Réflexions sur la répartition des bénéfices de la Banque Nationale Suisse. Thomas von Ungern-Sternberg Ecole des HEC Université de Lausanne

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1 Réflexions sur la répartition des bénéfices de la Banque Nationale Suisse. Thomas von Ungern-Sternberg Ecole des HEC Université de Lausanne Mai 2002

2 Résumé La Banque Nationale Suisse (BNS) dispose de fonds propres nettement plus importants que les autres banques centrales européennes. Elle est parvenue à ce résultat en ne redistribuant qu une part minime de ses bénéfices durant des décennies. À la fin de l année 2001, les réserves de la BNS ont dépassé la barre des 40 milliards de francs. Elle n'a cependant pas l intention de renoncer à sa politique d accumulation, et envisage une augmentation du niveau de ses fonds propres à hauteur de 1 milliard de francs par an. La politique d accumulation de la BNS n a presque aucun fondement légal. L article 27, alinéa 1 de la Loi sur la BNS ne l autorise qu à verser un million de francs dans ses réserves. La BNS a contourné la loi en vigueur, en prétendant qu une banque nationale se devait d augmenter ses fonds propres pour couvrir les «risques macro-économiques». Seule la part du bénéfice qui n était pas affectée à l augmentation «nécessaire» de ses fonds propres était considérée comme bénéfice «réel». Aucun autre pays européen ne permet à sa banque nationale d'augmenter ses fonds propres pour ces motifs. Il est donc surprenant que ni la Confédération ni les cantons n aient jamais remis cette pratique en question peut surprendre. La nouvelle Loi sur la Banque nationale ne devrait pas tenir compte de la distinction artificielle entre «détermination du bénéfice» et «distribution du bénéfice» établie par la BNS. Les critères présidant à l évaluation des bénéfices de la BNS devraient se conformer aux critères en vigueur dans les autres banques nationales européennes, et la loi devrait prescrire la répartition de la majeure partie des bénéfices. Depuis le milieu des années 1970, la BNS pratique une politique de placements risquée et peu rentable. Elle pouvait systématique compenser ses pertes élevées par la diminution des bénéfices redistribués à la Confédération et aux cantons. La répartition des bénéfices doit faire l objet d un remaniement visant à responsabiliser la BNS dans sa politique de placements. Dans ce dessein, la nouvelle Loi sur la Banque nationale peut s inspirer de l exemple de la banque nationale belge, et ne tenir compte dans le calcul du bénéfice à distribuer que du produit de l intérêt et non des éventuels gains ou pertes en capitaux. Une réglementation de ce type pousserait la BNS à adopter une stratégie de placement considérablement plus réfléchie. On affirme souvent que l intérêt des cantons réside dans une répartition des bénéfices aussi stable que possible. Tenir compte uniquement du produit de l intérêt dans le calcul des bénéfices à repartir permettrait de se rapprocher de cet objectif. Les importantes fluctuations des bénéfices de la BNS observées autrefois étaient essentiellement imputables aux gains et pertes en capitaux. La création d un «fonds de bénéfices» constituerait une étape supplémentaire dans la stabilisation de la distribution des bénéfices, sans exposer la BNS à des fausses incitations dans sa politique de placements. Les 13 milliards de francs «d excédent de bénéfices» déjà enregistrés par la BNS devraient sortir de son bilan pour être affectés à ce fonds. Le fonds serait ensuite alimenté par les bénéfices annuels de la BNS. La BNS pourrait participer à la gestion de ce fonds (selon des critères fixés par la Confédération et les cantons) tout comme les banques commerciales suisses. L on pourrait ainsi aisément juger de la qualité de la politique de placements de la BNS. La Confédération et les cantons s entendraient à intervalles réguliers (tous les 3 ou 4 ans) pour fixer la part du versement dans les années à venir. Ce procédé aurait l avantage considérable de tenir compte de la situation conjoncturelle du pays dans la distribution des bénéfices. En cas de récession, la distribution augmenterait afin de réduire la pression sur les finances de l Etat. Par le passé, la BNS n a cessé de prétendre qu elle avait besoin de réserves 1

3 pour préserver le pays des crises. En période de crise, elle a cependant toujours veillé à ménager ses réserves le plus possible. La formule utilisée par la BNS pour calculer les bénéfices à répartir les dix prochaines années ne résiste pas à une analyse sérieuse. Elle s appuie sur une estimation extrêmement pessimiste des rendements nominaux réalisables dans les années à venir. Bruno Gehrig, le président de la Banque nationale, affirmait en juin 2000 qu "à long terme, on pourrait compter sur un rendement de près de 5% pour les placements en devises" 1. Si le calcul du bénéfice à répartir se basait sur un rendement nominal de l actif financier de 5 %, la répartition pourrait être augmentée de 650 millions de francs par année. En outre, la BNS part du principe que la valeur de ses réserves en or 2 devrait se déprécier de 200 millions de francs par an au cours de la prochaine décennie. De son point de vue, il va de soi que cette perte en capital devra être supportée par la Confédération et les cantons. Dans son rapport de gestion 2000 elle avait encore promis que les gains ou pertes en capitaux sur l or n auraient aucune influence sur la répartition des bénéfices! Si l on considère que les placements financiers peuvent produire un rendement de 5 %, les tonnes d or que la BNS veut garder pour des fins de politique monétaire génèrent des coûts d opportunité annuels de 1,2 milliards de francs pour notre pays. Ils ne sont compensés par aucun avantage équivalent 3. Il faudrait dès aujourd hui prendre les orientations nécessaires pour vendre les réserves en or restantes de la BNS. En comparaison avec les autres banques nationales, l opacité des rapports de la BNS, déjà constatée par le passé, s est encore accrue ces dernières années. La nouvelle Loi sur la Banque nationale devra fixer des règles de transparence claires relatives aux rapports de la BNS. Il conviendra tout particulièrement de veiller à ce que le produit de l intérêt, les gains en capitaux et les gains de change apparaissent séparément. Des données détaillées concernant les échéances des placements de la BNS dans les différentes devises devront être publiées. Enfin, la BNS devra communiquer des indications sur les valeurs moyennes annuelles des différents postes de son bilan, et non pas seulement sur les valeurs de fin d année, ces dernières étant souvent peu significatives dans le cas d une banque nationale. 1 Banque Nationale Suisse, conférence de presse semestrielle, Genève le 15 juin 2000, introduction de Bruno Gehrig, membre du directoire de la Banque nationale suisse. 2 Valeur actuelle du marché : environ 20 milliards de francs millions de francs de pertes en capitaux plus 1 milliard de francs de produit de l intérêt non perçu 2

