Réhabilitation des institutions financières rurales : les enseignements tirés du Bénin et l expérience Africaine

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1 Public Disclsure Authrized N. 131 janvier 2000 Public Disclsure Authrized Public Disclsure Authrized Réhabilitatin des institutins financières rurales : les enseignements tirés du Bénin et l expérience Africaine (traduit de l anglais) La plupart des actins initiées pur dévelpper les marchés financiers et les institutins de crédit rural en Afrique, nt été menées avec peu de succès, n ayant pas pu satisfaire la demande des services d épargne et de services de crédit dans les régins rurales. Dans beaucup de cas cependant, les institutins cntinuent d exister et peuvent même être revitalisées, agrandies, u rendues plus efficaces si des mesures apprpriées pur les aider peuvent être prises. Ce rapprt examine les stratégies et les mesures qui peuvent être utilisées pur réhabiliter les institutins de financement rural, à la lumière de la réussite du prgramme de réhabilitatin entrepris au Bénin, et de certains autres cas en Afrique. La réhabilitatin d une institutin financière rurale périclitante prend plusieurs années, mais peut être rganisée par étapes, en se cncentrant d abrd sur les mesures d urgence pur sauver l institutin de la faillite, et ensuite sur la planificatin et l exécutin des actins pur un prcessus de redressement à très lng terme. Plitiques et mesures d urgence Public Disclsure Authrized Les mesures d urgence peuvent être prises pur sauver l institutin de financement rurale de la faillite et pur servir de base slide à l institutin réhabilitée. Les mesures d urgence peuvent cmprendre tutes u certaines des actins suivantes: (i) Une restructuratin drastique du smmet Les mesures requises peuvent cmprendre la fermeture de l rgane central du réseau de financement rural, u la rérganisatin drastique de sa haute directin, et la recherche des arrangements alternatifs pur les fnctins au niveau natinal. (ii) L btentin des fnds pur le prgramme d urgence Afin d btenir des fnds nécessaires auprès des dnateurs, le guvernement dit faire la preuve de sn engagement au changement en abandnnant les cntrôles sur les agences de financement rurales et en permettant au futur

2 réseau d agir cmme d autres agences du secteur privé. (iii) Offrir des garanties pur les dépôts et les liquidités supplémentaires Les dépôts peuvent avir été gelés quand l institutin de financement apex du réseau de financement rural a été fermé u restructuré. Il faut déblquer assez de fnds pur permettre à l institutin de remburser les dépôts faits par les membres s ils le demandent et pur cntinuer de prêter au mins à une petite échelle. (iv) Créer une cellule indépendante pur crdnner les mesures d urgence Un rgane cmpétent dit être créé pur superviser les mesures institutinnelles et financières qui snt prises pur réfrmer le réseau de financement rural. Cette unité intérimaire dit rendre cmpte à un cmité lcal de surveillance cmpsé de représentants du guvernement, des dnateurs, et du réseau en curs de réhabilitatin sur le terrain. (v) Furnir une assistance technique. Une assistance en cmptabilité u sus une autre frme peut s avérer nécessaire pur aider à la liquidatin de la cellule apex u à la mise à jur de ses cmptes, et pur entreprendre des audits financiers des cellules de représentatin. (vi) Financer une pératin-pilte de crédit. Les nuvelles plitiques et pratiques de crédit et d épargne envisagées pur être utilisées durant le prgramme principal de réhabilitatin divent être testées dans plusieurs dmaines u plusieurs régins. Le retard dans la prise des actins nécessaires est suvent dmmageable. Ceci a été bservé dans des études sur la restructuratin de banques en Afrique, dans lesquelles par exemple, les tut premiers gestinnaires avaient suvent été retenus très lngtemps après la mise en uvre du prgramme de réhabilitatin. Ce fut le cas au Bénin et au Ghana. Le Prjet de réhabilitatin Un prjet de réhabilitatin d un réseau rural de financement (cpératives d épargne et de crédit, banques rurales, banques de dévelppement rural, et prgrammes initiés par les ONG) dit cuvrir tris dmaines-clé : le dévelppement institutinnel, la réhabilitatin financière et la réglementatin du crédit. (i) Réhabilitatin institutinnelle. La réhabilitatin institutinnelle est typiquement nécessaire pur crriger les erreurs passées de gestin et renfrcer l ensemble des prcédures administratives et de gestin au sein des rganisatins impliquées. L bjectif général est de rendre ces rganisatins indépendantes et faire d elles des intermédiaires financiers ruraux viables. Le prgramme dit cmprendre: Le dévelppement d une participatin apprpriée et d un esprit de prise en charge au sein de la ppulatin lcale. Dans le cas d un réseau de cpératives, une apprche

