer les paramètres suivants : la qualité des prestations : les paramètres sur lesquels l'employeur est apprécié et ceux qui sont à améliorer en termes de poste de travail et de procédures, de prestations et avantages sociaux, etc. ; la qualité des relations : les paramètres sur lesquels l'employeur est apprécié et ceux qui sont à améliorer en termes de comportements, de communication, d'informations, etc. ; l image de l'employeur : l image que les collaborateurs ont de l'employeur et les paramètres qui influencent cette image ; la loyauté des collaborateurs : la proportion dans laquelle les collaborateurs sont loyaux 10 envers leur employeur ; le regard sur le management : les qualités avérées (ou les manquements) des cadres. Méthodologie Cette enquête a été réalisée à l aide d un questionnaire de 67 questions, dont 14 pouvaient faire l objet de compléments écrits. L enquête a été conçue et traitée de manière à ne pas pouvoir identifier les collaborateurs, dont l anonymat a été garanti par la Cour. Cible Dans le cadre de cette enquête de satisfaction, l ensemble des collaborateurs de la Ville de Carouge a été invité à répondre au questionnaire. Le taux de réponses obtenues est de 99 % (265 réponses), dont 140 réponses transmises par Internet et 125 réponses complétées en présence d un expert externe pour les collaborateurs ne disposant pas d un accès informatique facilité Enquête miroir Dans le cadre de l enquête de satisfaction des collaborateurs, une enquête miroir a été réalisée auprès des dix cadres (et deux de leurs adjoints en charge de secteurs spécifiques). Les questionnaires miroir ont été retournés avec 100 % de participation. 10 L indice de loyauté se construit à partir de quatre appréciations : la satisfaction globale, la fidélité, la recommandation et l avantage de travailler à la Ville de Carouge (voir chapitre 10.1). Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 24 / 106

25 Le principe d'une enquête miroir est de faire estimer par les cadres supérieurs le niveau de satisfaction de leurs collaborateurs. Les cadres supérieurs doivent répondre au même questionnaire que celui utilisé auprès des collaborateurs en se mettant à leur place, d où le terme d étude miroir. Cette enquête montre les distorsions de perception par rapport aux réalités exprimées par les collaborateurs Légende de l étude de satisfaction Pour les besoins de l enquête, les usagers étaient invités à exprimer leur satisfaction au travers de notes allant de 1 à 6. Pour une meilleure compréhension des résultats, la Cour présente les notes selon des pourcentages de satisfaction en utilisant le tableau de conversion suivant : Satisfaction globale Note Taux Excellence 6 100% Très satisfait 5 de 83% à 99% Plutôt satisfait 4 de 66% à 82% Plutôt insatisfait 3 de 50% à 65% Très insatisfait 2 de 33% à 49% Déçu 1 de 16% à 32% Il est communément admis par les experts du domaine RH que les notes 5 et 6 reflètent un niveau adéquat de satisfaction. En conséquence, et en accord avec la méthodologie utilisée par l expert externe mandaté, la Cour a décidé d énumérer les commentaires des collaborateurs dont l évaluation des paramètres des services s établissent sous le seuil de 83 % (note 4 et moins). Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 25 / 106

26 4. ANALYSE Recrutement, intégration et fin de rapports de service 4.1. Recrutement et intégration Contexte Analyse des besoins L analyse des besoins consiste à définir et quantifier les nécessités actuelles et futures en termes de compétences. Il convient notamment de comparer les besoins aux ressources à disposition en tenant compte des départs prévisibles (notamment en raison de l âge de la retraite). Les écarts ressortant d une analyse des besoins peuvent être comblés soit par la promotion du personnel existant («mobilité interne», complétée si nécessaire par des plans de formation), soit par des recrutements externes. L analyse des besoins facilite également l élaboration de budgets et de plans prévisionnels. Au sein de la Ville de Carouge, l analyse des besoins est réalisée de façon annuelle lors de la préparation du budget. Les chefs de service formalisent leurs besoins en indiquant l intitulé des postes concernés et leurs taux d activité. Les besoins sont validés pour chaque dicastère par le conseiller administratif délégué. Les fonctions permanentes sont définies en nombre d équivalents temps plein (ETP) et le budget en francs est chiffré selon la classe de traitement du poste. Les fonctions non permanentes sont en revanche définies uniquement en «francs». Les besoins en personnel sont en dernier lieu reportés dans un projet de budget que le Conseil administratif présentera au vote du Conseil municipal. En cours d année, le service RH vérifie la nécessité des demandes de recrutement et les valide. À noter que depuis 2012, le Conseil administratif valide formellement tout lancement de processus de recrutement pour les postes relatifs à des fonctions permanentes. Exigence du poste Dans le cadre de l analyse des besoins effectuée pour le processus de recrutement, chaque poste est rattaché à une fonction. La Ville de Carouge dispose d un descriptif de fonctions pour chacune d elles depuis l'entrée en vigueur du nouveau statut du personnel en Chaque fonction est rattachée à une classe de traitement. À noter qu'un collaborateur peut avoir deux fonctions avec des pourcentages d'activité différents (par exemple : secrétaire et réceptionniste). Rédaction de l annonce et publication Fonctions permanentes : Selon l article 8 du statut du personnel, «seules les fonctions permanentes doivent faire l'objet d'un appel d'offres, en principe interne et externe. La limitation d'un appel d'offres à l'interne est décidée par le Conseil administratif sur préavis du chef du service RH et du chef de service concerné». Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 26 / 106

27 Dans ce cadre, le service RH rédige l'annonce sur la base de la description de fonction et de discussions avec le chef de service concerné. Après validation de l annonce par le chef de service concerné, le service RH la publie : sur le site internet de la Ville de Carouge et éventuellement sur des sites internet spécialisés dans la recherche d emploi ; dans la presse écrite (journaux quotidiens et éventuellement certaines revues spécialisées). En outre, l annonce est également placée sur le panneau d affichage à l entrée de la mairie. À noter que si un collaborateur en interne est pressenti pour le poste à pourvoir, la publication de l'annonce s'effectuera uniquement à l interne de la Ville de Carouge. Fonctions non permanentes : Le recrutement du personnel exerçant des fonctions non permanentes ne suit pas le processus décrit ci-dessus et ne fait l objet d aucune publication. Pour effectuer ces recrutements, les services conservent d une part les candidatures des personnes non sélectionnées issues des derniers recrutements, et d autre part recourent aux réseaux de connaissance des collaborateurs pour les remplacements de métiers spécifiques (par exemple : menuisier). Certaines candidatures sont reprises de façon ponctuelle pour les activités saisonnières (par exemple : gardien de piscine) ou pour des manifestations récurrentes (par exemple : Printemps Carougeois). Sélection des candidats et préparation des entretiens Le service RH réceptionne directement tous les dossiers de candidature. Une liste récapitulative de l ensemble de ces dossiers est établie par le service RH. Une fois le délai de réponse échu, les dossiers sont triés par rapport à l adéquation du profil avec les exigences du poste par le service RH. Cette première liste est ensuite transmise au chef de service concerné. Ce dernier se charge d affiner la sélection en fonction des aspects techniques du poste à pourvoir afin de retenir une liste restreinte de 5 à 10 candidats en vue d un premier entretien. Le service RH prépare le canevas d entretien, qui est soumis au chef de service concerné et/ou au cadre intermédiaire. Les candidats sont convoqués pour un premier entretien en présence de la hiérarchie du service concerné et d un collaborateur du service RH. Un deuxième entretien est généralement effectué pour les deux dernières candidatures retenues (sauf en cas de recrutement à l'interne). S il s agit d un poste de cadre ou de cadre supérieur, des entretiens complémentaires peuvent être prévus, notamment avec l échelon hiérarchique supérieur (secrétaire général et/ou conseiller administratif délégué). À noter que pour les cadres supérieurs, la Ville de Carouge a recours à une agence de recrutement. Une appréciation des compétences personnelles (assessment) est systématiquement effectuée. Selon sa pratique, le service RH procède à une vérification des références : sur la base des certificats de travail qui, au besoin, sont demandés lors du deuxième entretien. par téléphone auprès des anciens employeurs après accord du candidat. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 27 / 106

28 Formalisation et validation du recrutement Proposition de salaire Une fois le candidat choisi, le service RH établit une proposition salariale. Cette proposition tient compte de la fourchette salariale de la fonction concernée ainsi que des années d expérience du candidat sélectionné dans le cadre de sa fixation d annuité. Le Conseil administratif a classé les 24 annuités dans 3 zones : zone d intégration pour les annuités 0 à 5 ; zone de maîtrise pour les annuités de 6 à 12 ; zone d expertise pour les annuités de 13 à 24. En application de l article 50 du statut du personnel, la proposition salariale lors de l'engagement est fixée dans la zone d intégration. Exceptionnellement, elle peut être fixée dans la zone de maîtrise sur décision du Conseil administratif. Concernant les années d expérience, le nombre d annuités accordées est déterminé comme suit : 3 années d'expérience, dans le secteur privé ou public, sans relation directe avec la fonction comptent pour une annuité ; 2 années d'expérience dans le secteur privé, en relation directe avec la fonction, comptent pour une annuité ; 1 année d'expérience dans le secteur public, avec le même type de tâches que la fonction concernée, compte pour une annuité. L engagement du candidat retenu Le choix final du candidat retenu pour le poste est effectué par le chef de service concerné et en collaboration avec le service RH. Une fois ce choix final arrêté, le service RH rédige un préavis à l'attention du Conseil administratif. La validation définitive appartient au Conseil administratif. Cette décision est protocolée dans un procès-verbal de séance. À noter que jusqu à fin 2012, en cas de remplacement temporaire et dès le début de la couverture assurance-accident ou maladie, le service RH était autorisé à procéder au remplacement sans validation préalable du Conseil administratif. Cette règle a été modifiée en cours d audit. Depuis 2013, l engagement des fonctions non permanentes est également soumis à la validation du Conseil administratif. Formalités postérieures au recrutement Le service RH est en charge du suivi administratif. Il s'assure que le nouveau collaborateur remet l'ensemble des documents demandés. À cet effet, une check-list est remplie précisant l'ensemble des documents remis (clés, autorisations informatiques, etc.) et des documents à recevoir. Cette check-list est remplie et signée par le service RH. Elle n est classée que lorsqu'elle a été totalement complétée. Droits d accès L ensemble des droits d accès informatiques de la Ville de Carouge est géré par le service informatique. Ce dernier établit un document de quatre pages permettant au chef de service concerné d effectuer les demandes d accès aux différentes applications nécessaires à la fonction. Si un accès à l application OPALE est demandé, une revue des droits d accès requis est effectuée par le service financier. Ce document est conservé au service informatique. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 28 / 106

29 Évaluations Selon l article 9 du statut du personnel, «tout engagement à durée indéterminée débute par un temps d essai de trois mois». De plus, il est précisé à l article 10 que «tout employé communal est, de plus, soumis à une période probatoire qui débute dès l engagement. La durée de la période probatoire est de deux ans, sous réserve d une éventuelle prolongation de douze mois maximum». Cette prolongation de la période probatoire est précisée à l article 13 : «Sur préavis conjoint du chef de service concerné et du chef du service des ressources humaines, le Conseil administratif prolonge la période probatoire de douze mois au maximum lorsque : le niveau des prestations et aptitudes exigé dans le cadre de la fonction n'est pas totalement atteint ; la période considérée n'a pas permis la vérification de l'atteinte des objectifs, notamment en cas d absence prolongée de l'intéressé ; un changement de fonction est intervenu au cours des douze derniers mois ; une sanction, au sens de l'article 39, a été prononcée à l'encontre de l'intéressé. Dans tous les cas, la période probatoire ne peut excéder trois ans». En application de l article 11 du statut du personnel et du règlement concernant les entretiens d évaluation et la prime de progression, la qualité des rapports de travail et des prestations et la vérification de l atteinte des objectifs précédemment fixés sont évaluées à intervalles définis soit après trois, douze et vingt-quatre mois. Ces évaluations sont établies sur des formulaires ad hoc remplis par le supérieur hiérarchique et sont discutées avec l intéressé lors d un entretien d évaluation. Celui-ci reçoit un exemplaire dudit formulaire et a la possibilité de s exprimer par écrit. En cas d insuffisance dans les prestations fournies ou de problèmes de comportement, la hiérarchie concernée et le service RH peuvent exiger des entretiens d évaluation plus rapprochés avec des objectifs d amélioration précis pour corriger la situation. En application de l article 12 du statut du personnel, l acte formel de nomination (post période probatoire) par le Conseil administratif est établi sur la base d un préavis favorable, écrit et motivé du chef de service. Le service RH s assure que tous les services effectuent les entretiens d évaluations et remplissent les formulaires dans les délais. Pour ce faire, il se charge de la tenue de l échéancier et envoie des rappels aux services qui n ont pas retourné les formulaires. Pour le personnel temporaire, le processus ne prévoit pas d entretien d évaluation. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 29 / 106

30 Indicateurs Nombre de recrutements par catégorie de personnel : Catégorie Employé / Fonctionnaire Auxiliaire Apprenti Stagiaire Paramètre de l'enquête de satisfaction Constats A. Éléments issus de l enquête de satisfaction 1. De manière générale, le processus de recrutement et d intégration du collaborateur est jugé comme étant très satisfaisant par les collaborateurs de la Ville de Carouge avec un taux de satisfaction globale de 86 % : Culture (SACC) Construction (SCES) Urbanisme (SURB) Administratif (Fin, IT, RH, SG) Sécurité publique (SSP) Affaires sociales (SAS) Transports et voirie (STVE) Analyse Total Carouge Miroir miroir VS enquête Entretien de recrutement 92% 85% 85% 85% 92% 95% 88% 88% 82% (-) Recrutement Intégration 87% 83% 83% 85% 90% 93% 88% 88% 82% (-) et intégration Evaluation annuelle 83% 70% 87% 83% 85% 92% 83% 82% 77% (-) GLOBAL 87% 79% 85% 84% 89% 93% 87% 86% Excellence 100% Très satisfait de 83% à 99% Plutôt satisfait de 66% à 82% Plutôt insatisfait de 50% à 65% Très insatisfait de 33% à 49% Déçu de 16% à 32% 2. Bien que le taux de satisfaction globale du processus de recrutement et d intégration soit de 86 %, l analyse détaillée montre que le service Construction a un taux de satisfaction inférieur à 83 % suivant le paramètre. L analyse détaillée de l enquête concernant le service Construction fait essentiellement ressortir les commentaires suivants 11 : o des difficultés d intégration ; o un manque d entretiens d évaluation ; o un manque d écoute, de soutien et d encadrement de la part de la hiérarchie et du service RH. 3. Il ressort clairement de l enquête miroir que les cadres supérieurs sousestiment de manière générale la qualité des prestations qu ils fournissent dans le cadre du processus de recrutement. B. Constats issus des travaux d audit Dans le cadre de son analyse du processus «recrutement et intégration», la Cour a notamment effectué des tests de détail portant sur : 25 dossiers de recrutement de postes de fonctionnaires ; 15 dossiers de recrutement de postes d auxiliaires et agents spécialisés. Il en ressort les constats suivants, présentés par thématique : 11 Ces commentaires sont ceux ressortant des écrits des collaborateurs dans le cadre de l enquête. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 30 / 106

31 No compte Libellé fonction Analyse des besoins 4. En matière d analyse des besoins en recrutement, l ensemble des services connaît de façon informelle ses besoins RH. Toutefois, ils ne sont pas formalisés (par exemple sous forme de tableaux prévisionnels) de manière à permettre l identification des départs à la retraite, des évolutions des services, etc. Disponible budgétaire 5. Les contrôles relatifs au disponible budgétaire ne sont pas systématiquement formalisés avant le lancement d un processus de recrutement. De ce fait, les dépassements ne sont pas détectés avant qu ils ne surviennent. Par exemple : Budget (1) Compte (2) Ces dépassements ont été régularisés a posteriori lors de l approbation des comptes annuels, par le Conseil municipal. Descriptions de fonction/cahiers des charges 6. Sur 40 dossiers de recrutement analysés, seuls 3 contenaient des cahiers des charges en sus du descriptif de fonction. Ces derniers ont été rédigés ultérieurement à la date d engagement des collaborateurs concernés. L absence de cahier des charges n est pas conforme à l article 20 du statut du personnel qui précise qu «En sus du descriptif de fonction, un cahier des charges définit notamment, pour chaque membre du personnel, les modalités d'exercice et d'accomplissement de la fonction». Un projet de rédaction des cahiers des charges faisait déjà partie des objectifs du service RH pour Cet objectif a été reporté à l année Rédaction et publication de l annonce 2010 (en milliers de F) 2011 (en milliers de F) Revenu à Variation Revenu à Variation Budget Compte déduire* en valeur déduire* en % (1) (2) (3) (-1+2-3) (3) Variation Variation en valeur en % (-1+2-3) Administration générale - Traitements du personnel 2'941 2' % 3'001 3' % Administration générale - Personnel intérimaire % % Immeuble du patrimoine administratif - 1'672 1' % 1'923 2' % Traitements du personnel Parcs et promenades - Traitements du personnel 1'791 1' % 2'034 2' % Sports - Traitements du personnel 1'462 1' % 1'559 1' % * Revenu perçu par l'assurance perte de gain 7. Les publications des annonces de recrutement ne sont pas validées formellement par le chef de service concerné. De plus, sur la base des dossiers, il n est pas possible d identifier les médias utilisés pour les publications des annonces de recrutement et donc de confirmer la publication externe au regard de l article 8 du statut du personnel. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 31 / 106