4 0. Introduction En 1920, la Banque Nationale Suisse (BNS) a doublé la distribution de ses bénéfices en la portant de 5 à 10 millions de francs. Le parlement discutait une modification de la Loi sur la Banque nationale, et la BNS souhaitait obtenir la possibilité d augmenter considérablement le montant qu'elle pouvait affecter à ses réserves. Elle ne réussit pas à amadouer le législateur, et l affectation au fonds de réserve demeura limitée à francs maximum. La BNS réagit en ramenant la distribution de ses bénéfices au minimum légal. Malgré l augmentation massive de ses bénéfices effectifs jusqu au début des années 1990, elle ne distribua jamais plus que ce minimum légal. En mars 2002, la BNS et le département des finances ont annoncé une hausse de la distribution des bénéfices de 1,5 à 2,5 milliards de francs par an. Cette année, la BNS est de nouveau confrontée à une révision de la Loi sur la Banque nationale, dont elle espère un élargissement considérable de sa marge de manœuvre. Comme il y a 80 ans, le législateur et les cantons ne doivent pas se laisser amadouer par cette augmentation de la distribution des bénéfices, et céder aux revendications de la BNS sans analyse critique préalable. Ils doivent cependant tirer les leçons des expériences passées et fixer clairement dans la nouvelle loi les modalités de calcul et les critères de répartition des bénéfices de la BNS. Pendant des décennies, la SNB a su se retrancher derrière de prétendues lacunes de la loi en vigueur pour accumuler des réserves toujours plus importantes. La modification de la Loi sur la Banque nationale doit débarrasser la législation des ambiguïtés éventuelles qui subsistent, et veiller à ce que la Banque nationale applique des critères de distribution des bénéfices comparables à ceux des autres banques centrales européennes. Nous avons déjà eu l occasion de nous livrer à des réflexions critiques sur la proposition de loi figurant dans la procédure de consultation 4. Nous n aborderons ici que la question de la répartition des bénéfices. Dans un souci de cohérence, il convient de clarifier la terminologie employée au cours de notre réflexion. Lors de discussions officielles, la BNS réussi à confondre deux sens tout à fait différents de la notion de «réserves». Il y a d une part les «réserves en devises» de la BNS, inscrites à l actif de son bilan, et qui se montaient à environ 54 milliards de francs au 31 décembre Nous désignerons ces «réserves en devises» par l expression «avoir en devises». Il y a d autre part les «réserves» proprement dites de la BNS, qui figurent au passif de son bilan. Ce sont ses bénéfices non redistribués qui atteignaient les 40 milliards de francs au 31 décembre À cela s ajoutent 26 milliards de francs environ de gains de réévaluation sur l or parce que les réserves d or sont depuis quelques années inscrites au bilan à la valeur du marché, et non plus au prix historique de tout juste 4600 francs par kilo datant de l époque de Bretton Woods. Nous nous référerons à ces «réserves» par l expression de «fonds propres». L explication de cette distinction terminologique est simple : la BNS prétend depuis des années qu elle doit impérativement accroître son avoir en devises. Elle en conclut automatiquement qu elle doit aussi régulièrement augmenter ses fonds propres. Cependant, 4 Der Bericht der Expertengruppe : «Reform der Währungsordnung" Eine kritische Würdigung» Thomas von Ungern-Sternberg et Mario Jametti, DEEP, Cahier N également disponible sur 3

5 même si la nécessité d augmenter de son avoir en devises se vérifiait, elle n induirait pas pour autant l obligation d accroître ses fonds propres. L exemple des autres banques centrales européennes prouve qu il existe d autres moyens que le renforcement des fonds propres pour financer l augmentation de l actif du bilan (l avoir en devises). La BNS a par exemple la possibilité d emprunter des capitaux, un procédé auquel les banques nationales recourent couramment. Dans les années 1990, la majeure partie des banques centrales européennes ont ainsi fortement augmenté leur avoir en devises en réalisant d importants emprunts en ECU auprès de l Institut Monétaire Européen, moyennant le dépôt d une partie de leur réserve en or (20%). Dans le cas de la banque nationale hollandaise, le montant atteignait 3 milliards de florins environ. La BNS est la seule banque nationale au monde à estimer devoir augmenter régulièrement ses fonds propres afin d accroître son avoir en devises, et à avoir apparemment convaincu une partie de la classe politique du bien-fondé de cette théorie. La révision de la Loi sur la Banque nationale devrait instituer un cadre régulateur applicable à la BNS qui est conforme avec les usages des autres pays européens. Voici les conditions nécessaires à la réalisation de cet objectif : a) Sortir 13 milliards de francs environ du bilan de la BNS et les affecter à un fonds chargé de financer la redistribution des bénéfices aux cantons. b) Restreindre l augmentation des fonds propres de la BNS à 100 millions de francs par an. Verser en totalité le reste des bénéfices au fonds précité. c) Ne tenir compte que du produit de l intérêt dans le calcul des bénéfices à répartir, et non pas des éventuels gains ou pertes en capitaux. d) Fixer des règles concernant l obligation de rendre compte de la BNS, afin de rendre sa politique de placement plus transparente à l avenir. e) Prendre dès à présent les orientations nécessaires afin que la BNS ne stocke pas indéfiniment 1300 tonnes d or inutiles et improductives. Notre exposé est structuré de la façon suivante : dans la première partie, nous comparons le niveau des fonds propres de la BNS avec celui des autres banques centrales. La deuxième partie étudie la proposition de limiter la distribution des bénéfices à 2,5 milliards de francs dans les dix prochaines années. La troisième partie analyse les raisons pour lesquelles la politique de placement de la BNS a été si peu remise en question par le passé. Dans la quatrième partie, nous procédons à la comparaison des règles présidant à la distribution des bénéfices de la BNS avec les usages en vigueur dans les autres pays européens. La cinquième partie résume les conclusions principales de notre étude. 4