3 véritablement "mutualiste" (cpérative) est nécessaire. Ce type d rganisatins mutualistes, verticales, nt été crées par exemple au Kenya et en Ouganda. Dans d autres types d institutins de financement rural, des arrangements peuvent être différents. Il peut paraître utile au guvernement de décréter de nuveaux statuts qui rendent explicite l autnmie des institutins de financement rural et régissent leur administratin et leurs pératins financières. La restructuratin de l rganisatin à tus les niveaux. Si la phase d urgence cmprend la liquidatin de la précédente rganisatin apex, une nuvelle rganisatin dit être créée pur entreprendre les activités au niveau natinal. De la même façn, des arrangements divent être faits au niveau réginal pur dispenser les services d appui aux cellules lcales. Il sera nécessaire de fermer les cellules réginales et lcales nn rentables u de les fusinner avec d autres, du mins temprairement. Il purra s avérer nécessaire de mettre les emplyés en cngé technique, le persnnel nécessaire dans le nuveau cadre restructuré puvant être le seul à être réengagé après évaluatin des perfrmances. Le dévelppement de l infrmatin de gestin et des mécanismes de cntrôle. De meilleurs systèmes d infrmatin budgétaire, cmptable et financière, et un système d audit interne permanent divent être mis en place, et des révisins annuelles d audit exécutées par une firme réputée (un bn exemple à cet égard est celui du Kenya, ù au curs des années 1970, l une des premières actins de restructuratin des prgrammes des cpératives de crédit et d épargne a cnsisté à créer et à alimenter en infrmatin ces systèmes pur ces fnctins) ; et Le dévelppement des ressurces humaines par la cnceptin et l exécutin des prgrammes de frmatin en cmptabilité, gestin du crédit, audits internes, et l administratin pur le persnnel, les Cnseils d Administratin, et les membres. (ii).réhabilitatin financière. La fusin des cellules nn-rentables ainsi que les réductins des effectifs du persnnel amélirent la psitin financière du réseau d épargne et de crédit. D autres mesures de réhabilitatin financière peuvent prter sur: La recnstitutin des actins et des épargnes des membres érdées par des pertes accumulées. Les actins nécessaires peuvent prter ntamment sur: l annulatin des plaintes à l endrit du réseau et prtant sur les dettes en curs vis-à-vis de l rganisatin apex liquidée ; l annulatin des impôts nn payés dus au guvernement ; le financement partiel des dépôts gelés durant la péride intérimaire du prjet ; et le financement extérieur des pertes antérieures restantes. L élabratin et la mise en œuvre des prcédures administratives, budgétaires, cmptables et financières adéquates. Cmme première étape, une firme extérieure peut être engagée pur mettre en œuvre une prcédure rigureuse d audits annuels et l inspectin de tutes les cellules restantes. L améliratin de la prfitabilité pératinnelle. Il peut s avérer nécessaire d augmenter les marges d intérêt (décisin à prendre par les nuveaux Cnseils),

4 d uvrir les cmptes de dépôts pur les réserves de liquidité des cellules lcales dans des banques cmmerciales qui pratiquent des taux de service de dépôts les plus élevés ; un dépôt initial du guvernement et des dnateurs peut aussi être fait pur aider à financer les cûts et élargir la base du capital. Apprt de sutien pératinnel. Le prjet purra financer une partie des cûts de fnctinnement de la première année pur sutenir les effrts des cellules lcales qui évluent vers l autnmie financière. Décisin sur la respnsabilité sur le risque de change. En ce qui cncerne les institutins de financement rural rientées vers de petits paysans qui n exprtent pas directement, le guvernement dit assumer le risque de change, au mins jusqu à ce que l institutin de financement ait réalisé une slide durabilité financière (peut-être cntre les frais chargés à l rganisatin bénéficiaire, cmme cela a été par exemple fait pur la Banque Natinale Agricle en Tunisie). (iii) Révisin de la réglementatin du crédit. Des exemples typiques de nuvelles plitiques et pratiques qui purraient s avérer nécessaires snt repris ci-dessus: Dispnibilité de garanties du crédit. Le prjet dit mettre l accent sur la mbilisatin de l épargne pur satisfaire la demande de crédit à myen et lng terme. A le curt terme, la demande de crédit dépasse l épargne et des arrangements divent être faits pur btenir des fnds supplémentaires auprès des différents dnateurs, ntamment l Assciatin internatinale de dévelppement de la Banque mndiale (IDA), en vue de la cnstitutin d une petite ligne de crédit. Pendant la phase initiale de la réhabilitatin, les crédits divent être ctryés avec prudence, en les limitant peut-être à 50% des dépôts faits par les membres, et en tenant cmpte des critères de perfrmance pur l agrément. Définitin des cnditins unifrmes, avec une certaine flexibilité pur l examen des pératins lcales. On purrait cnseiller qu il sit permis aux cmités lcaux de prendre des décisins sur le crédit, mais de nuvelles plitiques et cnditins pur les pératins de crédit divent être élabrées d une manière participative grâce à des réunins extensives entre les différents membres et les Bureaux du réseau et les équipes de préparatin du prjet. On peut permettre que les cnditins de crédit varient d une régin à l autre, mais des règles acceptables pur la qualificatin des emprunteurs, le minimum des dépôts requis des emprunteurs, la garantie requise et le type de crédit à ctryer divent être incluses dans les cnditins. Améliratin de la sécurité et de la viabilité des cellules lcales. Il peut s avérer indiqué d aider à la mise en place et en pératin d un fnd d assurance pur cuvrir les pertes pssibles résultant des risques naturels u de prgrammes spéciaux. Un autre fnd u guichet peutêtre mis en place pur furnir plus d appui général aux cellules lcales qui encre trp jeunes pur être rentables u nt cnnu des difficultés tempraires (de tels fnds existent au Bénin et au Kenya).

