DROIT COMMUNAUTAIRE DES DROITS FONDAMENTAUX Chronique de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes 2003

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1 DROIT COMMUNAUTAIRE DES DROITS FONDAMENTAUX Chronique de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes 2003 par L Institut de droit européen des droits de l homme (IDEDH, Université Montpellier I) sous la direction de Caroline PICHERAL et Hélène SURREL, en collaboration avec Frédérice Sudre, Samuel Priso-Essawe, Christophe Maubernard (*) C est surtout dans les domaines du droit à une protection juridictionnelle effective et des implications procédurales du droit au respect du domicile et de la vie privée que le bilan jurisprudentiel de l année 2002 est marquant. Mais autant l arrêt Roquette constitue un heureux ajustement dans les rapports avec la Convention européenne des droits de l homme, autant l arrêt UPA représente une relative déception au regard de la notion de Communauté de droit. I. Les rapports avec la Convention européenne des droits de l homme A propos de l article 8, 2 de la Convention européenne des droits de l homme relatif à l inviolabilité du domicile, la Cour de justice des Communautés européennes avait jusqu à présent jugé qu il ne pouvait s appliquer mutatis mutandis aux locaux professionnels des personnes morales (26 mars 1987 Hoescht, aff. 46/87, Rec. 1549). A la suite d un arrêt de la Cour européenne des droits de l homme, elle vient d assouplir cette jurisprudence constante. Dans une affaire Sté Colas Est et autres c. France du 16 avril 2002 la Cour européenne a jugé en effet que les personnes morales ont le (*) Caroline Picheral, Maître de Conférences à l Université de Montpellier I, Hélène Surrel, Maître de conférences à l IEP de Lyon; Frédéric Sudre, Professeur à l Université de Montpellier I, Directeur de l IDEDH, Chaire Jean Monnet; Samuel Priso, Maître de conférences à l Université de La Réunion; Christophe Maubernard, Docteur Université de Montpellier I.

2 872 Rev. trim. dr. h. (55/2003) droit de voir leur «domicile» respecté ( 41). En l espèce il s agissait d une inspection par une unité de la DGCCRF (France), sur le fondement d une ordonnance du 30 juin 1945 (modifiée depuis lors) qui prévoyait en particulier la possibilité de saisir des documents sans autorisation préalable de l autorité judiciaire. La Cour a estimé que cette absence d autorisation constituait une ingérence dans le droit des sociétés au respect de leur domicile. La Cour de justice des Communautés européennes, dans un arrêt du 22 octobre 2002 Roquette Frères SA (C-94/00), était saisie de questions préjudicielles portant en substance sur l étendue du contrôle susceptible d être exercé par la juridiction d un Etat membre lorsque celle-ci est appelée à donner suite à une demande d assistance formulée par la Commission sur le fondement de l article 14, 6 du règlement n o 17/62. La Cour rappelle tout d abord sa jurisprudence Hoescht (préc.) selon laquelle «l exigence d une protection contre des interventions de la puissance publique dans la sphère d activité privée d une personne, qu elle soit physique ou morale, qui seraient arbitraires ou disproportionnées constitue un principe général du droit communautaire» (pt 27). La Cour de justice des communautés européennes, néanmoins, avait toujours refusé aux personnes morales le droit d invoquer l article 8 de la Convention européenne pour s opposer à certaines modalités d enquête (voy. cette Revue, n o 43, 2000, p. 515), contredisant par là les solutions retenues plus récemment par la Cour européenne des droits de l homme. Elle estime désormais que : «Lors de la détermination de la portée [du principe général de protection de la sphère privée], en ce qui concerne la protection des locaux commerciaux des sociétés, il convient de tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l homme postérieure à l arrêt Hoechst, jurisprudence dont il ressort, d une part, que la protection du domicile dont il est question à l article 8 de la Convention peut être étendue, dans certaines circonstances, auxdits locaux (voy., notamment, Cour eur. dr. h., arrêt Colas Est e.a.) et, d autre part, que le droit d ingérence autorisé par l article 8, paragraphe 2, de la Convention pourrait fort bien aller plus loin pour des locaux ou activités professionnels ou commerciaux que dans d autres cas (arrêt Niemietz c. Allemagne, 31)» (pt 29). On ne peut toutefois assimiler cette solution à un revirement total de sa jurisprudence Hoescht. Si le juge communautaire affirme comme la Cour des droits de l homme que la protection conférée par l article 8 peut être étendue, sous certaines conditions, aux locaux commerciaux des sociétés, il ne rappelle pas moins que le droit d ingérence de la puissance publique (ici, la Commission) peut s exercer

3 Institut de droit européen des droits de l homme 873 plus largement au détriment des locaux professionnels et commerciaux. On remarquera en outre que l affirmation de la Cour selon laquelle il faut tenir compte de la jurisprudence européenne se situe, formellement, dans une partie introductive de l arrêt intitulée «Sur l incidence des principes généraux du droit» et non dans celle relative aux questions préjudicielles posées par la juridiction de renvoi. La Cour trouve néanmoins une forme d équilibre moins précaire que précédemment, entre les exigences fondamentales de la politique commune de la concurrence et le respect des principes généraux. Ainsi, dans un arrêt du 15 octobre 2002 à propos d un moyen tiré de la violation du «principe général du droit communautaire garantissant une protection contre les interventions de la puissance publique dans la sphère d activités privées de toute personne, qu elle soit physique ou morale», la Cour a rappelé que cette ingérence doit faire suite à des «mesures de coercition» selon l interprétation retenue par la Cour de Strasbourg sur le fondement de l article 8 de la Convention européenne des droits de l homme, alors qu en l espèce les entreprises requérantes avaient coopéré librement avec la Commission au cours de la procédure (Limburgse Vinyl Maatschappij NV (LVM) e.a., aff. jtes C-238, 244, 245, 247, 250 à 252 et 254/99, P, sp. pts 249 à 259; voy. aussi infra le droit à une procédure administrative équitable). Christophe MAUBERNARD II. Les droits substantiels Cette année, l apport de la jurisprudence se concentre pour l essentiel sur le droit au respect de la vie privée et familiale. Le droit de propriété et le libre exercice des activités professionnelles n ont pas donné lieu à de nouveaux développements ; aucune décision d importance n a été rendue en ce qui concerne la liberté d expression et s agissant du droit d accès à l information, on se bornera d une part à relever la condamnation de la Commission aux dépens pour défaut de diligence dans la communication de documents sollicités sur le fondement de la décision 94/90 (T.P.I., 25 juin 2002, British American Tobacco, aff. T-311/00), d autre part à signaler une nouvelle application des principes encadrant les restrictions et exceptions au droit d accès cette fois fondées sur les relations