6 1. Distribution des bénéfices et réserves de la Banque nationale suisse Des décennies durant, la BNS n a pratiquement pas redistribué ses bénéfices. Aujourd hui encore, la répartition de ses bénéfices demeure très modeste par rapport à son produit. Lorsque l on veut prouver ce fait de façon empirique, on se heurte à un problème : les banques centrales des autres petits pays européens (Belgique, Hollande, Autriche, Suède) savaient depuis le milieu des années 1990 qu elles devraient abandonner leurs monnaies nationales au profit de l euro à l aube du deuxième millénaire. Dans cette perspective, elles étaient évidemment moins tentées de renforcer leurs fonds propres, et ont redistribué les réserves accumulées aux états. Une comparaison pertinente doit donc se baser sur la période antérieure à Il aisé de constater qu à cette époque déjà, la BNS avait, et de loin, accumulé le plus de fonds propres et redistribué le moins de bénéfices. Tableau 1 : Pays Répartition moyenne ( ) en millions de francs Suisse 250 Autriche 820 Belgique 900 Hollande 1400 Suède 1500 Tableau 2 : Pays Augmentation des fonds propres ( ) en milliards de francs Suisse 9,0 Autriche 3,0 Belgique 0,9 Hollande 0,8 Suède Les réserves ont augmenté de 36 milliards de couronnes à 56 milliards de couronnes. Cependant, comme la couronne été dévaluée, passant de 0,26 à 0,16 franc, la valeur en francs des réserves est restée pratiquement constante. 5

7 Tableau 3 : Pays Provisions cumulées en milliards de francs 1995 Suisse 31 Autriche 6 8 Belgique 3,5 Hollande 2 Suède 7 14 Depuis 1995, la BNS a encore augmenté ses provisions de 10 milliards de francs pour les porter à une valeur de quelque 41 milliards de francs aujourd hui. Le bon sens veut qu une banque disposant de suffisamment de fonds propres redistribue tous ses bénéfices, car elle est déjà riche. Or l argumentation de la BNS prend le contre-pied de ce principe. Selon elle, ses fonds propres avaient atteint un niveau «raisonnable» (18 milliards de francs) au début des années Il était donc souhaitable qu ils augmentent au même rythme que le produit national brut nominal 8. Le niveau de ses fonds propres, déjà élevé en 1990, justifiait précisément la nécessité de les augmenter fortement dans le futur (à hauteur d un milliard de francs par an environ). Sa proposition d augmentation de la distribution des bénéfices pour les dix années à venir s inscrit dans cette logique. La Suisse est le seul pays d Europe où l on estime que l accroissement des fonds propres de la Banque nationale doit suivre l'évolution du produit national. Ce point de vue se base en outre sur la notion d un niveau «raisonnable» qui dépasse largement celui des fonds propres des banques nationales d autres petits pays européens. L objectif visé par la SNB, à savoir la hausse annuelle de ses fonds propres à raison d un milliard de francs environ, résulte de la conjonction de ces deux principes. Ce montant correspond à dix fois la somme que les banques nationales belge et hollandaise, par exemple, ont pu affecter à leurs réserves. Considérant ces ordres de grandeurs, le législateur suisse devrait sérieusement s interroger sur le bien-fondé économique de la démarche de la BNS. 2. La décision de limiter la répartition des bénéfices à 2,5 milliards de francs dans les 10 prochaines années En vertu des réflexions énoncées ci-dessus, les fonds propres de la BNS auraient dû se monter à 28 milliards de francs fin Dans la mesure où ses fonds propres effectifs ont atteint 41 milliards de francs, elle dispose d un «excédent» de 13 milliards de francs. Dans le cadre de la nouvelle réglementation sur la distribution du bénéfice, elle souhaite étaler la répartition de cette somme sur dix ans. Parallèlement, la BNS s accroche à l ambition d augmenter ses fonds propres d un milliard de francs par an, qui devraient donc atteindre une somme de 38 milliards de francs environ en Gains réalisés sur la vente de l or inclus 7 En Suède, la hausse des provisions cumulées est en grande partie imputable à la dévaluation de la couronne que nous avons mentionnée plus haut. Cette dépréciation a permis aux réserves en devises de la Banque nationale suédoise de bénéficier d une substantielle plus-value. 8 Voir Rapport de gestion de la BNS, 1991, p

8 Pour calculer le montant que la BNS peut réellement redistribuer, il faut se baser sur les projections de produits annuels des dix prochaines années. La BNS prévoit un rendement de 3,1 % de son actif en francs suisses. Elle table sur un rendement nominal de 5,4 % de son actif en devises étrangères. Compte tenu d une perte de change annuelle estimée à 1 %, ce rendement en francs tombe à 4,4 %. Concernant sa réserve en or, elle se base sur un prix qui reste stable en dollar et donc une baisse de 1 % en francs (en raison de la dévaluation du dollar de 1% déjà évoquée). La BNS devrait disposer d un actif financier avoisinant les 65 milliards de francs (45 milliards d avoirs en devises et d environ 20 milliards d avoirs en francs) et de 20 milliards de francs en or, ce qui donne un rendement de 2,42 milliards de francs par an. Sous forme de tableau, le «calcul» de la BNS se présente comme suit : Tableau 4 : Réserves excédentaires : 13 milliards répartis sur 10 ans Rendement de l avoir en devises (5,4%-1%) de 45 milliards Rendement de l avoir en francs 3,1 % de 20 milliards Pertes sur l or 1% de 20 milliards Charges de la BNS Augmentation des fonds propres souhaitée Résultat = répartition millions millions 620 millions -200 millions -250 millions millions millions À bien des égards, ce «calcul» a de quoi susciter un certain nombre de commentaires. Tout d abord, l hypothèse d un rendement nominal moyen annuel de l actif financier (devises + francs) de 4 % environ relève d une approche extrêmement conservative. Le groupe Bremi, auquel l actuel président de la Banque nationale, Jean-Pierre Roth, avait participé, estimait en 1997 que la Fondation Suisse solidaire, alors en projet, pouvait atteindre un rendement moyen réel de 5 %. Bruno Gehrig, le directeur de la Banque nationale, déclarait le 15 juin 2000 qu "un rendement de 5 % des placements en devises était envisageable à long terme" 9. Si l'on table sur un rendement nominal plutôt modeste de 5% à long terme sur l actif financier de la BNS, la répartition des bénéfices pourrait augmenter de 650 millions de francs par an. On peut évidemment prétendre qu en matière de répartition des bénéfices, notre pays a intérêt à se baser sur les hypothèses les plus conservatrices possible. On a cependant régulièrement pu constater qu au cours des décennies passées, les intérêts débiteurs versés par les cantons étaient nettement supérieurs aux intérêts perçus par la Banque nationale sur ses avoirs financiers. Le conservatisme grève donc notre pays, et plus particulièrement les cantons, de plusieurs millions de francs par an. 9 Banque Nationale Suisse, conférence de presse semestrielle, Genève, le 15 juin 2000, introduction de Bruno Gehrig, membre du directoire de la Banque nationale suisse. 7

