Une lecture commentée de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l Etat fédéral

Transcription

1 1 ère version : Une lecture commentée de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l Etat fédéral Michel JONET, Auditeur général des Finances, avec la collaboration de Luc MAUDENS, Directeur SPF Budget et Contrôle de la Gestion TABLE DES MATIERES INTRODUCTION... Page 7 TITRE I Dispositions générales - Définition des services soumis à la loi (art.2) TITRE II Dispositions applicables à tous les services Chapitre I Dispositions générales - Obligation d établir un compte général (art. 4)... - Le plan comptable général (art. 5)... - L exercice comptable et l année budgétaire doivent coïncider avec l année civile (art. 6)... - Règle générale de rattachement d une opération à un exercice comptable ou à une année budgétaire (art. 7)... - La notion de droits constatés (art. 8)... - Le règlement de l extinction des droits constatés (art. 9)... - La décharge de créances en faveur des services (art. 10)... Chapitre II La comptabilité générale - Objet (art. 11)... - Les règles usuelles et les principes de la comptabilité en partie double (art. 12)... - Primauté de la comptabilité générale sur la comptabilité budgétaire (art. 13)... - Le plan comptable général (art. 13)... - Règles concernant les pièces justificatives, la tenue de la comptabilité (les livres et les journaux) ainsi que la sauvegarde des opérations comptables (articles 14 et 15)... - Etablissement d un inventaire au 31 décembre (art. 16)... - Composition des comptes annuels (art. 17)... - Etablissement et publication du rapport annuel (art. 18)

2 Chapitre III Le budget et la comptabilité budgétaire - Définition des opérations budgétaires (art. 19)... - Description du contenu du budget (art. 19)... - Les règles d imputation budgétaire (art. 20)... - L engagement préalable d une obligation doit exister pour chaque droit constaté budgétaire en dépense (art. 20)... - La liquidation budgétaire des droits constatés est une condition nécessaire et préalable pour le paiement de la dépense (art. 22)... - Le système de reports de crédits est supprimé (art. 21)... - L obligation d opérer une imputation préalable sur les crédits d engagement, des contrats et des marchés de travaux, de fournitures et de services, ainsi que des arrêtés de collation de subventions, avant de les notifier (art. 24)... - La possibilité de naissance d obligation avant le début de l année budgétaire dans l intérêt de la continuité du service public (art. 25)... - L annulation des engagements comptables lorsqu il apparaît qu ils ne sont plus nécessaires ou, en tout cas, à concurrence des montants qui n ont pas donné lieu à liquidation après cinq ans (art. 26)... - Le compte d exécution du budget (art. 27)... - L annexe du compte d exécution du budget (art. 28)... Chapitre IV L organisation de la comptabilité et du contrôle exercé par le pouvoir exécutif - Le principe de la séparation des fonctions et l obligation pour les personnes qui en sont chargées, de rendre compte (art. 29)... - Les entrées et sorties de fonds des services, c est-à-dire les opérations de perception et de paiement, sont effectuées par leurs comptables (art. 30)... - Le cadre légal de l organisation d un audit interne (art. 31)... - Certaines compétences du Conseil des ministres et du Ministre du Budget en matière d établissement du budget et du contrôle de l exécution du budget reçoivent une base légale (art. 32)... - Le contrôle administratif, budgétaire et de gestion; la mission des inspecteurs des finances (articles 33 et 34)... Chapitre V Les comptables justiciables de la Cour des comptes Section première : Les comptables - La définition de la qualité de comptable justiciable de la Cour des comptes (art. 35)... - Les gestions de matières (art. 36)... - L élaboration d un statut du comptable : conditions de désignation, droits et obligations (art. 37)... - L instauration d un régime de responsabilité applicable à toutes les catégories de comptables justiciables de la Cour des comptes et à tous les cas de déficits (art. 38)

3 Section 2 : La régularisation et le recouvrement des déficits comptables - L imputation au budget des pertes résultant de déficits et d événements extraordinaires; l obligation pour l administration d en assurer le recouvrement (art. 39)... - Limitation dans le temps de l obligation de recouvrement faite au comptable chargé du recouvrement du déficit (art. 40)... Section 3 : Les comptes - L obligation pour chaque comptable d enregistrer ses opérations dans un compte de gestion (art. 41)... - La transmission des comptes de gestion des comptables à la Cour des comptes (art. 42) TITRE III Dispositions particulières applicables aux services Chapitre I L administration générale Section première : Le budget - Chaque année, la Chambre des représentants vote le budget de l administration générale (art. 43)... - Elaboration du budget (art. 44)... - Les documents budgétaires et leur dépôt à la Chambre des représentants (art. 45)... - Contenu minimal de l exposé général (art. 46)... - Contenu du budget des voies et moyens et calendrier de son approbation (art. 47)... - Contenu du budget général des dépenses et calendrier de son approbation (art. 48)... - A titre d information, les documents budgétaires mentionnent également l estimation des montants perçus et des paiements, par programme, pendant l année (art. 49)... - La justification du budget général des dépenses (art. 50)... - Ventilation des crédits des programmes en allocations de base conformément à la classification économique (art. 51)... - Nouvelles ventilations d allocations de base (art. 52)... - Le contrôle budgétaire annuel et le calendrier pour le dépôt et l approbation d éventuels ajustements budgétaires (art. 53)... - Les remarques de la Cour des comptes sur les documents budgétaires (art. 54)... - Le régime des crédits provisoires (articles 55 à 58)... - Prévention des conflits éventuels susceptibles de naître entre une loi créant des dépenses et l absence des crédits nécessaires à cet effet au budget général des dépenses (art. 59)... Section 2 : L exécution du budget - La règle de la non-affectation des recettes (art. 60)... - Trois principes fondamentaux de la technique budgétaire (art. 61)... - Le régime des fonds budgétaires (art. 62)... - Le système des fonds de restitution (art. 63)... - L enregistrement des montants perçus et des paiements dans la comptabilité budgétaire (art. 64)