4 874 Rev. trim. dr. h. (55/2003) internationales avec des pays tiers (T.P.I., 7 février 2002, Kuijer c. Conseil, aff. T-211/00, Rec. II-). Le droit au respect de la vie privée et familiale Le droit fondamental au respect de la vie privée et familiale et à l inviolabilité du domicile (art. 8, 1 et 2 de la Convention européenne des droits de l homme) a vu sa portée précisée, en particulier à l égard des ressortissants de pays tiers et des personnes morales. Dans l affaire M. Carpenter du 11 juillet 2002 (aff. C-60/00) la requérante de nationalité philippine, mariée à un ressortissant communautaire, faisait l objet d une mesure d éloignement du territoire britannique. Elle invoquait à titre principal le droit au respect de sa vie familiale sur le fondement de l article 8 de la Convention. La Cour de justice des Communautés européennes constate en premier lieu que le mari de la requérante a fait usage de sa liberté d établissement dans le cadre de son activité professionnelle et qu il a été aidé à ce titre par M me Carpenter. En second lieu, la Cour applique de manière orthodoxe les principes dégagés par la Cour de Strasbourg sur le fondement de l article 8. Après avoir constaté que la mesure d expulsion constitue une «ingérence» dans l exercice par M. Carpenter de son droit au respect de sa vie familiale, elle en conclut que ladite mesure est «disproportionnée». Cette mesure, en effet, «ne respecte pas un juste équilibre entre les intérêts en présence, à savoir, d une part, le droit de M. Carpenter au respect de sa vie familiale et, d autre part, la défense de l ordre public et de la sécurité publique» (pt 43). C est donc la situation personnelle du mari de la requérante, citoyen de l Union européenne, qui forme la pierre angulaire du raisonnement judiciaire. Si cette conception vise sans conteste à étendre le champ de l article 8 de la Convention, encore faudrait-il savoir si une solution identique est envisageable à l égard des autres membres de la famille ou si elle ne bénéficie qu au conjoint du citoyen européen? Dans une affaire MRAX c. Belgique du 25 juillet 2002 (aff. C-459/ 99), la Cour était saisie d une série de questions préjudicielles à la suite de l adoption par le gouvernement belge de circulaires relatives au mariage ainsi qu aux conditions d obtention d un visa ou du droit au regroupement familial des conjoints étrangers d un citoyen de l Union européenne ayant fait usage de l une des libertés conférées par le traité CE. Par analogie avec sa jurisprudence Royer (8 avril 1976, aff. 48/75, Rec. 497), la Cour dit pour droit que l omission des formalités relatives à l accès, au déplacement et au séjour

5 Institut de droit européen des droits de l homme 875 des ressortissants de pays tiers sur le territoire des Etats membres ne peut constituer, par elle-même, une menace à l ordre ou la sécurité publics (pt 79). La Cour estime, en effet, qu une décision de refus de titre de séjour ou une mesure d éloignement fondées exclusivement sur le non-respect de ces formalités «porteraient atteinte à la substance même du droit de séjour directement conféré par le droit communautaire et seraient manifestement disproportionnées à la gravité de l infraction» (pt 78). Favorisant une interprétation «dynamique» des dispositions du droit communautaire dérivé et de sa jurisprudence, la Cour de justice des Communautés européennes assure une protection effective du droit au respect de la vie privée et familiale des étrangers. Quid, comme dans l affaire Carpenter, des autres membres de la famille de ce ressortissant et des étrangers non membres de la famille d un citoyen de l Union européenne? On assiste incontestablement à l émergence progressive d un statut juridique communautaire accordé aux ressortissants de pays tiers. Comme la Cour l avait progressivement affirmé à propos des ressortissants communautaires (20 février 2001 M. Kaur, aff. C-192/99, Rec. I-1237), les ressortissants de pays tiers disposent sur le territoire de la Communauté européenne de droits propres, le premier d entre eux étant le droit au respect de leur vie privée et familiale. En outre, la portée de ce droit fondamental est conditionnée par les liens qui unissent ou non le ressortissant d un pays tiers avec un citoyen de l Union européenne. En 2002, la Cour de justice des Communautés européennes a précisé la portée juridique de la notion de «citoyenneté européenne». Dans une affaire D Hoop (11 juillet 2002, C-224/98) elle a tout d abord réaffirmé que le «statut de citoyen de l Union a vocation à être le statut fondamental des ressortissants des Etats membres permettant à ceux parmi ces derniers qui se trouvent dans la même situation d obtenir dans le domaine d application ratione materiae du traité, indépendamment de leur nationalité et sans préjudice des exceptions expressément prévues à cet égard, le même traitement juridique» (pt 28). La Cour de justice des Communautés européennes a surtout reconnu l effet direct de l article 18, 1 CE (ancien art. 8 A relatif à la citoyenneté européenne) dans une affaire Famille Baumbast (17 septembre 2002, aff. C-413/99). La Cour a ainsi affirmé dans cette dernière affaire que «S agissant, en particulier, du droit de séjourner sur le territoire des Etats membres prévu à l article 18, paragraphe 1, CE, il convient de constater que celui-ci est reconnu directement à tout citoyen de l Union par une disposition claire et précise du traité CE. En sa seule qualité de ressortissant d un Etat membre, et