9 Deuxièmement, le fait de baisser la distribution des bénéfices de 200 millions de francs environ par année pour compenser la dépréciation prévue de l or constituerait un écart direct vis-à-vis des anciens principes. La remarque suivante figurait dans le rapport de gestion 2000 de la BNS : «Cette nouvelle provision a été constituée pour tenir compte des risques de marché et de liquidité sur l'or monétaire, soit sur l'or devant rester dans les actifs de la Banque nationale (1290 tonnes environ). Les gains et pertes que l'évolution du prix du marché entraîne sur l'or monétaire sont portés sous cette provision. Celle-ci n'entre cependant pas dans le calcul du surplus disponible selon la convention passée avec la Confédération au sujet de la distribution des bénéfices de l'institut d'émission» 10. Dans son rapport de gestion 2000 la BNS déclarait encore officiellement que les fluctuations de valeur sur l or n auraient aucun effet sur la distribution des bénéfices. À présent elle estime que la distribution des bénéfices devra subir une diminution de 200 millions de francs par an afin de compenser la baisse attendue du cours de l or! Troisièmement, les prévisions de la BNS concernant l évolution du prix de l or donnent à réfléchir. Elle estime à 200 millions de francs la dépréciation annuelle des 1300 tonnes d or qu elle stocke pour «mener sa politique monétaire». Le montant correspondant à la valeur de cet or, investi en actifs financiers rapporterait environ un milliard de francs par an (si on suppose un rendement nominal de 5 %). Les coûts d opportunité annuels générés par le stockage de l or se montent donc à 1,2 milliards de francs environ. Au vue de ces chiffres, il convient de se demander sérieusement si l intérêt de notre pays réside vraiment dans le stockage de 1300 tonnes d or, tout cela parce qu un directeur de la Banque nationale, retraité depuis, a un jour avancé l argument sans fondement et indéfendable que cet or était indispensable à notre politique monétaire. Avec 1,2 milliards de francs par an, notre pays pourrait s'engager dans des projets nettement plus utiles. La révision de la loi devrait donc poser les jalons de la vente prochaine d une grande partie des avoirs en or résiduels. 2.1 Le choix du moment d une nouvelle réglementation de la distribution des bénéfices La BNS et le DFF savaient pertinemment que la nouvelle Loi sur la Banque nationale occasionnerait un débat de fond sur la répartition des bénéfices. Il était évident que les cantons notamment opposeraient une forte résistance à l ambition de la BNS d augmenter ses fonds propres d un milliard de francs par an. Mettre les représentants des intérêts des cantons devant le fait accompli constituait ainsi un moyen parmi d autres de couper court à cette opposition. Si le Conseil des Etats et les directeurs cantonaux aux finances partent du principe qu ils ne peuvent rien changer à la répartition des bénéfices dans les 10 prochaines années, ils aborderont la question de la législation de la répartition des bénéfices avec moins d opiniâtreté que si leur engagement peut être récompensé par une augmentation rapide des montants perçus par les cantons. Tous les accords antérieurs entre le DFF et la BNS sur la répartition des bénéfices n étaient valables que pour cinq ans. Le fait que le nouvel accord prévoie de fixer la répartition des bénéfices pendant 10 ans ne relève certainement pas du hasard. Le législateur doit être parfaitement conscient qu il n est en aucune façon lié par cet accord. S il décidait d une nouvelle réglementation de la répartition des bénéfices, cette dernière entrerait en vigueur immédiatement, et pas seulement dans 10 ans. 10 BNS Rapport de gestion 2000, p.100, mise en évidence par de l auteur 8

10 3. La politique de placement de la BNS. Les recettes réalisées par la BNS au cours des 20 à 30 dernières années témoignent d une stratégie de placement peu inspirée. Plusieurs exemples illustrent ce constat : - Jusqu à la fin des années 1990, elle a obstinément refusé de renoncer à ses 2600 tonnes de réserves en or, bien que les banques centrales d autres petits pays eussent commencé bien plus tôt à vendre leur or, à un moment où son cours était encore élevé. - Du début des années 1970 au milieu des années 1990, presque tout l avoir en devises de la BNS était en dollars, à une époque où cette monnaie avait perdu près de la moitié de sa valeur par rapport au franc. - La décision prise par la BNS à la fin des années 1990 de diversifier fortement son portefeuille en devises était certainement judicieuse. Elle est malheureusement intervenue au moment où l euro perdait 20 % de sa valeur environ par rapport au dollar, et a coûté plusieurs milliards de francs à notre pays. - Au cours des dernières années, la BNS s est vu offrir la possibilité légale d investir dans des emprunts d Etat à long terme. Elle a décidé de profiter de cette possibilité un an environ avant une période de taux d intérêts très élevés. Ce mauvais timing a coûté 2,5 milliards de francs environ à notre pays en Il est évidemment toujours facile de critiquer rétrospectivement une politique de placement. Cependant, la BNS a presque systématiquement pris les mauvaises décisions. Il est surprenant que ses piètres performances dans ce domaine aient suscité aussi peu de critiques de la part de l opinion publique et des politiques durant des décennies. On pourrait presque croire que les mauvais rendements des placements de la BNS n ont eu aucune influence sur l économie de notre pays. Malheureusement, il n en est rien. Lorsque la BNS perd 1 % de rendement sur ses placements, les conséquences économiques sont les mêmes que lorsque la Confédération et les cantons paient 1 % d intérêts débiteurs supplémentaires. La question qui nous occupe à présent est la suivante : comment la BNS a-t-elle pu mener une politique de placement aussi hasardeuse sans éveiller davantage l attention de l opinion publique? Il y a plusieurs explications à cela. 3.1 Le manque de responsabilité propre à la BNS En premier lieu, la BNS a pris l habitude de compenser intégralement ses pertes en capitaux par une diminution de la redistribution des bénéfices à la Confédération et aux cantons. Cette pratique se retrouve dans la proposition du DFF et de la BNS pour une nouvelle répartition des bénéfices au cours de la prochaine décennie, décrite dans la section 2. Durant des décennies, la BNS a comptabilisé ses 2600 tonnes d or au prix de 4600 francs le kilo. La valeur comptable de l or se montait toujours à 12 milliards de francs. La BNS n a jamais songé à augmenter la répartition de ses bénéfices parce que la valeur du marché effective de l or, de l'ordre de 40 milliards de francs, dépassait trois fois sa valeur comptable. Ses réserves en or ont récemment été réévaluées à la valeur réelle du marché. Ainsi, la valeur des 1300 tonnes d or qui doivent rester dans le bilan de la BNS se chiffre à quelque 20 milliards de francs. Par rapport à sa situation initiale, la BNS a donc réalisé un «bénéfice comptable» de 8 milliards de francs sur ses réserves en or. Elle n a aucune intention de 9

