Les incidences des prises de compétences sur le personnel

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1 Fiche technique Les incidences des prises de compétences sur le personnel Les règles régissant les incidences d un transfert de compétences sur le personnel diffèrent selon que le transfert de la compétence est intégral ou partiel. Remarque : les compétences dont le transfert peut être partiel sont les compétences pour lesquelles leur exercice est conditionné par la loi à la définition de leur intérêt communautaire comme par exemple la compétence relative à la «politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire». I En cas de transfert intégral de compétence COMPÉTENCE SERVICE AGENTS COMMUNAUX (titulaires et non titulaires) Agent exerçant à 100% ses fonctions dans le service transféré Transfert TRANSFERT TOTAL Transfert du service ou de la partie de service concerné Agent n exerçant qu en partie ses fonctions dans le service transféré Transfert peut être proposé En cas de refus du transfert par l agent : mise à disposition de plein droit à titre individuel (4eme alinéa du I L ) Le transfert de la totalité d une compétence emportera le transfert de plein droit du service ou de la partie du service chargé de la compétence transférée. Toutefois, un tel transfert de plein droit du service ou de la partie de service impactera différemment les agents titulaires et non titulaires communaux selon que ceux-ci exercent en totalité (A) ou en partie seulement (B) leurs fonctions dans le service ou la partie de service transféré.

2 A) Pour les agents titulaires et non titulaires exerçant la totalité de leurs fonctions au sein du service transféré Les agents exerçant en totalité leurs fonctions dans un service (ou partie de service) transféré de plein droit à la communauté 1, seront transférés à la communauté. Un tel transfert des agents communaux à la communauté constitue une procédure dérogatoire des procédures de mutation et de mise à disposition prévues par les statuts de la fonction publique, dans la mesure où notamment l accord de l agent n est pas un préalable nécessaire à sa mise en œuvre. Si le transfert de ces agents est automatique, celui-ci interviendra, néanmoins, à l issue d une procédure particulière réglant les modalités d un tel transfert (1), qui impactera la situation desdits agents (2). 1) Sur la procédure réglant les modalités du transfert 1ère étape : Établissement d une fiche d impact Une telle fiche d impact décrira notamment, les effets du transfert sur l organisation et les conditions de travail, ainsi que sur la rémunération et les droits acquis des fonctionnaires et des agents territoriaux non titulaires concernés. Des négociations notamment sur les conditions et l organisation du travail pourront également être menées parallèlement et aboutir, le cas échéant, à des accords. De telles négociations pourraient, éventuellement être menées, conformément aux dispositions de l article 8 bis de la loi du 13 juillet 1983, avec les organisations syndicales. 2ème étape : Décision conjointe de la commune et de l EPCI La fiche d impact et les accords éventuellement conclus devront être annexés à la décision conjointe qui sera adoptée par la communauté et la commune. A ce titre, il doit être précisé qu il y aura autant de décisions conjointes que de communes membres. Une telle décision conjointe sera matérialisée par des délibérations concordantes du conseil municipal et de l organe délibérant de l EPCI identifiant, dans des termes identiques, les emplois transférés du fait du transfert de compétence 2. Il s agira pour le conseil communautaire de prendre acte de la création des emplois afférents et pour le conseil municipal de procéder à la suppression des emplois budgétaires transférés. Sur la base de ces délibérations, les deux exécutifs pourront prendre des arrêtés prononçant le transfert de chacun des agents. Chacun de ces arrêtés nominatifs de transfert aura vocation à se retrouver dans le dossier administratif de l agent et marquera son changement d employeur (ce qui diffère d un arrêté de mutation, mais la forme pourra s en inspirer). Enfin, une telle décision conjointe pourra intervenir postérieurement au transfert de compétences opéré par l arrêté préfectoral 3. 2 Cour Administrative d Appel de Versailles, 19 février 2009, n 07VE CE, 10 octobre 2003, commune des Angles, n