4 - Le rôle central du Ministre des Finances dans l exécution des paiements (art. 65)... - Une exception au principe général de la centralisation des paiements : l octroi d avances aux comptables (art. 66)... - La procédure de paiement d extrême urgence : le visa d urgence de la Cour des comptes (art. 67)... - La centralisation des recettes au sein d une seule caisse (art. 68)... - L état périodique de l exécution du budget (art. 69)... - Les délibérations budgétaires : le droit de dépasser les crédits accordé au Conseil des ministres (art. 70)... - Le système des fonds d attribution (art. 71)... Section 3 : Le compte général - Le calendrier de la reddition des comptes (art. 72 à 76)... - Le rapport au sujet de l exécution du budget sur base de caisse (art. 74) Chapitre II Les services administratifs à comptabilité autonome - Définition (art. 77)... - Les règles de présentation du budget (art. 78, 1 er alinéa)... - Un régime exceptionnel de crédits non limitatifs (art. 78, 2 ème alinéa)... - L élaboration du budget et son approbation (art. 79)... - Gestion de caisse autonome et maintien des paiements dans les limites des moyens de caisse disponibles (art. 80)... - Etablissement du compte d exécution du budget et des comptes annuels par les organes de gestion et approbation de ces documents par le ministre fonctionnellement compétent (art. 81)... - Le calendrier de la reddition des comptes (art. 81 à 84) Chapitre III Les organismes administratifs publics - La distinction entre deux types d organismes (art. 85)... - L obligation d établir un budget; les règles de présentation du budget et la possibilité de disposer de crédits de dépenses non limitatifs (art. 86)... - Des procédures distinctes sont fixées pour l établissement et l approbation des budgets des deux types d organismes (art. 87)... - Les organismes administratifs publics sont tenus d accorder leur gestion budgétaire avec les objectifs de la politique économique, sociale et financière de l Etat fédéral (art. 88)... - La suspension des interventions financières de l Etat à l égard des organismes administratifs publics qui omettraient de transmettre leurs projets de budgets dans les délais requis (art. 89)... - Les opérations autorisées avant approbation du budget (art. 90)... - La possibilité d exécuter des transferts et dépassements de crédits limitatifs dans le courant de l année budgétaire sans ajustement budgétaire formel (art. 91)... - Les organismes administratifs publics sont tenus de fournir une information régulière sur l exécution de leur budget (art. 92)

5 - Des procédures distinctes sont fixées pour l établissement et l approbation des comptes généraux des deux types d organismes (art. 93)... - Le contrôle de la Cour des comptes (art. 94) Chapitre IV Les entreprises d Etat - Les entreprises d Etat sont organisées par des lois particulières (art. 95)... - Les règles de présentation du budget et la possibilité de disposer de crédits non limitatifs (art. 96)... - La procédure d élaboration et d adoption du budget (art. 97)... - Assouplissement de la procédure d adaptation du budget en cours d année (art. 98)... - L obligation de tenir aussi une comptabilité analytique d exploitation pour les besoins des organes de gestion (art. 99)... - La procédure d établissement et d approbation du compte général (art. 100)... - Un contrôle administratif et budgétaire adapté à l activité économique des entreprises d Etat (art. 101)... - Le contrôle de la Cour des comptes (art. 102)... - Dispositions visant à doter les entreprises d Etat d un statut financier équilibré et transparent (articles 103 à 106)... - Les entreprises d Etat peuvent passer des marchés prévoyant le versement d avances avant un service fait et accepté (art. 107)... - Avances de trésorerie pour le financement de dépenses urgentes (art. 108)... - Les dettes et les créances entre le Trésor et les entreprises d Etat peuvent être productives d intérêts (art. 109) TITRE IV Les comptes annuels de l Etat fédéral - L établissement des comptes annuels de l Etat fédéral (art. 110)... - La transmission des comptes annuels de l Etat fédéral (art. 111)... - La publication des comptes annuels de l Etat fédéral (art. 112) TITRE V Dispositions diverses Chapitre I La prescription des créances (art. 113 à 116)... Chapitre II L aliénation des biens - Trois manières d aliéner des biens (art. 117)... - Le rapport sur les aliénations de biens (art. 118)... - Le produit des aliénations doit être porté en recette au budget (art. 119)... - L aliénation ou le transfert administratif des immeubles faisant partie du patrimoine nécessaire aux besoins d un service qui relève de la personne juridique Etat fédéral (art. 120)

6 Chapitre III Le contrôle de l octroi et de l emploi des subventions - L octroi des subventions et la justification de l utilisation par les bénéficiaires (art. 121)... - L organisation et la coordination des contrôles de l octroi et de l emploi des subventions (art. 122)... - Le remboursement des fonds qui ne sont pas employés conformément à leur destination (art. 123)... - La suppression possible des subventions futures (art. 124) ANNEXE : Liste exemplative de services appartenant aux différentes catégories