32 Sélection des candidats et entretien de recrutement 8. Sur les 25 dossiers testés, portant sur des recrutements de fonctionnaires, la Cour note les faiblesses suivantes par rapport au processus décrit par le service RH et par rapport aux bonnes pratiques (visant notamment à garantir une égalité de traitement) : o les critères pour établir la sélection de candidats à convoquer pour un premier entretien ne sont jamais formalisés ; o deux dossiers ne contiennent pas le canevas et le compte rendu d entretien relatifs aux candidatures retenues ; o un dossier ne contient pas les certificats de travail des emplois précédents. o dans 11 dossiers, la vérification des références données par le candidat relativement à son expérience professionnelle et sa formation n a pas fait l objet d une formalisation. Tests techniques 9. Des tests de compétence ont été mis en place pour le recrutement des fonctions de comptable et de secrétaire. Cependant, la Cour observe que sur les 25 dossiers testés, le recrutement de deux postes de secrétaires n a pas fait l objet de ces tests spécifiques requis. De plus, le service RH n a pas défini et formalisé l ensemble des fonctions devant faire l objet d un test spécifique dans le cadre du processus de recrutement. Proposition salariale 10. Sur les 40 dossiers testés (fonctionnaires et auxiliaires), la Cour constate les manquements suivants concernant la méthodologie de fixation des annuités en vigueur à la Ville de Carouge : o seuls 3 dossiers disposent d une explication formalisée permettant de comprendre la prise en compte des années d expérience pour la fixation initiale des annuités dans la grille de traitement ; o 2 collaborateurs ont bénéficié d une révision dans la fixation d annuités, respectivement un mois et deux ans après leur engagement, et ayant pour impact une augmentation d une et de trois annuités. Cette manière de procéder illustre l hétérogénéité de la fixation des annuités, augmentant le risque d inégalité de traitement ; o pour 8 collaborateurs auxiliaires, la fixation du traitement initial a été effectuée dans la zone de maîtrise de la classe de fonction sans une décision formelle du Conseil administratif, ce qui n est pas conforme à l article 50 du statut du personnel ; o pour 8 collaborateurs ne disposant pas d une fonction définie, la fixation du salaire n est pas basée sur la grille de traitement. Cela représente un non-respect de l article 48 du statut du personnel qui précise que le traitement annuel de base des membres du personnel est fixé conformément à la grille de traitement. De ce fait, les propositions de salaire ne reposent pas sur la même base objective que celle utilisée pour l ensemble de l administration (voir chapitre 7). Selon les informations fournies à la Cour par le service RH, la méthodologie de prise en compte des années d'expérience a été modifiée depuis l entrée en vigueur du nouveau statut du personnel. Toutefois, aucune revue formalisée et structurée de cohérence du nouveau mode de prise en compte des annuités n'a été effectuée. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 32 / 106

33 11. Dans un cas identifié par la Cour pour un recrutement effectué en 2010, le calcul d un salaire à temps partiel était incorrect. Cette erreur de calcul représente un impact négatif pour la Ville de Carouge de 4'163 F par an. Formalisation et validation du recrutement 12. Sur la base des 25 dossiers relatifs à des postes de fonctionnaires testés, la Cour observe les faiblesses suivantes concernant la validation du recrutement : o aucun dossier de recrutement ne présente de préavis du chef de service à l'attention du Conseil administratif ou une validation formalisée par le chef de service de la note du service RH ; o dans 24 dossiers, la note du service RH adressée au Conseil administratif ne présente pas les deux candidats retenus pour un second entretien avec leur classement et une comparaison des compétences ; o une candidature n a pas fait l objet d une validation formelle de son o recrutement par le Conseil administratif ; pour 13 dossiers, la fixation du salaire (classe et annuité) n est pas formalisée dans le procès-verbal de la séance du Conseil administratif ; o deux dossiers présentent une différence d une annuité (respectivement en plus et en moins) entre la décision protocolée du Conseil administratif et le paiement du salaire effectivement versé. 13. Sur la base des 15 dossiers testés relatifs à des postes d auxiliaires et d agents spécialisés, la Cour constate les lacunes suivantes concernant la validation du recrutement : o 14 dossiers contiennent des contrats d auxiliaires signés par le service RH sans disposer d une délégation de pouvoir formelle de la part du Conseil administratif, alors que selon le statut du personnel et en absence d une mise en place d une délégation formelle, le Conseil administratif est l autorité compétente pour les membres du personnel ; o pour deux collaborateurs bénéficiant de renouvellement ou de prolongation de leurs périodes de travail, les avenants prolongeant la durée contractuelle sont manquants ; o les contrats de travail de quatre collaborateurs ont été établis avec un effet rétroactif de plus d un mois. Acte administratif 14. Il ressort de l examen des 40 dossiers (postes de fonctionnaires et auxiliaires) que des éléments importants ne sont pas systématiquement présents : la pièce d'identité, la carte AVS, certificat de bonne vie et mœurs, état de santé, etc. Parmi ces éléments, le certificat de bonne vie et mœurs et l état de santé attesté par le médecin-conseil de la Ville de Carouge sont requis à l article 7 du statut du personnel. Par ailleurs, les dossiers du personnel ne comprennent pas systématiquement le document attestant la remise de l'ensemble des documents pertinents au collaborateur concerné (statut du personnel, documents relatifs à la caisse de pension, etc.). La check-list attestant des vérifications administratives effectuées par le service RH n'est également pas systématiquement complétée dans son intégralité ni signée par une personne ayant effectué le travail. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 33 / 106

34 Mise à jour des accès informatiques 15. La fiche des droits d accès informatique n est pas systématiquement formalisée pour les nouveaux collaborateurs. Les fiches comportant les demandes d accès à l application OPALE ne contiennent pas systématiquement les visas du chef de service concerné et du service financier comme prévu par le formulaire. Évaluations post recrutement 16. Pour les 25 dossiers testés relatifs à des postes de fonctionnaires, la Cour constate que des évaluations n ont pas eu lieu (notamment aux échéances des 3 mois et 12 mois après l engagement du collaborateur), ce qui n est pas conforme au statut ou à la directive de la Ville de Carouge sur les évaluations. 17. Les fonctions non permanentes (par exemple : auxiliaires, agents spécialisés) ne font pas l objet d évaluations et ceci même lors d un renouvellement. La Ville de Carouge se prive ainsi d un outil d évaluation pouvant être précieux dans les cas où des collaborateurs occupant ces fonctions seraient engagés en tant que fonctionnaires dans un processus de recrutement interne. Nomination après la période probatoire 18. La Cour observe que les nominations du statut d employé à fonctionnaire ne sont pas systématiquement effectuées dans les délais requis. Les décalages peuvent aller jusqu à 6 mois après la date de fin officielle de la période probatoire. Ce délai, dû à l attente de la réalisation de l entretien d évaluation des 24 mois, soumet la Ville de Carouge à un risque juridique en cas de contestation de la décision Dans le cadre de ces nominations post période probatoire, l article 12 du statut du personnel précise que «La décision du Conseil administratif revêt la forme écrite et mentionne la fonction occupée, le taux d'activité, la classe et le traitement correspondant». Or pour l ensemble des dossiers testés, le procès-verbal du Conseil d administration y relatif ne mentionnait ni le taux d activité ni la classe et le traitement correspondant. Formalisation du processus 20. La Ville de Carouge ne dispose pas à l heure actuelle d une procédure spécifique relative au recrutement pour l ensemble des catégories de personnel (fonctionnaires, auxiliaires, agents spécialisés, etc.). Il convient de noter que la mise en place d un SCI relatif au processus de recrutement est en cours (projet «activité de la prestation»). 21. Les listes des recrutements du service RH sont incomplètes. En effet, elles ne contiennent pas les recrutements de tous les auxiliaires (par exemple : procès-verbalistes, gardiens de piscines, personnel du Printemps Carougeois, etc.). 12 Voir arrêt du Tribunal administratif du 31 août 2010 (ATA/575/2010). Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 34 / 106

35 Risques découlant des constats Les risques opérationnels, de contrôle et financiers tiennent : au manque d identification des besoins qui peut déboucher sur une dégradation de la qualité des prestations ; à l engagement d une personne ne répondant pas aux qualifications du poste ; à la démotivation éventuelle des autres collaborateurs face à ces cas d espèce ; et de manière générale à l'absence d un SCI relatif au domaine RH mis en œuvre pour l ensemble de l administration de la Ville de Carouge. Le risque financier également tient à la charge financière que représente un collaborateur qui fournit un travail sans adéquation avec sa classe de fonction. Le risque de conformité tient en l absence de validation formelle par le Conseil administratif de plusieurs étapes du recrutement comme prévu par le statut du personnel. Les risques opérationnels, financiers, de conformité et d image tiennent à l invalidité de l éventuelle décision de résiliation des rapports de travail en cas de prolongation de la période probatoire Recommandations [cf. constat 4] Analyse des besoins La Cour recommande au service RH de mettre en place un véritable concept de gestion prévisionnelle tenant compte, notamment, des besoins futurs en fonction des réorganisations, des départs à la retraite et de l identification de talents au sein de l administration communale. [cf. constat 5] Disponible budgétaire De manière à s assurer qu aucune dépense relative au recrutement de personnel ne puisse être engagée sans couverture budgétaire, la Cour recommande au service RH, dans le cadre de la mise en place du SCI relatif au processus de recrutement, d inclure une étape de contrôle budgétaire. Ce contrôle doit vérifier que la Ville de Carouge dispose du budget nécessaire pour le recrutement envisagé. Au besoin, une demande de crédit budgétaire complémentaire devrait être adressée au Conseil municipal. [cf. constat 6] Cahier des charges La Cour invite le service RH à contrôler et à formaliser le respect des dispositions ressortant du statut du personnel en ce qui concerne les cahiers des charges. En ce sens, un contrôle doit être mis en œuvre afin de s assurer que les cahiers des charges soient développés pour l ensemble du personnel. [cf. constat 7] Publication de l annonce De manière à s assurer que l annonce de recrutement contient l ensemble des compétences souhaitées pour le poste mis au concours, la Cour recommande au service RH, dans le cadre de la mise en place du SCI, d inclure une étape de validation formelle de l annonce de recrutement par le chef de service concerné. De plus, une formalisation de la publication de l annonce devra également être mise en œuvre dans les dossiers de recrutement. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 35 / 106

36 [cf. constat 8] Sélection des candidats La Cour invite le service RH à établir des grilles de sélections harmonisées afin d analyser les candidatures reçues en fonction des exigences du poste, ce qui permettra d avoir une documentation transparente du mode de sélection. En ce qui concerne les entretiens de sélection, le service RH devra également établir un modèle de grille d entretien. [cf. constat 8] Vérification des références La Cour recommande, sur la base des références fournies par le candidat, la vérification d au minimum deux des dernières expériences professionnelles et l authenticité des diplômes obtenus dans certains cas. Afin de ne pas alourdir inutilement le travail administratif, elle invite le service RH à définir les minima exigibles selon les fonctions et classes. [cf. constat 9] Tests techniques Dans le cadre de la vérification des compétences, la Cour invite le service RH à définir une liste des fonctions devant être soumises à des tests spécifiques durant le processus de recrutement. Leur mise en œuvre devra faire l objet d un suivi de la part du service RH afin de s assurer d une homogénéité entre les services. Les exceptions devront être systématiquement justifiées et documentées. [cf. constat 10] Proposition salariale La Cour recommande au service RH de revoir et de clarifier les critères d évaluation amenant à la prise en compte des années d expérience professionnelle. Une fois la méthodologie validée par le Conseil administratif, le service RH devra vérifier la prise en compte des années d expérience de l ensemble des collaborateurs, afin d assurer une égalité de traitement. [cf. constats 10 et 11] Contrat de travail La Cour recommande au service RH de prévoir, dans le cadre de la mise en place du SCI, une étape de revue des contrats de travail afin de s assurer que : la fixation de salaire respecte le statut du personnel ; la classe de traitement soit bien validée par le Conseil administratif ; le calcul du salaire des collaborateurs à temps partiel soit correctement effectué. [cf. constats 12 et 13] Validation du recrutement Dans le cadre de la mise en place du SCI, la Cour invite le service RH à inclure : dans la note adressée au Conseil administratif : un bref descriptif des 2 ou 3 derniers candidats en lice pour le poste avec un ordre de préférence ; la validation formelle de cette note du service RH par le chef de service concerné par le recrutement. [cf. constats 12, 13, 18 et 19] Validation par le Conseil administratif Afin de respecter le statut du personnel, la Cour invite le service RH à présenter pour validation au Conseil administratif : le recrutement de tout membre du personnel (employés communaux, fonctionnaires, auxiliaires, agents spécialisés, etc.) en précisant la fonction, le taux d activité et la classe/annuité pour le traitement ou de prévoir une délégation de compétences formelle, par voie réglementaire, pour une partie des membres du personnel ; la nomination, après la période probatoire, des employés municipaux en précisant la fonction, le taux d activité et la classe/annuité pour le traitement. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 36 / 106

37 En outre, il conviendra de respecter les dates de nominations post probatoires afin de ne pas s exposer à de possibles recours en cas de licenciement. [cf. constat 14] Dossier administratif La Cour recommande au service RH de prévoir, dans le cadre de la mise en place du SCI, un contrôle de l ensemble des documents liés à l entrée en fonction dans le dossier de chaque collaborateur. [cf. constat 15] Mise à jour des accès informatiques La Cour invite le service informatique à formaliser l ensemble des activations des droits d accès avec le personnel encadrant concerné. [cf. constat 16] Évaluation des fonctions permanentes Afin de respecter le statut du personnel, la Cour recommande au service RH de prendre des mesures afin de s assurer du respect du calendrier lié aux évaluations. [cf. constat 17] Évaluation des fonctions non permanentes La Cour recommande au service RH de mettre en place un entretien d évaluation pour les fonctions non permanentes dont la période de renouvellement s étend au-delà de douze mois. Ce dernier devrait être joint systématiquement au préavis du service lors de l engagement pour les cas où ces derniers seraient sélectionnés pour des postes de fonctionnaires. [cf. constats 20 et 21] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI. Concernant le processus de recrutement, ce dernier devra tenir compte de l ensemble des catégories de personnel de la Ville de Carouge. Dans ce cadre, le service RH devra pouvoir disposer en tout temps d une liste du personnel recruté à jour et exhaustive Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad Disponible budgétaire : jusqu'ici, lors des ouvertures de postes, la vérification du disponible n'était systématiquement effectuée que sur les ETP. Ad Cahiers des charges : la réactualisation des cahiers des charges est en cours (débutée en 2012). Lors de l'engagement à un nouveau poste, un premier cahier des charges sera élaboré sur la base du descriptif de l'offre d'emploi dès l'entrée en fonction. Ad Proposition salariale : les contrôles de cohérence effectués, jusqu'ici, que sur des mêmes fonctions seront systématisés. Les 8 collaborateurs n'étant pas situés sur la grille salariale sont des auxiliaires engagés sur des tâches et modes organisationnels très particuliers (procès-verbalistes et auxiliaires patinoire). Un article du statut du personnel devrait permettre de fixer, sous conditions, des traitements particuliers pour de telles situations. Ad Formalisation du recrutement : en sus de l'information préalable des deux conseillers administratifs délégués concernés dans leurs rencontres régulières avec les chefs de service respectifs, les préavis du service RH préciseront également l'accord du chef de service concerné pour la candidature retenue lors du dernier tri sélectif. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 37 / 106

38 Ad Dossiers administratifs : la Ville de Carouge sollicitera des exemples précis postérieurs à 2011 pour mise à jour complémentaire. Ad Risques : le risque lié au dépassement de la période probatoire fait désormais l'objet d'une attention toute particulière. Les étapes d'un recrutement devant faire l'objet d'une validation formelle par le Conseil administratif seront précisées. Ad Recommandations : analyse des besoins (constat 4): jusqu'ici, le pilotage s'est basé sur la connaissance de proximité des besoins dans une administration de petite taille. Toutefois, une gestion prévisionnelle informelle a été effectuée en début de législature. Elle sera désormais formalisée tout en tenant compte de l'instabilité du contexte budgétaire. Ad Recommandations : sélection des candidats (constat 8): les critères de sélection qui découlent directement de l'offre d'emploi feront l'objet d'une grille. Les différentes dimensions considérées lors des entretiens seront formalisées. Les modalités de la prise de référence seront désormais consignées. Toutes les notes d'entretien relatives aux recrutements sont conservées. Ad Tests techniques (constat 9) : les postes pouvant nécessiter de tels tests seront listés et le suivi en sera consigné dans les dossiers de recrutement. Ad Proposition salariale (constat 10) : la recommandation est bienvenue et augmentera encore la transparence. Une vérification de cohérence sur les autres postes de profil identique sera effectuée lors de chaque futur engagement afin d'assurer une revue progressive de l'ensemble des situations. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 38 / 106

