LE PROGRAMME DE STABILITÉ

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1 LE PROGRAMME DE STABILITÉ DE LA BELGIQUE ( )

2 Avant-propos Le programme de stabilité belge fixe les orientations et les objectifs de la politique budgétaire pour la période Il est à lire conjointement avec le programme national de réforme. Les deux programmes font office de plan budgétaire national à moyen terme, au sens du règlement (UE) n 473/2013. Ce programme de stabilité a été établi en prenant comme fil conducteur le document intitulé «Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes» du 3 septembre En application de l accord de coopération du 13 décembre 2013, le programme de stabilité est basé sur la décision et la concertation du Comité de concertation du 30 avril Le programme de stabilité a été approuvé par le Conseil des ministres du gouvernement fédéral le 30 avril Compte tenu des élections fédérales et régionales du 25 mai 2014, le programme de stabilité consiste en une trajectoire purement indicative, tant en ce qui concerne l objectif budgétaire global que la répartition des objectifs entre les différents niveaux de pouvoirs, sur laquelle les prochains gouvernements devront à nouveau se concerter et prendre une décision, conformément à la procédure prévue dans l accord de coopération du 13 décembre 2013.

3 Table des matières 1 Introduction Situation économique et hypothèses macroéconomiques L environnement économique international L évolution de la conjoncture en Belgique Les perspectives économiques du Bureau fédéral du Plan Solde et dette de l ensemble des pouvoirs publics Lignes de force de la politique budgétaire Les finances publiques à moyen terme L évolution du solde structurel Une traduction en soldes nominaux Répartition indicative de la trajectoire Réduction de la dette publique en phase avec les obligations européennes Comparaison avec le programme de stabilité et analyse de sensibilité Comparaison avec le programme de stabilité Analyse de sensibilité Réalisations Le budget Objectif global Entité I Entité II Soutenabilité des finances publiques Le coût budgétaire du vieillissement Le scénario de référence du Cev... 27

4 4.2 Stratégie politique Engagements conditionnels Entité I Entité II Qualité des finances publiques Favoriser l emploi des travailleurs âgés Rendre le travail financièrement plus attractif et maintenir le pouvoir d achat La diminution du coût du travail pour les entreprises Stimuler la compétitivité des entreprises Une fiscalité plus équilibrée La maîtrise des dépenses Aspects institutionnels des finances publiques Adaptation du cadre budgétaire aux règles européennes La Sixième réforme de l Etat... 51

5 1 Introduction Depuis son entrée en fonction en décembre 2011, le gouvernement fédéral s est attelé à réformer l Etat, à assainir les finances publiques et à mener des réformes sociales et économiques. La sixième réforme de l Etat a été adoptée, les finances publiques sont sur la bonne voie et différentes réformes sociales et économiques ont été exécutées ou lancées. Dans le cadre de la stratégie UE2020, la Belgique continuera à s investir dans une politique visant à améliorer le dynamisme de l économie et à préserver ainsi le bien-être social. Comme dans d autres pays, les finances publiques de la Belgique ont été affectées par la crise financière de 2008 et la crise économique qui s en est suivie. En 2009, en raison d un déficit important, la Commission européenne a enclenché une procédure de déficit excessif à l encontre de la Belgique. Malgré les importantes mesures d assainissement prises, le déficit excessif n a pu être corrigé à temps. La Belgique a alors été mise en demeure par le Conseil de l Union européenne, en juin 2013, de prendre toutes les mesures nécessaires pour ramener son déficit nominal à 2,7 % du PIB. Selon la notification de l Institut des comptes nationaux d avril 2014, le déficit s élèverait à 2,6 % du PIB en La Commission européenne statuera sur la sortie de la Belgique de la procédure de déficit excessif dans les prochaines semaines. Pour la première fois, le programme de stabilité tient compte de l accord de coopération du 13 décembre 2013 entre l Etat fédéral, les Communautés, les Régions et les Commissions communautaires relatif à la mise en œuvre de l article 3, 1 er du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l Union économique et monétaire. Ainsi, la Section Besoins de financement des pouvoirs publics du Conseil supérieur des Finances a remis un avis en mars 2014 sur l objectif budgétaire global et sa répartition entre les différents niveaux de pouvoir. Sur base de cet avis, le Comité de concertation s est concerté sur l objectif budgétaire global des pouvoirs publics et la répartition de celui-ci en termes nominaux et structurels. La Belgique a approuvé un objectif budgétaire limité à un déficit structurel de 1,4% du PIB pour Cela correspond à un déficit nominal de -2,15 % du PIB, comme prévu dans le projet de plan budgétaire. A partir de 2015, le solde structurel devrait être amélioré de 0,7 % du PIB supplémentaire chaque année. Ceci permettrait l atteinte d un équilibre structurel budgétaire en 2016 et l obtention d un surplus structurel de 0,75 % du PIB en 2017, ce qui 1