7 INTRODUCTION La réforme de la comptabilité publique initiée par la loi du 15 mars 1991 portant réforme de la comptabilité générale de l Etat et de la comptabilité provinciale, implique la tenue d une comptabilité générale sur la base d un système de comptes normalisés, élaboré par la Commission de normalisation de la comptabilité publique créée par cette loi. Cette Commission a également été chargée d apporter aux textes légaux et réglementaires en vigueur les adaptations nécessaires afin de concrétiser cette réforme. Jusqu à aujourd hui, la comptabilité publique est restée fondamentalement une comptabilité de caisse en partie simple, dans la tradition caméraliste. Il s est avéré nécessaire de revoir en profondeur la façon dont les opérations économiques des pouvoirs publics sont enregistrées et suivies dans un système comptable et la manière dont il est fait rapport à ce sujet. Dans ce cadre, la doctrine de la comptabilité en partie double développée par la loi du 17 juillet 1975 relative à la comptabilité des entreprises et ses arrêtés d exécution a d ailleurs constitué une référence naturelle. Trois lois donnent une image complète de la réforme de la comptabilité de l Etat : - la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu à l organisation du contrôle de la Cour des comptes; - la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l Etat fédéral; - la loi du 22 mai 2003 modifiant la loi du 20 octobre 1846 relative à l organisation de la Cour des comptes. La loi du 22 mai 2003, publiée au Moniteur belge du 3 juillet 2003, organise le budget et la comptabilité de l Etat fédéral d une manière totalement modernisée et en tenant compte de facteurs externes énumérés ci-après, qui se sont manifestés au cours de ces dernières années : - l Union européenne, qui attend des Etats membres qu ils fournissent des informations comparables en matière économique, y compris au sujet des interventions publiques. Cet aspect gagne encore en importance dans la cadre de l Union économique et monétaire, dont la Belgique fait partie. Pour aboutir à l uniformité souhaitée, la Commission européenne a mis au point un système important de normes comptables, le Système européen des comptes, dont la dernière version date de 1995 (SEC 1995). Une part essentielle de celui-ci est consacrée à l intervention des pouvoirs publics; - l évolution qu a subie l organisation institutionnelle de l Etat belge. L autonomie des communautés et des régions en matière de fixation de leurs règles budgétaires et comptables est inscrite dans la loi spéciale du 16 janvier 1989, mais elle ne peut s exercer que dans le respect de dispositions générales communes à toutes les entités, qui doivent être fixées par la loi. La législation fédérale doit également respecter ces principes généraux; 7

8 - la réforme Copernic qui a pleinement révélé le besoin de compatibilité entre l organisation administrative de l Etat fédéral et l activité budgétaire et comptable. L autonomie de gestion accrue des fonctionnaires dirigeants et la mise au point du contrôle interne, comportant des étapes de contrôle ex ante, ex nunc et ex post, sont importantes à cet égard; - les possibilités accrues de la technologie informatique, qui offrent des opportunités importantes pour la mise en œuvre de la comptabilité en partie double dans tous les services fédéraux. La loi du 16 mai 2003 (Moniteur belge du 25 juin 2003) fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu à l organisation du contrôle de la Cour des comptes, portant exécution de l article 50, 2, de la loi spéciale de financement du 16 janvier 1989, offre aux entités fédérées un cadre légal comportant les principes généraux qu elles sont tenues de suivre. Elles peuvent les compléter de dispositions qui leur seront propres ou, le cas échéant, opter pour le régime qui sera applicable à l Etat fédéral. Pour permettre une comparaison ainsi qu un regroupement et une consolidation des comptes de toutes les entités fédérées et de l Etat fédéral, la loi du 16 mai 2003 impose à chaque institution, au titre de disposition générale, la tenue d une comptabilité générale sur la base du système comptable normalisé visé par la loi du 15 mars La loi se limite toutefois à l architecture générale du plan comptable. L établissement du contenu de ce plan comptable et des règles de comptabilisation est délégué au Roi, après délibération en Conseil des ministres et après avis des gouvernements des entités fédérées. En ce qui concerne l Etat fédéral, les dispositions générales ont été insérées dans la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l Etat fédéral, laquelle loi consiste en une révision des lois coordonnées sur la comptabilité de l Etat en vue de rendre opérationnel le plan comptable élaboré par la Commission de normalisation de la comptabilité publique. La loi du 22 mai 2003 (Moniteur belge du 3 juillet 2003) modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l organisation de la Cour des comptes a pour but de mettre sa loi organique en concordance avec la philosophie du nouveau système comptable et avec les dispositions générales fixées, sur le plan de l organisation du contrôle exercé par la Cour des comptes, pour les pouvoirs fédérés, à l article 10 de la loi précitée du 16 mai Parmi les modifications qui concernent directement la comptabilité publique, on notera l abrogation des articles 14 et 15 de la loi du 29 octobre 1846, qui traitaient du visa dont la Cour des comptes devait munir chaque ordonnance de paiement, et des systèmes d ouvertures de crédits et d avances de fonds. Le visa préalable de la Cour des comptes est un instrument de contrôle jugé peu compatible avec l introduction du nouveau système comptable et avec l organisation d une procédure budgétaire et comptable moderne, appuyée sur un système de contrôle interne performant. 8

9 La suppression du visa préalable respecte l article 180 de la Constitution, qui, dans son alinéa 2, charge la Cour des comptes de veiller à ce qu aucun article des dépenses du budget ne soit dépassé et qu aucun transfert n ait lieu. Cette disposition n impose pas en effet que la Cour puisse effectivement faire obstacle à de tels dépassements ou transferts, mais qu elle puisse en avoir connaissance sans retard et en informer l assemblée parlementaire. Ces objectifs sont manifestement maintenus dans la loi, qui assure à la Cour des comptes un accès à tout moment aux informations relatives au processus budgétaire et comptable. Une mise en œuvre cohérente de la réforme de la comptabilité publique impose que l ensemble des conditions opérationnelles soient réunies à la date d entrée en vigueur des trois lois concernées : ainsi, l informatisation doit être achevée, l organisation administrative interne profondément revue et tous les intervenants formés. Si la date d entrée en vigueur de ces trois lois est fixée au 1 er janvier 2004, il est prévu toutefois que : - pour la loi du 16 mai 2003 fixant les principes généraux, à la demande du gouvernement d une des communautés et régions, le Roi peut, sur proposition conjointe du ministre des Finances et du ministre du Budget, reporter la date d entrée en vigueur, pour ce qui concerne la communauté ou la région qui en a fait la demande, au plus tard le 1 er janvier 2007; - en ce qui concerne la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l Etat fédéral ainsi que la loi du 22 mai 2003 modifiant la loi du 29 octobre 1846 relative à l organisation de la Cour des comptes, le Roi peut, sur proposition conjointe du ministre des Finances et du ministre du Budget, reporter l entrée en vigueur au plus tard le 1 er janvier