3 3 ème étape : Soumission de la décision et de ses annexes à l avis des Comités Techniques compétents Les Comités techniques devant être obligatoirement consultés seront celui de chaque commune dont les agents seront transférés à la communauté ainsi que celui de la communauté (ou du centre de gestion auquel elle est rattaché à défaut de Comité Technique propre). Devra être soumis à l avis des Comités techniques, la décision conjointe de la commune et de la communauté ainsi que ses annexes, c'est-à-dire, la fiche d impact et les accords conclus préalablement à la décision. L avis des Comités Techniques est un avis simple qui ne lie nullement la commune et la communauté, une telle consultation pouvant être postérieure au transfert de compétences opéré par l arrêté préfectoral 4. 2) Sur la situation des agents transférés Le maintien du régime indemnitaire, des avantages collectivement acquis et de la protection sociale Les agents titulaires et non titulaires «conservent, s ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable» 5. Le texte prévoit donc, au profit des agents, un maintien des primes dont ils bénéficiaient auprès de leur ancien employeur. Toutefois, la portée de cette garantie de maintien du régime indemnitaire apparait relative. En effet, si les agents bénéficient du maintien du régime indemnitaire qui était leur dans leur collectivité d origine, ce maintien semble ne porter que sur les primes elles-mêmes, et non sur leur taux. C est en tout cas la solution retenue par le Tribunal Administratif de Nice 6, qui a considéré que le nouvel employeur n est pas tenu de maintenir les mêmes coefficients multiplicateurs que ceux qui étaient appliqués à l agent par sa collectivité d origine. En conséquence, si les agents peuvent prétendre au maintien du régime indemnitaire dont ils bénéficiaient dans leur collectivité d origine, ils n ont, en revanche, pas de droit acquis au maintien du taux des primes qui était pratiqué à leur égard dans leur ancienne collectivité. Le taux afférent à chaque prime maintenue par l effet des dispositions de l article L est donc déterminé par l exécutif de la collectivité auprès duquel l agent est employé par suite de la réorganisation, sur la base des critères d attribution individuels définis par l assemblée délibérante. De la même façon les agents transférés ont droit au maintien, à titre individuel, des avantages acquis en application du troisième alinéa de l article 111 de la loi du 26 janvier Il s agit des compléments de rémunération mis en place par les collectivités avant l entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 par l intermédiaire d associations paramunicipales de type COS, et maintenus au profit des agents après l entrée en vigueur de ladite loi. Toutefois, de tels avantages collectivement acquis ne pourront en aucun cas être étendus aux autres agents de la communauté. 4 CE, 10 octobre 2003, commune des Angles, n Article L du CGCT. 6 TA de Nice, 14 octobre 2005, n