5 Recuvrement de vieilles créances. Le prgramme de réhabilitatin dit cmprendre un prgramme spécial u une cellule pur recuvrer les vieilles créances laissées impayées avant que ne cmmence la réhabilitatin. Ceci est imprtant nn pas seulement pur amélirer la base du capital du réseau mais pur suligner que la li est derrière les débiteurs inslvables. Prgrammes et prjets de cnslidatin et de suivi Plusieurs années peuvent se passer pur que certaines des mesures décrites ci-dessus sient pleinement institutinnalisées. Il faudra même plus de temps pur étendre la prtée du réseau aussitôt que les principaux prblèmes nt été réslus. La cnslidatin des effrts de réhabilitatin et l expansin de la prtée exigent un appui financier cntinu en dehrs des institutins elles-mêmes, étant dnné que leurs finances persnnelles ne peuvent pas supprter les cûts supplémentaires. Les mesures nécessaires peuvent cmprendre: (i) Le renfrcement des agences et la créatin des capacités. Des fnds d assistance extérieure divent être utilisés premièrement pur renfrcer l rganisatin natinale apex, pur acquérir de nuveaux systèmes cmptable et de gestin de l infrmatin par rdinateur à tus les niveaux, pur la frmatin du persnnel, et une assistance à curt terme en cas de besin. (ii) La mise à jur u l améliratin des plitiques et bjectifs. Le guvernement ainsi que les autres parties prenantes divent se mettre d accrd lrs de l évaluatin de l évlutin du prjet sur les changements nécessaires dans les plitiques et les bjectifs de prêts et de recuvrement ; la plitique sur le rati prêts/épargne (ceci peut habituellement être augmenté à partir du niveau autrisé durant la première phase) ; les bjectifs de perfrmance financière des cellules à tus les niveaux du réseau ; les mesures pur amélirer l autnmie financière du réseau, ntamment l utilisatin des bénéfices annuels et les prcédures pur déterminer la distributin de l assistance extérieure ; et les plitiques et bjectifs pur l uverture et la fermeture des cellules lcales. (iii) La supervisin et la surveillance. Les mécanismes de supervisin et de cntrôle divent être réexaminés à cette étape et les parties prenantes divent se mettre d accrd sur leur relaxatin u le renfrcement si nécessaire ( dans beaucup de pays, cmme au Madagascar, n a ressenti le besin d une supervisin fiable et cmpréhensive par les membres et les cellules les plus élevées dans l rganisatin verticale). La liste des indicateurs de cntrôle dit également être réexaminée et se cncentrer sur des mesures-clé pur lesquelles existent des dnnées fiables. Les cnditins d une réhabilitatin satisfaisante Les cûts cnsentis pur la mise en euvre d un prgramme de réhabilitatin ne peuvent pas tujurs être justifiés. En plus des engagements à lng terme tels que décrits ci-dessus, la réhabilitatin a beaucup de chance de réussir si les cnditins suivantes snt réunies. Un envirnnement favrable au secteurs financier ;

6 Une demande effective des services financiers ; Une cmpréhensin des cnditins lcales et une analyse des prblèmes antérieurs ; Des perspectives d autsuffisance financière ; Un prgramme cmpétent de planificatin et de supervisin ; et Des méthdes techniques apprpriées. D une façn idéale, le pays qui envisage de réhabiliter ses institutins rurales dit avir une stratégie pur le financement rural. Ce fut le cas en Indnésie, ù la créatin des institutins de financement rural fut une réussite. Une stratégie dit permettre que les ressurces limitées sient dirigées vers des agences les plus prmetteuses, tut en créant une cncurrence adéquate. Cependant, l élabratin d une telle stratégie, avec tutes les étapes du travail exécutées par des techniciens et les décisins prises par les parties prenantes, prend suvent un temps lng, Si l agence qui est cnsidérée pur la réhabilitatin est assez prmetteuse, il est indiqué de cmmencer la réhabilitatin sur la base d une analyse précédant le prgramme d urgence, et de préparer une stratégie durant la deuxième phase. Cet article s inspire sur un rapprt par Turt Turtiainen, Cnsultant, Finance rurale, après une missin d examen à mis-parcurs du Prjet de Réhabilitatin des assciatins d épargne et de crédit du Bénin, sus la directin de Ousmane Sissk, Mai Pur des infrmatins supplémentaires, prière de cntacter

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