10 LA LOI DU 22 MAI 2003 PORTANT ORGANISATION DU BUDGET ET DE LA COMPTABILITE DE L ETAT FEDERAL TITRE I Dispositions générales Définition des services soumis à la loi (art.2) Sur le plan de leur statut budgétaire et comptable, les services de l Etat fédéral sont classés dans quatre grandes catégories : 1 - l administration générale; 2 - les services administratifs à comptabilité autonome; 3 - les organismes administratifs publics; 4 - les entreprises d Etat. Ces catégories de services se distinguent par leur nature propre et leur degré d autonomie. 1 L administration générale Elle comprend les services publics fédéraux, auparavant désignés comme départements ou ministères, soumis à l autorité directe des ministres. 2 Les services administratifs à comptabilité autonome (SACA) - services dont la gestion et la comptabilité sont séparées, en vertu d une loi, de celles des services d administration générale; - ils n ont pas de personnalité juridique propre; - ils n ont pas de patrimoine séparé de celui de l Etat; - ils ne peuvent pas contracter d emprunts; - ils restent placés directement sous l autorité du ministre du service public fédéral dont ils relèvent organiquement; - ils disposent toutefois d une certaine autonomie de gestion, incluant une gestion de caisse autonome. 10

11 3 Les organismes administratifs publics (OAP), (à l exclusion des institutions publiques de sécurité sociale) - sont dotés de la personnalité juridique; - sont constitués dans le but prioritaire de rencontrer des besoins d intérêt général, en dehors de toute considération commerciale; - deux sous-catégories distinctes, inspirées par la loi du 16 mars 1954 : - les organismes à gestion ministérielle, soumis directement à l autorité du ministre compétent; - les organismes à gestion autonome, soumis à une tutelle ministérielle. 4 Les entreprises d Etat - Services de l Etat qui présentent un caractère commercial, industriel ou financier; - sont dénuées de la personnalité juridique; - bénéficient de règles budgétaires et comptables particulières en fonction du caractère commercial, industriel ou financier de leurs activités et du besoin d autonomie qui en dérive. Une liste exemplative des services appartenant aux différentes catégories est jointe en annexe. 11

12 TITRE II Dispositions applicables à tous les services Il s agit des dispositions applicables à toutes les catégories de services, quelle que soit leur forme juridique. Chapitre I Dispositions générales Obligation d établir un compte général (art. 4) Tous les services doivent établir un compte général qui comprend les comptes annuels et le compte d exécution du budget (sauf pour les services légalement exonérés de l obligation d élaborer un budget). Les comptes annuels traduisent les activités du service d un point de vue économique. Le compte d exécution du budget justifie comment ont été utilisées les autorisations budgétaires. L administration générale est considérée comme un service unique en ce qui concerne l établissement du compte général. Le plan comptable général (art. 5) Tous les services tiennent leur comptabilité générale et établissent leurs comptes annuels conformément aux dispositions du plan comptable général arrêté par le Roi. Le plan comptable général consiste en un système de comptes normalisés et en règles de base pour l évaluation de l actif et du passif et pour la comptabilisation et l imputation des opérations. Tous les services de l Etat fédéral et des entités fédérées (Communautés et Régions) suivent le même plan comptable pour consolider leurs comptabilités. L exercice comptable et l année budgétaire doivent coïncider avec l année civile (art. 6) L exercice comptable et l année budgétaire commencent le 1 er janvier et se terminent le 31 décembre suivant. Le terme exercice comptable s applique à toutes les opérations enregistrées dans la comptabilité générale et au sujet desquelles il est fait rapport dans les comptes annuels. L année budgétaire se rapporte aux imputations effectuées dans la comptabilité budgétaire et reprises dans le compte d exécution du budget. Une partie importante des opérations devant être aussi bien enregistrées qu imputées, il est indispensable que l année budgétaire et l exercice comptable concernent la même période. 12