6 876 Rev. trim. dr. h. (55/2003) partant de citoyen de l Union, M. Baumbast a donc le droit de se prévaloir de l article 18, paragraphe 1, CE» (pt 84), «sous réserve des limitations et conditions prévues par le traité CE ainsi que par les dispositions prises pour son application» (pt 85). Cette jurisprudence doit donc être lue en combinaison avec le renforcement du droit au respect de la vie privée et familiale des ressortissants de pays tiers qui ont des liens avec un citoyen de l Union. Néanmoins, la citoyenneté, telle que la définit la Cour, n implique-t-elle pas une garantie similaire au bénéfice des conjoints étrangers de ressortissants communautaires qui n ont pas exercé leur droit à la liberté de circulation et/ou d établissement? En d autres termes, cette «citoyenneté» constitue-t-elle en soi un lien de rattachement suffisant avec le droit communautaire? Christophe MAUBERNARD III. Les droits de nature procédurale A. Le droit à une protection juridictionnelle effective devant les juridictions internes Les décisions de la Cour et du Tribunal en la matière peuvent être ordonnées autour de trois axes. 1. Le renforcement de la responsabilité des juges nationaux dans la garantie du droit à une protection juridictionnelle effective au sein de l ordre communautaire On sait que dans une «Communauté de droit», l accès limité des particuliers au prétoire communautaire (en vue d obtenir l annulation d un acte communautaire de portée générale) est censé être compensé par la possibilité d un renvoi préjudiciel en appréciation de validité. Et l on a vu que dans cette logique, l existence et l effectivité des voies de recours nationales sont en quelque sorte présumées. Dans l arrêt Union de Pequenos Agricultores (25 juillet 2002, aff. C-50/00 P), la Cour n en adresse pas moins une véritable «injonction» aux Etats, auxquels il incombe «de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d assurer le respect du droit à une protection juridictionnelle effective» (pt 41). Une telle obligation contredit certes l idée que le traité n avait pas entendu «créer

7 Institut de droit européen des droits de l homme 877 devant les juridictions nationales, en vue du maintien du droit communautaire, de voies de droit autres que celles établies par le droit national» (Cour just. Ctés eur., 7 juillet 1981, Rewe-Handelsgesellschaft Nord, aff. C-158/80, Rec. 1805, pt 4). Mais elle semble plus appropriée à une réalité contentieuse qui a souvent montré l inadaptation des voies de recours internes, en particulier lorsqu est en cause un acte communautaire général ne nécessitant aucune mesure nationale d exécution. Au demeurant, la Cour rappelle également aux juridictions nationales leur devoir de coopération loyale, en précisant qu elles «sont tenues, dans toute la mesure du possible, d interpréter et d appliquer les règles internes de procédure gouvernant l exercice des recours d une manière qui permet aux personnes physiques ou morales de contester en justice la légalité de toute décision ou de toute autre mesure nationale relative à l application à leur égard d un acte communautaire de portée générale en excipant de l invalidité de ce dernier» (pt 42). D un côté, il semble donc que le juge national doive faire en sorte que les conditions de recevabilité en droit interne n aggravent pas le «déficit juridictionnel» résultant des conditions de recevabilité du recours en annulation. D un autre côté, toutefois, cette obligation ne saurait être absolue; à l impossible, nul (pas même les juridictions des Etats membres) n est tenu : si les contraintes procédurales internes sont telles que le juge estime être dans l incapacité d accueillir le recours, le droit à une protection juridictionnelle effective «sera purement et simplement sacrifié» (F. Berrod, F. Mariatte, «Le pourvoi dans l affaire UPA : le retour de la procession d Etternach», Europe, octobre 2002, Chron., p. 7). On observera qu en revanche, la Cour n a guère fait de concession à l autonomie nationale, dans son ordonnance du 30 janvier 2002, La Conqueste (aff. C-151/01 P). En l occurrence, la requérante faisait valoir que l interprétation du Tribunal de première instance (selon laquelle une personne physique ou morale ne pourrait directement s opposer devant la Commission à l enregistrement d une dénomination, au cas où l Etat aurait refusé de transmettre sa déclaration d opposition à l institution communautaire) méconnaissait son droit à un recours effectif (le recours en annulation contre le règlement enregistrant la dénomination contestée ayant été jugé irrecevable). Or, la Cour, après avoir souligné qu «en conformité avec ce principe général de droit communautaire [du droit à un recours juridictionnel effectif]», il appartient aux juges nationaux de statuer sur la légalité d une demande d enregistrement introduite par l autorité d un Etat membre auprès de la Commission, en déduit qu il leur incombe «par conséquent de considérer comme recevables les recours introduits à cette fin, même si les règles de procédure interne ne le prévoient pas

8 878 Rev. trim. dr. h. (55/2003) en pareil cas» (pt 47 nous soulignons)... Considérant peut-être avoir ainsi garanti l effectivité de la protection par les juridictions nationales (et la requérante ayant surtout bénéficié en l espèce d un droit de recours devant le Conseil d Etat), la Cour se dispense de répondre à l argument selon lequel le droit à un recours juridictionnel effectif imposerait de revoir les conditions de recevabilité du recours en annulation. En définitive, le rapprochement de ces deux décisions montre que la complétude des voies de droit communautaires repose pour beaucoup sur les Etats, quitte à adapter leurs règles de procédure interne. 2. L encadrement de l autonomie procédurale des Etats s agissant des délais de forclusion Le contrôle juridictionnel constitue un moyen de garantir aux justiciables les droits que leur confère le droit communautaire. C est dans cette perspective (mais dans des contextes fort différents) que la Cour de justice a étroitement encadré la faculté des Etats de modifier, voire même d imposer, des délais de forclusion. S agissant tout d abord des conditions dans lesquelles peuvent être exercées des actions en répétition de l indû devant le juge national, on retiendra de l arrêt Grundig Italiana (CJCE, 24 septembre 2002, aff. C-255/00) que l application rétroactive d un délai de forclusion plus court, et éventuellement plus restrictif pour le demandeur, que celui qui était précédemment applicable est subordonnée à la double condition que le nouveau délai présente un caractère raisonnable et qu une période de transition soit aménagée afin d assurer au contribuable un délai suffisant après la date d entrée en vigueur de la nouvelle législation, pour introduire les demandes de remboursement des sommes versées avant cette date (dans le même sens, voy. CJCE, 11 juillet 2002, Marks et Spencer, aff. C-62/00, pt 38). Dans les circonstances de l espèce (substitution d un délai de forclusion de trois ans à un délai de prescription de cinq ans), la Cour considère que ladite période ne saurait être inférieure à six mois sans rendre excessivement difficile l exercice du droit à remboursement. S agissant ensuite des procédures portant sur l exécution de clauses éventuellement abusives au sens de la directive 93/13 du 5 avril 1993, l arrêt Cofidis (CJCE, 21 novembre 2002, aff. C-473/00) s oppose radicalement à l existence d un quelconque délai de forclusion qui interdirait au juge national de relever d office, ou à la suite