39 4.2. Fin des rapports de service Contexte Les types de résiliations des rapports de travail Le statut du personnel prévoit que le délai de résiliation est de sept jours civils dans le cadre de la période d essai (3 mois). Après le temps d'essai et pendant la première année d'activité, le délai de résiliation est d'un mois pour la fin d'un mois, ce délai est porté à deux mois dès la deuxième année et à trois mois audelà. Dans le cadre de la retraite, «Les rapports de travail cessent au plus tôt à soixante-deux ans et au plus tard à l'âge défini par l'avs. [ ] Le fonctionnaire ayant atteint l âge légal selon la législation LPP peut faire valoir ses droits à la retraite anticipée, pour autant qu il ait rempli ses obligations envers la Caisse de pensions 13». Selon le statut du personnel, il existe plusieurs dispositions de résiliation des rapports de service : Résiliation des rapports de travail des fonctions permanentes : Pour cette catégorie de personnel, le Conseil administratif peut résilier les rapports de service pour : motif fondé 14 ; suppression de poste 15 ; invalidité 16. Résiliation des rapports de travail des fonctions non permanentes : Pour cette catégorie de personnel, le Conseil administratif peut résilier les rapports de service selon : l article 102 du statut du personnel : «Les rapports de travail prennent fin à l'échéance du contrat conclu pour une durée déterminée. Lorsque le contrat est conclu pour une durée indéterminée, chacune des parties peut mettre fin aux rapports de travail en respectant les délais prévus à l article 92» ; l article 103 du statut du personnel : «L autorité compétente peut résilier les rapports de travail avec effet immédiat s il existe de justes motifs ou en cas de péril en la demeure. Sont notamment considérées comme de justes motifs les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas d exiger des parties la continuation des rapports de travail. Dans un tel cas, vu l urgence, l autorité compétente n est pas tenue d entendre l intéressé avant de prendre sa décision». Modalités opérationnelles de la résiliation du contrat de travail Pour ce qui concerne les départs volontaires, les notifications des collaborateurs arrivent directement auprès du service RH. Dans la pratique, ce dernier se charge par la suite de communiquer cette information au Conseil administratif. 13 Article 105 du statut du personnel. 14 Article 100 du statut du personnel. 15 Article 101 du statut du personnel. 16 Article 104 du statut du personnel. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 39 / 106

40 Dans la pratique, les résiliations des rapports de travail sont établies par les chefs de service concernés et le service RH. Ce dernier s'assure entre autres que le dossier du personnel du collaborateur contient l'ensemble des éléments justifiant cette résiliation (évaluations, entretiens de service, etc.). Les licenciements sont prononcés par le Conseil administratif. En pratique, lors du dernier jour d un collaborateur, le chef de service concerné doit s'assurer que l'ensemble du matériel lui ayant été remis lors de son engagement soit bien restitué. Les accès informatiques du collaborateur concerné sont désactivés par le service informatique. Les droits d accès à l application OPALE sont revus tous les deux ans par le service financier. Indicateurs Nombre de résiliations de rapport de travail par motif : Motif de résiliation Licenciement Démission Fin de CDD Retraite Assurance invalidité Décès Constats Dans le cadre de ce processus, la Cour a notamment effectué des tests de détail portant sur 24 dossiers de résiliation des rapports de travail. Il en ressort les constats suivants, présentés par thématique : Certificat de travail 1. Dans le cadre des résiliations des rapports de travail, l article 90 du statut du personnel précise qu «au moment où ils quittent leurs fonctions, les membres du personnel obtiennent un certificat de travail indiquant : o la durée de leur emploi ; o la description précise de la fonction et des tâches exercées ; o l'appréciation de la qualité du travail effectué ; o l'appréciation de leur attitude dans l exercice de leur fonction». Dans le cadre des tests de détail, la Cour a pu identifier que dans 9 dossiers (2x départs en retraite, 3 licenciements et 4 fin de CDD) un certificat de travail n a pas été établi. Communication au Conseil administratif 2. Pour un cas identifié par la Cour, la démission d un collaborateur n a pas fait l objet d une communication formelle du service RH auprès du Conseil administratif. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 40 / 106

41 Restitution du matériel et désactivation des droits d accès 3. Il n'y a pas de formalisation permettant de s assurer de la restitution du matériel (clé, carte de légitimation, vêtements) par le collaborateur lors de son dernier jour de travail. Droits d accès 4. La fiche de suppression des droits d accès informatique ne présente pas de visa du chef de service concerné ni du service informatique. 5. La revue des droits d accès laisse apparaître les faiblesses suivantes : o un haut cadre de l administration dispose des accès Super Utilisateur dans l'application OPALE, avec des possibilités de créer, modifier ou annuler sur l'ensemble des modules ; o il y a un compte générique non attribué à un collaborateur, ce qui ne correspond pas aux bonnes pratiques en matière de sécurité informatique ; o certains profils créés ne sont pas utilisés (ex. CS-chef de service, BM-fichier des habitants), ce qui ne correspond pas aux bonnes pratiques en matière de sécurité informatique. Formalisation du processus 6. La Ville de Carouge ne dispose pas à l heure actuelle d une procédure spécifique relative à la résiliation des rapports de travail pour l ensemble des catégories de personnel (fonctionnaires, auxiliaires, agents spécialisés, etc.). 7. Les listes de résiliation des rapports de travail du service RH sont incomplètes. En effet, elles ne contiennent pas les départs d une fonctionnaire, ainsi que de plusieurs auxiliaires (par exemple : gardiens de piscines, personnel du printemps carougeois, etc.) Risques découlant des constats Les risques financier, opérationnel, de conformité et de contrôle tiennent à l absence de système de contrôle interne adéquat relatif au processus de résiliation des rapports de travail. De plus, les lacunes de la revue des droits d accès peuvent entraîner la création, la modification ou la suppression non autorisée de données sur des applications majeures. Le risque de conformité avéré tient au non-respect de l article 90 du statut du personnel précisant la remise d un certificat de travail aux collaborateurs quittant leurs fonctions. Les risques financier, opérationnel, et de contrôle tiennent à l absence de formalisation : de restitution du matériel confié aux collaborateurs lors de leurs départs ; de suppression des droits d accès. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 41 / 106

42 Recommandations [cf. constat 1] Certificat de travail La Cour recommande au service RH, dans le cadre de la mise en place du SCI, de mettre en place des contrôles permettant de s assurer que les certificats de travail sont systématiquement établis. [cf. constat 2] Communication au Conseil administratif La Cour invite le service RH, dans le cadre de la mise en place du SCI, à mettre en place des contrôles permettant de s assurer que les démissions fassent systématiquement l objet d une communication formelle auprès du Conseil administratif. [cf. constat 3] Restitution du matériel La Cour invite le service RH, dans le cadre de la mise en place du SCI, à s assurer que les contrôles prévus en matière de restitution du matériel mis à disposition par la Ville de Carouge soient systématiquement effectués et formalisés. [cf. constats 4 et 5] Droits d accès La Cour invite le service informatique à formaliser l ensemble des désactivations des droits d accès pour le personnel encadrant concerné. De plus, la Cour recommande d effectuer une revue au minimum annuelle des droits d accès, notamment pour l application OPALE. [cf. constats 6 et 7] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI. Concernant le processus de résiliation des rapports de travail, le service RH devra notamment pouvoir disposer en tout temps d une liste des départs à jour et exhaustive Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad Communication au Conseil administratif : la communication au Conseil administratif des départs sera systématiquement formalisée dans les PV. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 42 / 106

43 4.3. Cas particuliers Contexte Dans la pratique économique, le terme anglais «management override» définit les cas où la direction utilise son pouvoir décisionnel afin de contourner les contrôles internes d une organisation Constats 1. À l examen des 40 dossiers de recrutement portant sur la période , la Cour a constaté deux manquements concernant des décisions d engagement prises par le Conseil administratif lors de la législature précédente, sans en informer le service RH et renouvelées lors de la législature actuelle. Ces engagements, d une durée de 3 mois, n ont pas fait l objet de contrats de travail formalisés. 2. La Cour a identifié l établissement d une «convention liée à un congé sans solde exceptionnel précédant la retraite anticipée». Cette convention décidée par le Conseil administratif, porte sur un futur congé sans solde d une durée de 22 mois, alors que le statut du personnel prévoit un maximum de 12 mois Risques découlant des constats Le risque de contrôle est avéré au vu du contournement du processus habituel. Le risque de conformité est avéré au vu du non-respect du statut du personnel concernant la durée du congé sans solde. Le risque d image tient à l affaiblissement potentiel de la perception de l intégrité et de l éthique au sein de la Ville de Carouge par les manquements constatés Recommandation [cf. constat 2] Non-respect du statut du personnel La Cour recommande au Conseil administratif de s assurer à l avenir que toutes les décisions prises sont strictement conformes au statut du personnel ; au besoin, de proposer au Conseil municipal des modifications de celui-ci si les règles qu il contient se révèlent inadéquates Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad Recommandation : statut du personnel : il serait pertinent d'inclure dans le statut des dispositions permettant la gestion courante de cas particuliers, exceptionnels ou mineurs. 17 Article 75 du statut du personnel. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 43 / 106

44 Concernant la convention de départ citée en , il faut mentionner qu'il s'agit d'un départ anticipé sans retour possible. Cette mesure a permis de trouver une solution respectueuse de toutes les parties et économe en ressources puisque la convention mise en place ne coûte rien à la Ville de Carouge et a reçu l'aval de la Caisse de pensions pour les dispositions qui la concernent. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 44 / 106

45 5. ANALYSE Gestion des carrières, mobilité, promotion et changement d affectation 5.1. Contexte La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences consiste à définir et quantifier les besoins actuels et futurs en compétences-métier et en compétences humaines, regroupées autant que possible dans des filières métier. Elle couvre également l identification des postes-clés. Ces besoins sont ensuite comparés aux ressources à disposition, tout en tenant compte des départs prévisibles, à la retraite notamment. Cette démarche fait apparaître les écarts à combler, soit par la promotion au sein même d un département ou par la mobilité interne, complétée par les plans de formation nécessaires, soit par des recrutements externes. Une démarche aboutie facilite entre autres l élaboration des budgets et des plans quadriennaux. Mobilité et promotion Le statut du personnel de la Ville de Carouge précise, à l article 8 qu «[ ] afin de favoriser la mobilité interne et à compétences égales, la préférence est donnée aux candidats qui sont déjà fonctionnaires ou employés communaux [ ]». Concernant les changements de fonction et la promotion des fonctionnaires, l article 15 prévoit que «la nomination d'un fonctionnaire à un autre poste, suite à sa postulation, est faite à titre d'essai pendant six mois, le cas échéant douze mois, selon l'appréciation du Conseil administratif». Changement d affectation En ce qui concerne les changements d affectation, l article 16 du statut du personnel mentionne que «l'affectation d'un membre du personnel dépend des besoins de la Ville de Carouge et peut être modifiée en tout temps. [ ] Demeurent réservés les cas individuels de changement qui interviennent à titre de sanction ou comme alternative à une résiliation des rapports de service». Sanctions L article 39 énumère exhaustivement l ensemble des sanctions disciplinaires qui peuvent être : prononcées par le chef de service : o l'avertissement ; prononcées par le conseiller administratif délégué : o le blâme ; o la mise à pied, jusqu'à trois jours, avec suppression de traitement ; prononcées par le Conseil administratif : o la mise à pied, de quatre jours à un mois, avec suppression de traitement ; o la suspension d'augmentation du traitement pendant une année ; o la réduction du traitement à l'intérieur de la classe, temporaire ou définitive ; o la rétrogradation, temporaire ou définitive, dans une classe inférieure, avec réduction de traitement dans les limites de la nouvelle classe ; o le retour au statut d'employé communal pour une durée maximale de deux ans ; o la révocation avec ou sans effet immédiat. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 45 / 106

46 Indicateurs Nombre de promotions et changements d affectation : Type Promotion Changement d'affectation Constats A. Éléments issus de l enquête de satisfaction 1. De manière générale, le niveau de satisfaction des collaborateurs concernant le processus de gestion des carrières oscille en fonction des services entre «plutôt satisfaisant» (entre 66 % et 82 %) et «plutôt insatisfaisant» (entre 50 % et 65 %). On admet généralement que les possibilités de promotion sont réduites dans les administrations publiques en comparaison d autres secteurs d activité. Ceci peut expliquer le taux de satisfaction relativement bas concernant les possibilités de promotion. Compétences et évolution Paramètre de l'enquête de satisfaction Culture (SACC) Construction (SCES) Urbanisme (SURB) Administratif (Fin, IT, RH, SG) Sécurité publique (SSP) Affaires sociales (SAS) Transports et voirie (STVE) Analyse Total Carouge Miroir miroir VS enquête Utilisation des compétences 80% 85% 80% 77% 72% 92% 75% 78% 80% = Possibilité d'apprendre 67% 75% 82% 70% 72% 85% 72% 73% 72% = Promotion 25% 43% 52% 47% 48% 38% 48% 43% 42% = GLOBAL 57% 68% 71% 64% 64% 72% 65% 65% Excellence 100% Très satisfait de 83% à 99% Plutôt satisfait de 66% à 82% Plutôt insatisfait de 50% à 65% Très insatisfait de 33% à 49% Déçu de 16% à 32% 2. L analyse détaillée de l enquête fait ressortir les commentaires suivants 18 : o des difficultés d évolution (promotion, mobilité interne) au sein de la Ville de Carouge (services concernés : SACC, SURB, Admin, SSP, SAS et STVE) ; o un manque de reconnaissance des prestations fournies (services concernés : SACC, SCES, SURB, Admin, SSP et STVE) ; o une augmentation du nombre de niveau hiérarchique bridant ainsi les initiatives personnelles et les prises de responsabilités (services concernés : SACC, SCES, Admin, SAS et STVE) ; o les nouvelles compétences développées (notamment au travers de la formation) ne sont pas entièrement utilisées dans le poste de certains collaborateurs (services concernés : SACC, Admin, SAS et STVE) ; o une absence de vision des besoins à moyens et longs termes (services concernés : SACC et STVE). 3. Il ressort clairement de l enquête miroir que les cadres supérieurs ont une perception adéquate du niveau de satisfaction des collaborateurs quant à l utilisation des compétences, aux possibilités d apprendre et de promotion. 18 Ces commentaires sont ceux ressortant des écrits des collaborateurs dans le cadre de l enquête. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 46 / 106

47 B. Constats issus des travaux d audit Dans le cadre de ce processus, la Cour a notamment effectué des tests de détail portant sur 5 dossiers de recrutement interne (promotion ou changement d affectation). De plus, dans le cadre des tests de détails portant sur le processus de recrutement (voir chapitre 4.1), la Cour a pu identifier 4 dossiers comprenant des candidatures internes qui n ont pas été retenues. Les constats repris ci-dessous reflètent donc uniquement les étapes spécifiques à la gestion de carrières, sans répéter les constats relatifs aux étapes de recrutement déjà indiqués au chapitre 4.1. Publication interne de l annonce 4. La Cour constate que pour 4 dossiers testés, le poste a été mis au concours uniquement au travers d une publication interne par le service RH, sans faire l objet d une validation formelle du Conseil administratif. Cela représente un non-respect de l article 8 du statut du personnel qui précise que «la limitation d'un appel d'offres à l'interne est décidée par le Conseil administratif sur préavis du chef du service des ressources humaines et du chef de service concerné». Préférence donnée au candidat interne 5. Dans les 4 dossiers de recrutement comportant des candidatures internes, la Cour a identifié les manquements suivants : o pour un dossier, le préavis du service RH omet l existence d une candidature interne ; o pour un dossier, le préavis du service RH ne comporte pas de justification quant au fait de ne pas retenir la candidature interne ; o pour les 4 dossiers, le procès-verbal du Conseil administratif ne fait aucune mention des candidatures internes n ayant pas été retenues. Il n est dès lors pas possible de s assurer que ces candidatures internes aient été portées à la connaissance du Conseil administratif. Formalisation du processus 6. La Ville de Carouge ne dispose pas à l heure actuelle d un modus operandi formalisé relatif à la gestion des carrières (mobilité, promotion, changement d affectation, etc.). Cela ne permet pas actuellement un accès aisé à l information pour les collaborateurs qui souhaiteraient engager une démarche de mobilité interne, ni une pratique uniforme au sein de l administration. De plus, les indicateurs liés à la gestion des carrières, tels que le nombre de promotions, de changements d affectation, de sanctions, etc. ne font pas l objet d un recensement et privent ainsi le service RH d une information d aide à la décision Risques découlant des constats Les risques opérationnel et d image tiennent au faible taux de satisfaction des collaborateurs de la Ville de Carouge en matière d évolution professionnelle et de gestion des compétences. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 47 / 106