11 relever la distribution de ses bénéfices pour que la Confédération et les cantons puissent profiter de ces 8 milliards de francs. La BNS prévoit cependant une baisse annuelle de la valeur du marché de ses 1300 tonnes d or à hauteur de 200 millions de francs au cours des 10 prochaines années. Il va de soi pour elle que cette dépréciation sera compensée par une diminution de la répartition des bénéfices! Comment s attendre à une politique de placement responsable de la part de la BNS, alors qu elle peut à sa guise faire supporter à la Confédération et aux cantons toutes les conséquences négatives de ses actions. 3.2 Le problème de la transparence Deuxièmement, la BNS pratique sciemment une stratégie de communication rendant très difficiles les critiques potentielles. Ses rapports de gestion sont si opaques qu il est impossible de chiffrer les résultats de sa politique de placement avec précision. Voici une liste partielle des informations manquantes : - Depuis 1995, les données relatives aux avoirs en devises ne correspondent qu à la situation au dernier jour de l année. Dans le cas d une banque nationale justement, il y a souvent d importants écarts entre les chiffres de fin d année et les chiffres moyens annuels 11. Deux conséquences en découlent : le rapport de gestion ne donne que peu d informations sur les avoirs réels de devises de la Banque nationale ; en outre, il est impossible de calculer les rendements effectivement réalisés. - Depuis quelques années, la BNS peut également détenir des titres étrangers à long terme. Son rapport de gestion ne donne pratiquement aucune information concernant l échéance de ses placements dans les différentes devises. - Le produit du capital et le rendement de l intérêt sont toujours liés dans le rapport de gestion. Il est par conséquent impossible de séparer le taux d intérêt effectivement réalisé des pertes en capitaux résultant de la hausse des taux d intérêt. On constate ainsi, que les «Produits des placements en devises» ont chuté entre 1998 et 1999 de 3100 millions à 400 millions de francs. Une grande partie de cette différence doit être imputable aux pertes en capitaux, mais il est impossible de chiffrer cela avec exactitude. Dans la mesure où la BNS gère environ 65 milliards de francs d actif financier au nom de la Suisse, l opinion publique et les politiques pourraient s attendre des informations bien plus détaillées dans le rapport de gestion et sur un site Web conçu à cet effet. 3.3 Risques inhérents à une banque nationale La BNS ne manque jamais d affirmer que la prise de risques importants est le corollaire de la nature même de son activité, ce qui explique les fortes fluctuations du niveau de son rendement. Le groupe de travail pour une nouvelle Loi sur la Banque nationale écrivait en 11 Pour le calcul de la distribution des bénéfices, le DFF et la BNS se basaient sur un actif financier moyen de la BNS de 66 milliards de francs (45 milliards de francs de placements en devises et 21 milliards de francs d actif intérieur). Au , la BNS possédait un actif financier de 83 milliards de francs (53 milliards de francs de placements en devises et 30 milliards de francs d actif intérieur). Son actif financier se montait à 86 milliards de francs au (54 milliards de francs de placements en devises et 32 milliards de francs d actif intérieur). Il est malheureusement impossible d évaluer dans quelle mesure la BNS s est basée sur des chiffres «conservateurs» pour calculer la distribution des bénéfices, et dans quelle proportion ces énormes différences sont imputables aux écarts entre chiffres moyens annuels et chiffres de fin d année. 10

12 1996 : «Il est évident qu une banque d émission est confrontée à des risques de changes importants, car elle doit être prête à intervenir à tout moment sur le marché des devises» 12. L affirmation suivante revient régulièrement dans les rapports de gestion de la BNS des dernières années : «En tant que gestionnaire des réserves monétaires de la Suisse, elle est exposée - même en s'acquittant de cette tâche avec toute la diligence requise - à des risques considérables de marché, de crédit et de liquidité... "». 13 Nous avons déjà dénoncé ces faux arguments dans d autres publications 14. La BNS pourrait s'assurer contre les risques de change sur les marchés à terme et d options en détenant par exemple des dollars ou des euros, et en les couvrant par une combinaison d options put et call (on nomme «collar» de telles combinaisons d options). Ce type de couverture des risques est fort peu coûteux au vu des montants élevés qu elle protège. Les risques monétaires encourus par la BNS ne sont donc pas la conséquence inéluctable de sa mission de politique monétaire, mais les suites d une politique de placement irréfléchie. Pour remédier à cette situation, il faut veiller à ce que la BNS paie elle-même les conséquences de sa politique de placement hasardeuse. Dans cet esprit, on peut s inspirer de l exemple de la banque nationale belge, et ne tenir compte que du produit de l intérêt lors du calcul du bénéfice à distribuer, et non des gains ou pertes en capitaux. La BNS sera nettement moins encline à prendre des risques lorsqu elle ne pourra plus répercuter ses milliards de pertes en capitaux sur la Confédération et les cantons, mais devra les couvrir avec ses fonds propres. 3.4 Stabilisation de la répartition des bénéfices L absence de réaction critique de la part des cantons vis-à-vis de la politique de placement de la BNS s explique principalement par le peu de rapport entre la distribution des bénéfices et les recettes effectivement réalisées. Par exemple, de 1998 à 2000, la distribution annuelle se montait à 1,5 milliard de francs, bien que le rendement net oscillât entre 300 millions et 3,3 milliards de francs. C est pour cette raison que la BNS tient absolument à stabiliser la répartition de ses bénéfices. Si elle devait distribuer ses bénéfices réels à la Confédération et aux cantons, elle s exposerait à de bien plus amples critiques concernant sa politique de placements, de la part de l opinion publique et des politiques. La nouvelle réglementation sur la répartition des bénéfices doit instaurer un rapport direct entre les bénéfices distribués et le résultat effectif. En comparaison internationale une législation de ce type serait tout à fait normale. Seule la Suède pratique une stabilisation de la distribution des bénéfices comparable à celle de la BNS ces dernières années. L argument selon lequel une répartition des bénéfices aussi prévisible que possible répond aux intérêts des cantons a souvent été avancé. Même si c est exact, cela ne suffit pas à justifier le maintien de la règle actuelle. Il existe des alternatives simples, susceptibles de répondre aux vœux des cantons. Voici, dans ses grandes lignes, une solution envisageable : 12 «Politique de placement et distribution des bénéfices de la Banque nationale suisse» (1996) p Par ex. Rapport annuel de la BNS, 2001, p Voir «Reformbedürftige Nationalbank Neue Impulse für ein alte Institution», Thomas von Ungern-Sternberg, 1998, Editions Rüegger. 11