4 Par ailleurs, il semble que l organe délibérant de la communauté puisse décider d instaurer des conditions d attribution plus restrictives de tels avantages, dès lors que le juge administratif semble considérer, désormais, qu il est possible de limiter, par délibération, le versement des avantages collectivement acquis, par la mise en place de critères, ou de conditions spécifiques d attribution. Enfin, la protection sociale complémentaire dont pouvaient bénéficier les agents auprès de leur commune sera transférée à la communauté. En pratique, la communauté se trouve substituée de plein droit à la commune pour l exécution de la convention de participation, et, le cas échéant, du contrat de protection sociale complémentaire éventuellement conclu par la commune. La convention, et, le cas échant, le contrat, sont, par principe, exécutés jusqu à leur échéance, sauf accord entre l ancien employeur, le nouvel employeur, et l organisme. Par ailleurs, les agents pourront conserver, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de l'aide qu'ils recevaient au titre d'un contrat ou règlement «labellisé». Les agents transférés peuvent, s ils le préfèrent, renoncer à leur régime antérieur et opter pour celui de l EPCI. L absence de droit acquis à être investi de fonctions similaires à celles auparavant confiées Les agents transférés à la communauté n auront pas plus que s ils étaient demeurés en service au sein de la même structure, de droit à se voir confier des missions identiques à celles qui leur étaient confiées auparavant au sein de la commune. Ainsi, la seule obligation s imposant à la communauté, s agissant des agents titulaires, est de confier aux agents transférés, des missions correspondant aux missions susceptibles d être confiées aux agents relevant de leur grade. En terme de procédure, et dès lors que la modification de l affectation des agents, ou l évolution de leurs missions, entrainera une perte de responsabilité, ou de rémunération, notamment la perte de la NBI, il sera prudent de consulter la CAP, préalablement au changement d affectation. La possible modification du lieu d exercice des fonctions Si les missions confiées aux agents transférés peuvent être modifiées, le lieu d affectation peut lui aussi changer, et là encore, il serait prudent de consulter la CAP. La communauté pourra dans cette hypothèse prévoir le versement d une indemnité de mobilité (article L du CGCT) dont les modalités de versement, ainsi que les plafonds, ont été précisés par deux décrets du 30 juillet Remarque : en aucun cas cette indemnité de mobilité ne bénéficie de droit aux agents, dans la mesure où les collectivités ou établissements d accueil sont libres de décider ou non de l instaurer. L absence de droit acquis au maintien des prestations d actions sociales Les prestations d actions sociales, qui interviennent dans les domaines de la restauration, du logement, de l enfance ou encore des loisirs, sont propres à chaque collectivité, et les textes en vigueur ne prévoient aucun maintien à ce titre au bénéfice des agents qui sont transférés à la communauté. La problématique du temps de travail En application de l article 1 er du décret du 25 août , la durée du travail effectif est fixée à 35 heures par semaine. La durée annuelle de travail effectif est quant à elle fixée à 1607 heures ; cette durée constitue à la fois un plancher et un plafond 9. 7 Décrets n et n Décret n du 25 août 2000 relatif à l aménagement et à la réduction du temps de travail (applicable aux collectivités territoriales par renvoi de l article 1 er du décret n du 12 juillet 2001). 9 CE, 9 octobre 2002, Fédération nationale interco CFDT, n

5 Ces dispositions s imposent aux collectivités et établissements publics, et il ne peut en aucun cas y être dérogé. En conséquence, si les agents transférés bénéficiaient irrégulièrement, au sein de leur collectivité d origine, d une durée annuelle de travail plus favorable, ils ne pourront pas prétendre pouvoir bénéficier d un droit acquis à ce titre, même si cet «avantage» résultait d une pratique ou d un usage. La question de l organisation du temps de travail L organisation en cycles de travail permet de répartir les 1607 heures en faisant varier le nombre d heures de travail par semaine et le nombre de jours de repos (jours d aménagement et de réduction du temps de travail, ARTT) en sus des jours non travaillés de référence. L organisation en cycles de travail est donc attachée à une collectivité, voire à un service. L organe délibérant de la collectivité est seul compétent pour en définir les règles et les agents ne peuvent prétendre bénéficier d un droit acquis au maintien de leurs cycles de travail. Il va de soi que les horaires de travail suivent le même régime. Il n y a aucun droit acquis pour les agents impactés par des transferts à conserver leurs horaires de travail, qui dépendent bien évidemment des contraintes propres à la communauté bénéficiaire du transfert de compétence. B) Pour les agents titulaires et non titulaires exerçant en partie seulement leurs fonctions dans le service transféré Pour les agents titulaires et non titulaires exerçant pour partie seulement leurs fonctions dans un service ou partie de service transféré de plein droit à la communauté 10, la commune disposera alors de la faculté de leur proposer leur transfert à la communauté (il s agit d une possibilité pour la commune et non d une obligation). Dès lors, deux cas de figure peuvent se présenter : Soit la commune propose aux agents partiellement affectés au service transféré leur transfert au sein de l EPCI : - les agents qui acceptent sont transférés à l EPCI pour l intégralité de leur temps de travail conformément aux modalités évoquées préalablement ; - les agents qui refusent ce transfert sont de plein droit, sans limitation de durée, mis à disposition, à titre individuel, et pour la partie de leurs fonctions relevant du service transféré, du président de l EPCI. Cette mise à disposition est dérogatoire aux règles fixées par la loi du 26 janvier 1984 (article 61), en ce qu elle s impose à l agent et concerne tant les agents titulaires que les agents non titulaires. Les agents demeurent des agents communaux mais sont placés sous l autorité fonctionnelle du président de l EPCI pour l exercice des fonctions pour lesquelles ils sont mis à disposition. La gestion de la carrière de l agent (rémunération, pouvoir disciplinaire, gestion du dossier, etc ) relève dans ce cas de la commune. Une convention de mise à disposition conclue entre l EPCI et la commune règle les modalités de la mise à disposition. 10 Tel est le cas des agents polyvalents exerçant leurs fonctions au sein de plusieurs services de la commune. 5