6 correspond à l objectif à moyen terme (MTO). Ce trajet aboutit à une baisse continue du taux d endettement. La trajectoire globale, avec les objectifs budgétaires, est répartie entre les différentes entités qui constituent la Belgique. La répartition retenue tient compte de la sixième réforme de l Etat. Dès lors, elle tient compte des mécanismes de contribution de l entité II à l assainissement des finances publiques et au coût du vieillissement prévus dans la nouvelle loi spéciale de financement. Compte tenu des élections fédérales et régionales du 25 mai 2014, le programme de stabilité consiste en une trajectoire purement indicative, tant en ce qui concerne l objectif budgétaire global que la répartition des objectifs entre les différents niveaux de pouvoirs, sur laquelle les prochains gouvernements devront à nouveau se concerter et prendre une décision, conformément à la procédure prévue dans l accord de coopération du 13 décembre C est à ces gouvernements qu incombera la responsabilité de prendre les mesures requises pour atteindre les objectifs ainsi fixés. Ces mesures seront détaillées dans le cadre de leurs programmations budgétaires pluriannuelles. La Sixième réforme de l Etat a été adoptée. Dans ce contexte, le transfert d un ensemble important de compétences est en cours depuis le niveau fédéral vers les Communautés et les Régions. Ce transfert a pour résultat que les Communautés et les Régions pourront développer dans ces domaines une propre politique cohérente par rapport aux compétences qui leur ont déjà été attribuées. Le gouvernement a fait de la relance économique un objectif essentiel. Cela correspond à la recommandation du Conseil supérieur des Finances qui considère que la trajectoire doit être complété par une stratégie de renforcement du potentiel de croissance et d emploi. A cet effet, le gouvernement fédéral, en concertation avec les Communautés et Régions et en collaboration avec les partenaires sociaux, a pris l initiative d élaborer un pacte de compétitivité, d emploi et de relance. 2

7 2 Situation économique et hypothèses macroéconomiques 2.1 L environnement économique international L essoufflement de l activité mondiale, apparu en 2011, a pris fin en seconde partie de l année La croissance a notamment été plus soutenue dans les économies avancées, en particulier aux Etats-Unis, ainsi que dans plusieurs économies émergentes. Divers facteurs ont permis de dynamiser la croissance économique globale, tels que le nouvel assouplissement de la politique monétaire aux Etats-Unis, la politique budgétaire moins restrictive en zone euro ou la politique monétaire et budgétaire expansive au Japon. Les tensions sur les marchés financiers se sont également apaisées. D après les prévisions d hiver de la Commission européenne, la croissance économique mondiale a atteint 2,9 % en Elle devrait s intensifier les années suivantes pour s élever à 3,6 % en 2014 et 3,9 % en L économie européenne est sortie de la récession au printemps Une légère croissance du PIB a été enregistrée au cours des trois trimestres restant de l année. Compte tenu d un point de départ très bas, un repli de l activité de 0,4 % a encore été observé en 2013 dans la zone euro et le PIB a faiblement progressé de 0,1 % dans l Union européenne (UE), selon les prévisions d hiver de la Commission européenne. Dans le contexte de l accélération de l activité mondiale, la croissance du PIB serait plus vigoureuse en Elle serait de 1,2 % dans la zone euro et de 1,5 % dans l UE. La croissance européenne devrait encore s accélérer en 2015 pour atteindre 1,8 % dans la zone euro et 2 % dans l UE. La demande intérieure devrait prendre le pas sur les exportations en tant que moteur de croissance. L évolution des indicateurs de confiance des entreprises et des consommateurs confirme en outre ces prévisions de renforcement de la croissance. Bien que l activité se soit renforcée dans les pays les plus vulnérables, les écarts de croissance entre les Etats membres restent présents. Ces écarts traduisent les différentes expériences des pays lors de la crise économique et financière et leurs besoins d ajustement interne ou externe. Il est cependant prévu que ces divergences se réduisent au cours du temps. Si le PIB belge a augmenté au même rythme qu en moyenne dans les trois principaux pays voisins, cette moyenne masque également des évolutions divergentes. Les performances de 3