9 Institut de droit européen des droits de l homme 879 d une exception soulevée par un consommateur, le caractère abusif d une clause. Reprenant l acquis de la jurisprudence antérieure (CJCE, 27 juin 2000, Oceano Gruppo Editorial, aff. C-240/98, Rec. I- 4941, pt 28) tout en le développant, la Cour souligne en effet que la fixation d une limite temporelle est de nature à rendre excessivement difficile l application de la protection voulue par les articles 6 et 7 de la directive (pts 35 et 36). Dans les deux cas, l effectivité des droits conférés aux particuliers par le droit communautaire contribue donc à renforcer l effectivité du droit au juge. 3. Une interprétation extensive des garanties procédurales imposées par le droit communautaire A ce titre on doit au premier chef évoquer l arrêt MRAX du 25 juillet 2002 (aff. C-459/99) dans lequel «l exigence d un contrôle juridictionnel de toute décision d une autorité nationale» conduit la Cour à retenir une interprétation extensive de l article 9 de la directive 64/221, qui, rappelons-le, est destiné à obvier à l insuffisance des recours contentieux (pt 101). Il en résulte que tout conjoint étranger d un ressortissant communautaire est en droit de bénéficier des garanties procédurales minimales instaurées par cette disposition (à savoir soumettre à une autorité différente de l autorité décisionnaire une décision de refus de délivrance d un premier titre de séjour ou une décision d éloignement avant toute délivrance d un tel titre), y compris lorsqu il est entré irrégulièrement sur le territoire (soit qu il ne dispose pas d un document d identité ou d un visa, soit que son visa ait expiré). On peut en second lieu mentionner l arrêt HI (CJCE, 18 juin 2002, aff. C-92/00) concernant la directive 89/665 relative aux procédures de recours en matière de passation des marchés publics. Bien que la Cour de justice se fonde exclusivement sur le libellé, l économie ou l effet utile de la directive, sans référence aux principes généraux du droit, et bien que le souci de garantir le respect des directives «marchés publics» soit prédominant par rapport au droit de recours des candidats ou soumissionnaires lésés, ses réponses n en contribuent pas moins à renforcer l effectivité du contrôle juridictionnel exercé au plan national. D abord parce que la Cour en élargit le domaine, en précisant que le retrait d un appel d offre doit pouvoir faire l objet d une procédure de recours et éventuellement être annulé (alors même que les modalités d une telle décision ne sont pas spécifiquement régies par les directives

10 880 Rev. trim. dr. h. (55/2003) «marchés publics»). Ensuite parce que la Cour exclut que l intensité du contrôle juridictionnel puisse être limitée au seul examen du caractère arbitraire de la décision (pt 63). Caroline PICHERAL B. Le droit à une protection juridictionnelle effective devant le juge de Luxembourg L article 230 CE, dans ses dispositions relatives au recours des particuliers, apparaît de plus en plus comme une forteresse assiégée, dans laquelle le mot d ordre des juges de la Cour de justice des Communautés européennes est visiblement, «résister!». Il reste à savoir combien de temps la résistance tiendra face à l assaut du droit au juge... C est en effet la nécessité d assurer en toutes circonstances une protection juridictionnelle efficace des droits des particuliers dans le cadre d une véritable Communauté de droit, qui a poussé le Tribunal à trouver une interprétation différente de l article 230, al. 4 CE, que la Cour de justice ne retiendra malheureusement pas, proposant d autres réponses pour rendre effectif le droit au juge. L année 2002 a ainsi été l occasion d un «dialogue judiciaire inédit entre la Cour, son avocat général et le Tribunal» de première instance sur le terrain de la recevabilité des recours en annulation introduits par des particuliers (Voy. F. Mariatte, Europe, juillet 2002, Chron., p. 13). Le Tribunal a d abord fait une application classique de cette disposition (Rothley et autres c. Parlement européen, aff. T-17/00). Des députés européens ont demandé l annulation d une décision du Parlement européen, prise en matière de lutte contre la fraude, au motif qu elle porterait atteinte à leur statut en mettant notamment en péril leur immunité. Le Tribunal a déclaré le recours irrecevable, rappelant que des sujets de droit affectés par une mesure ne peuvent «être considérés comme individuellement concernés par cette mesure, dès lors que celle-ci s applique à eux en raison d une situation objective de droit ou de fait définie par l acte en cause» (arrêt Rothley, pt 65). En revanche, rien n empêche qu un acte mettant en œuvre la décision concernée à l égard d un député ne fasse l objet d un recours en annulation (pt 73). En d autres termes, à défaut de prévenir, l article 230, al. 4, CE permet de guérir...