6 S agissant des modalités de remboursement des frais de fonctionnement devant être prévues dans le cadre de cette convention, il conviendrait de s inspirer des règles fixées par l article D du CGCT (cf. page 8). Par ailleurs, si la loi n impose plus la consultation préalable des Commissions Administratives Paritaires de la commune et de l EPCI, une volonté de sécurité juridique maximale devrait néanmoins conduire à procéder à une telle formalité. Soit la commune ne propose pas aux agents partiellement affectés au service transféré leur transfert au sein de l EPCI. Dans cette seconde hypothèse, les agents demeurent agents communaux. Ils peuvent néanmoins, dans le cadre des dispositions de droit commun (article 61 de la loi du 26 janvier 1984), être mis à disposition de l EPCI pour tout ou partie de leur temps de travail, dès lors que chaque partie concernée donne son accord pour cette mise à disposition (l agent, la commune et l EPCI). 6

7 II En cas de transfert partiel de compétence COMPÉTENCE SERVICE AGENTS COMMUNAUX Transfert du service ou de la partie de service concerné Totalité des fonctions Parties des fonctions Transfert En cas de refus du transfert : mise à disposition de plein droit à titre individuel (sans limitation de durée) TRANSFERT PARTIEL Commune peut décider de conserver son service et le mettre à disposition de la communauté (dans le cadre d une bonne organisation des services)* Mise à disposition de plein droit (II de l article L CGCT) Pour les compétences partiellement transférées à l EPCI (notamment, pour les compétences dont l exercice est assorti par la loi de la définition de leur intérêt communautaire. Par exemple : «politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire»), les communes membres pourront décider : soit, de ne pas conserver la partie de son service en charge de la mise en œuvre de la partie de la compétence transférée. La partie de service sera alors transféré de plein droit à la communauté selon les modalités évoquées préalablement (en distinguant entre les agents exerçant en intégralité ou en partie leur fonction au sein du service transféré) ; soit, de conserver l intégralité de son service en arguant des nécessités d une bonne organisation du service. Toutefois, dans cette dernière hypothèse, la commune devra obligatoirement mettre à disposition de la communauté un tel service ou partie de service nécessaire à la mise en œuvre de la compétence partiellement transférée à la communauté. Il s agira, non pas d une mise à disposition à titre individuel d agents au sens du 4eme alinéa du I de l article L du CGCT, mais d une mise à disposition de service s appliquant indifféremment aux agents exerçant en totalité ou en partie leurs fonctions au sein du service en charge de la mise en œuvre de la compétence partiellement transférée, ayant été conservé par la commune. Une telle mise à disposition s effectue de plein droit (l accord des agents du service conservé par la commune n étant pas requis) et sans limitation de durée. 7