8 la France sont comparables à celles de Belgique. La croissance en Allemagne a été plus vigoureuse, le PIB augmentant de 0,4 %. Par contre, aux Pays-Bas, le PIB s est replié de 1,1 %. 2.2 L évolution de la conjoncture en Belgique Après plusieurs trimestres de stagnation ou de repli, l activité économique en Belgique a renoué avec une croissance positive à partir du deuxième trimestre Cette reprise s est appuyée sur la hausse des exportations et le redressement de la consommation privée. Sur l ensemble de l année, le PIB s est accru de 0,2 %, alors qu il s était inscrit en recul de 0,1 % en La progression plutôt modérée de l activité en 2013 s explique principalement par un acquis de croissance négatif en début d année. Le PIB belge s est stabilisé au premier trimestre 2013, principalement en raison de la traditionnelle réduction des investissements publics succédant aux élections locales. Le PIB a ensuite progressé de 0,2 % au cours du second trimestre (croissance à un trimestre d intervalle). Ce taux de variation s est ensuite graduellement renforcé, à l instar de l ensemble de la zone euro, pour atteindre 0,3 % au troisième trimestre et 0,4 % au dernier trimestre. La confiance des chefs d entreprise et des consommateurs s est améliorée parallèlement à cette reprise de la conjoncture. Le baromètre de la Banque nationale de Belgique, qui mesure la confiance des entrepreneurs, s est nettement redressé depuis le second trimestre L indicateur de confiance des consommateurs s est également sensiblement raffermi, après la forte détérioration observée à la fin L indicateur s est cependant replié en mars 2014, dans le contexte de l annonce de plusieurs restructurations d entreprises. 2.3 Les perspectives économiques du Bureau fédéral du Plan La trajectoire budgétaire de ce programme de stabilité se fonde sur une préfiguration des perspectives économiques à moyen terme pour la période du Bureau fédéral du Plan, effectuée en mars Concernant le court terme (années 2014 et 2015), ces projections s appuient sur le budget économique de février 2014, adapté afin de prendre en compte les développements les plus récents. 4

9 Les données relatives à l environnement économique international en 2014 et 2015 se basent sur les prévisions d hiver 2014 de la Commission européenne. Pour les années suivantes, le Bureau fédéral du Plan s est fondé sur une prolongation des prévisions économiques de la Commission européenne réalisées dans le contexte du semestre européen en février Selon ces prévisions, après une progression de 1,2 % en 2014 et de 1,8 % en 2015, le PIB de la zone euro devrait s accroître de 1,5 % en moyenne annuelle sur la période Ce scénario repose sur l hypothèse que l output gap sera comblé en Les prévisions d hiver de la Commission européenne pour 2014 et 2015 servent de base aux hypothèses pour le prix du pétrole et le taux de change de l euro par rapport au dollar. Après 2015, il est estimé que le taux de change de l euro se stabilisera et que le prix du pétrole augmentera en termes réels à un rythme annuel compris entre 1,5 % et 2 %. Le scénario international reste cependant entaché de plusieurs incertitudes. Un abandon de la politique monétaire expansive aux Etats-Unis, une recrudescence de la crise de la dette européenne ou un essoufflement de la croissance économique chinoise pourraient freiner la reprise de l activité européenne. A l inverse, l économie mondiale pourrait s avérer plus vigoureuse que prévu en cas d une restauration plus rapide de la confiance dans la zone euro ou d une plus forte hausse des investissements aux Etats-Unis. Tableau 1: Environnement externe : hypothèses de base Taux d'intérêt à court terme (moyenne annuelle) 0,2 0,3 0,4 0,9 1,5 Taux d'intérêt à long terme (moyenne annuelle) 2,7 2,6 2,9 3,3 3,5 Taux de change USD/ x 100 (moyenne annuelle) 132,8 135,7 135,7 135,7 135,7 Taux de change effectif nominal (2005=100) 103,3 103,9 104,2 104,2 104,2 Croissance PIB - monde (hors UE) 3,6 4,1 4,4 4,6 4,6 Croissance PIB - UE 0,1 1,5 2 1,5 1,6 Croissance marchés extérieurs pertinents 1,4 4,4 5,8 5 5 Importations mondiales en volume (hors UE) 3,5 5,4 6,1 7,2 7,1 Prix du pétrole (USD) 108,7 104,1 99,6 102,2 104,9 Source : Bureau fédéral du Plan 5