48 Les risques opérationnel et de contrôle tiennent à l'absence d un SCI relatif au domaine RH mis en œuvre pour l ensemble de l administration de la Ville de Carouge. Le risque de conformité avéré tient à l absence de validation formelle par le Conseil administratif des étapes du recrutement prévues par le statut du personnel. Les risques opérationnel et de conformité tiennent à l absence de présentation au Conseil administratif et de justification systématique par le service RH des candidatures internes non retenues Recommandations [cf. constat 4] Validation par le Conseil administratif Afin de respecter le statut du personnel, la Cour recommande au service RH de présenter, pour validation au Conseil administratif, l ensemble des publications de postes prévu pour un recrutement exclusivement interne. [cf. constat 5] Mobilité interne Afin de respecter le statut du personnel, la Cour recommande au service RH de présenter au Conseil administratif l ensemble des candidatures internes ayant postulé à un recrutement avec un préavis. Cette présentation devra, en outre, inclure systématiquement une justification suffisante quant au choix d une candidature externe par rapport à une candidature interne. [cf. constat 6] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI. Concernant le processus de gestion des carrières, ce dernier devra tenir compte de l ensemble des possibilités offertes par la Ville de Carouge. Dans ce cadre, le service RH devra pouvoir disposer en tout temps d indicateurs de gestion des carrières (voir également la recommandation relative au cockpit du service RH au chapitre 8) Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad : Eléments issus de l'enquête de satisfaction : la perception d'une augmentation des niveaux hiérarchiques n'est pas systématiquement corrélée à l'évolution effective et récente des services concernés. Ad 5.4, Validations par le Conseil administratif : les validations effectuées par le Conseil administratif seront désormais consignées dans les PV. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 48 / 106

49 6. ANALYSE Développement des compétences 6.1. Contexte En général, tout employeur prend en compte l évolution permanente des techniques et spécificités liées à ses emplois afin d assurer l adaptation de ses collaborateurs. Dans ce cadre, la formation apparaît donc comme une condition essentielle au maintien et au développement des compétences des collaborateurs. Dans le cas de la Ville de Carouge, le statut du personnel prévoit à son article 21 que «le Conseil administratif utilise et développe le potentiel des membres du personnel en fonction de leurs aptitudes et qualifications». Dans ce cadre, le Conseil administratif a approuvé le règlement concernant le perfectionnement et le développement professionnel qui distingue deux catégories de formations : «le perfectionnement professionnel comprend l'approfondissement des connaissances de base ou l'acquisition de connaissances complémentaires nécessaires à l'accomplissement des tâches incombant au titulaire d'une fonction» (formation continue) ; «le développement professionnel comprend toute formation de base ou complémentaire aboutissant à l'obtention d'un diplôme délivré par une école reconnue officiellement». Perfectionnement professionnel 19 Le perfectionnement professionnel est destiné principalement aux employés communaux et aux fonctionnaires (à titre exceptionnel, les apprentis et auxiliaires peuvent bénéficier de cette mesure). Les demandes peuvent être formulées suite à l entretien individuel ou en cours d année et peuvent émaner : du collaborateur concerné ; du responsable hiérarchique ; du service RH. Ces demandes doivent être effectuées à l aide d un formulaire ad hoc. Elles sont adressées au service RH et nécessitent le préavis du supérieur hiérarchique. Le service RH examine si ces demandes entrent dans le cadre du budget alloué et dans l affirmative procède aux inscriptions. L'ensemble des frais relatifs au perfectionnement professionnel, à savoir l'écolage, les frais de déplacement et le forfait de repas sont pris en charge par la Ville de Carouge dans leur intégralité. Développement professionnel 20 Le développement professionnel est destiné aux fonctionnaires et aux employés communaux ayant accompli au moins une année d activité au sein de la Ville de Carouge. 19 Chapitre 2 du règlement concernant le perfectionnement et le développement professionnel. 20 Chapitre 3 du règlement concernant le perfectionnement et le développement professionnel. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 49 / 106

50 Les demandes doivent être effectuées à l aide du formulaire ad hoc. Chaque demande doit être accompagnée d une lettre de motivation du collaborateur, d un rapport écrit de la hiérarchie directe et du chef de service, ainsi que de la documentation relative à la formation souhaitée. À réception de ces demandes et après analyse, le service RH rend une décision motivée sur l octroi ou non de la formation et le cas échéant des modalités de prise en charge financière. Les frais liés aux mesures de développement professionnel, à savoir les frais d'écolage, de déplacement et les forfaits repas sont répartis comme suit : 100 % des frais d'écolage, de déplacement ainsi que les forfaits repas sont pris en charge par la Ville de Carouge si la formation est reconnue comme entrant dans le domaine d'activité du bénéficiaire et comme directement utile à l'exercice de sa fonction ou dans l'optique d'une évolution professionnelle ; 50 % des frais d écolage sont pris en charge par la Ville de Carouge si la formation entre dans le domaine d'activité du bénéficiaire, mais n'est pas directement utile à l'exercice de sa fonction. Le bénéficiaire doit s'engager à rester au sein de la Ville de Carouge pour une durée équivalente à celle de la formation suivie, mais au maximum deux ans, le délai commençant à courir dès le terme de la formation. Indicateurs Charges de formation professionnelle : Frais de formation (en milliers de F) No compte Libellé fonction Exercice Exercice Exercice * Administration Police municipale Manifestations communales diverses Parc-permis engins et formation Route-Frais de formation Déchets Industriels Total * comptes non audités 6.2. Constats A. Éléments issus de l enquête de satisfaction 1. De manière générale, le niveau de satisfaction des collaborateurs concernant le processus de développement des compétences oscille en fonction des services entre «très satisfaisant» (entre 83 % et 99 %) et «plutôt satisfaisant» (entre 66 % et 82 %). Formation Paramètre de l'enquête de satisfaction Culture (SACC) Construction (SCES) Urbanisme (SURB) Administratif (Fin, IT, RH, SG) Sécurité publique (SSP) Affaires sociales (SAS) Transports et voirie (STVE) Total Carouge Satisfaction formation 85% 78% 83% 82% 88% 87% 83% 85% - Formation utile 87% 82% 80% 82% 88% 87% 82% 85% - Offre de formation 75% 78% 85% 82% 77% 87% 73% 77% 80% = GLOBAL 82% 79% 83% 82% 84% 87% 79% 82% Miroir Analyse miroir VS enquête Excellence 100% Très satisfait de 83% à 99% Plutôt satisfait de 66% à 82% Plutôt insatisfait de 50% à 65% Très insatisfait de 33% à 49% Déçu de 16% à 32% Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 50 / 106

51 2. L analyse détaillée de l enquête fait ressortir les commentaires suivants 21 : o absence de proposition de la part de la hiérarchie (service concerné : SCES) ; o demande non acceptée (service concerné : Admin) ; o offres de formations peu intéressantes par rapport au métier (services concernés : SACC, SCES, SURB, Admin, SSP, SAS et STVE). 3. Il ressort de l enquête miroir que les cadres supérieurs ont une perception adéquate du niveau de satisfaction des collaborateurs quant à l offre de formation. B. Constats issus des travaux d audit Identification des besoins en formation 4. La Ville de Carouge ne recense pas l ensemble des demandes et besoins individuels en formation. Par ailleurs, les formations métiers relatives aux services transports, voirie et espaces verts (STVE) ainsi que sécurité publique (SSP) sont directement gérées par leurs chefs de service respectifs et ne font pas l objet d un contrôle formalisé par le service RH. 5. Les arbitrages des demandes de formation ne font l objet d une formalisation ni des chefs de service ni du service RH. Cela rend donc difficile le suivi des demandes de formations non satisfaites pour les années ultérieures, notamment dans le cadre de l appréciation des compétences prévue par l entretien périodique d évaluation. Communication de l offre de formation 6. Le service RH ne communique pas de manière satisfaisante sur les possibilités de formation offertes aux collaborateurs de la Ville de Carouge. En effet, il met notamment à disposition le catalogue de formation de la Ville de Genève mais sans fournir d autre information. Ceci est également relevé dans l enquête de satisfaction. Suivi des formations 7. Les hiérarchies des services n effectuent pas de suivi de l ensemble des formations octroyées aux collaborateurs de l administration carougeoise (par exemple : absence de liste globale des formations suivies, absence de contrôle réalisé sur les formations de chaque collaborateur, pas de statistique disponible, etc.). 8. Bien que n ayant pas effectué de test de détail sur ce processus, la Cour a pu identifier dans les dossiers du personnel les cas suivants : o un haut cadre de l administration a bénéficié d une formation dans le domaine du développement professionnel, validée par le secrétaire général et pour un coût supérieur à 10'000 F, mais sans mise en place d une convention l engageant à rester au sein de l administration carougeoise pour une durée équivalente à sa formation. Cela est contraire à l article 12 du règlement concernant le perfectionnement et le développement professionnel ; 21 Ces commentaires sont ceux ressortant des écrits des collaborateurs dans le cadre de l enquête. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 51 / 106

52 o un collaborateur a dispensé deux jours de formation à l étranger durant son temps de travail. Il a été rémunéré pour cette activité, sans reverser le montant reçu à la commune. Bien que cette pratique ait été autorisée par le Conseil administratif sur proposition du service RH, elle n est pas prévue par le statut du personnel et ne correspond pas à un bon usage des deniers publics Risques découlant des constats Les risques opérationnel et de contrôle tiennent à une maîtrise insuffisante du processus de formation, ce qui ne permet pas de s assurer du maintien et du développement adéquats des compétences des collaborateurs de la Ville de Carouge. Le risque de conformité est avéré au vu du non-respect de l article 12 du règlement concernant le développement et le perfectionnement professionnel. Le risque d image tient à la non-satisfaction des collaborateurs quant aux inégalités de traitement constatées en matière de formation. Le risque de contrôle tient à l absence d indicateurs qui reflètent la nature de l offre et de l intérêt porté à la formation Recommandations [cf. constats 4, 5, 6 et 7] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI. Concernant le processus de développement des compétences, ce dernier devra tenir compte de l ensemble des demandes des collaborateurs afin de pouvoir en assurer un suivi individuel. Dans ce cadre et sous la supervision du service RH, les hiérarchies des services devront pouvoir proposer des formations pour leurs collaborateurs et en assurer le contrôle. [cf. constat 8] Respect des modalités statutaires La Cour invite la Ville de Carouge à respecter le statut du personnel ainsi que le règlement ad hoc concernant les modalités de formation Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 52 / 106

53 7. ANALYSE Positionnement et évaluation des fonctions 7.1. Contexte Selon l article 49 du statut du personnel, le Conseil administratif classe chaque fonction dans l une des catégories de la grille de traitement, sur la base de son système d'évaluation des fonctions. Le Conseil administratif a approuvé le 11 mars 2009 le règlement concernant l évaluation des fonctions, entré en vigueur en même temps que le nouveau statut du personnel le 1 er janvier L'ensemble des fonctions de la Ville de Carouge a été évalué pour la première fois par un mandataire externe selon la méthode dite «PROFIL». Cette méthode se base sur une évaluation de critères prédéfinis. Selon les derniers documents transmis à la Cour, la Ville de Carouge dénombre 130 fonctions. Demande d une nouvelle évaluation de fonction La demande d évaluation de fonction peut venir du : collaborateur ; chef de service ; service des ressources humaines. Ces demandes peuvent être effectuées : en cas de modification importante des tâches assignées à un collaborateur ; en cas de départ d un titulaire et avant l engagement de son successeur. Procédure La demande d une nouvelle évaluation doit être déposée auprès du service RH au travers d un formulaire ad hoc. La demande doit contenir : un nouveau descriptif des tâches ; un argumentaire ; le préavis motivé du chef de service. Le service RH procède à l analyse du dossier et effectue un entretien d évaluation en présence du titulaire de la fonction, du responsable hiérarchique direct et du chef de service. Cet entretien fait l objet d'un procès-verbal signé par toutes les parties. Le dossier est ensuite transmis à la commission paritaire d évaluation. Cette commission est composée : du chef du service RH ; de trois membres de la commission du personnel ; de deux cadres supérieurs désignés par le Conseil administratif. Après examen du dossier, la commission rend une décision motivée et en informe le Conseil administratif. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 53 / 106

54 Lorsque la demande d évaluation concerne une fonction de cadre supérieur, cette dernière est examinée par le mandataire externe qui a participé à l élaboration de la méthode «PROFIL». Lorsque la demande d évaluation concerne une fonction type regroupant plusieurs titulaires, la décision de la commission paritaire doit, si elle est positive, être approuvée par le Conseil administratif et portée au budget de l année suivante. Voie de recours Les décisions rendues par la commission paritaire peuvent faire l objet d un recours auprès du Conseil administratif dans un délai de 30 jours dès la date de notification. Pour chaque recours, le Conseil administratif examine l ensemble du dossier et rend une décision exécutoire, nonobstant recours. Entrée en vigueur des décisions Lorsque les demandes de nouvelles évaluations sont acceptées, leur effet se déploie de la manière suivante : les demandes déposées entre le 1 er janvier et le 30 juin prennent effet au 1 er juillet de l année en cours ; les demandes déposées entre le 1 er juillet et le 31 décembre prennent effet au 1 er janvier de l année suivante ; les demandes concernant des fonctions qui regroupent plusieurs titulaires prennent effet à la date fixée par le Conseil administratif en fonction de leur impact budgétaire. Indicateurs Evaluation / réévaluation de fonction : Type Evaluation Réévaluation Constats Dans le cadre de ce processus, la Cour a notamment effectué des tests de détail portant sur 15 dossiers d évaluations de fonction. Classification des fonctions 1. La Cour a identifié 5 fonctions décrites dans la liste des fonctions selon la méthode «PROFIL» avec des indications de niveau (pouvant aller de 1 à 3) ayant des classes de traitement différentes. Toutefois, ces niveaux ne sont pas repris dans l application OPALE (par exemple : chef de service, chef d atelier, manœuvre, concierge et secrétaire). De ce fait, les classes de fonction ne peuvent être vérifiées sur l application OPALE afin de s assurer d une égalité de traitement. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 54 / 106

55 2. La Cour a constaté des erreurs de dénomination des fonctions dans l application OPALE, seul outil rattachant les collaborateurs à leurs fonctions. En effet, les fonctions indiquées dans l application OPALE ne correspondent pas systématiquement à la fonction réellement occupée, ce qui pourrait avoir un impact sur la rémunération versée. D autre part, la Cour a relevé que les lettres d engagements peuvent contenir des erreurs relatives à la fonction indiquée. Procédure 3. La Cour constate les manquements suivants par rapport au règlement concernant l évaluation des fonctions : o 14 dossiers ne disposent pas de document ad hoc permettant de décrire s il y a des «modifications importantes des tâches qui leur sont assignées, des responsabilités qui leur sont confiées ou de nouveaux requis de formation exigés» 22 et enfin si cela concerne un ou plusieurs collaborateurs. Ces demandes ne sont également pas accompagnées d un argumentaire et d un préavis motivé du chef de service concerné. Il s agit là d un non-respect des articles 2 et 3 du règlement concernant l évaluation des fonctions ; o 1 dossier ne dispose pas d une analyse formalisée du service RH contrairement aux dispositions prévues à l article 3 du règlement ; o 15 dossiers ne disposent pas d un procès-verbal signé attestant d un entretien d évaluation en présence du titulaire de la fonction, du responsable hiérarchique direct et du chef de service. De plus, ces dossiers ne disposent pas du procès-verbal signé de la commission paritaire. Ces éléments sont contraires aux dispositions prévues à l article 3 du règlement. Positionnement sur la grille de traitement 4. Pour 2 dossiers, la Cour a identifié des erreurs quant au recalcul des annuités dans le cadre des réévaluations de fonctions, et ce par rapport à la méthodologie fixée à l article 52 du statut du personnel qui précise que «cette augmentation correspond à une annuité de la zone d'intégration ou de la zone de maîtrise de la nouvelle classe, en fonction de la situation initiale de l'intéressé» : o pour un collaborateur, le positionnement a été fixé en annuité 11 au lieu de 12. Ceci ayant un impact d environ 1'300 F par an en moins pour le collaborateur concerné ; o pour un collaborateur, le positionnement a été fixé en annuité 6 au lieu de 4. Ceci ayant un impact d environ 3'000 F par an en plus pour le collaborateur concerné. Entrée en vigueur de la réévaluation 5. Concernant l entrée en vigueur de la réévaluation de fonction, la Cour constate les manquements suivants par rapport au règlement ad hoc : o pour un dossier, l effet rétroactif n a pas été porté à la date initiale de la demande par le service RH, engendrant un préjudice de 15 mois quant à l augmentation du traitement pour le collaborateur concerné ; o pour 3 dossiers, la date de l effet rétroactif de la réévaluation de la fonction n a pas été décidée par le Conseil administratif, alors que cela est observé pour les autres dossiers examinés. 22 Article 2 du règlement concernant l évaluation des fonctions. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 55 / 106

