Réponse de l Association des banquiers canadiens à l examen 2008 d Exportation et développement Canada

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1 Réponse de l Association des banquiers canadiens à l examen 2008 d Exportation et développement Canada Juin 2008

2 L Association des banquiers canadiens (ABC) apprécie d avoir l occasion de participer à l examen de la Loi sur le développement des exportations, entrepris tous les dix ans. Depuis de nombreuses années, les banques du Canada partagent l objectif d Exportation et développement Canada (EDC) d améliorer le commerce d exportation du Canada, et travaille en collaboration avec EDC pour accroître la capacité du Canada de financer le commerce. Les banques du Canada sont d importants utilisateurs des produits d atténuation des risques d EDC. Ils améliorent la capacité des banques de consentir des prêts, lorsque les risques sont supérieurs aux critères de crédit du secteur privé, ou lorsque la durée dépasse ce qui est commercialement possible. L ABC estime que l examen législatif est adéquatement axé sur l identification des lacunes que comportent les services offerts aux exportateurs canadiens dans le marché du secteur privé, lacunes que l aide d EDC peut combler pour rendre les exportations canadiennes concurrentielles à l échelle mondiale. Toutefois, lorsqu il s agit d améliorer la capacité du Canada en matière de financement des exportations, EDC doit prendre soin de ne pas dédoubler les services financiers offerts par le secteur privé. Comme EDC l observe dans sa réponse à l Équipe de l examen d EDC, «les institutions des secteurs privé et public doivent se donner la main» 1. Puisque l objectif essentiel d EDC, soit promouvoir le commerce d exportation, n est pas commercial, EDC doit prendre soin, dans l accomplissement de son mandat d intérêt public, de ne pas ajouter de distorsions nuisibles aux marchés financiers du Canada. Combler les lacunes du marché Depuis plus de 25 ans, EDC offre de l assurance crédit à l exportation. En offrant ce type de produit dans le marché des services financiers du Canada, EDC accroît considérablement la capacité des banques de consentir des prêts qui sont garantis par les comptes débiteurs étrangers assurés, appartenant à des exportateurs. En tant que société d État, EDC bénéficie d une cote canadienne de risque souverain, la plus haute cote de crédit disponible aux débiteurs des banques canadiennes. De plus, il existe une perception dans le marché, selon laquelle il est improbable qu EDC refuse une demande, étant donné son mandat gouvernemental de soutenir les exportations. Empruntant aux faibles taux du crédit souverain, EDC peut accroître la valeur des comptes débiteurs de ses clients exportateurs. Par conséquent, ceci permet aux banques de consentir à meilleur taux des prêts aux exportateurs. À leur tour, les exportateurs peuvent faire bénéficier de cette économie leurs acheteurs étrangers, ce qui améliore la compétitivité internationale des exportateurs canadiens. Avantages financiers d EDC Le secteur bancaire soutient le rôle joué par EDC dans le marché de l assurance crédit à l exportation, puisque nous offrons tous les produits d EDC qui complètent le financement du secteur privé. Cependant, nous sommes préoccupés par la possibilité qu EDC empiète dans des domaines déjà bien desservis par le secteur privé, ce qui pourrait avoir l effet défavorable d exercer une distorsion sur ces marchés. La cote de crédit de risque souverain du Canada n est qu un des avantages dont EDC bénéficie en tant qu organisme de crédit à l exportation parrainé par le gouvernement. EDC est également assujettie à un cadre de réglementation plus souple que celui en vertu duquel les banques commerciales exercent leurs activités. 1 Mémoire sur l examen 2008 de la Loi sur le développement des exportations, Aller au-devant des besoins Produire des résultats, EDC dans un contexte commercial en évolution, p. 2. 1