13 Règle générale de rattachement d une opération à un exercice comptable ou à une année budgétaire (art. 7) La comptabilité est basée sur les transactions. Tant sur le plan des recettes que sur celui des dépenses, les opérations sont enregistrées (dans la comptabilité générale) et imputées (dans la comptabilité budgétaire) au moment de la constatation du droit (et non lors des paiements). Un droit constaté doit être rattaché à un exercice comptable ou à une année budgétaire bien déterminés. Les droits constatés au cours d un exercice comptable ou d une année budgétaire sont censés appartenir à cet exercice ou à cette année. Pour la comptabilisation du droit, une période de grâce est prévue à l issue de l année. Il s agit d une période complémentaire d un mois pendant lequel les droits acceptés par les services durant l année budgétaire ou l exercice comptable écoulés pourront encore être rattachés à ladite année budgétaire ou audit exercice comptable (les conditions requises pour qu un droit puisse être constaté étant réunies). En d autre termes, les droits pouvant être constatés pendant un exercice comptable ou une année budgétaire appartiennent à cette année pour autant qu ils aient été comptabilisés au plus tard le 31 janvier (donc avant le 1 er février) de l année suivante. Par conséquent, les droits constatés durant le mois de janvier, à l expiration de l année durant laquelle l opération a eu lieu, seront rattachés à l année suivante. De même, les droits constatés durant l année écoulée, qui ne sont pas comptabilisés avant le 1 er février de l année suivante, appartiennent à une année ultérieure. La notion de droits constatés (art. 8) Un droit est constaté lorsque quatre conditions sont simultanément remplies : 1 - son montant est déterminé de manière exacte (Le montant de la dette doit être connu; il ne peut exister de doute sur la dette même); 2 - l identité du débiteur ou du créancier est déterminable (L identité du débiteur ou du créancier ne doit pas nécessairement être connue nominalement, mais elle doit pouvoir être déterminée); 3 - l obligation de payer existe (Le paiement est dû et n est plus soumis à la réalisation de certaines conditions. Il n est cependant pas nécessaire que le montant soit exigible, ce dernier élément dépendant des délais de paiement alloués); 4 - une pièce justificative est en possession du service concerné (Tout document pouvant établir la naissance du droit; il ne s agit pas nécessairement d une facture, un document interne peut suffire). Les modalités concrètes d application de ces conditions pour les diverses catégories de droits constatés, tant en matière de recettes que de dépenses, sont déterminées par le Roi. 13

14 Le règlement de l extinction des droits constatés (art. 9) Les droits constatés au profit des services s éteignent par leur paiement, leur annulation ou leur prescription. La décharge de créances en faveur des services (art. 10) La quittance des créances est importante sous l angle comptable pour les services et sous l angle juridique pour les débiteurs. Le récépissé constitue une pièce justificative de l enregistrement de la recette; il est libératoire et forme titre envers le service concerné. 14

15 Chapitre II La comptabilité générale Objet (art. 11) La comptabilité générale des services couvre l ensemble de leurs opérations, de leurs avoirs, droits, dettes, obligations et engagements de toute nature. Les règles usuelles et les principes de la comptabilité en partie double (art. 12) Toute opération est inscrite sans retard, de manière fidèle et complète et par ordre de dates dans un ou plusieurs journaux. Toute écriture s appuie sur une pièce justificative datée à laquelle elle se réfère. Primauté de la comptabilité générale sur la comptabilité budgétaire (art. 13) La comptabilité de l Etat fédéral sera tenue sur la base d un système dual fermé, au sein duquel la comptabilité de base est la comptabilité générale en partie double, et qui doit permettre d assurer la concordance avec la comptabilité budgétaire qui s y intègre. Tous les droits constatés, qu ils soient budgétaires ou non, sont enregistrés sur un compte du plan comptable général. Seuls les droits constatés budgétaires, qui ne représentent qu une partie de la totalité des droits constatés, figurent dans la comptabilité budgétaire. Ceci explique la primauté, du point de vue de la technique comptable, reconnue à la comptabilité générale. Lorsque l opération à imputer dans la comptabilité générale est aussi une opération budgétaire, l enregistrement et l imputation doivent être comptabilisés simultanément dans les deux comptabilités au moment de la constatation du droit. Dans la comptabilité générale, cet enregistrement s effectue au moment où le droit est constaté : les quatre conditions sont remplies. Dans la comptabilité budgétaire, ce moment correspond à la liquidation en ce qui concerne les dépenses et à la constatation des droits en ce qui concerne les recettes. Si l opération n est pas budgétaire, il n y a lieu de procéder qu à un seul enregistrement dans la comptabilité générale. 15

16 Le plan comptable général (art. 13) Le plan comptable général définit la subdivision du système des comptes normalisés, le contenu et le mode de fonctionnement de ceux-ci. En outre, il fixe les règles d imputation et d évaluation. Les trois premiers chiffres (rubriques) de la codification comptable sont obligatoires pour toutes les entités; le quatrième ne doit être utilisé par les entités fédérées que lorsque les besoins de la consolidation et le respect des obligations comptables européennes le rendent nécessaire. L Etat fédéral suivra quant à lui les cinq chiffres de ladite codification. Règles concernant les pièces justificatives, la tenue de la comptabilité (les livres et les journaux) ainsi que la sauvegarde des opérations comptables (articles 14 et 15) Le Roi fixe les règles concernant le classement, l accessibilité et le délai de conservation des pièces. Il détermine également les modalités selon lesquelles il peut être procédé à des écritures rectificatives (en vue de conserver en permanence une trace des écritures initiales et des écritures rectifiées) et la manière dont les écritures peuvent être protégées, surtout à la lumière de l informatisation des opérations comptables. Etablissement d un inventaire au 31 décembre (art. 16) Les services procèdent une fois l an au moins aux opérations de relevé, de vérification, d examen et d évaluation nécessaires pour établir à la date du 31 décembre un inventaire complet de leurs avoirs et droits de toute nature, de leurs dettes, obligations et engagements de toute nature et des moyens propres qui y sont affectés. Ces procédures permettent la confrontation, à des intervalles réguliers (au moins avant l établissement du bilan définitif), de la comptabilité générale à la réalité patrimoniale observée d une manière objective. Composition des comptes annuels (art. 17) Les comptes annuels comprennent : 1 - le bilan (qui reflète l état du patrimoine à un moment donné, c est-à-dire à la fin de l exercice comptable, et qui est établi après que les comptes aient été mis en concordance avec les données de l inventaire); 2 - le compte de résultats (qui comporte l ensemble des charges et des produits de l exercice); 16