13 3.5 Création d un fonds de répartition des bénéfices La BNS estime que ses réserves sont actuellement excédentaires de 13 milliards de francs. Cette somme, ainsi que le produit de l intérêt annuel de la Banque nationale, devrait être versée à un «fonds de répartition des bénéfices» dont les avoirs seraient cogérés par la Banque nationale et les banques de placement suisses. Le Département fédéral des finances et la Conférence des directeurs cantonaux des finances définiraient conjointement les critères de placement. La répartition de la responsabilité des placements permettrait d évaluer aisément la clairvoyance des décisions de la BNS. Tous les deux ans, les institutions se distinguant par le succès de leur politique de placement verraient la part de la fortune qui leur est confiée augmenter. Il incomberait à la Confédération et aux cantons d évaluer périodiquement l évolution du capital disponible et de décider du montant de la distribution pour les prochaines années. Les cantons pourraient ainsi déterminer eux-mêmes l avantage qu une répartition stable représente pour eux. La Confédération et les cantons pourraient aussi, en période de faibles recettes fiscales (faiblesse de la conjoncture), augmenter la distribution provenant du fonds, afin de stabiliser leur situation financière. Le fonds de répartition des bénéfices contribuerait ainsi efficacement à la consolidation des finances publiques. La BNS affirme constamment qu elle doit accumuler des réserves dans le but de renforcer notre pays contre les crises. Nous avons cependant pu constater que, lors de toutes les crises passées, sa seule préoccupation était d augmenter encore et toujours le niveau de ses fonds propres. 4. La réglementation de la répartition des bénéfices des banques nationales européennes. Les modalités de répartition des bénéfices des banques nationales varient d un pays à l autre. La philosophie de base est cependant la même partout, à l exception de la Suisse : les banques nationales réalisent un certain bénéfice, dont une partie est affectée à leurs réserves (leurs fonds propres), et le restant distribué, conformément aux dispositions légales en vigueur. Voici un aperçu des réglementations applicables dans certains pays européens. Autriche La Banque nationale autrichienne payait 34% d impôt sur les sociétés sur son bénéfice annuel, et versait 60 % du montant restant à l Etat. 75 % des bénéfices de la Banque nationale autrichienne revenaient donc à l Etat. La répartition des bénéfices n était pas stabilisée, et la hausse moyenne annuelle des réserves se montait à 300 millions de francs de 1984 à Belgique Détailler les modalités de répartition du bénéfice en Belgique serait plutôt compliqué. La règle de base voulait que l Etat se taille directement la part du lion dans le produit de l intérêt de la banque nationale. Si l on ajoute les impôts, l Etat percevait 85 % des bénéfices par an. La répartition des bénéfices n était pas stabilisée. Les éventuelles pertes de cours sur l avoir en devises étaient supportées par la banque nationale elle-même. La hausse moyenne annuelle des réserves atteignait 90 millions de francs de 1984 à

14 Hollande La Banque nationale hollandaise affectait chaque année 110 millions de florins (80 millions de francs) à ses réserves, et distribuait le reste de ses bénéfices. La répartition dépassait régulièrement 90% des bénéfices réalisés et n était pas stabilisée. La hausse moyenne annuelle des réserves se montait à 80 millions de francs de 1984 à Suède La Banque nationale suédoise distribuait 80 % de ses bénéfices. Cette répartition était stabilisée dans le temps (5 ans), ce que souhaiterait aussi faire la BNS. La hausse moyenne annuelle de ses réserves se montait à 2 milliards de couronnes (= 320 millions de francs) de 1984 à Allemagne La Banque fédérale allemande pouvait verser chaque année 600 millions de DM à la réserve légale. Celle-ci était plafonnée à 5 % de la quantité de monnaie de banque centrale (MBC). En 1996 la réserve légale avait atteint son plafond avec 13 milliards de DM (11 milliards de francs). La Suisse Avec ses fonds propres de 30 milliards de francs en 1996, la Banque Nationale Suisse disposait de trois fois plus de fonds propres que la Banque nationale allemande, pour 7 millions d habitants contre 80 millions. Il est légitime de s interroger sur l origine d une telle différence : La lecture des textes de loi fait apparaître que la législation est bien plus restrictive en Suisse que dans les autres pays. En vertu de l article 27, alinéa 1, de l actuelle Loi sur la banque nationale, la BNS ne peut verser qu un modeste million de francs par an au fonds de réserve. Cela lui a toujours semblé insuffisant. Au mépris de toutes les règles comptables en usage, elle a entrepris vers le milieu des années 1970 d affecter pratiquement l intégralité de ses bénéfices réels au poste «Provisions pour risques de change». Au milieu des années 1990, elle avait poussé cette logique si loin que la valeur comptable de ses réserves en devises était pratiquement tombée à zéro. Confrontée à la critique grandissante de ses méthodes comptables pour le moins arbitraires, elle a rebaptisé le poste «Provisions pour risque de marché, de crédit et de liquidité» en Parallèlement, elle a «officiellement» introduit, avec le soutien passif du DFF, une distinction unique en son genre dans le monde entier entre «détermination» et «répartition» des bénéfices. Le concept de «détermination» des bénéfices lui permet de contourner tous les principes comptables en vigueur à l échelon international. De son point de vue, seule la part du bénéfice qu elle n envisage pas de garder dans ses fonds propres peut être considérée comme un vrai "bénéfice". Elle se justifie de la façon suivante : «L'établissement du bénéfice tient compte des particularités de l'institut d'émission. La Banque nationale doit être en mesure de remplir ses tâches constitutionnelles, sans avoir à atteindre un certain volume de recettes. C'est pourquoi elle ne distribue pas intégralement son excédent de recettes, mais constitue des provisions pour couvrir les risques habituels d'exploitation et les risques macroéconomiques» Rapport de gestion de la BNS, 2000, chiffre 37, p