56 7.3. Risques découlant des constats Les risques de conformité et de contrôle avérés tiennent au non-respect de l article 52 du statut du personnel et du règlement concernant l évaluation des fonctions, ainsi qu aux erreurs identifiées dans l application OPALE Recommandations [cf. constats 1 et 2] Fonctions des collaborateurs dans l application OPALE La Cour recommande au service RH d effectuer une revue de l ensemble des fonctions des collaborateurs au sein de l application OPALE afin de s assurer que ces dernières soient conformes aux fonctions occupées. [cf. constats 3, 4 et 5] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à formaliser et mettre en place un SCI relatif au processus d évaluation des fonctions. Ce dernier devra inclure notamment la mise en œuvre formelle : du formulaire de demande d évaluation ; de l analyse formalisée de la part du service RH ; du procès-verbal de l entretien d évaluation ; du procès-verbal de la commission paritaire. Ce processus devra tenir compte des contrôles à mettre en œuvre, notamment afin de limiter le risque d erreur lors : du positionnement des annuités lors des réévaluations de fonction ; de la détermination de la date d entrée en fonction de chaque réévaluation, qui par ailleurs doit faire l objet d une décision du Conseil administratif Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad Procédure d'évaluation des fonctions : les nouvelles fonctions font l'objet d'une évaluation automatique. Le règlement sera adapté afin d'enlever la signature du PV de l'entretien d'évaluation, puisque la signature du relevé d'évaluation corrigé en séance de la commission paritaire a été mise en place. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 56 / 106

57 8. ANALYSE Santé et sécurité au travail 8.1. Contexte Les communes, mis à part quelques exceptions, sont exclues du champ général d application de la loi fédérale sur le travail 23. Toutefois, conformément à l article 3a LTr, certaines des dispositions de la loi concernant la protection de la santé leur sont applicables, à savoir les articles 6, 35 et 36a LTr (obligations des employeurs et des travailleurs, protection de la santé durant la maternité, interdiction de travaux pour d autres catégories de travailleurs). L'obligation de l'employeur d'assurer la protection de la santé des travailleurs est la matière de l'article 6 LTr. L ordonnance fédérale 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3) 24 précise cette exigence en énonçant à l article 2 le principe suivant : «1 L employeur est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires afin d assurer et d améliorer la protection de la santé et de garantir la santé physique et psychique des travailleurs. Il doit en particulier faire en sorte que : a. en matière d ergonomie et d hygiène, les conditions de travail soient bonnes ; b. la santé ne subisse pas d atteintes dues à des influences physiques, chimiques ou biologiques ; c. des efforts excessifs ou trop répétitifs soient évités ; d. le travail soit organisé d une façon appropriée. 2 Les mesures d hygiène que les autorités exigent de l employeur doivent être proportionnelles au regard des répercussions qu elles ont sur la conception du bâtiment et sur l organisation de l entreprise». Dans son message relatif à la LAA 25, le Conseil fédéral a défini la Commission fédérale de coordination pour la sécurité au travail (CFST) comme la centrale d information et de coordination pour la sécurité au travail et pour la protection de la santé au lieu de travail. Elle coordonne les mesures de prévention, les tâches des organes d exécution et l application uniforme des prescriptions. Les décisions de la CFST ont caractère obligatoire. La directive CFST n 6508 (directive MSST) 26 a principalement pour objet la mise en œuvre à côté des mesures de protection de la santé prévues par la LTr et son ordonnance d'application des mesures de prévention des accidents et maladies professionnels conformément aux articles 81 et ss LAA et des articles 11a et ss OPA 27. Le champ d'application de ces dispositions s'étend à toutes les entreprises qui emploient des travailleurs en Suisse, ce qui inclut les communes. Dans le cadre de l'association suisse pour la sécurité au travail et la protection de la santé dans les services publics 28, une solution par branche professionnelle («Concept général santé et sécurité au travail dans les administrations cantonales et fédérales») a été élaborée. Elle a été adoptée par le Conseil d État de Genève en 2001, mais par contre elle ne s applique pas aux autorités communales genevoises. 23 Loi fédérale sur le travail (LTr, RS ). 24 Ordonnance fédérale 3 relative à la loi sur le travail (OLT 3, RS ). 25 Loi fédérale sur l assurance-accidents (LAA, RS ). 26 Directive de la Commission fédérale de coordination pour la sécurité au travail (CFST) n 6508 : «Directive relative à l appel à des médecins du travail et autres spécialistes de la sécurité au travail (directive MSST)». 27 Ordonnance sur la prévention des accidents (OPA, RS ) Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 57 / 106

58 Toutefois, si celles-ci ne choisissent pas d'adhérer à une solution par branche professionnelle 29, elles restent tout de même tenues de mettre en œuvre individuellement l'obligation de faire appel aux spécialistes de la sécurité au travail (voir l article 5 de la directive MSST). Sont réputés spécialistes de la sécurité au travail les médecins du travail, les hygiénistes du travail, les spécialistes de la sécurité et les ingénieurs de la sécurité satisfaisant aux exigences de l'ordonnance sur les qualifications des spécialistes de la sécurité au travail. Il est nécessaire de faire appel à des spécialistes lorsque l entreprise ne dispose pas des connaissances nécessaires en matière d identification et de détermination systémique des dangers, d appréciation des risques s y rapportant, de définition de mesures de protection appropriées ou d élaboration d un système de sécurité. En outre, l'article 66 LAA définit les entreprises et administrations qui sont assurées à titre obligatoire auprès de la SUVA 30 : pour les administrations publiques, communales notamment, tel est le cas pour les services exécutant des travaux à risque figurant dans l'énumération de cette même disposition légale (par exemple : entreprises d enlèvement des ordures ou entreprises qui travaillent avec des machines le métal, le bois, le liège, les matières synthétiques, la pierre ou le verre). Paramètre de l'enquête de satisfaction Culture (SACC) 8.2. Constats A. Éléments issus de l enquête de satisfaction 1. De manière générale, le processus de santé et sécurité au travail est jugé comme étant «très satisfaisant» par les collaborateurs de la Ville de Carouge avec un taux de satisfaction globale de 83 % : Construction (SCES) Urbanisme (SURB) Administratif (Fin, IT, RH, SG) Sécurité publique (SSP) Affaires sociales (SAS) Transports et voirie (STVE) Total Carouge Sécurité au travail 83% 80% 83% 83% 83% 87% 85% 83% 78% (-) Miroir Analyse miroir VS enquête Excellence 100% Très satisfait de 83% à 99% Plutôt satisfait de 66% à 82% Plutôt insatisfait de 50% à 65% Très insatisfait de 33% à 49% Déçu de 16% à 32% 2. Bien que le taux de satisfaction globale du processus de santé et sécurité soit de 83 %, l analyse détaillée montre que le service Construction a un taux de satisfaction inférieur. L analyse des verbatim de ce service fait essentiellement ressortir commentaires suivants 31 : matériel obsolète ou inadapté, absence de rangements sécurisés ; besoin de cours (gestion de conflits, secourisme, etc.) ; absence d un spécialiste MSST et/ou d une surveillance de la sécurité au travail ; 29 À relever qu afin que les communes genevoises puissent également bénéficier des guides et documents permettant l'application de cette solution, l'acg avait adhéré à cette association suisse pour la sécurité au travail et la protection de la santé dans les services publics. Toutefois, par circulaire du 2 février 2005, elle a informé les communes que par souci d'équité vis-à-vis des communes des autres cantons, il convenait dorénavant que chaque commune adhère individuellement à cette association afin de pouvoir bénéficier de ses prestations. 30 SUVA : Caisse nationale suisse d assurance en cas d accidents. 31 Ces commentaires sont ceux ressortant des écrits des collaborateurs dans le cadre de l enquête. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 58 / 106

59 inégalités de traitement : plus d'objectivité/de neutralité notamment dans la résolution de conflits. 3. Il ressort de l enquête miroir que les cadres supérieurs sous-estiment légèrement la qualité des prestations qu ils fournissent dans le cadre du processus de santé et sécurité au travail. B. Constats issus des travaux d audit Formations 4. Un collaborateur de la Ville de Carouge est en cours de formation «santé et sécurité au travail». Concernant les besoins en formation d autres collaborateurs impliqués dans ce processus (par exemple les chefs de service), la Cour a été informée qu il sera décidé ultérieurement, après complétion de la mise en place du processus santé et sécurité au travail, s ils doivent suivre des cours. À titre préventif, certains cours ont été organisés par le service RH de la Ville de Carouge en collaboration avec la SUVA (par exemple : prévention des glissades, port de charges, manger-bouger, etc.) et ouverts à tous les collaborateurs, mais sans aucune obligation de suivi. Toutefois, à ce stade de la mise en place de son processus, la Ville de Carouge n a pas établi de «catalogue» des formations et informations (générales ou spécifiques) devant être dispensées et suivies par tout ou partie des collaborateurs. Obligations, risques/dangers et mesures 5. La Ville de Carouge n a pas établi de «catalogue» de ses obligations générales ou spécifiques (par exemple, liées à chaque fonction ou métier exercé au sein des services de la Ville), ni des risques/dangers y afférents. Dès lors, les mesures préventives et de contrôle n ont pas non plus été définies. Actions préventives 6. La Ville de Carouge a effectué des actions ponctuelles de contrôle dans certains domaines (par exemple : alcoolisme, stress/conflits, ergonomie en 2010 ; santé-hygiène des piscines en 2007). Toutefois, les autres domaines ressortant notamment de l OLT 3 n ont pas encore fait l objet d une action particulière ou d un contrôle par la Ville de Carouge. Gestion des absences et taux d absentéisme 7. Le retour au travail d un collaborateur absent pour longue durée ne fait pas systématiquement l objet d une gestion ou d un suivi particulier (tel par exemple un entretien informel avec le supérieur hiérarchique). À titre d illustration, en cas d absence de longue durée, le service RH encourage la hiérarchie à mener ces entretiens, mais ne vérifie pas ponctuellement leur réalisation. La Cour constate que la Ville de Carouge n a pas mis en place de suivi particulier, formel et régulier du taux d absentéisme. En effet, le service RH est en cours de mise en place d un «cockpit d absences» (analyse, suivi et reporting), et dès lors il n y a pas actuellement de gestion et de suivi des absences qui permettent de détecter et de gérer des éventuels problèmes. Statistiques, gestion des absences et mesures préventives 8. La Ville de Carouge n a pas effectué une analyse formalisée des absences (gravité, fréquence, évolution dans le temps, etc.) afin d'en déterminer les causes éventuelles et ainsi avoir les moyens de prendre des mesures préventives y afférentes. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 59 / 106

60 Autres indicateurs 9. La Ville de Carouge n'a pas mis en place de suivi particulier, formel et régulier d'autres indicateurs (par exemple : du taux de rotation du personnel, des soldes d heures supplémentaires ou vacances non prises, etc.), qui permettrait notamment de détecter d'éventuels problèmes et/ou causes récurrents. Gestion des procédures particulières 10. Aucune liste n'est établie et mise à jour sur une base régulière par le service RH concernant les dossiers ayant abouti (ou non) à la mise en place d'une procédure particulière (par exemple : médiation, coaching d'un secteur spécifique, alcoolisme d'un collaborateur, etc.). La liste des procédures particulières remise à la Cour a été établie spécifiquement à son attention. La Cour a d'ailleurs notamment identifié un collaborateur, dont le cas a été discuté au Conseil administratif lors d'une séance en février 2011 et qui n'était pas répertorié dans la liste transmise par le service RH. En outre, les dossiers de procédures particulières sont gérés de manière non homogène. Hormis un classeur de notes personnelles conservé au service RH, il n'y a ni liste ni classeur spécifique récapitulant, détaillant et suivant l'ensemble des procédures particulières existantes (et arguments pris en compte pour y aboutir). En outre, pour certains des cas cités dans la liste des procédures particulières, il n y a aucune information disponible ni dans le classeur des notes personnelles du chef de service RH, ni dans le dossier du personnel du/des collaborateur(s) concerné(s), rendant dès lors tout suivi difficile en cas d absence du chef de service RH. Le suivi de l'évolution d'une procédure est le plus souvent informel, par discussion entre le service RH et le chef de service dont le secteur/collaborateur est concerné par ladite procédure, alors que l importance de ces cas nécessiterait un suivi centralisé et formalisé. Par ailleurs, l accès aux dossiers devrait être limité au chef de service RH et au secrétaire général. Procédure particulière cas d alcoolisme 11. Il est ressorti des divers travaux menés par la Cour un dossier de procédure particulière d un collaborateur de la Ville de Carouge qui se présenterait régulièrement au travail en état d ébriété. Ce dossier relate de nombreux événements survenus depuis 2001, reflétant une consommation problématique d'alcool qui a notamment pour conséquence de péjorer ses relations de travail (problèmes comportementaux). Toutefois, compte tenu de son statut et du soutien de son supérieur (établissement de bonnes évaluations annuelles), le service RH relève une difficulté à obtenir des éléments factuels suffisants en vue d une prise de décision formelle. Le service RH se dit conscient du ressenti des collaborateurs du service concerné, à savoir que le programme de prévention de l'alcoolisme ne s'appliquerait pas à tous les collaborateurs de manière uniforme. Une note du chef du service RH a été établie en mars 2012 à l attention du secrétaire général, qui a rencontré le collaborateur concerné à deux reprises et établi une note de séance en juin Depuis, le dossier n a pas évolué, alors que les collaborateurs continuent à relever des problèmes comportementaux liés à une consommation excessive d alcool alléguée de ce cadre. Ce type de comportement n est pas conforme à l article 28 du statut du personnel L article 28 du statut du personnel précise qu «Il est interdit de consommer des boissons alcoolisées, ou toute autre substance psychotrope, sur le lieu de travail, ou hors Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 60 / 106

61 Dès lors, la Cour note que les mesures prises par le secrétariat général s avèrent insuffisantes à ce jour. Formalisation du processus 12. Le processus santé et sécurité au travail ne fait pas encore l objet d une directive ou d une procédure. La Cour a toutefois été informée qu un chef de projet, collaborateur du service RH de la Ville de Carouge, a été nommé pour conduire la mise en place de ce processus pendant l année Afin de pouvoir le réaliser, il va suivre une formation ad hoc de février 2013 à janvier En outre, la Cour relève que le cahier des charges relatif à cette responsabilité de «chargé de la sécurité MSST» n a pas encore été établi. Ainsi, en l état, la Cour relève une non-conformité aux dispositions légales en matière de santé et sécurité au travail (notamment aux articles 6 LTr, 81 et ss LAA et articles 11a et ss OPA) Risques découlant des constats Les risques opérationnel et de contrôle tiennent à l absence de mise en place d un processus et d un système de contrôle interne adéquat relatifs au domaine de la santé et de la sécurité au travail. Le risque opérationnel tient aussi à la démotivation éventuelle des autres collaborateurs face à des cas d inégalités de traitement non résolus, ainsi qu à un manque de formation relative au domaine de la santé et de la sécurité au travail. Le risque de conformité potentiel tient aux non-respects de l article 28 du statut du personnel, des articles 6 LTr, 81 et ss LAA, 11a et ss OPA et de l OLT 3. Le risque financier potentiel tient à l absence d analyse des risques et de mise en place de mesures préventives qui auraient pour conséquence une baisse des accidents et coûts y afférents. Le risque d image tient aux sentiments d inégalités de traitement des collaborateurs Recommandations [cf. constats 4 à 6, 10 et 12] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de santé et sécurité. Ce dernier devra notamment tenir compte de l établissement d un cahier des charges du «chargé de sécurité MSST», d un suivi des besoins identifiés en termes de formation des collaborateurs, de l établissement d un catalogue des obligations risques mesures identifiés par la Ville de Carouge et des actions préventives prises pour chaque domaine. Dans ce cadre, le service RH devra également être en mesure de fournir une liste des procédures spécifiques, avec leur statut (dossier sans entrée en matière, en cours de résolution ou clôturé), et les informations y afférentes devront être présentes dans le dossier du personnel de chaque collaborateur. de celui-ci, dans des conditions qui mettraient en péril la bonne exécution du travail et, de façon générale, d'adopter un comportement qui puisse entraver la bonne marche du service». Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 61 / 106