17 3 - le compte de récapitulation des opérations budgétaires (qui reflète les recettes et les dépenses comptabilisées dans les classes budgétaires du plan comptable prévues à cet effet sur la base de la classification économique); 4 - l annexe (qui contient les informations nécessaires notamment des données techniques relatives aux comptes pour permettre l analyse du bilan et du compte de résultats ainsi que pour spécifier les droits et obligations hors bilan). Etablissement et publication du rapport annuel (art. 18) Les services établissent chaque année un rapport annuel sur leurs activités et l évolution des principales données financières. Ce document établit le lien entre les données comptables et les activités du service et répond à la nécessité de faire rapport sur l exercice de la mission administrative/statutaire du service. 17

18 Chapitre III Le budget et la comptabilité budgétaire La tenue d une comptabilité budgétaire suppose qu un budget soit établi chaque année, sauf si le service en est exempté par des dispositions légales particulières. Le budget prévoit et autorise toutes les recettes et dépenses budgétaires. Définition des opérations budgétaires (art. 19) Les recettes et les dépenses budgétaires sont les opérations qui : - résultent d une relation avec des tiers; - sont effectuées pour compte propre; - donnent lieu à un dénouement financier. Le lien avec des tiers auquel se réfère la définition des opérations budgétaires couvre l ensemble des relations juridiques, y compris celles qui ne sont pas contractuelles. L administration générale, les services administratifs à comptabilité autonome et les entreprises d Etat sont considérés entre eux comme des tiers (chacun de ces services disposant de son propre budget). Pour des raisons de gestion, certains services de l administration générale peuvent entre eux être aussi considérés comme des tiers, par exemple en cas de prestations effectuées par un service pour un autre et pour lesquelles les coûts et les recettes sont repris dans un fonds budgétaire. Sont exclues de la définition : - les opérations internes; - les opérations non financières comme les amortissements; - les opérations de pure trésorerie (opérations financières à court terme); - les opérations pour compte de tiers (opérations pour ordre). Description du contenu du budget (art. 19) Les estimations des recettes sont exprimées en termes de droits constatés. Les estimations des dépenses sont exprimées en termes d obligations contractées et en termes de droits constatés : d où, la distinction des crédits de dépenses entre crédits d engagement et crédits de liquidation. (Le nouveau système ne fait plus de différence entre crédits non dissociés et crédits dissociés). Le budget comprend : 1 - en recettes, l estimation des droits qui seront constatés pendant l année budgétaire ; 2 - en dépenses : a) les crédits d engagement; b) les crédits de liquidation. 18

19 Crédits d engagement Montants à concurrence desquels des sommes peuvent être engagées du chef d obligations nées ou contractées au cours de l année budgétaire. Lorsque les obligations nées ou contractées revêtent un caractère récurrent et produisent des effets sur plusieurs années, les crédits d engagement ne couvrent que les sommes qui seront exigibles au cours de l année budgétaire. Par obligations récurrentes, il y a lieu d entendre celles telles que les traitements, pensions, abonnements ou loyers, qui produisent des effets sur plusieurs années et dont l imputation sur l année de leur naissance représenterait une charge sans lien économique avec celle-ci. Pour les cas qui n ont manifestement pas la qualité d obligations récurrentes, tels que les marchés publics, l engagement, dès l origine, de la totalité des charges prévues, reste requis. Crédits de liquidation Montants à concurrence desquels des sommes peuvent être liquidées au cours de l année budgétaire du chef des droits constatés découlant des obligations préalablement engagées. Ventilation des estimations de recettes et de dépenses budgétaires selon la classification économique Pour les besoins de la consolidation au niveau du pouvoir central ainsi que dans le cadre des accords internationaux, les estimations des recettes et les crédits de dépenses doivent être ventilés conformément à la classification économique. Les règles d imputation budgétaire (art. 20) Sont seuls imputés au budget d une année déterminée : 1 - en recettes : les droits constatés au profit du service pendant l année budgétaire; 2 - en dépenses : a) à charge des crédits d engagement, les sommes qui sont engagées du chef d obligations nées ou contractées au cours de l année budgétaire et, pour les obligations récurrentes et dont les effets s étendent sur plusieurs années, les sommes exigibles pendant l année budgétaire; b) à charge des crédits de liquidation, les sommes qui sont liquidées au cours de l année budgétaire du chef des droits constatés découlant des obligations préalablement engagées. 19

20 L engagement préalable d une obligation doit exister pour chaque droit constaté budgétaire en dépense L existence d une obligation apparaît des pièces justificatives. L enregistrement de l engagement correspondant à cette obligation doit, à l instar de toutes les autres opérations, être effectué sans retard. Il résulte de la définition des crédits d engagement que seuls les engagements correspondant à des obligations réelles sont susceptibles d être imputés. Des méthodes analogues aux engagements provisionnels ne sont plus permises. Cela n exclut évidemment pas la possibilité d organiser un système de réservation administratif de crédits pour certains groupes de dépenses, ni de prévoir une formule d engagement et de liquidation simultanés. La liquidation budgétaire des droits constatés est une condition nécessaire et préalable pour le paiement de la dépense (art. 22) Un droit constaté en dépense, enregistré dans les comptes des classes budgétaires, ne peut être payé sans avoir été préalablement liquidé à charge d un crédit de liquidation. Chaque droit constaté budgétaire doit être comptabilisé simultanément dans la comptabilité générale et dans la comptabilité budgétaire de la même année; ce qui suppose l existence d un crédit de liquidation disponible suffisant pour le poste budgétaire approprié. Le plan comptable général comporte des classes budgétaires. La constatation d un droit en dépense donne lieu à la fois à une comptabilisation simultanée dans le compte de bilan ou de résultat concerné et dans un compte de la classe des dépenses budgétaires, tenus tous deux dans la comptabilité générale. En cas d insuffisance des crédits de liquidation, le droit constaté devra de toute façon être comptabilisé, et ce en application du principe de l inscription sans retard, mais il ne pourra être liquidé à la charge d un crédit de liquidation dans la comptabilité budgétaire. La confrontation du compte de récapitulation des opérations budgétaires et du compte d exécution du budget distinguera dès lors les droits constatés budgétaires liquidés et ceux qui ne l ont pas été. Les droits constatés comptabilisés budgétairement, mais non liquidés à la charge du crédit de liquidation en raison de l insuffisance de celui-ci, ne pourront être ordonnancés (payés) qu après leur liquidation à la charge d un crédit supplémentaire ou après une redistribution des crédits de liquidation. A défaut d un crédit supplémentaire ou d une reventilation des crédits, le paiement de la créance concernée s avérera impossible. Dans le pire des cas, le paiement ne pourra s effectuer qu après le vote d un crédit complémentaire dans la loi visant à approuver le compte général de l année de la liquidation de la dépense concernée. 20