15 Considérant qu aucun autre pays européen ne juge nécessaire de laisser sa banque nationale accumuler des fonds propres se chiffrant en dizaines de milliards afin de couvrir de prétendus «risques macro-économiques», il convient de se demander si une analyse sérieuse fonde l affirmation énoncée ci-dessus. Nous avons de bonnes raisons a priori pour répondre que non. Si l argument était valide, les banques centrales d autres petits pays européens auraient depuis longtemps fait le nécessaire auprès de leurs gouvernements afin de pouvoir disposer, elles aussi, de fonds propres considérablement plus élevés. On peut aborder le problème des fonds propres de la Banque nationale de deux manières. Soit l on prétend qu il est important pour un pays d avoir une banque nationale disposant de fonds propres élevés. Ou alors, on estime qu un pays a tout intérêt à avoir une banque nationale disposant d un avoir en devises conséquent. Il n'est pas très clair sur lequel de ces deux postulats la BNS fonde son insatiable besoin d accumulation. Elle souhaite d une part que ses «provisions doivent augmenter au même rythme que le produit national brut nominal» 16. D autre part, "les provisions servent d'abord à accroître les réserves de devises» 17. Aucun de ces deux postulats n est valable. 4.1 L argument des fonds propres Toutes les comparaisons internationales entre pays ne tiennent compte que du montant de la dette publique du pays. Le niveau des fonds propres de la banque nationale n est jamais mentionné. Si l on souhaite que la Suisse fasse bonne figure sur le plan international, la BNS doit impérativement et aussi rapidement que possible verser l excédent de ses fonds propres à l Etat. Continuer à alimenter des fonds propres déjà trop élevés irait à l encontre du but recherché. La théorie selon laquelle le niveau élevé des fonds propres de la banque nationale contribue à la stabilité de la monnaie n est pas justifiée. Le florin hollandais a toujours été considéré comme l une des monnaies les plus stables d Europe, alors que, comme nous l avons vu, la Banque nationale hollandaise n affectait que 80 millions de francs par an à sa réserve. 4.2 L argument de l avoir en devises En comparaison avec les banques centrales d autres petits pays européens, la BNS dispose d un avoir en devises considérablement supérieur. 16 Rapport de gestion de la BNS, 2001, p Rapport de gestion de la BNS, 2001, p

16 Illustration 1 Comparation de l'évolution de l'avoir en devises Mrd. CHF Suisse Autriche Belgique Pays Bas Suède Illustration 2 Evolution de l'avoir en devises par rapport au PNB Suisse Autriche Belgique Pays Bas Suède Source : International Financial Statistics, IMF,

17 Le tableau 5 montre que l avoir en devises de la BNS est supérieur de 33% à celui des banques centrales des autres pays, par rapport au PNB. Pays Avoir en devises moyen Mrd CHF ( ) Tableau 5 : Indice PNB (moyenne CH=100) Avoir moyen en devises par rapport au PNB ( ) Suisse 45, ,13 Autriche 20,0 75 0,08 Belgique 18,5 89 0,06 Hollande 35, ,08 Suède 27,9 90 0,09 Au milieu des années 1990 déjà, la BNS aurait pu réduire son avoir de devises de 15 milliards de francs environ, et aurait toujours été l une des premières banques sur le plan de l avoir en devises. La BNS souligne souvent qu une petite économie ouverte (avec une part à l importation et à l exportation élevée), a besoin de beaucoup plus de réserves en devises qu un grand pays. Cette théorie est fondée, à condition que le pays affiche régulièrement un déficit de la balance des transactions courantes et que l industrie de l importation soit confrontée à une pénurie de devises. La Suisse enregistre régulièrement d importants excédents de la balance des transactions courantes (environ 8 % du produit national brut dans les années 1990), et le secteur privé suisse dispose d avoirs extérieurs de plusieurs centaines de milliards de francs. Dans ces circonstances, prétendre que la Banque nationale a besoin d importantes réserves en devises pour "renforcer la capacité de résistance de l économie suisse face à des crises internationales" 18 n est pas convaincant. L argument qui veut que d importantes réserves en devises constituent un moyen puissant dont la Banque nationale dispose pour renforcer le franc, trouve beaucoup d écho auprès des politiques. Ainsi, la Banque nationale écrit que ses réserves en devises lui permettent «d intervenir sur le marché des changes en cas de faiblesse du franc». 19 Il existe cependant nombre d ouvrages économiques démontrant de façon théorique et empirique que les interventions sur le marché des devises ne servent pas à grand-chose pour soutenir le cours du change 20. Cela s explique par le fait que les moyens auxquels une banque nationale peut recourir restent toujours limités, comparés aux flux colossaux présents sur des marchés financiers aujourd hui très volatils. Il est illusoire de s imaginer qu on peut freiner à long terme une dépréciation du franc en vendant des devises. Les interventions sur le marché des devises ne sont judicieuses que lorsqu elles visent à compenser les fluctuations de change 18 Rapport de gestion de la BNS, 2000, p Rapport de gestion de la BNS, 2000, p Un moyen bien plus efficace de stabiliser le cours du change est de diminuer la masse monétaire et par conséquent d augmenter le niveau du taux d intérêt. Pour une bonne gestion de la masse monétaire on n'a cependant pas besoin d'actifs en devises importantes. 16