62 Pour ce faire, la Cour invite la Ville de Carouge à s inspirer des documents existants, que ce soient ceux de la SUVA, de l Association suisse pour la sécurité au travail et la protection de la santé dans les services publics ou encore du Bureau suisse de prévention des accidents (BPA). Ce dernier a par exemple établi un document de synthèse «Élaborez un système de sécurité dans votre commune» qui se compose de 10 éléments 33. [cf. constats 7 à 9] Statistiques, gestion des absences et autres indicateurs La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de santé et sécurité, et plus spécifiquement concernant la gestion des absences et statistiques y afférentes, ainsi que la finalisation de la mise en place de son «cockpit des absences». Il conviendrait aussi d ajouter dans ce cockpit d autres indicateurs, tels que ceux relatifs à la formation, à la mobilité interne, au taux de rotation des effectifs, etc. De plus, la Cour recommande au service RH de mettre en place des analyses et une gestion plus ciblées des absences. [cf. constat 11] Procédure particulière cas d alcoolisme La Cour invite le secrétaire général à prendre toutes les mesures requises pour s assurer du respect par l ensemble des collaborateurs de l article 28 du statut du personnel, ce qui aura également pour avantage de supprimer le ressenti d inégalités de traitement Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad 8.1 Contexte : le processus MSST est en cours de développement. Jusqu'ici, la Ville de Carouge s'est dotée de règlements relatifs à la prévention de la santé et la protection des collaborateurs. Ad Gestion des absences et taux d'absentéisme : pour l'accueil d'un collaborateur de retour au travail par la hiérarchie de proximité, il s'agit de veiller prioritairement à l'installation d'attitudes adéquates et humainement habitées. Les situations conséquentes font l'objet d'une coordination régulière entre le service concerné et le service RH. Ad Cas d'alcoolisme : depuis mi-2012 un seul événement a été signalé au secrétaire général par la Commission du personnel qui s'est ensuite rétractée. Au vu de la souffrance constatée, un suivi de proximité supplémentaire sera mis en place Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 62 / 106

63 9. ANALYSE Gestion de la paie 9.1. SCI et gestion opérationnelle de la paie Contexte Le module salaires de l application OPALE est utilisé pour la gestion de la paie à la Ville de Carouge. Les paramètres annuels (collaborateurs, classes, annuités, taux d activité, taux de cotisation, etc.) sont transférés ou saisis chaque début d année. En ce qui concerne les éléments variables (changements de taux d activité en cours d année, entrée ou sortie de collaborateur, remboursements de frais, etc.), chaque pièce justificative est ajoutée dans le classeur des salaires du service RH dans l onglet du mois concerné afin que ce dernier effectue l opération dans le courant du mois où ce changement doit apparaître. Le paiement des salaires est effectué chaque mois au moyen d'un fichier DTA 34, généré au service RH, après saisie des données variables dans le module salaires de l application OPALE. Le contrôle des salaires (par les collaborateurs et le chef du service RH, ainsi que par le chef du service des finances) est fait chaque mois sur la base d un fichier mensuel détaillé ressortant du module salaires de l application OPALE (dont la dernière colonne, soit le salaire net, sera ensuite reprise dans le fichier DTA), ainsi que sur la base des impressions des fiches mensuelles de salaires des collaborateurs (qui détaillent le salaire brut, les déductions, les variables, les mutations de taux, etc.). Après contrôle et validation du fichier DTA, la double signature électronique du chef du service des finances et du conseiller administratif délégué est nécessaire pour libérer le paiement des salaires et effectuer la comptabilisation des données mensuelles de la paie dans le module de comptabilité de l application OPALE (grand-livre) Constats 1. La Ville de Carouge n a pas formalisé l ensemble des processus et procédures opérationnel concernant le traitement des salaires, des indemnités et des débours. 2. Les paramètres annuels des salaires (classes, annuités, taux d activités, taux de charges sociales, etc.) sont saisis dans le module des salaires de l application OPALE. En cas de modification, ils font l objet sur une base annuelle d un contrôle de cohérence globale par le service RH. Ce contrôle n est toutefois pas formalisé, ce qui pourrait avoir pour conséquence ultérieure un calcul erroné des salaires versés. Il n y a pas de contrôle de cohérence formalisé par le service RH, par exemple une fois par année, afin de s assurer que les données sont exactes, et que les modifications des paramètres qui auraient dû être saisies dans l application OPALE l ont été. 34 Le DTA, qui est établi directement à partir de l application OPALE, est un format de fichier pour la transmission électronique d ordres de paiement aux établissements bancaires. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 63 / 106

64 3. Dans le cadre du traitement des salaires mensuels, un contrôle est opéré par le service des finances et est formalisé. En revanche, les contrôles opérés par le service RH ne sont pas formalisés. Cela dit, ces contrôles mensuels du service RH existants ne sont pas adéquats, car ils ne réconcilient pas formellement par exemple, sur la base d un échantillon aléatoire les données du fichier mensuel détaillé ressortant du module salaires de l application OPALE (base au paiement via le fichier DTA) avec le dossier du personnel Risques découlant des constats Les risques opérationnels et de contrôles tiennent à l absence de la mise en place d un processus et d un système de contrôle interne adéquats relatifs au domaine de la gestion de la paie. Les risques financiers et de contrôles potentiels tiennent à l absence de formalisation ou de revue des paramètres annuels et mensuels des salaires qui peuvent avoir pour conséquence de ne pas détecter des erreurs de paiement des éléments salariaux Recommandation [cf. constats 1 à 3] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de gestion de la paie. Ce dernier devra notamment établir une procédure opérationnelle concernant le traitement des salaires, indemnités et débours, ainsi que mettre en place des contrôles formalisés des paramètres annuels et mensuels au niveau du service RH Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 64 / 106

65 9.2. Compléments du traitement, indemnités et débours Contexte Traitement d un collaborateur L article 47 du statut du personnel de la Ville de Carouge définit le traitement qui comprend : o «le traitement de base ; o l allocation vie chère complémentaire au traitement de base, calculée en fonction de l indice genevois des prix à la consommation ; o un treizième mois de salaire, représentant un douzième du salaire brut (salaire de base ajouté de l allocation de vie chère)». Indemnités diverses et débours Conformément à l article 57 du statut du personnel, «le Conseil administratif détermine par voie réglementaire les conditions dans lesquelles est versée une indemnité, et il en fixe le montant, notamment pour le travail de nuit, du samedi, et du dimanche, les tâches spéciales et exceptionnelles et/ou en dehors du cahier des charges, ainsi que pour l'acquisition d'un titre officiel de formation». L article 58 du statut du personnel précise quant à lui que «le Conseil administratif fixe par voie réglementaire le montant qui est remboursé aux membres du personnel, notamment pour les frais de transport pour raison de service, les voyages de service et les repas pris hors du domicile pour raison de service». À la Ville de Carouge, il existe principalement deux règlements, approuvés par le Conseil administratif le 16 mai 2012, qui traitent des indemnités et des débours : o «règlement concernant les indemnités diverses et remboursements de frais». o «règlement concernant l organisation du temps de travail». Outre les indemnités horaires (telles que les indemnités versées pour le travail des week-ends ou de nuit) qui sont traitées au chapitre 9.4, les principales indemnités ou les débours versés par la Ville de Carouge sont par exemple : o indemnité de piquet : montant hebdomadaire fixe, indexé chaque année au coût de la vie ; o indemnité de remplacement d une fonction supérieure : avec une durée consécutive de plus d un mois et hors période de vacances. Le montant est fixé par différence des 2 classes de fonction en annuité 5, multiplié par un taux variant de 50 % à 70 % (qu il s agisse d un cadre supérieur, cadre intermédiaire ou chef d équipe) ; o frais de téléphonie mobile : en cas d utilisation régulière, le remboursement est effectué de manière forfaitaire avec un maximum de 70 F/mois. En cas d utilisation quotidienne, un téléphone est mis à disposition du collaborateur ; o frais liés aux déplacements : il s agit surtout du remboursement des frais de déplacement (billets 2 ème classe ou 0.70 F/km en cas d utilisation de son véhicule privé), frais d hébergement (150 F/nuit au maximum) et frais de repas (30 F/repas) lors du suivi de formations/séminaires. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 65 / 106

66 Indicateurs Sur la base des données chiffrées transmises à la Cour 35, les traitements des collaborateurs, ainsi que les principales indemnités et débours se présentent comme suit : Constats 1. La Ville de Carouge a versé en mars 2012 à deux membres du Conseil administratif une somme de 8'640 F chacun (soit un total de 17'280 F) à titre de membres du jury de deux concours d architecture organisés par la commune. Le versement d un élément de rémunération pour les conseillers administratifs en l absence de délibération préalable du Conseil municipal constitue une irrégularité à la loi sur l administration des communes (LAC). En effet, l article 30 al. 1 lettre v LAC précise que le Conseil municipal délibère sur les traitements et indemnités alloués aux conseillers administratifs. Or, ces montants n étaient pas inclus dans la délibération du 17 novembre 2011 du Conseil municipal relative au budget 2012 qui faisait état de montants de «Traitements de CHF 348'400. (compte ) et les indemnités de frais de déplacements et représentation de CHF 23'500. (compte ) alloués aux membres du Conseil administratif», ni dans une autre délibération ad hoc avant le versement de ces montants. 2. La Cour a identifié plusieurs montants concernant des allocations de mise en retraite, des primes d ancienneté, etc. qui ont été imputés dans de mauvaises rubriques comptables de l application OPALE. Ces erreurs peuvent notamment avoir un impact négatif sur la qualité des analyses fines pouvant être réalisées à partir des différentes rubriques des charges de personnel. Elles n ont toutefois presque pas d impact sur la qualité des informations transmises au Conseil municipal dans le cadre du budget ou des comptes. 3. La Cour a identifié plusieurs montants d indemnités ou de débours qui ne sont pas prévus ou identifiés de manière précise dans le règlement concernant les indemnités diverses et remboursements de frais (par exemple, des frais de baby-sitting, des forfaits de location de costumes, des indemnités de permanence apparentées à des indemnités de piquet, etc.). 4. De novembre à mars de chaque année, une indemnité hebdomadaire de 200 F est versée au responsable planifié (c est-à-dire à tour de rôle à chacun des 4 chefs de secteur du STVE) pour les piquets neige. Les autres collaborateurs du service, à qui il est également demandé de rester d'astreinte, ne perçoivent quant à eux aucune indemnité. 35 Soit la somme des fichiers mensuels détaillés ressortant du module salaires de l application OPALE. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 66 / 106

67 Cette manière de procéder n est pas conforme à l article 7 du règlement concernant l organisation du temps de travail de la Ville de Carouge, qui précise qu «est réputé service de piquet le temps pendant lequel les membres du personnel se tiennent, en sus du travail habituel, prêts à intervenir, le cas échéant, pour remédier à des perturbations, porter secours en cas de situation d'urgence, effectuer des visites de contrôle ou faire face à d'autres situations particulières analogues». En outre, elle représente une inégalité de traitement entre les collaborateurs et les chefs de secteur du STVE Risques découlant des constats Les risques opérationnels et de contrôles tiennent à la mauvaise ventilation de montants dans les différentes rubriques des charges de personnel, et ayant un impact négatif sur la qualité des analyses en découlant. Les risques financiers et de conformité tiennent aux versements d indemnités non dues ou non prévues dans le règlement y afférent. Les risques de conformité et d image tiennent au non-versement d indemnités de piquet dues, et à l inégalité de traitement au sein d un même service. Le risque de conformité est avéré dès lors que l article 30 al. 1 lettre v LAC précise que le Conseil municipal délibère sur les traitements et indemnités alloués aux conseillers administratifs. Or, ces montants n ont pas fait l objet d une délibération préalable à leur versement. Les comptes 2012 ont toutefois été approuvés par le Conseil municipal Recommandations [cf. constat 1] Rémunération complémentaire des membres du Conseil administratif Le Conseil administratif est invité à soumettre au Conseil municipal une délibération ad hoc pour tout traitement ou indemnité venant s ajouter à ceux prévus par la délibération relative au budget, et ce préalablement à leur versement. [cf. constat 2] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de gestion de la paie, notamment par la mise en place de contrôles formalisés au niveau du service RH, afin de s assurer de la correcte imputation des charges salariales dans les différentes rubriques d OPALE. [cf. constat 3] Indemnités et débours La Cour invite le service RH à s assurer que toutes les indemnités non prévues dans le règlement soient avalisées avant tout paiement par le Conseil administratif, et que toutes les conditions d octroi d indemnités ou de débours récurrents (par exemple, participation forfaitaire de la Ville de Carouge aux apéritifs de départ à la retraite des collaborateurs) soient introduites dans le règlement concernant les indemnités diverses et remboursements de frais. [cf. constats 3 et 4] Indemnités de piquet La Cour recommande au service RH de clarifier la situation concernant les indemnités de piquet et de permanence, et à reporter les différentes indemnités autorisées (conditions, montants, collaborateurs concernés, etc.) dans le règlement y afférent, puis de le soumettre pour approbation au Conseil administratif. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 67 / 106

68 Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad Rémunération dans un jury : cette pratique est usuelle à Carouge depuis plusieurs législatures en lien au fait que le Conseil administratif ne dispose que d'une rémunération pour un temps partiel, celle-ci est fixée à 60 % mais le Conseil administratif exerce une activité effective d'environ 80 %. Le Conseil municipal n'était pas informé du détail de la composition du jury, basée sur la norme SIA régissant les concours. L'usage non formalisé a régulièrement inclus le Président en exercice du Conseil municipal ainsi que un ou deux conseillers administratifs délégués. Le Conseil administratif prend note de la formalisation attendue par la Cour et y veillera pour les délibérations ultérieures. Ad : Indemnités et remboursements: la réglementation devra être ajustée pour permettre une gestion courante adaptée, réactive et conforme à la fois, pour de tels cas très particuliers, exceptionnels et de très faible volume. Ad : Service de piquet : les observations de la Cour concernant l'organisation du service de piquet ne correspondent pas aux explications données jusqu'ici par le service concerné. Une analyse va donc être menée en interne pour déterminer le mode de fonctionnement conforme et ajuster la rémunération à la situation effective. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 68 / 106

69 9.3. Primes et gratifications Contexte Prime de progression et prime d ancienneté Le statut du personnel précise à son article 59 que «les fonctionnaires reçoivent une prime de progression annuelle liée à la qualité du travail et à l investissement personnel. Cette prime est versée trois ans après la nomination, en fonction du résultat des entretiens d'évaluation tels que prévus à l article 23. Le Conseil administratif fixe par voie réglementaire les modalités de calcul et d attribution de la prime de progression, ainsi que la voie de recours interne». Dans ce cadre, le Conseil administratif a approuvé le 11 mars 2009 le «règlement concernant les entretiens d évaluation et la prime de progression». Concernant la prime de progression, l article 111 du statut du personnel précise qu elle «entre en vigueur le 1 er janvier Jusqu au 31 décembre 2011, la prime d ancienneté prévue par l article 57 de l ancien statut reste en vigueur conformément aux dispositions de l ancien statut. [ ] Au 1 er janvier 2012, les membres du personnel auront droit à la prime de progression prévue par l article 59. Elle sera calculée en fonction des années d'ancienneté acquises à cette date pour les membres du personnel en fonction avant cette date. Pour les membres du personnel engagés dès le 1 er janvier 2009, seule l ancienneté acquise après cette date sera prise en compte». La différenciation au niveau du calcul résulte du fait que l ancien statut du personnel tenait compte des années de service effectuées au sein d autres administrations publiques pour autant qu il n y ait pas eu d interruption entre les divers emplois publics (ce qui n est plus le cas dans le nouveau statut du personnel entré en vigueur au 1 er janvier 2009). Gratifications Le statut du personnel précise à son article 60 : «Après vingt-cinq ans de service accomplis au sein de la Ville de Carouge et ses fondations, le fonctionnaire reçoit une gratification unique de 1'500 F. Après trente-cinq ans de service accomplis au sein de la Ville de Carouge et ses fondations, le fonctionnaire reçoit, selon son choix, une gratification unique de 1'500 F, ou une semaine de vacances supplémentaire à prendre durant l année où il atteint ses trente-cinq ans d ancienneté». Temps partiels L article 53 du statut du personnel précise que les collaborateurs travaillant à temps partiel reçoivent une fraction du traitement, des allocations et primes auxquels ils auraient droit s ils consacraient tout leur temps au service de la Ville de Carouge. Indicateurs Sur la base des fichiers mensuels détaillés ressortant du module salaires de l application OPALE, les primes d ancienneté/de progression et les gratifications pour années de service se présentent comme suit : Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 69 / 106