21 Il doit être clair que l année budgétaire de l imputation d un droit constaté est déterminée dès l origine par les caractéristiques de ce droit et ne peut donc pas être modifiée. Le moment où une dépense budgétaire est payée ne coïncide pas nécessairement avec l année budgétaire de son imputation. Le système de reports de crédits est supprimé (art. 21) Les crédits d engagement et les crédits de liquidation disponibles à la fin de l année budgétaire tombent en annulation. L obligation d opérer une imputation préalable sur les crédits d engagement, des contrats et des marchés de travaux, de fournitures et de services, ainsi que des arrêtés de collation de subventions, avant de les notifier (art. 24) Principe général selon lequel aucun contrat, marché de travaux, de fournitures ou de services ou arrêté de collation de subventions ne peut être notifié avant que ces contrats, marchés et arrêtés aient été imputés sur les crédits d engagement. La disposition permet de fixer la date d imputation qui, auparavant, était déterminée par la date du visa préalable du contrôleur des engagements. Le Roi peut accorder des dérogations pour les contrats et marchés ainsi que les arrêtés de collation de subventions dont le montant ne dépasse pas les sommes qu Il détermine. Dans le cas des visas simultanés, ces montants étaient fixés à pour les contrats et marchés et à pour les arrêtés de collation de subventions. La possibilité de naissance d obligation avant le début de l année budgétaire dans l intérêt de la continuité du service public (art. 25) Les obligations nécessaires pour assurer le fonctionnement continu des services peuvent être contractées à partir du 1 er novembre, à charge des crédits de l année budgétaire suivante, dans la limite du tiers des crédits d engagement votés pour les dépenses correspondantes de l année en cours. Les actes d engagement stipulent que les fournitures ne peuvent être livrées, ni les services prestés, avant l ouverture de l année budgétaire. L annulation des engagements comptables lorsqu il apparaît qu ils ne sont plus nécessaires ou, en tout cas, à concurrence des montants qui n ont pas donné lieu à liquidation après cinq ans (art. 26) Les engagements comptables sont annulés lorsqu il apparaît qu ils ne sont plus nécessaires et, en tout cas, à concurrence des montants qui n ont pas donné lieu à liquidation après cinq ans à compter du 31 décembre de l année budgétaire pendant laquelle ils ont été pris, sauf si, au moment de l enregistrement de l engagement, un délai plus long avait été prévu en raison de la nature du contrat. 21

22 De cette manière, il est mis fin à l encours d engagements devenus obsolètes. Par encours des engagements, on entend la différence entre le montant engagé et celui liquidé sous référence à cet engagement. S il faut, néanmoins, liquider des dépenses se rapportant à un engagement annulé, un nouvel engagement doit alors être pris à la charge des crédits d engagement de l année en cours. Le compte d exécution du budget (art. 27) - est établi suivant les mêmes subdivisions que le budget approuvé, de manière à permettre à la Chambre des représentants de contrôler l exécution des autorisations données (pour recouvrer des recettes, contracter des obligations et liquider des dépenses); - ne doit pas être confondu avec le compte de récapitulation des opérations budgétaires, lequel est dressé sur la base des recettes et dépenses imputées dans les classes budgétaires du plan comptable normalisé; - doit être compatible avec le compte de récapitulation des opérations budgétaires; - fait partie du compte général. Le compte d exécution du budget comprend : 1 - pour les recettes : a) les prévisions des droits constatés de l année budgétaire; b) les droits constatés comptabilisés de l année budgétaire; c) la différence entre les prévisions et les droits constatés. 2 - pour les dépenses : a) utilisation des crédits d engagement : - les crédits d engagement ouverts par le budget; - les engagements enregistrés qui sont afférents à l année budgétaire; - la différence entre les crédits d engagement et les engagements enregistrés. b) utilisation des crédits de liquidation : - les crédits de liquidation ouverts par le budget; - les droits constatés qui sont liquidés pendant l année budgétaire; - la différence entre les crédits de liquidation et les droits qui sont liquidés. La différence entre les crédits et les imputations correspond aux montants des crédits à annuler. L annexe du compte d exécution du budget (art. 28) En matière de recettes, l extinction des droits constatés par annulation ou par prescription constitue une forme spéciale d exécution du budget ayant une incidence directe sur le patrimoine du service. Il est, dès lors, utile de donner une image des droits constatés budgétaires prescrits et annulés. 22