3 EDC ne paie pas d impôt sur le revenu et n a pas besoin d obtenir un taux de rendement par rapport au marché ou de verser régulièrement des dividendes. Par conséquent, EDC n est pas assujettie à la discipline du marché, dont sa tarification, ses revenus ou ses activités. Bien que cette situation puisse être appropriée, étant donné son mandat gouvernemental de promouvoir le commerce d exportation, comme le souligne l examen d EDC effectué en 1999 par Gowlings, Strathy et Henderson, [traduction] «l objectif principal d EDC est de promouvoir le commerce d exportation, et non d optimiser son rendement sur l investissement» 2. Concurrence avec le secteur privé En fait, une portion importante de l examen Gowlings de 1999 porte directement sur la concurrence entre EDC et le secteur privé. Le mémoire 2008 d EDC présenté à l Équipe d examen d EDC propose aussi l élargissement de son mandat pour faire concurrence au secteur privé. EDC fait valoir que des organismes de crédit à l exportation d autres pays s orientent vers un mandat à caractère commercial plus marqué 3. Citant l organisme de crédit à l exportation du gouvernement italien, EDC souligne sa participation aux «installations globales des entreprises» 4. Plus particulièrement, EDC sollicite plus de pouvoirs commerciaux dans le marché financier canadien, par exemple, la capacité de fournir : certaines facilités générales (financement et cautionnement) pour les entreprises du marché intermédiaire et les plus grandes entreprises canadiennes qui les utilisent pour leurs activités à l étranger et leurs programmes d exportation; le financement de projets de production et d infrastructure qui ne sont pas clairement liés à des contrats d exportation; des fusions et des acquisitions sur le marché canadien qui verraient l entrée en scène d acteurs plus importants, actifs et concurrentiels dans l arène internationale 5. Un tel élargissement des pouvoirs d EDC orienterait celle-ci vers une concurrence directe avec le secteur privé. Pourtant, comme l a observé Gowlings, [traduction] «EDC est fondamentalement différente des institutions financières du secteur privé avec lesquelles elle est en concurrence» 6. Outre les avantages dont EDC bénéficie à cause de son statut de société d État, elle fait aussi l objet de pressions politiques. L entrée d EDC dans les marchés nationaux, motivée par des facteurs non commerciaux et faisant l objet de pressions politiques, dissuaderait les banques commerciales d exercer des activités dans les domaines disputés par EDC et par ses avantages à titre de société d État. Limites délicates au financement par EDC sur le marché national La Loi sur le développement des exportations prévoit que le gouvernement fédéral peut autoriser EDC à conclure des transactions qui ne sont pas liées au financement des exportations. Le paragraphe 10(6) de la Loi autorise EDC à conclure des ententes ayant pour effet de consentir du crédit, «visant des opérations non liées directement ou indirectement, à l exploitation d une entreprise ou à l exercice d autres activités à 2 Rapport sur l examen de la Loi sur l expansion des exportations à l intention du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international par Gowlings, Strathy et Henderson, juin 1999, chapitre 2. 3 P P Mémoire 2008 d EDC, p Mémoire de Gowlings, Overview. 2

4 l étranger» [C est nous qui soulignons]. À cet égard, le règlement applicable à EDC en vertu de la Loi l autorise à conclure des «opération[s] de financement sur le marché national» et des «opération[s] d assurance sur le marché national» 7, sous réserve de l agrément du ministre du Commerce international et du ministre des Finances 8. Voilà qui procure à EDC la souplesse de conclure des opérations sur le marché national, qui seraient normalement hors de sa portée, subordonnées à la surveillance gouvernementale assurant que la participation d EDC est appropriée. De plus, l approbation gouvernementale exige la signature de deux ministres. L agrément du ministre du Commerce international et du ministre des Finances sert, respectivement, à équilibrer l intérêt du Canada à soutenir des entreprises commerciales louables, qui ne sont pas directement liées au commerce d exportation, et la nécessité de maintenir la compétitivité des institutions financières du secteur privé du Canada, elles-mêmes d importants exportateurs (des services financiers canadiens). Dans son mémoire à l Équipe de l examen, EDC qualifie de «légère modification» les changements qu elle demande relativement à son mandat et aux règlements 9. Du point de vue du secteur bancaire, le fait de retirer des règlements l exigence qu EDC obtienne l agrément ministériel pour conclure des opérations de financement sur le marché national ne constitue pas une légère modification. Par exemple, EDC veut avoir la capacité de financer des projets d infrastructure ainsi que des fusions et des acquisitions. En général, il ne s agit pas de petites opérations. Pourtant, EDC sollicite une capacité illimitée de participer aux financements des infrastructures du marché national, sur le fondement ténu selon lequel «non seulement une infrastructure bien développée aide les entreprises canadiennes à acheminer leurs biens et services de façon rapide et efficace vers les marchés mondiaux», mais «elle fait également du Canada une destination commerciale plus attrayante» 10. S éloignant encore davantage de son mandat de soutenir le commerce d exportation, EDC sollicite la capacité de participer à des fusions sur le marché national sans l agrément ministériel : «EDC ne peut non plus aider les entreprises canadiennes à croître par l intermédiaire de fusions et d acquisitions au pays, même si la société fusionnée prévoit exporter 11. [C est nous qui soulignons] Nous partageons le point de vue exprimé par le Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international dans son rapport de 1999 examinant la Loi sur l expansion des exportations, selon lequel il est important de séparer le financement du secteur privé du financement complémentaire d EDC visant à combler les lacunes du marché. Le Comité a recommandé «au gouvernement de ne pas apporter de modifications au pouvoir de la SEE [ancien nom d EDC] de faire du financement intérieur, mais de surveiller attentivement les transactions que celle-ci peut faire ou projetterait de faire pour s assurer que ces transactions soient faites dans le cadre du mandat de la SEE» 12. Nous sommes en accord avec le professeur Ragan, dont EDC cite le travail en l approuvant, à savoir que [traduction] «il est préférable de laisser au secteur privé de nombreuses et, peut-être, la plupart des activités de la sphère économique; par conséquent, des limites claires devraient être définies quant au rôle du gouvernement dans l économie» 13. L exigence de l agrément ministériel pour participer à un financement sur le marché national fournit ce type de limites. 7 Règlement sur l exercice de certains pouvoirs par Exportation et développement Canada, art Règlement sur l exercice de certains pouvoirs par Exportation et développement Canada, articles 5 et 6. 9 P Mémoire d EDC, p Mémoire d EDC, p Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international, recommandation Ragan, Christopher, Filling a Shrinking Gap, p. 6, 3