70 Constats 1. La Cour a identifié des montants d indemnités de remplacement, de primes de départ en retraite, etc. imputés dans de mauvaises rubriques comptables de l application OPALE. Ces erreurs peuvent notamment avoir un impact négatif sur la qualité des analyses fines pouvant être réalisées à partir des différentes rubriques des charges de personnel. Elles n ont toutefois presque pas d impact sur la qualité des informations transmises au Conseil municipal dans le cadre du budget ou des comptes. 2. La Cour a identifié plusieurs montants de primes exceptionnelles ou de gratifications versées (par exemple, une gratification versée aux stagiaires ou apprentis ayant réussi leur formation) alors qu elles ne sont pas prévues dans le statut du personnel ou dans un règlement spécifique. 3. Concernant les primes de progression versées en 2012 (et calculées pour la première fois conformément au nouveau statut du personnel), la Cour a identifié les lacunes suivantes : 2 collaborateurs ont perçu un montant de prime trop élevé, suite à la prise en compte d un nombre erroné d années d ancienneté. Ces erreurs ont été corrigées par le service RH après que la Cour les lui a signalées (retenues sur les salaires d avril 2013 pour un total de 800 F) Risques découlant des constats Les risques opérationnels et de contrôles tiennent à la mauvaise ventilation de montants dans les différentes rubriques des charges de personnel et ayant un impact négatif sur la qualité des analyses en découlant. Les risques financiers et de conformité tiennent aux versements de primes ou de gratifications non prévues dans le statut du personnel ou dans un règlement spécifique. Les risques financiers et d image tiennent aux paiements erronés de primes à des collaborateurs, qui sont retenues sur des salaires plusieurs mois plus tard Recommandations [cf. constats 1 et 3] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de gestion de la paie, notamment par la mise en place de contrôles formalisés au niveau du service RH, afin de s assurer du correct calcul et de la correcte imputation des charges salariales dans les différentes rubriques d OPALE. [cf. constat 2] Primes et gratifications La Cour recommande au service RH de s assurer que toutes les conditions d octroi et les montants des primes et gratifications soient introduits dans un règlement, approuvé par le Conseil administratif, et ce pour autant que le versement de ces primes et gratifications soit conforme au statut du personnel Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 70 / 106

71 9.4. Application de gestion des horaires, indemnités horaires, heures supplémentaires et vacances Contexte Application de gestion des horaires, horaires et indemnités Une application de gestion des horaires a été mise en place au sein de l administration de Carouge depuis le 1 er janvier Elle est utilisée par l ensemble des collaborateurs, à l exception de certains concierges (de par la particularité de leurs horaires et lieux de travail). Précédemment, chaque service disposait de son propre mode de fonctionnement, généralement basé sur des fichiers Excel de planification ou de suivi. L application de gestion des horaires utilisée par la Ville de Carouge se décline en 3 modules : MOBILO : qui fonctionne comme une pointeuse avec des heures variables. Ce module sert également pour la visualisation des soldes et des planifications pour les collaborateurs qui ne timbrent pas et qui ont un accès informatique (voir détails complémentaires ci-dessous). DISPO : qui est un module de planification. Les collaborateurs ne disposant pas d un poste de travail dédié et équipé d un ordinateur individuel, ainsi que les collaborateurs n effectuant pas un horaire dit «administratif», sont intégrés dans ce module au travers de plannings établis par la hiérarchie et/ou le secrétariat de leur service. PRESENTO : qui est le module destiné à la gestion de l application. Il est destiné au service RH, ainsi qu aux chefs de service et «gérants horaires», afin de leur permettre d avoir une vision globale de l ensemble des collaborateurs de leur service, et pouvoir valider les demandes d absences, les messages d erreurs, les timbrages, les statistiques, la gestion des absences ainsi que leur suivi, etc. Tous les profils sont créés et gérés dans PRESENTO par le service RH (y compris la gestion des droits d accès). À une exception près (soit un collaborateur qui, pour des raisons techniques, a besoin d être présent dans les deux premiers modules), tous les collaborateurs sont intégrés soit dans MOBILO, soit dans DISPO. Module MOBILO (heures variables) Le solde d heures variables des collaborateurs soumis à l horaire variable ne doit pas dépasser la fourchette de «-16 h et +40 h» (respectivement +100 h pour les chefs de service, qui n ont pas droit aux heures supplémentaires dans l application de gestion des horaires). Ces heures variables peuvent, avec l accord du chef de service, être transférées dans le compteur des heures supplémentaires. Celles-ci ne sont alors pas soumises à un seuil limite (si ce n est une récupération conformément aux conditions de l article 56 du statut du personnel). Dans le cas où le collaborateur ne timbre pas (compte tenu d un oubli, d un déplacement, etc.), il a la possibilité d introduire manuellement un timbrage. Une «*» apparaît alors à côté de l heure saisie, et le champ «remarque» doit être renseigné pour fournir une explication. Il s agit toutefois d une exigence émise par le secrétaire général, et rappelée par le service RH et les chefs de service, mais sans aucun blocage ni aucune alerte si le champ n est pas renseigné. À la suite de l'implémentation de l application de gestion des horaires, le service RH a défini comme première étape la mise en place d'actions individuelles qui ont été menées tout au long de l année 2012 (validation d'heures Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 71 / 106

72 supplémentaires, plan de récupération, coupage de certains soldes non justifiés, etc.), ce qui a permis de rappeler également les règles à l'ensemble des collaborateurs. Consécutivement à ces actions, le service RH a identifié 9 collaborateurs (dont 3 chefs de service) avec un solde d heures variables dépassant les 40h (respectivement les 100h pour les chefs de service) à fin mars Depuis lors, l application de gestion des horaires a été paramétrée afin de couper automatiquement à chaque fin de mois tous les soldes d'heures variables dépassant les 40h (respectivement 100 h). Ainsi, tout au long de l audit de la Cour, les collaborateurs ont pu cumuler un solde d heures variables dépassant le seuil limite, et rendant dès lors impossible tout contrôle du respect des règles fixées (limite des 40 heures, modalités de récupération). Compteurs horaires dans l application de gestion des horaires L application de gestion des horaires dispose de plusieurs compteurs horaires : les heures variables peuvent donner lieu à une compensation limitée à 1 jour (ou 2 demi-journées) par mois ou à des horaires allégés sur des périodes plus calmes (dans le respect du bloc horaire). Pour les chefs de service, il n'y a pas de limitation du nombre de jours de récupération (le suivi est uniquement du ressort du secrétaire général). S'il s'agit d'heures supplémentaires, le service RH doit les transférer manuellement dans le solde d heures supplémentaires (sur la base d un courriel du chef de service dûment motivé et après validation du chef du service RH) ; les heures supplémentaires non majorées peuvent uniquement donner lieu à une compensation et dans un délai maximum de 6 mois. Exceptionnellement, ces heures peuvent être rémunérées, sur la base de l'article 56 du statut du personnel ; les heures supplémentaires majorées sont soit compensées soit payées (conformément à l article 56 du statut du personnel). Dans DISPO, les gérants horaires valident les heures supplémentaires et les majorations sont calculées automatiquement. Dans MOBILO, les majorations des heures sont paramétrées automatiquement. Ainsi, lors du transfert des heures variables dans le compteur des heures supplémentaires, le service RH doit ajouter la majoration manquante via une intervention manuelle ; les indemnités samedi et indemnités dimanche sont implémentées automatiquement, et rémunérées comme une indemnité et non pas comme des heures majorées. Suite à une décision de changement de système, chaque service a dû choisir en juin 2012 s il souhaitait dorénavant avoir une indemnité en temps de +25 % le samedi et +50 % le dimanche (STVE) ou en argent de F le samedi et F le dimanche (SACC, SCES, SSP) ; les indemnités des heures de nuit (entre 22h et 6h), effectuées dans le cadre ordinaire des 40 h de travail par semaine, sont automatiquement générées et rémunérées comme une indemnité, à raison de 30 % du salaire horaire. Par contre, il n'y a jamais de cumul entre des indemnités (de nuit ou du week-end) et des majorations en temps. Ainsi, s'il s'agit d'heures supplémentaires (effectuées en plus des 40h), les indemnités de nuit tombent. Dès lors : o dans MOBILO, le chef de service doit demander au service RH d effectuer manuellement le transfert des heures variables dans le solde des heures supplémentaires, ainsi que d ajouter la majoration manquante et d annuler les indemnités de nuit ; o a contrario, dans DISPO, les majorations sont automatiquement générées suite aux validations du gérant horaire ou chef de service, et les indemnités de nuit s'annulent. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 72 / 106

73 Il est de la responsabilité de chaque chef de service de s assurer que les règles sont respectées en matière d horaires, et que les soldes d heures supplémentaires, d heures variables et de vacances des collaborateurs ne sont pas trop conséquents. Le service RH effectue des contrôles bisannuels de tous les soldes (heures et vacances) et intervient auprès du chef de service concerné lorsque des soldes importants sont décelés, afin qu'un plan de récupération soit établi en accord avec le collaborateur. Application de gestion des horaires et application OPALE Les heures à payer ressortant de l application de gestion des horaires, une fois validées, sont déversées dans les rubriques y afférentes de l application OPALE (par exemple, rubriques n 125-Heures de vacances payées, n 130-Heures supplémentaires payées, n 145-Indemnités de nuit, etc.), qui vont pour leur part apparaître dans les fichiers mensuels détaillés ressortant du module salaires de l application OPALE (base des paiements via le fichier DTA). Les données du DTA, une fois le paiement validé, sont automatiquement imputées dans la comptabilité de l application OPALE (grand livre). Des modifications manuelles peuvent toutefois être opérées soit dans l application de gestion des horaires, soit dans les rubriques de l application OPALE ou directement corrigées dans le fichier mensuel détaillé ressortant du module salaires de l application OPALE lors du contrôle mensuel, avant paiement. Il n y a dès lors pas toujours de correspondance entre par exemple les rubriques de l application OPALE (indemnités, primes, vacances payées, etc.) et les données du DTA mensuel/le grand livre. Indicateurs Sur la base des fichiers mensuels détaillés ressortant du module salaires de l application OPALE, les indemnités horaires et les paiements d heures supplémentaires et de vacances se présentent comme suit : Constats A. Éléments issus de l enquête de satisfaction 1. Il ressort de l enquête un certain manque de confiance des collaborateurs dans la nouvelle application de gestion des horaires, qui est jugée inadaptée et contraignante, ainsi qu un ressenti d inégalités de traitement (par rapport à des non-respects d horaires de travail, à des personnes qui ne timbrent pas, à des problèmes de prises en compte des heures supplémentaires, etc.). Ce sentiment peut être conforté par la complexité des calculs résultant des différents horaires MOBILO et DISPO (par exemple, des heures/majorations ou indemnités qui «disparaissent» suite aux retraitements manuels devant être opérés par le service RH et qui ne sont pas systématiquement communiqués au collaborateur concerné), ainsi que par les erreurs relevées par la Cour (voir les constats n 2 et 8 à 10 ci-dessous). B. Constats issus des travaux d audit Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 73 / 106

74 Application de gestion des horaires 2. En ce qui concerne l application de gestion des horaires, les contrôles opérés par chaque chef de service (afin de s assurer que les règlements sont respectés en matière d horaires, et que les soldes d heures supplémentaires, d heures variables et de vacances de leurs collaborateurs ne sont pas trop conséquents), de même que les contrôles effectués par le service RH (le contrôle des planifications mensuelles dans DISPO et le respect de la loi sur le travail, la vérification du solde d heures variables et de vacances, etc.) ont été mis en place, pour la plupart d entre eux, au fur et à mesure de l année Ils n étaient, à la date de l audit, réalisés que de manière aléatoire et informelle, par consultation des données à l écran. De plus, dans le cadre du projet de «cockpit des absences» (voir chapitre 8), il est prévu que le service RH mette prochainement en place une analyse des taux d absence et de certains codes horaires y afférents (suivi des taux d absentéisme par service et par collaborateur, absences sur 12 mois consécutifs (perlées), formations, vérification du non-dépassement du nombre maximum de 10 visites médecins et 10 obligations familiales par année, etc.). À la date de l audit, l ensemble de ces contrôles, tout comme leur périodicité exacte et mode de vérification, devaient encore être finalisés et formalisés (notamment avec l établissement d une procédure et de directives/règlements). De plus, la Cour relève que les contrôles opérés de manière informelle en 2012 par le service RH étaient inadéquats compte tenu des erreurs relevées lors de ses travaux. En plus des constats n 8 à 10 ci-dessous, les cas suivants peuvent être cités à titre d exemple : la Cour a identifié certaines exceptions concernant la planification de septembre 2012 dans le module DISPO de l application de gestion des horaires de collaborateurs à temps partiel. Lors de la planification des collaborateurs, le «gérant horaire» a le choix entre une saisie «jour complet» ou une «saisie en heures». Pour les personnes à temps partiel, si le «gérant horaire» choisit «jour complet», cela va décompter non pas les heures effectives à réaliser (8h multiplié par le taux d activité), mais directement 8h, ce qui a un impact (positif s il s agit d heures travaillées ou négatif s il s agit d heures d absence) sur le solde temps (ST). Ces erreurs n ont été corrigées par le service RH qu en mars 2013, lorsque la Cour les lui a signalées ; la Cour a identifié certains collaborateurs qui pointent régulièrement de manière manuelle (par exemple, lors des pauses de midi) et pour lesquels aucune explication n avait été saisie dans le champ «remarque» de MOBILO, ce qui ne permet pas de vérifier aisément le bien-fondé des pointages. 3. L ensemble des règles relatives aux horaires intégrés dans l application de gestion des horaires (obligation de référencer les pointages manuels, calcul des indemnités, calcul des heures variables, supplémentaires, majorations, etc.) n a pas été repris et diffusé dans le cadre d un règlement. Par exemple, le seuil de 100 heures variables appliqué aux chefs de service est le solde maximum admis en pratique par le Conseil administratif. Toutefois, cette pratique n a pas été formellement validée par le Conseil administratif. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 74 / 106

75 En outre, les règlements précisent insuffisamment certains points. Par exemple, il n'est pas explicitement indiqué que les indemnités de nuit ou du week-end et les majorations d heures supplémentaires ne sont pas cumulatives, et qu il existe une distinction dans le calcul selon qu il s agisse d heures effectuées dans le cadre de l'horaire ordinaire ou d heures supplémentaires. Application de gestion des horaires et application OPALE 4. Au cours de ses travaux, la Cour a identifié des traitements non uniformes des différentes rubriques de l application OPALE entre des collaborateurs de statut identique. Cette manière de faire a notamment un impact négatif sur les analyses pouvant être réalisées à partir des différentes rubriques des charges de personnel. Peuvent être cités à titre d illustrations : en avril 2012, 10 danseurs ont été engagés comme auxiliaires pour un salaire identique dans le cadre de la manifestation du «Printemps Carougeois». Pour 5 d entre eux, un montant de F a été correctement saisi à titre de «vacances payées» (et dans la rubrique y afférente de l application OPALE), alors que pour les 5 autres, ce même montant a été directement imputé dans le fichier mensuel détaillé ressortant du module salaires de l application OPALE, et classifié comme «13 ème salaire» ; en 2012, sur les 5 auxiliaires engagés à titre de procès-verbalistes avec un tarif horaire fixe payé par heure de séance, 4 ont été traités de manière identique (pas de vacances payées dans le fichier mensuel détaillé, mais heures de vacances imputées dans la rubrique correspondante de l application OPALE), alors qu un des auxiliaires a vu ses heures de vacances saisies dans la rubrique de l application OPALE également payées dans le fichier mensuel détaillé. 5. Certaines rubriques de l application OPALE, telle que celle relative aux heures supplémentaires payées, permettent de saisir un nombre d heures, puis le système calcule automatiquement le montant à payer, en fonction du tarif horaire du collaborateur concerné. Toutefois, il n y a alors pas la possibilité de saisir une justification quant à la raison du versement dans le champ des remarques (par exemple, pour les 3 années sous revue, seuls 6 % des paiements mensuels d heures supplémentaires contenaient un commentaire). De même, la Cour a pu identifier un nombre important d heures supplémentaires (environ 150 paiements pour 120'000 F sur 3 ans) qui a été saisi ou corrigé directement dans le fichier mensuel détaillé ressortant du module salaires de l application OPALE, et donc pour lesquelles aucune justification/commentaire n est disponible dans l application OPALE. La Cour a identifié en avril 2012, dans la rubrique des heures supplémentaires, un paiement à un collaborateur de 10'546 F, correspondant à heures. Cependant, ces heures concernaient en réalité le paiement d un solde de vacances (et non pas d heures supplémentaires). Elles ont dès lors été comptabilisées de manière erronée. Compte tenu du point relevé précédemment (justifications/commentaires absents dans l application OPALE), il n est pas possible pour la Cour ni pour le service RH ou le service des finances lors de leurs contrôles d identifier de manière exhaustive si d autres montants auraient été imputés de manière incorrecte dans les rubriques de l application OPALE, ni même d effectuer une analyse fine des données chiffrées. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 75 / 106