23 La déclaration d irrécouvrabilité de certains droits constatés doit être faite par l ordonnateur et elle constitue le motif de l enregistrement en surséance indéfinie de ces droits. Il est donc indiqué de faire également état de ces droits portés en surséance indéfinie dans l annexe du compte d exécution du budget. En matière de dépenses, les droits constatés sont imputés aux crédits de liquidation en même temps que l enregistrement de ces mêmes droits dans la comptabilité générale. Cette simultanéité ne signifie toutefois pas que l imputation soit déjà complète. Il n en est ainsi qu après l imputation budgétaire. A cet effet, il convient qu un crédit de liquidation suffisant soit disponible et qu un lien puisse être établi avec un engagement préalable, tant en ce qui concerne le contenu que le montant. Dans le compte d exécution du budget, cette imputation graduelle est reflétée : - d une part, par la mention des droits constatés budgétaires comptabilisés pendant l année budgétaire, qui doit coïncider avec les résultats inscrits dans le compte de récapitulation des opérations budgétaires faisant partie des comptes annuels, - et, d autre part, par la scission de ces droits comptabilisés en droits liquidés budgétairement et droits non encore liquidés budgétairement. Le règlement des engagements est repris dans l annexe au compte d exécution du budget : la mention des engagements annulés concerne les annulations décidées pendant l année budgétaire, mais sans lien direct avec le budget de l année au cours de laquelle ces engagements ont eu lieu. L annexe du compte d exécution du budget mentionne au moins : 1 - pour les recettes : les droits annulés, les droits prescrits et les droits portés en surséance indéfinie; 2 - pour les dépenses : a) les droits constatés qui sont enregistrés pendant l année budgétaire; b) les droits constatés enregistrés, mais non encore liquidés à charge du budget; 3 - pour le règlement des engagements : a) l encours des engagements au 1 er janvier; b) les engagements enregistrés pendant l année budgétaire; c) les engagements annulés pendant l année budgétaire; d) les droits constatés qui sont liquidés à charge du budget pendant l année budgétaire; e) l encours des engagements au 31 décembre (= a) + b) c) d)). 23

24 Chapitre IV L organisation de la comptabilité et du contrôle exercé par le pouvoir exécutif La description des tâches, l organisation du travail et la définition des responsabilités des personnes appelées à exécuter les opérations budgétaires et comptables font partie de l organisation administrative qui relève des compétences du pouvoir exécutif. Le principe de la séparation des fonctions et l obligation pour les personnes qui en sont chargées, de rendre compte (art. 29) Le Roi fixe les règles générales relatives à l organisation des opérations budgétaires et comptables de tous les services. Il définit les fonctions de décision, d exécution, d enregistrement, de conservation et de surveillance. Ces règles assurent la nécessaire séparation entre ces fonctions et déterminent la façon dont les personnes qui en sont responsables doivent rendre compte. Le Roi peut déléguer aux ministres dont les services relèvent l élaboration de règles particulières à ceux-ci. Les entrées et sorties de fonds des services, c est-à-dire les opérations de perception et de paiement, sont effectuées par leurs comptables (art. 30) Le cadre légal de l organisation d un audit interne (art. 31) L audit interne est une fonction d assurance et de conseil mise en place afin d améliorer le fonctionnement des services notamment en matière de comptabilité et de procédures d exécution du budget. L audit interne est organisé et exécuté de manière indépendante. Le Roi fixe les modalités d organisation et d intervention de l audit interne en matière de budget et de comptabilité. Les plans de travail de l exécution de l audit interne, ses constatations et ses recommandations, ainsi que les méthodologies utilisées sont communiqués sans délai au ministre du Budget et à la Cour des comptes. Certaines compétences du Conseil des ministres et du Ministre du Budget en matière d établissement du budget et du contrôle de l exécution du budget reçoivent une base légale (art. 32) Le Conseil des ministres surveille l exécution du budget. Il détermine l attitude du gouvernement à l égard des propositions de loi et des amendements d initiative parlementaire dont l adoption serait de nature à avoir une incidence, soit sur les recettes, soit sur les dépenses. En cas d urgence, cette compétence du Conseil des ministres est exercée par le ministre du Budget. 24

25 Sont soumis à l accord préalable du ministre du Budget les avant-projets de loi, les projets d arrêté royal et d arrêté ministériel, de circulaire ou de décision : 1 pour lesquels les crédits sont insuffisants ou inexistants; 2 qui sont directement ou indirectement de nature à influencer les recettes ou à entraîner des dépenses nouvelles. Le ministre du Budget peut décider pour des matières déterminées que l avis favorable de l inspecteur des finances dispense de son accord préalable. Le contrôle administratif, budgétaire et de gestion; la mission des inspecteurs des finances (articles 33 et 34) Art. 33 Sur proposition du premier ministre et du ministre du Budget et de l avis des ministres qui en ont délibéré en Conseil, le Roi organise un contrôle administratif, budgétaire et de gestion. Outre l exercice de ce contrôle, les inspecteurs des finances assument la fonction de conseiller budgétaire et financier du ministre auprès duquel ils sont accrédités. Les inspecteurs des finances rendent leurs avis en toute indépendance et conformément à la déontologie du Corps interfédéral de l inspection des finances. Les inspecteurs des finances accomplissent leur mission sur pièces et sur place. Ils ont accès à tous les dossiers et à toutes les archives des services soumis à la présente loi, et reçoivent de ces services tous les renseignements qu ils demandent. Ils ne peuvent ni participer à la direction ou à la gestion des services, ni donner d ordres tendant à empêcher ou à suspendre des opérations. Art. 34 Sur instruction donnée par le ministre du Budget, les inspecteurs des finances peuvent être chargés d une mission d enquête auprès de tous les services soumis à la présente loi. Les inspecteurs des finances disposent des pouvoirs d investigation les plus larges pour l accomplissement de cette mission. 25