5 Financement complémentaire d EDC Comme nous l avons souligné au début de notre discussion sur le rôle d EDC dans le marché des services financiers, nous soutenons pleinement l offre de financement et de services par EDC, qui complète, au lieu de concurrencer, le financement du secteur privé sur le marché national. Et nous croyons comprendre, comme l a observé EDC dans son mémoire 2008 à l intention de l Équipe de l examen, que «EDC a été créée afin de combler des lacunes perçues sur le marché canadien du financement du commerce international» 14. Nous sommes en accord avec EDC qu il «existe toujours des écarts» 15. De plus, nous partageons l avis du professeur Ragan, à savoir que [traduction] «une politique conçue pour accroître le volume des exportations n est bénéfique pour le Canada que si elle comble une lacune du marché ayant tendance à réduire les exportations». 16 Toutefois, bien que nous soutenions le rôle important qu EDC peut jouer en exerçant un rôle complémentaire à la facilitation du commerce d exportation du secteur privé, nous sommes préoccupés par le fait qu EDC ne devrait pas concurrencer directement les institutions du secteur privé dans les cas où le lien au commerce d exportation est ténu, à tout le moins, et lorsqu il existe une concurrence plus qu adéquate, y compris dans les éventuelles situations précitées (fusions, infrastructure). Nous sommes préoccupés par la possibilité qu une entité comme EDC, qui n est pas assujettie aux mêmes pressions en matière de coût et de concurrence que les entreprises du secteur privé, puisse créer de regrettables distorsions dans le marché du secteur privé. Pour ces raisons, EDC devrait continuer d être limitée au rôle favorable qu elle accomplit présentement à l appui des institutions financières du secteur privé en matière de financement du commerce d exportation. Financement des petites et moyennes entreprises Un domaine qui nécessite un financement complémentaire, où le secteur privé est contraint par une réglementation prudentielle qui le lie, est le financement de démarrage pour les exportateurs en émergence. Nous sommes en accord avec EDC, à savoir que les petites et moyennes entreprises (PME) en émergence ont besoin qu EDC leur fournisse un appui dès les premières phases de leurs activités d exportation 17, lorsque des considérations d ordre prudentiel empêchent le secteur privé de leur procurer ce soutien. Cependant, cela ne signifie pas qu EDC devrait concurrencer le secteur privé en ce qui a trait au financement de toutes les PME. Dans l ensemble, le secteur des PME est bien desservi par le secteur privé. En 2007, les banques du Canada ont autorisé plus de 80 milliards de dollars à plus d un million de PME au pays et dans chaque secteur de l économie. D autres acteurs du secteur privé, non bancaires, ont fourni un montant similaire relativement au financement des PME. En moyenne, environ 80 % des demandes de financement des PME sont autorisées. Des sondages menés par Statistique Canada auprès des PME du Canada indiquent que très peu de PME évitent de demander du financement en raison de la complexité ou du coût. Moins de 5 % des PME ne demandent pas de financement parce qu il est trop coûteux ou trop difficile à obtenir, ou parce qu elles ont l impression qu elles seront refusées. Plus de 90 % des PME qui ne demandent pas de financement affirment ne pas en avoir besoin. 14 P Mémoire 2008 d EDC, p Ragan, p Mémoire d EDC 2008, p. 3. 4