11 Institut de droit européen des droits de l homme 881 Le Tribunal n en a pas moins procédé, dans un arrêt du 3 mai 2002, à une interprétation nouvelle de la même disposition, au nom cette fois du droit à une protection juridictionnelle effective (Jego- Quéré et Cie S.A. c. Commission, aff. T-177/01). La requérante, une société exploitant un navire de pêche au merlan dans les eaux irlandaises, demandait l annulation d un règlement communautaire imposant de nouvelles caractéristiques pour les filets de pêche. A l appui de son recours, la société Jego-Quéré estimait notamment que l irrecevabilité de sa demande exclurait pour elle toute possibilité de contrôle juridictionnel d une mesure qui l affectait. En réponse, le Tribunal a d abord établi l intérêt direct (contrairement à la démarche habituelle qui consiste à vérifier en premier lieu si le requérant est individuellement concerné); il a ensuite considéré qu il était impératif de revoir la définition du lien individuel nécessaire à la recevabilité du recours en annulation des particuliers, dès lors que l application de cette condition était de nature à empêcher l exercice de tout recours. Pour le Tribunal, lorsque les autres voies de droit ouvertes aux particuliers ne sont pas à même de permettre le contrôle d une mesure communautaire, il convient de revoir les critères d appréciation du lien individuel, qui sera établi dès lors que «la disposition en question affecte d une manière certaine et actuelle, sa situation juridique en restreignant ses droits ou en lui imposant des obligations» (pt 51). L on peut relever déjà que cette position du Tribunal est en profonde rupture avec celle des années précédentes : il a procédé à une certaine «relecture» de l article 230, al. 4 CE, alors qu il s était refusé à le faire quelques années plus tôt, au motif qu il ne pouvait modifier «par la voie juridictionnelle (le) système des voies de recours et des procédures établi par le traité» (Arrêt du 22 février 2000, A.C.A.V., aff. T-138/98. Voy. F. Zampini, cette chronique, Rev. trim. dr. h., 2001, p. 810). La solution est originale; le support l est aussi. En effet, c est sur le fondement d éléments classiques et nouveaux que le Tribunal bâtit sa position : les principes généraux de droit dont font partie les droits fondamentaux, les traditions constitutionnelles communes des Etats membres et la Convention européenne des droits de l homme sont complétés par la Charte des droits fondamentaux de l Union européenne (pts 41, 42 et 47). La Cour de justice n a pas adopté la même démarche. Appelée à se prononcer sur cette question, elle réaffirme d une part que le système de voies de recours institué par le traité CE est de nature à pallier les insuffisances de l article 230, al. 4 CE pour assurer un accès au juge. D autre part, tout en admettant que l article 230, al. 4 CE doit être interprété «à la lumière du principe d une protec-

12 882 Rev. trim. dr. h. (55/2003) tion juridictionnelle effective», elle juge que les conditions posées par cette disposition sont impératives, et que l interprétation juridictionnelle ne peut aboutir à «écarter la condition en cause, qui est expressément prévue par le traité» que seuls les Etats membres peuvent le cas échéant, modifier (25 juillet 2002, Union de Pequenos Agricultores, aff. C-50/00, pts 44 et 45). S opposant donc au Tribunal sur la solution, elle s oppose également sur les références puisqu elle évite toute mention de la Charte des droits fondamentaux de l Union; seuls les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l homme et les traditions constitutionnelles communes des Etats membres sont visés (pt 39). Par ailleurs, La Cour se refuse à ériger le juge communautaire en juge des procédures nationales qui constaterait, le cas échéant, que l inexistence ou l insuffisance de voies de droit au plan national porte atteinte au principe d une protection juridictionnelle effective (pt 43). Si ce rôle doit effectivement être refusé au juge communautaire ne serait-ce qu au titre de l autonomie des ordres juridiques national et communautaire, il reste qu on peut se demander, a contrario, si un tel constat, fait par le juge national, pourrait amener le juge communautaire à accepter la recevabilité d une requête en annulation au titre de l article 230, al. 4 CE... On peut penser que la réponse à cette question serait négative, ce d autant plus que la Cour de justice des Communautés tend plutôt à accroître les pouvoirs des juridictions nationales en interprétant de manière surprenante l article 234 CE. Répondant à des requérants qui contestaient la recevabilité d un renvoi préjudiciel fait par une juridiction britannique, la Cour a jugé qu il n était pas nécessaire que la directive faisant l objet du renvoi en appréciation de validité ait déjà fait l objet de mesures nationales d application (10 décembre 2002, British American Tobacco & Imperial Tobacco, aff. C-491/01) : «la possibilité pour les particuliers de faire valoir devant les juridictions nationales l invalidité d un acte communautaire de portée générale n est pas subordonnée à la condition que ledit acte ait effectivement déjà fait l objet de mesures d application adoptées en vertu du droit national» (pt 40), ce qui semble en contradiction avec la jurisprudence classique sur l invocabilité des directives... En élargissant ainsi les conditions de recevabilité du renvoi préjudiciel, la Cour de justice initie un «contentieux prospectif» dans les ordres juridiques nationaux, afin de permettre aux justiciables nationaux irrecevables au titre de l article 230, al. 4 CE de pouvoir contester des actes communautaires généraux. Et l on peut se demander s il ne vaut pas mieux que la jurisprudence fissure directement le dispositif d exclusion des particuliers du contentieux communautaire de la légalité plutôt que de s y attaquer

13 Institut de droit européen des droits de l homme 883 indirectement en infligeant à l article 234 CE un traitement qu elle se refuse à appliquer à la disposition précédente... Les exigences du procès équitable ont également été réaffirmées en 2002, même si la référence à l article 6 de la Convention européenne des droits de l homme continue à apparaître davantage comme un «appui». Refusant de qualifier la Chambre de recours de l Office de l harmonisation dans le Marché intérieur (OHMI) de «tribunal», le Tribunal de première instance s est pourtant attelé à démontrer que la procédure devant cet organe respecte les conditions requises pour un procès équitable... Selon lui, la chambre de recours s inscrit dans une continuité fonctionnelle à l intérieur de l OHMI qui en fait une instance administrative, devant laquelle on «ne peut valablement invoquer un droit à un procès équitable» (12 décembre 2002, Procter & Gamble, aff. T-63/01, pt 23). Cette analyse est en elle-même critiquable, puisqu elle continue à faire de la qualité de «tribunal» un critère d applicabilité du droit à un procès équitable. Mais elle manque également de cohérence, puisque, après avoir écarté l applicabilité des règles du «procès» équitable, le Tribunal s attache néanmoins à montrer que la procédure organisée devant la chambre de recours est équitable. Répondant principalement au moyen selon lequel la chambre de recours manquait d impartialité puisque l examinateur en appel était le même qu en première instance, le Tribunal juge que le requérant ne saurait invoquer la partialité d une procédure sur laquelle il n a fait aucune observation en ce sens en temps opportun (pt 25) : nul ne saurait se prévaloir de sa propre turpitude... Toutefois, la procédure devant cette chambre de recours doit respecter les droits de la défense, et particulièrement éviter de fonder sa décision en appel sur des moyens sur lesquels le requérant n a pas pu faire valoir ses arguments (27 février 2002, Eurocool Logistik GmbH c. OHMI, aff. T-34/00, pt 26, et Rewe Zentral AG c. OHMI, aff.t-79/00, pt 19). Cette exigence s applique également au Tribunal de première instance des Communautés, qui ne peut déclarer irrecevable une requête en se fondant sur des éléments dont la requérante n a pas eu connaissance (10 janvier 2002, Gerry Plant, aff. C-480/99 P, pts 27 à 34). En revanche, le Tribunal respecte les règles du procès équitable, «également» consacrées par l article 6 de la Convention européenne, en organisant une défense collective d un groupe de requérants, dès lors que chaque membre de ce groupe conserve la possibilité de pré-