18 à court terme. Il semble donc peu pertinent d employer des moyens aussi considérables pour atteindre un objectif aussi insignifiant sur le plan macro-économique. Enfin, au niveau informel, on entend régulièrement que la BNS a besoin d importantes réserves en devises pour renforcer la Suisse en tant que place financière. Autrement dit, la BNS possède un avoir en devises évalué à 45 milliards de francs pour épauler les grandes banques suisses si elles venaient à manquer de devises. Cet argument-là est faux également. Si l une des grandes banques suisses rencontrait des difficultés financières, il lui suffirait pour les résoudre que la BNS lui prête des francs. Elle pourrait alors les vendre sur les marchés financiers pour se procurer les devises dont elle a besoin. La BNS prend donc les précautions nécessaires au cas où une grande banque suisse se trouverait en butte à des difficultés financières alors que la situation économique de la Suisse est si catastrophique que le franc n est plus convertible. Ce scénario est si improbable qu il ne justifie en aucun cas que la Banque nationale mette de côté un milliard de francs par an. Les grandes banques partagent du reste ce point de vue. Ainsi, M.Buomberger, économiste en chef de l UBS, affirmait déjà en 1997 que la BNS pouvait parfaitement jouer son rôle de banque nationale indépendante avec la moitié de ses réserves en devises (environ 30 milliards de francs). 21. Il est politiquement et économiquement indéfendable de réduire la distribution du bénéfice à la Confédération et aux cantons, prévue par la constitution, afin de se constituer une réserve en devises censé profiter aux grandes banques. Si la Banque nationale est réellement convaincue qu elle doit, dans l intérêt de la place financière suisse, détenir un énorme avoir en devises, ce sont les banques, et non la Confédération et les cantons, qui devraient mettre les moyens nécessaires à sa disposition, en vertu du principe de responsabilité causale. Enfin, nous tenons à rappeler le fait suivant, déjà mentionné dans notre introduction : ce n est pas parce la Banque nationale a besoin d un avoir en devises important qu elle doit disposer de beaucoup de fonds propres. Les banques centrales des autres petits pays européens ont réussi pendant des décennies à disposer d un avoir en devises suffisant avec des fonds propres nettement plus réduits. La BNS devrait pouvoir parvenir au même résultat. Les autres banques nationales étaient intégrés dans un système de taux de change fixe, et avaient le devoir d intervenir sur les marchés des devises. Le franc fluctue librement. La BNS n est nullement tenue d intervenir sur ces marchés, et l a du reste rarement fait au cours des décennies passées. 4.3 Conclusion La nouvelle Loi sur la banque nationale devrait permettre un retour à la normalité pour notre pays. La distinction artificielle entre «détermination» et «distribution» du bénéfice devrait disparaître. La Banque nationale devrait à l avenir calculer ses bénéfices au moyen de critères similaires à ceux que les autres banques centrales européennes appliquent depuis toujours. Le montant que la Banque nationale est autorisée à verser à ses fonds propres devrait être fixé par la loi, et le reste distribué. 21 NZZ

19 5. Remarques finales La Banque nationale suisse dispose de fonds propres nettement plus importants que les autres banques centrales européennes. Elle a obtenu ce résultat en ne redistribuant qu une partie minime de ses bénéfices durant des décennies. La BNS n a pas l intention de renoncer à l avenir à cette politique d accumulation, et envisage une augmentation du niveau de ses fonds propres à hauteur d un milliard de francs par an. La politique menée par la BNS n avait aucun fondement légal. La BNS a contourné la loi en vigueur, en affirmant qu une banque nationale se devait d augmenter ses fonds propres pour couvrir les «risques macro-économiques». Seule la part de ses bénéfices qui n était pas affectée à l augmentation de ses fonds propres était considéré comme bénéfice réel. Bien qu une réglementation de ce type soit inconnue dans les autres pays européens, la Confédération et les cantons n ont jamais remis cette pratique en question. La révision de la Loi sur la Banque nationale devrait constituer l occasion d introduire des critères de distribution du bénéfice de la Banque nationale comparables à ceux des autres pays européens. Depuis le milieu des années 1970, la BNS pratique une politique de placements risqué et peu rentable. Elle a systématiquement pu compenser ses pertes élevées par la diminution de la redistribution des bénéfices à la Confédération et aux cantons. La répartition des bénéfices doit faire l objet d une nouvelle réglementation, visant à responsabiliser la BNS dans sa politique de placements. Dans ce but, il suffirait de ne prendre en compte que le produit de l intérêt, et non pas les éventuels gains ou pertes en capitaux dans le calcul du bénéfice à distribuer. Une telle réglementation inciterait la BNS à mener une politique de placement nettement plus réfléchie. On affirme souvent que l intérêt des cantons réside dans une répartition des bénéfices aussi stable que possible. La BNS devrait pour cela verser ses 13 milliards de francs de réserves excédentaires, ainsi que ses bénéfices annuels, à un fonds spécifique. La Confédération et les cantons se concerteraient régulièrement pour fixer la part du versement dans les années à venir. Ce procédé à l avantage considérable de prendre en compte la situation conjoncturelle du pays dans la répartition des bénéfices. Par le passé, la BNS n a cessé de prétendre qu elle avait besoin de réserves afin de protéger le pays des crises. Et pourtant, en période de crise, elle a toujours veillé à ménager ses réserves le plus possible. La formule utilisée par la BNS pour calculer la répartition de ses bénéfices dans les dix prochaines années ne résiste pas à une analyse sérieuse. Elle s appuie sur une estimation extrêmement pessimiste des rendements nominaux réalisables dans les années à venir. En outre, la BNS part du principe que la valeur de ses réserves en or devrait subir une baisse moyenne annuelle de 200 millions de francs au cours des dix prochaines années. De son point de vue, il va de soi que cette perte en capital devra être supportée par la Confédération et les cantons, alors qu elle avait promis dans son rapport annuel de gestion 2000 que les gains ou pertes en capitaux sur l or n aurait aucune influence sur la répartition des bénéfices. Si l'on estime le rendement nominal des placements financiers à 5 % seulement, on arrive à la conclusion que les 1300 tonnes d or que la BNS persiste à stocker génèrent des coûts d opportunité de 1,2 milliards de francs par an pour notre pays. Ces coûts ne sont compensés par aucun bénéfice, et il faudrait dès aujourd hui prendre les orientations nécessaires pour vendre une grande partie du reste des réserves en or de la BNS. 18

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