76 6. Selon l article 56 du statut du personnel, «les cadres supérieurs ne peuvent pas être rétribués pour les heures supplémentaires qu ils effectuent». Toutefois, ce même article ajoute que «Sur décision du Conseil administratif, une indemnité forfaitaire peut être versée aux cadres supérieurs qui doivent réaliser la direction d un projet spécifique, impliquant des délais non réalisables dans le temps normal de travail, ou assurer le remplacement du titulaire d une fonction spécialisée dans leur service. Une telle situation ne pourrait, toutefois, se produire plus de deux années consécutives». Au sein de la Ville de Carouge, font partie des cadres supérieurs le secrétaire général et les chefs de service. La Cour a identifié au cours de ses travaux un cas pour lequel l article 56 du statut du personnel n a pas été respecté : paiement de heures variables (3'736 F) en 2012 à un chef de service sans validation formelle par le Conseil administratif. 7. En 2011, un collaborateur de la Ville de Carouge a perçu des indemnités mensuelles de remplacement pour un total de 10'920 F. En parallèle, il a également été payé à ce collaborateur, après validation par le Conseil administratif lors de la dernière séance de l ancienne législature, 200 heures supplémentaires pour un montant de 16'020 F. Ces heures supplémentaires n ont pas fait l objet d une estimation ni d une validation comme le règlement concernant les indemnités diverses et remboursements de frais le prescrit. De plus, le cas apparaît comme étant discutable par rapport aux conditions réglementaires de paiement d heures supplémentaires au vu du statut du collaborateur concerné. 8. Pour l année 2012, la Cour a identifié 24 collaborateurs pour lesquels le décompte effectif du nombre d indemnités samedi tel que ressortant de l application de gestion des horaires était différent du nombre d indemnités samedi payées et présentes dans l application OPALE. Après analyse de ces écarts par le service RH de la Ville de Carouge afin de répondre à la demande de la Cour, il en ressort les erreurs suivantes : des indemnités samedi étaient manquantes dans l application de gestion des horaires, soit parce qu elles avaient été validées par erreur comme heures supplémentaires (6 cas pour 4.5 indemnités), soit parce qu elles étaient incomplètes suite à une erreur informatique survenue lors du changement de système de calcul des indemnités effectué mi-2012 (2 cas pour 5 indemnités) ; des indemnités samedi avaient été décomptées en trop dans l application de gestion des horaires (1 cas pour 0.5 indemnité) ; Des erreurs peuvent encore potentiellement exister dans l application de gestion des horaires. 9. Pour l année 2012, la Cour a identifié 26 collaborateurs pour lesquels le décompte effectif du nombre d indemnités dimanche tel que ressortant de l application de gestion des horaires était différent du nombre d indemnités dimanche payées et présentes dans l application OPALE. Après analyse de ces écarts par le service RH de la Ville de Carouge afin de répondre à la demande de la Cour, il en ressort les erreurs suivantes : trois cas pour lesquels de 1 à 3 indemnités dimanche effectuées et présentes dans l application de gestion des horaires en mai, juin ou septembre 2012 n avaient pas encore été payées aux collaborateurs concernés (total de 5 indemnités) ; un cas pour lequel 1 indemnité dimanche a été payée en trop en mars 2012 ; deux cas pour lesquels une indemnité dimanche a été générée en avril 2012, en lieu et place d heures supplémentaires majorées. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 76 / 106

77 Ces manquements n ont pas été détectés par les contrôles mis en place par la Ville de Carouge. En effet, ces erreurs n ont été corrigées par le service RH de la Ville de Carouge qu en avril 2013, lorsque la Cour les lui a signalées, soit pour certains cas plus d un 1 an après leur survenance. Des erreurs peuvent encore potentiellement exister. 10. Pour l année 2012, la Cour a identifié 39 collaborateurs pour lesquels le décompte effectif du nombre d indemnités de nuit tel que ressortant de l application de gestion des horaires était différent du nombre d indemnités de nuit payées et présentes dans l application OPALE. Après analyse de ces écarts par le service RH de la Ville de Carouge afin de répondre à la demande de la Cour, il ressort des explications obtenues les erreurs suivantes : deux cas pour lesquels une indemnité de nuit avait été générée en lieu et place d heures supplémentaires majorées ; onze cas pour lesquels des indemnités de nuits effectuées et présentes dans l application de gestion des horaires en mai 2012 n avaient pas encore été payées aux collaborateurs concernés (pour un total de 21.5 indemnités de nuit). Le versement de ces indemnités de nuit a été corrigé par le service RH de la Ville de Carouge au travers d un paiement sur les salaires d avril Toutefois, suite à une erreur lors de la copie du fichier, il a été retenu 5.5 indemnités de nuit à 4 collaborateurs au lieu de leur verser les 8 indemnités de nuit qui leur étaient dues depuis mai Une nouvelle correction a alors été opérée par le service RH, avec le paiement aux collaborateurs concernés de 13.5 indemnités de nuit sur les salaires de mai 2013 ; treize cas pour lesquels des indemnités de nuit ont été payées en trop aux collaborateurs concernés, le plus ancien paiement datant de juin 2012 (pour un total de 22.2 indemnités de nuit). Le versement à tort de ces indemnités de nuit a été corrigé par le service RH de la Ville de Carouge au travers de retenues sur les salaires d avril Toutefois, suite à une erreur lors de la copie du fichier, il a été payé 8 indemnités de nuit à 6 collaborateurs au lieu de leur retenir les 5.5 indemnités de nuit payées en trop depuis Une nouvelle correction a alors été opérée par le service RH, avec la retenue aux collaborateurs concernés des 13.5 indemnités de nuit sur les salaires de mai Concernant les manquements précités, les contrôles mis en place par la Ville de Carouge n ont pas permis de les détecter. En effet, ces erreurs n ont été corrigées par le service RH de la Ville de Carouge qu en avril 2013 (voire mai 2013, en ce qui concerne les erreurs complémentaires effectuées sur les salaires d avril 2013), lorsque la Cour les lui a signalées, soit pour certains cas environ 1 an après leur survenance. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 77 / 106

78 Risques découlant des constats Les risques opérationnels, financiers et de contrôles tiennent à l absence de contrôles formalisés et aux erreurs relevées et non corrigées dans l application de gestion des horaires. Ils résultent également de la mauvaise ventilation de montants dans les différentes rubriques des charges de personnel, et ayant un impact négatif sur la qualité des analyses en découlant. Le risque de conformité tient à l absence d estimation puis de validation formelle par le conseiller administratif délégué du paiement d heures supplémentaires, comme prévu par le règlement concernant les indemnités diverses et remboursements de frais. Les risques financiers et d image tiennent aux paiements erronés d indemnités horaires à des collaborateurs qui sont versées/retenues sur des salaires plusieurs mois plus tard Recommandations [cf. constats 2, 3, 8 à 10] Application de gestion des horaires La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif à l application de gestion des horaires, notamment par la finalisation, la formalisation et la mise en place de l ensemble des contrôles et analyses y afférents, afin de s assurer du correct calcul et de la correcte imputation des horaires et des charges salariales. Dans ce cadre, l ensemble des règles relatives aux horaires implémentés dans l application de gestion des horaires devra être repris et diffusé dans le cadre d un règlement officiel dûment approuvé. En ce qui concerne la planification des collaborateurs à temps partiel, les gérants horaires devraient uniquement utiliser l option «saisie en heures» et non en «jour complet». [cf. constats 4 à 10] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de gestion de la paie, notamment par la mise en place de contrôles formalisés au niveau du service RH, afin de s assurer du correct calcul et de la correcte imputation uniforme des charges salariales et des horaires. [cf. constats 6 et 7] Paiement d heures supplémentaires à des chefs de service La Cour recommande au service RH de mettre en place un processus opérationnel qui garantisse que tout paiement d heures supplémentaires ou d indemnités soit effectué de manière conforme au règlement concernant les indemnités diverses et remboursements de frais. Dans ce cadre, il apparaît nécessaire de clarifier la formulation des articles 3 et 4 dudit règlement, afin de prévenir tout risque de mauvaise interprétation et d inégalité de traitement. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 78 / 106

79 Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre et apporte les compléments suivants : Ad 9.4 : l'année 2012 représente la première année de mise en œuvre du logiciel de gestion horaire. La Ville de Carouge a pris note avec attention des erreurs (heureusement mineures pour l'essentiel) constatées et y remédie après avoir recherché les explications. Ad : Gestion des horaires : l'obligation d'accompagner tout pointage manuel d'une remarque explicative sera mieux formalisée. Ad : Heures supplémentaires à un cadre : le versement a été effectué pour solde de tout compte suite à l'interruption prématurée des relations de travail d'un suppléant, avant que la compensation du solde d'horaire variable n'ait pu être effectuée. Ad : Indemnités de remplacement : l'indemnité a visé à couvrir les responsabilités supplémentaires. Ce remplacement s'est effectué sur une longue durée et il a semblé adéquat de compenser une partie des heures supplémentaires effectuées pour conduire de front l'activité régulière et le remplacement, ceci au cours d'une période tout à fait exceptionnelle. Ce remplacement a été effectué dans un esprit d'efficience et d'économies, la solution retenue étant très largement moins onéreuse que ne l'aurait été l'engagement externe à plein temps d'un remplaçant de la personne absente. Ad Erreurs dans les indemnités : les erreurs constatées ont été rectifiées pour les personnes concernées et leurs causes désormais identifiées. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 79 / 106

80 9.5. Avances sur salaires, prêts au personnel et aides au désendettement Contexte Le service RH de la Ville de Carouge a établi une procédure interne relative aux «Avances de salaire, prêts au personnel et aide au désendettement», qui fixe les principales règles suivantes : avances sur salaire : elles sont intégralement prélevées sur le salaire du mois en cours. En règle générale, le montant de l avance sur salaire ne peut dépasser un quart du salaire et un maximum de 4 avances par année est admis. prêts au personnel : les membres du personnel nommés en tant que fonctionnaires peuvent bénéficier d'un prêt d'un montant maximal de 5'000 F qui devra être remboursé au plus tard au terme de deux ans. Le taux d'intérêt est de 5 %. aide au désendettement : cette prestation est accordée aux membres du personnel en difficulté financière, sur la base du préavis du service des affaires sociales de la Ville de Carouge qui analyse le dossier, négocie avec les créanciers et établit le montant du prêt, les mensualités de remboursement ainsi que la durée du remboursement. Le taux d'intérêt pour cette prestation est fixé à 3 %. Pendant la période de remboursement, aucune avance ne peut être octroyée. Indicateurs Sur la base des données chiffrées transmises à la Cour, les avances sur salaires, les prêts au personnel et les aides au désendettement se présentent comme suit : Constats Avances sur salaires 1. Concernant les avances sur salaires octroyées de 2010 à 2012, la Cour a identifié des situations de non-respect de la procédure interne par le service RH, et pour lesquelles les éventuelles raisons d une dérogation accordée n ont pas été documentées : un collaborateur a bénéficié de 7 avances sur salaires en 2010 et de 6 avances sur salaires en 2011, alors que la procédure interne fixe un maximum de 4 avances sur salaires par année ; quatorze collaborateurs ont bénéficié de 21 avances sur salaires dont le montant dépassait le seuil limite fixé par la procédure interne, à savoir le quart du salaire de l employé concerné. Les 21 avances sur salaires identifiées oscillaient entre 29 % et 114 %. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 80 / 106

81 Prêts au personnel et aides au désendettement 2. La liste du service RH de la Ville de Carouge concernant les prêts au personnel et les aides au désendettement n est ni exacte, ni exhaustive. La Cour a par exemple identifié les écarts suivants : cinq dossiers contenant une erreur de saisie dans la liste concernant une des données du prêt ou de l aide accordée (erreur sur le mois de fin de contrat ou sur le montant octroyé), par comparaison avec le contrat signé ; deux dossiers de montants octroyés en novembre 2011 (4'130 F) et avril 2012 (3'544 F), qui ne sont pas présents dans la liste des prêts au personnel et aides au désendettement transmise par le service RH. 3. Concernant les prêts au personnel octroyés de 2010 à 2012, la Cour a identifié des situations de non-respect de la procédure interne, et pour lesquelles les éventuelles raisons d une dérogation accordée n ont pas été documentées par écrit dans les dossiers : un collaborateur à qui une avance sur salaire de 1'100 F a été octroyée en juin 2011, alors que le prêt accordé à titre d aide au désendettement n était pas encore intégralement remboursé. trois prêts accordés en 2010 pour un total de 9'130 F avec un taux d intérêt de 3 % (c est-à-dire celui applicable aux aides au désendettement) au lieu de 5 %. deux prêts accordés en 2010 pour un total de 4'130 F à des collaborateurs travaillant pour la Ville de Carouge depuis respectivement 8 et 10 mois, et qui n avaient dès lors pas encore été nommés «fonctionnaires» Risques découlant des constats Les risques opérationnels, de contrôles et de conformité tiennent au nonrespect des conditions émises relatives aux avances sur salaires, prêts au personnel et aides au désendettement dans la procédure interne. Le risque opérationnel tient également à l absence d une liste exacte et exhaustive qui liste l ensemble des prêts au personnel et aides au désendettement accordés Recommandation [cf. constats 1 à 3] Formalisation du processus La Cour invite le service RH à poursuivre ses efforts dans la mise en place du SCI relatif au processus de gestion de la paie, notamment par la mise en place de contrôles formalisés au niveau du service RH, afin de s assurer que les avances sur salaires, les prêts au personnel et les aides au désendettement sont octroyés conformément aux conditions émises dans la procédure interne. En cas de dérogation, il s agira de préciser et de documenter clairement les motivations prises en compte pour la décision. Dans ce cadre, il sera également adéquat que le service RH de la Ville de Carouge mette en place les contrôles garantissant l établissement en tout temps d une liste des prêts au personnel et des aides au désendettement exacte et exhaustive. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 81 / 106

82 Observations de l audité La Ville de Carouge valide les constats et recommandations de ce chapitre. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 82 / 106

83 10. ANALYSE Environnement de travail Enseignements complémentaires de l enquête de satisfaction Contexte En complément des éléments de l enquête de satisfaction intégrés aux chapitres précédents, la Cour présente dans ce chapitre les principaux enseignements de l enquête de satisfaction, décrits en 4 points : A. Loyauté B. Motivation et implication relations avec les collègues C. Relations de travail avec la hiérarchie compétences du supérieur hiérarchique D. Critères prioritaires des collaborateurs A. Loyauté L indice de loyauté établi par l expert externe est construit à partir de 4 appréciations : la satisfaction globale ; la fidélité à la commune ; la recommandation à des tiers de postuler pour cette commune ; l avantage de travailler au sein de l administration carougeoise. Il se mesure par une échelle allant de 1 à 6 (6 étant la note maximale). En dessous de la note de 4.0, on peut parler de zone de «déception». En fonction des résultats, l indice de loyauté est classifié comme suit : Inconditionnels : note moyenne de 5.5 et plus. Ce sont les collaborateurs totalement engagés et loyaux envers leurs employeurs. Les collaborateurs sont considérés comme des «ambassadeurs» à l interne comme à l externe. Ce sont ceux qui vont tirer les autres vers le haut ; Fidèles : note moyenne entre 5.0 et 5.4. Les fidèles sont satisfaits de leur situation et trouvent un avantage à occuper leurs postes de travail. Ce sont ceux sur lesquels on peut compter ; Adhérents : note moyenne entre 4.5 et 4.9. Ni comblés, ni déçus. Ni loyaux ni déloyaux. Ce sont ceux pour lesquels un élément peut faire pencher la balance d un côté comme de l autre. Ils sont considérés comme des suiveurs ; Opportunistes : note moyenne de 4.0 à 4.4. Ce sont les collaborateurs qui «sondent» le marché du travail pour voir si une opportunité de changement est envisageable. Ils ne sont pas encore partis, mais rien ne les retient ; Déçus : note moyenne en dessous de 4.0. Ces collaborateurs sont clairement insatisfaits de leur propre situation professionnelle. Il s agit d une déception marquée qui entraîne généralement un changement de poste ou d employeur. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 83 / 106

84 B. Motivation et implication relations avec les collègues La satisfaction des collaborateurs est mesurée notamment par leur implication et leur motivation qui illustrent leurs engagements professionnels. C. Relations de travail avec la hiérarchie compétences du supérieur hiérarchique La qualité des relations et le regard que portent les collaborateurs sur la hiérarchie peuvent être source de motivation pour l ensemble du personnel. D. Critères prioritaires des collaborateurs Tous les paramètres mesurés ne présentent pas la même importance pour les collaborateurs. Il y a donc lieu de hiérarchiser leur influence selon leur importance et leur niveau de satisfaction Résultats de l enquête de satisfaction A. Éléments liés à la loyauté 1. En ce qui concerne l indice de loyauté, 59 % des collaborateurs sont considérés comme «inconditionnels ou fidèles», et 10 % sont considérés comme étant «déçus». Cette situation est considérée comme normale. 100% 90% 80% et plus Inconditionnels 70% 60% 50% 40% 30% 20% De 5.0 à 5.4 Fidèles De 4.5 à 4.9 Adhérents De 4.0 à 4.4 Opportunistes 10% 0% Moins de 4.0 Déçus Les chiffres du graphique représentent les effectifs réels, pour chaque service analysé. Audit de légalité et de gestion Gestion des ressources humaines 84 / 106

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