8 Les agents concernés demeurent employés statutairement par la commune et continuent de percevoir la rémunération versée par leur autorité de nomination, tout en conservant également leur déroulement de carrière antérieur et l ensemble des droits et avantages dont ils bénéficient. Ils sont néanmoins placés sous l autorité fonctionnelle du président de l EPCI lorsqu ils exercent leurs fonctions dans le cadre de la mise à disposition : le président adresse directement aux chefs de services toutes instructions nécessaires à l exécution des tâches confiées auxdits services et en contrôle l exécution. Le président de l EPCI pourra donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, par arrêté, délégation de signature aux chefs des services concernés pour l exécution des missions qu il leur confie. Le président de l EPCI pourra saisir, en tant que de besoin, l autorité de nomination d un agent pour mettre en œuvre une procédure disciplinaire. Afin d opérer une telle mise à disposition, la procédure suivante devrait être mise en œuvre : Consultations des comités techniques compétents Il conviendrait, tout d abord, de consulter les comités techniques de la communauté et de la commune. L avis émis par ces comités techniques ne liera, toutefois, pas les personnes publiques intéressées par les mises à disposition. Conclusion d une convention de mutualisation Une convention de mise à disposition devra être conclue entre la communauté et la commune. Une telle convention devrait, notamment, prévoir les modalités de fonctionnement du service mis à disposition, mais également, les conditions de remboursement de ces mises à dispositions. Le décret n du 10 mai 2011 relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l article L du CGCT, codifié à l article D du CGCT, est venu préciser les modalités d un tel remboursement. Les frais de remboursement des mises à disposition de service devront être établis par rapport à un coût unitaire du service, qui sera ensuite multiplié par le nombre d unité de fonctionnement utilisé 11, constaté par le bénéficiaire de la mise à disposition. La collectivité mettant à disposition son service devra donc établir le coût unitaire de fonctionnement du service, dont les modalités de détermination devront elles-mêmes être précisées par la convention. En fonction du contexte, l unité de référence pourrait être horaire ou plus vraisemblablement journalière en fonction du service rendu. La convention devra également préciser une prévision d utilisation du service mis à disposition, exprimée en unités de fonctionnement. Le coût unitaire, qui ne concerne que les seules dépenses liées strictement au fonctionnement du service, comprendra les charges de personnel (dans leur totalité, ce qui inclut le régime indemnitaire et autres primes), les fournitures, les flux, le coût de renouvellement des biens affectés au service et les contrats de services conclus en vue de donner au service les moyens d accomplir ses missions. Il s agira donc d un remboursement «à prix coutant», toute dépense non strictement liée au fonctionnement du service étant exclue d un éventuel remboursement. 11 L article D du CGCT dispose que : «Le remboursement des frais de fonctionnement du service mis à disposition en application du II de l'article L s'effectue sur la base d'un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d'unités de fonctionnement constatées par l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune bénéficiaire de la mise à disposition ( )» 8

9 L évaluation de ce coût unitaire sera constatée par la collectivité mettant à disposition son service «à partir des dépenses des derniers comptes administratifs, actualisées des modifications prévisibles des conditions d exercice de l activité au vu du budget primitif de l année». Le montant de ce coût unitaire devra être porté à la connaissance du bénéficiaire de la mise à disposition : l année de la signature de la convention, dans un délai de trois mois à compter de la signature de cette convention ; puis, chaque année avant le vote du budget primitif de la collectivité bénéficiant de la mise à disposition. En outre, il convient de préciser que le remboursement s effectuera sur la base d un état annuel qui indiquera la liste des recours au service convertis en unités de fonctionnement, étant précisé que la périodicité du remboursement ne pourra excéder une année. S agissant d un mécanisme conventionnel et sous réserve des observations qui précèdent, les parties disposeront de certaines marges de manœuvre dans la détermination des modalités de remboursement des frais induits par la mise à disposition de service. A ce titre, il apparaît indispensable de prévoir les modalités de régularisation des frais de fonctionnement ainsi déterminés en fonction de l utilisation effective et de leur coût réel et non prévisionnel. 9