6 Tout ceci permet de supposer que le marché des PME est bien desservi. En effet, nous soulignons l observation du Groupe d étude sur les politiques en matière de concurrence, selon laquelle les fréquentes critiques envers les pratiques de crédit des grandes institutions financières du Canada à l endroit des PME sont déplacées. Le Groupe souligne que «les données examinées par le Groupe d étude ne l ont pas convaincu qu il y a un manque de concurrence en matière d offre de crédit aux petites et moyennes entreprises» et que «la concurrence a diminué le coût des services bancaires au Canada au point où ils sont parmi les plus bas du monde» 18. Financement élargi de la part du secteur privé De plus, d après des sondages mondiaux menés par Grant Thornton, les entreprises au Canada sont moins susceptibles d envisager l accès au financement et son coût comme des obstacles à la croissance, que les répondants d autres pays. En outre, le Canada figure en général parmi les pays les plus performants de l Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). À cet égard, les banques du Canada élargissent sans cesse leurs offres pour faciliter les entreprises canadiennes de toutes tailles. En seulement trois ans, le crédit bancaire aux entreprises de toutes tailles s est accru de 40 % au Canada. La Banque du Canada attribue la solide croissance en 2008, en partie, au fait que «le financement bancaire tend à remplacer le financement sur les marchés [des capitaux] dans le contexte de turbulence [des marchés des capitaux] actuel» 19. En d autres termes, les banques s assurent que les entreprises canadiennes ont le financement dont elles ont besoin. Elles peuvent le faire parce qu elles sont très bien capitalisées et que, selon la Banque du Canada, elles «sont moins engagées sur le marché des prêts hypothécaires à risque que leurs homologues américaines» 20. Manifestement, les banques canadiennes ont à la fois la capacité et la volonté de desservir une très large part du marché des services financiers. Dans ce contexte, les banques canadiennes innovent, élargissant sans cesse leurs offres de produits. Par exemple, elles ont commencé à offrir des demandes de financement de la chaîne d approvisionnement aux grandes sociétés de même qu aux PME. Nous soulignons qu EDC propose de participer à l infrastructure mondiale du financement de la chaîne d approvisionnement. À cet égard, nous soulignons de nouveau l importance qu EDC joue un rôle de collaboration complémentaire à celui du secteur privé, et nous sommes heureux de constater qu EDC a eu des discussions avec les banques du Canada à ce sujet 21. En conclusion, nous sommes en accord avec EDC, à savoir que «le mandat de politique publique d EDC permet d accentuer la capacité du secteur privé, surtout pour les marchés, les acheteurs et les secteurs à risque élevé; le soutien aux PME; et fournir de la stabilité durant le cycle économique» 22. Nous sommes aussi en accord avec le fait que, au cours des dix années qui se sont écoulées depuis le dernier examen législatif d EDC, il n est «guère étonnant de constater que la nécessité d un instrument d intérêt public tel qu EDC pour suppléer aux services du secteur privé et assurer des règles du jeu uniformes pour les entreprises canadiennes [pour concurrencer à l échelle internationale] se soit amplifiée au fil du temps, plutôt que de s amenuiser» 23. [C est l ABC qui souligne]. Nous sommes toutefois préoccupés par la possibilité que 18 Groupe d étude sur les politiques en matière de concurrence, Foncer pour gagner Rapport final, juin 2008, p Banque du Canada : Rapport sur la politique monétaire, avril Banque du Canada : Rapport sur la politique monétaire, avril Mémoire d EDC 2008, p Mémoire d EDC 2008, p Mémoire d EDC 2008, p

7 l entrée d EDC dans des sphères hautement disputées de l espace du financement commercial sur le marché international dissuade les offres du secteur privé dans ce même espace. Bien qu EDC souligne, à l appui de son argument pour obtenir des pouvoirs de financement sur le marché national, que d autres organismes de crédit à l exportation prennent de l expansion dans le marché commercial, nous soulignons les propos de Malcolm Stephens, cités par EDC : «Les arrangements et les systèmes en place dans un quelconque pays ne devraient pas être jugés en fonction de leur éventuelle différence par rapport à ce qui se passe dans d autres pays. On devrait plutôt les juger par référence à la situation qui prévaut dans le pays lui-même» 24. Au Canada, les entreprises sont bien desservies par une vive concurrence du secteur privé dans les services bancaires. Par conséquent, du point de vue du secteur bancaire canadien, ce serait une erreur que de modifier le mandat d EDC pour y inclure le financement sur le marché national dans l espace du secteur privé. Comme nous l avons souligné, étant donné le mandat d intérêt public d EDC, ses avantages concurrentiels en tant que société d État et sa sensibilité aux pressions politiques, la présence d EDC dans le marché bien desservi des services financiers du secteur privé sur le marché national est davantage susceptible de distordre ce marché que de l améliorer. 24 Mémoire d EDC 2008, p