14 884 Rev. trim. dr. h. (55/2003) senter une argumentation individuelle sur des questions spécifiques (15 octobre 2002, Limburgse V.M., aff. C-238/99, pt 351). C. Le droit à une procédure administrative équitable Samuel PRISO-ESSAWE L année 2002 marque un tournant important dans l étendue du contrôle effectué par le juge communautaire à l encontre des décisions adoptées par la Commission sur le fondement du Règlement n o 4064/89 relatif aux opérations de concentrations. Dans les affaires Airtours plc (6 juin 2002, aff. T-342/99), Schneider Electric SA (22 octobre 2002, aff. T-310/01) et Tetra Laval BV (25 octobre 2002, aff. T-5/02) le Tribunal de première instance est venu par trois fois condamner sévèrement la Commission pour n avoir pas effectué une enquête suffisamment approfondie des opérations de concentration notifiées par les sociétés requérantes. En ce qui concerne les droits de la défense, l arrêt Schneider Electric SA comporte d utiles précisions quant à l importance des griefs formulés par la Commission à l égard des opérations de concentration et aux droits dont peuvent se prévaloir les entreprises pour y répondre. La société Schneider reprochait notamment à la Commission de ne pas avoir énoncé avec suffisamment de clarté certains griefs relatifs à l opération de concentration, l empêchant ainsi d y répondre effectivement voire de prendre des mesures correctives appropriées. Le Tribunal de première instance commence par rappeler que la décision d incompatibilité n est pas nécessairement une «copie de l exposé des griefs», mais peut comporter des arguments de fait ou de droit supplémentaires (pt 438). Cependant le Tribunal observe qu en l espèce la Commission a fondé ses griefs sur une analyse «prospective» de l opération notifiée et qu à ce titre elle se devait d argumenter avec d autant plus de précision ses griefs. Or «il ne ressort pas de sa lecture que la communication des griefs ait abordé avec suffisamment de clarté et de précision le renforcement de la position de Schneider face aux distributeurs français de matériels électriques basse tension [...]» (pt 445). Dès lors les droits de la défense de la société requérante ont été méconnus à plusieurs égards. Tout d abord Schneider a «été privée de la possibilité de contester utilement sur le fond la thèse de la Commission [...]» (pt 455). En outre cette société doit «être regardée comme n ayant pas bénéficié

15 Institut de droit européen des droits de l homme 885 de l opportunité de présenter utilement et en temps opportun des propositions de cessions d actifs d une ampleur suffisante pour permettre de résoudre les problèmes de concurrence identifiés par la Commission sur les marchés sectoriels français en cause» (pt 458). Pour ces motifs le Tribunal annule la décision d incompatibilité de la Commission, sans qu il soit nécessaire d examiner les autres moyens soulevés par la requérante. L adoption d une nouvelle législation qui entrera en vigueur en 2003 venant remplacer les Règlements n o 17/62 (art. 81 et 82 CE) et n o 4064/89 (concentrations) renforcera ces exigences rappelées par le Tribunal (voy. L. Idot et B. van de Walle de Ghelke, «Le besoin de sécurité juridique : notifications et exemptions», Cahiers de dr. eur., 2000, n o 2-spécial, pp ). Le Tribunal de première instance n excède pas pour autant ses compétences à l égard de procédures administratives qui souvent reposent sur des appréciations de politique générale et confèrent à la Commission un large pouvoir d appréciation. Ainsi dans une affaire Brugg Rohrsysteme GmbH du 20 mars 2002 (aff. T-15/99) la requérante invoquait à l appui de son recours deux moyens tirés de la violation des droits de la défense et du principe de non-rétroactivité. Elle soutenait que «la Commission [avait] violé son droit d être entendue en appliquant les nouvelles lignes directrices pour le calcul du montant des amendes infligées en application de l article 15, 2 du règlement n o 17 et de l article 65, 5 du traité CECA, sans lui avoir donné la possibilité de s exprimer sur la modification radicale de la pratique du calcul du montant des amendes constituée par ces lignes directrices». Le Tribunal constate que dans sa communication des griefs, la Commission a pris soin de mentionner la durée de l infraction ainsi que le calcul du montant des amendes de manière claire et précise afin que cette société puisse exercer son droit d être entendue (pts 85 et 89). Néanmoins la requérante considérait que la prise en compte des «nouvelles lignes directrices» en matière d amendes violait le principe de non-rétroactivité consacré par l article 7 de la Convention européenne des droits de l homme. Elle soutenait que le système des amendes relève du domaine pénal au sens large, même s il ne s agissait pas en l espèce de la modification d une loi antérieure au sens de l article 7 mais d une pratique administrative. Le Tribunal de première instance rappelle que «le principe de non-rétroactivité des dispositions pénales, consacré par l article 7 de la Convention comme un droit fondamental, est un principe commun à tous les ordres juridiques des Etats membres et fait partie intégrante des principes généraux

16 886 Rev. trim. dr. h. (55/2003) du droit dont le juge communautaire assure le respect (arrêt de la Cour du 10 juillet 1984, Kirk, 63/83, Rec. p. 2689, point 22)» (pt 108). Le juge constate alors que les amendes sont infligées sur le fondement du Règlement n o 17/62 que la Commission n a en aucune manière le pouvoir de réviser. A la suite d une analyse détaillée le Tribunal estime par conséquent que la Commission ne s est pas écartée de l interprétation conforme du Règlement et n a donc pas agi en violation de l article 7 de la Convention européenne. Le risque d une amende ou d une sanction infligée par la Commission peut-il être néanmoins interprété comme une forme de contrainte et partant une violation du droit de ne pas témoigner contre soi-même selon l interprétation retenue par le juge de Strasbourg de l article 6 de la Convention européenne? Telle était l un des moyens soulevés par les sociétés requérantes dans l affaire Limburgse Vinyl Maatschappij NV (LVM) e.a. (CJCE 15 octobre 2002, aff. C-238/99 P; voy. cette Revue 2000, p. 516). Dans leur pourvoi les sociétés reprochaient au Tribunal d avoir statué sur ce point au regard de la jurisprudence Orkem (CJCE 18 octobre 1989, aff. 374/ 87) et non à la lumière de la jurisprudence plus récente de la Cour des droits de l homme (arrêts Funcke de 1993, Saunders de 1996 et J.B. de 2001). La Cour fait observer que «l arrêt Orkem et la jurisprudence récente de la Cour européenne ont en commun, d une part, l exigence d une contrainte exercée sur le suspect pour obtenir de celuici certaines informations et, d autre part, la nécessité d une vérification de l existence d une atteinte effective au droit qu ils définissent» (pt 275). Dans ces conditions elle estime que le Tribunal n a pas commis d erreur de droit en s appuyant sur sa jurisprudence Orkem. La Cour dans cette même affaire est venue également rappeler que la violation des droits de la défense, en tant que droits qui «relèvent des principes fondamentaux du droit communautaire et sont consacrés par l article 6 de la Convention européenne», peut entraîner l annulation d une décision de la Commission, en particulier si les sociétés n ont pas eu un accès suffisant au dossier, portant ainsi atteinte à «l exercice effectif des droits de la défense» (respectivement pts 299 et 316; voy. également TPI 20 novembre 2002, Lagardère et Canal+ c. Commission, aff. T-251/00, pt 94). En effet «la Commission est tenue, afin de permettre aux entreprises et associations d entreprises en cause de se défendre utilement contre les griefs formulés contre elles dans la communication des griefs, de leur rendre accessible l intégralité du dossier d instruction, à l exception des documents contenant des secrets d affaires d autres entreprises ou d autres informations confidentielles et des documents internes de la Commission» (voy. éga-

17 Institut de droit européen des droits de l homme 887 lement TPI 20 mars 2002 Lögstör Rör (Deutschland) GmbH, aff. T- 16/99, pt 141; même date aff. T-23/99, pt 169). Cette jurisprudence constante (voy. CJCE 8 juillet 1999, Hercules Chemicals c. Commission, aff. C-51/92 P, Rec. I-4235, pt 76) vise principalement à s assurer qu au cours de la procédure administrative les parties ont eu un accès effectif au dossier et aux éléments retenus à leur encontre, la communication éventuelle de ces éléments au cours de la procédure devant le juge ne pouvant remédier à la violation du droit d accès au dossier dès lors que «le contrôle juridictionnel ne peut pas remplacer une instruction complète de l affaire dans le cadre d une procédure administrative» (pt 327) au regard des exigences de l article 6, 1 de la Convention européenne. A cet égard la Cour a annulé partiellement l arrêt LVM du Tribunal de première instance dans la mesure où l une des sociétés requérantes se plaignait d avoir découvert au cours de l instruction devant le Tribunal des documents de la Commission qui, connus d elle au cours de la procédure administrative, auraient pu lui servir à renforcer sa défense. Sur le fondement de l art. 48, 2 du Règlement de procédure du Tribunal (interdiction de produire des moyens nouveaux en cours d instance, sauf si ces moyens nouveaux sont fondés sur des éléments de fait ou de droit révélés au cours de la procédure) la Cour a donc jugé que la non-transmission de certains documents par la Commission à l une des sociétés requérantes avaient entraîné pour cette dernière une atteinte à son droit d accès au dossier lui permettant d assurer sa défense de manière effective (pts 366 à 377). Comme le Tribunal de première instance l a en effet rappelé dans l arrêt Tetra laval (préc.) «Les principes généraux du droit communautaire régissant le droit d accès au dossier de la Commission visent à garantir un exercice effectif des droits de la défense, et, dans le cas d une décision relative à des infractions aux règles de concurrence applicables aux entreprises et infligeant des amendes ou des astreintes, la violation de ces principes généraux au cours de la procédure préalable à l adoption de la décision est susceptible, en principe, d entraîner l annulation de cette décision lorsqu il a été porté atteinte aux droits de la défense de l entreprise concernée» (pt 89). Christophe MAUBERNARD

18 888 Rev. trim. dr. h. (55/2003) IV. Le principe de non-discrimination A. La clause générale de non-discrimination Expression spécifique du principe général d égalité, la clause générale de non-discrimination de l article 12 du TCE n est pas applicable lorsque la situation en cause est régie par une disposition particulière du traité (en dernier lieu, 15 janvier 2002, Elide Gottardo, C-55/00). Elle remplit en revanche une fonction très importante lorsqu une situation ne relève pas ratione personae ou ratione materiae d une disposition spécifique du TCE comme le montrent à nouveau trois affaires soumises à la Cour. Le code de la route italien prévoit un traitement différent des contrevenants en fonction du lieu d immatriculation des véhicules qu ils utilisent (19 mars 2002, Commission c. Italie, C-224/00). Alors que l auteur d une infraction dont le véhicule est immatriculé en Italie dispose d un délai de soixante-dix jours, à compter de la constatation ou de la notification de l infraction, pour payer une sanction pécuniaire d un montant minimal ou pour former un recours s il n a pas acquitté cette somme, le contrevenant dont le véhicule est immatriculé dans un autre Etat doit soit payer immédiatement la sanction minimale, soit, s il souhaite contester l infraction, constituer une caution égale au double du montant minimal sous peine de retrait de permis ou de rétention de son véhicule. La législation établit ainsi une différence de traitement fondée indirectement sur la nationalité, la grande majorité des contrevenants possédant un véhicule immatriculé dans un autre Etat que l Italie n étant pas des ressortissants de cet Etat. Pour autant, celle-ci poursuit un objectif légitime : s assurer, en l absence d instruments communautaires ou internationaux garantissant l exécution de la sanction dans un autre Etat membre, du paiement effectif des amendes par des contrevenants ne résidant pas en Italie. La législation doit en effet les inciter à payer immédiatement l amende la moins élevée et ainsi éviter qu ils ne cherchent à se soustraire à la sanction en refusant d y consentir. Mais, pour être licite au regard de l article 6 (12) du TCE, une telle différence de traitement doit également être proportionnée par rapport à l objectif poursuivi (voy. 23 janvier 1997, Pastoors et Trans-Cap, C-29/95, cette chronique, 1998, p. 708). Or, tel n est pas le cas en l espèce dans la mesure où ce but aurait également pu être atteint si les contrevenants nonrésidents avaient été tenus de verser à titre de caution une somme égale au montant minimal de l amende et si cette caution avait pu être confisquée par les autorités italiennes au terme du délai de

19 Institut de droit européen des droits de l homme 889 soixante dix jours prévu par le code. Cette solution aurait permis de leur offrir aussi la garantie que constitue l existence d un délai de réflexion. Une application autonome de l article 6 (12) est également faite dans l arrêt Land Hessen c. Ricordi (6 juin 2002, C-360/00). Lors de deux saisons entre 1993 et 1995, un théâtre géré par le Land Hessen organise des représentations de «La Bohème» de Puccini décédé en 1924 sans l accord de la maison d édition Ricordi qui dispose des droits de représentation sur cet opéra et en demande le règlement. La loi allemande, qui prévoit que la protection des œuvres expire 70 ans après le décès de l auteur, établit une différence entre les œuvres de ressortissants allemands et celles d auteurs étrangers. Les premières bénéficient de cette protection sans condition alors que les secondes n y ont droit que pour les œuvres parues pour la première fois ou dans les trente jours de leur première publication en Allemagne. A défaut, les œuvres d auteurs étrangers bénéficient, notamment aux termes de la Convention de Berne pour la protection des œuvres littéraires et artistiques, d une protection moins favorable puisqu elle s étend seulement jusqu à 50 ans après le décès de l auteur sauf si le droit national prévoit une durée supérieure. En l espèce, le Land Hessen estime que les droits sur «La Bohème», qui a été représentée pour la première fois en Italie, ont expiré fin 1980, le droit italien prévoyant que la protection prend fin 56 ans après le décès de l auteur. Il revient à la Cour de déterminer si, comme le soutient Ricordi, la différence de traitement édictée par la loi allemande au profit des œuvres de ses ressortissants entre dans le champ d application de l article 6 (12) du TCE. A cet égard, elle rappelle que, en raison de ses effets sur les échanges intracommunautaires de biens et de services, le droit d auteur entre dans le domaine d application du traité (voy. 20 oct. 1993, Phil Collins e. a., C-92/92 et C-326/92, Rec., I- 5145, pt 27). Le décès de l auteur de l œuvre au moment de l entrée en vigueur du TCEE est indifférent, un droit d auteur pouvant être invoqué non seulement par l auteur mais aussi par ses ayants droit. Or, en l espèce, ce droit produisait toujours ses effets dans le chef des ayants droit de Puccini lors de l entrée en vigueur du traité. Partant, la disparité des législations nationales ne peut être invoquée pour justifier la différence de traitement puisque la situation en cause, régie par le droit communautaire, est soumise au principe de l égalité de traitement. Or, la loi litigieuse établissait une discrimination directe fondée sur la nationalité contraire à l article 6 (12)

20 890 Rev. trim. dr. h. (55/2003) alors même que la Convention de Berne autorisait l Allemagne à octroyer la durée de protection de 70 ans à toutes les œuvres indépendamment de la nationalité de leur auteur. Dans la troisième affaire, l Office national de l emploi belge refuse le bénéfice d une allocation d attente, qui peut être octroyée aux jeunes venant de terminer leurs études et étant à la recherche d un premier emploi, à une ressortissante belge M me D Hoop (11 juillet 2002, M me D Hoop, C-224/98). Pour bénéficier d une telle allocation, il faut soit avoir terminé ses études secondaires en Belgique, soit avoir suivi des études ou une formation dans un autre Etat membre de l Union et être, au moment de sa demande, enfant à charge de travailleurs migrants communautaires résidant en Belgique. Or, M me D Hoop n entre dans aucune de ces catégories dans la mesure où elle a terminé ses études secondaires en France alors que ses parents résidaient en Belgique et a ensuite poursuivi ses études en Belgique. Elle estime avoir été victime d une discrimination contraire au droit communautaire. L allocation en cause est un avantage social au sens du règlement n o 1612/68 (voy. 20 juin 1985, Deak, 94/84, Rec., 1873, pt 27). Mais M me D Hoop n entre pas dans le champ d application personnel de l article 48 du TCE ou du règlement n o 1612/68 dans la mesure où elle n est pas un travailleur ou l enfant d un travailleur migrant au sens de ces normes. Partant, la Cour, s interrogeant tout d abord sur l applicabilité ratione temporis des dispositions du TCE relatives à la citoyenneté européenne l intéressée ayant terminé ses études secondaires en 1991, estime qu elles sont applicables aux effets actuels de situations nées antérieurement à leur entrée en vigueur puisque est en cause «une allégation de traitement discriminatoire actuel d un citoyen de l Union» (pt 24). M me D Hoop est une citoyenne de l Union au sens de l article 8 (17) du TCE et doit, à ce titre, bénéficier de l application du principe de l égalité de traitement si sa situation entre ratione materiae dans le champ d application du traité (voy. en ce sens, 20 sept. 2001, Grzelczyk, C-184/99, cette chronique, 2002, p. 678). Tel est le cas puisqu elle a fait l objet d une différence de traitement pour la raison même qu elle avait fait usage de la liberté de circuler et de séjourner sur le territoire des Etats membres qui est conférée aux citoyens européens par l article 8 A (18) du TCE. Or, admettre la licéité d une telle différence constitutive d une discrimination à rebours irait à l encontre de la réalisation des objectifs du traité qui, en matière d éducation, sont notamment de favoriser la mobilité des étudiants et des enseignants. Les intéressés pourraient en effet

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