10 Le Bureau fédéral du plan s attend à une croissance du PIB belge de 1,4 % en 2014 et de 1,8 % en Ces estimations sont en ligne avec les prévisions d hiver de la Commission européenne. En 2014, l activité économique serait plus dynamique en Belgique que dans la zone euro, à l instar des années précédentes. En 2015, le rythme de croissance du PIB serait par contre similaire à celui de la zone euro. Au cours de la période , le PIB belge progresserait de 1,6 % en moyenne, soit à un rythme légèrement supérieur à la moyenne de la zone euro. L output gap, qui était très négatif en 2013 (-2,3 % du PIB), se résorbera graduellement pour se clore en fin de période. Tableau 2: Prévisions macroéconomiques Variation en % sauf indications contraires En milliards 1. Croissance du PIB à prix constants 327,8 0,2 1,4 1,8 1,7 1,7 2. PIB à prix courants (en milliards EUR) 381,7 1,5 2,9 3,5 3,4 3,4 Composantes de la croissance 3. Dépenses de consommation finale des particuliers 171,3 0,6 1,3 1,6 1,6 1,6 4. Dépenses de consommation finale des pouvoirs publics 76,1 0,2 1 0,8 1 0,9 5. Formation brute de capital fixe 63,4-1,6 1,3 3,1 3,1 2,9 6. Variation de stocks et acquisition nette d'actifs 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 7. Exportations de biens et services 290,1 1,9 3 4,1 3,7 3,7 8. Importations de biens et services 277,3 1,3 2,7 3,9 3,7 3,6 Contribution à la croissance du PIB 9. Demande finale totale (3+4+5) -0,1 1,2 1,7 1,7 1,6 10. Variation de stocks et acquisition nette d'actifs -0, Balance des biens et services 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 Source : Bureau fédéral du Plan En 2012, l érosion de la confiance des consommateurs a entraîné une baisse des dépenses de consommation privée de -0,3 % et un relèvement du taux d épargne. Suite au regain de la confiance, la propension des ménages à épargner a légèrement diminué en 2013 et devrait se stabiliser en Les dépenses de consommation privée ont augmenté à un rythme comparable à celui du revenu disponible réel en 2013, soit 0,6 %, et cette tendance devrait se poursuivre en 2014, avec une progression de 1,3 %. Compte tenu de leur poids, l évolution de ces dépenses influence sensiblement celle de la demande intérieure. Le redressement progressif des investissements des entreprises en 2013 a été insuffisant pour contrebalancer le repli enregistré en 2012, de telle sorte que les investissements ont encore reculé de 0,5 % sur l ensemble de l année Leur progression devrait atteindre 2,5 % en 2014 grâce à l amélioration de la confiance des entreprises, l augmentation du taux d'utilisation des capacités de production et les conditions de crédit favorables. Les 6

11 investissements en logement connaîtraient un léger accroissement en 2014, après la baisse enregistrée l année précédente. Après avoir été limitée en 2013 à 1,9 %, la croissance des exportations belges devrait être soutenue en 2014 par l intensification de la hausse des débouchés extérieurs et s élever à 3 %. En raison de l augmentation modérée de la demande intérieure, la progression des importations serait inférieure à celle des exportations. La contribution des exportations nettes à la croissance serait de 0,6 % en 2013 et de 0,2 % en Le ralentissement de l inflation, mesurée par l indice des prix à la consommation national, s est poursuivi en 2013, la hausse des prix à la consommation passant de 2,8 % en 2012 à 1,1 % en Ce fléchissement est dû à la baisse de l inflation sous-jacente et du prix des produits énergétiques. Le repli de l inflation sous-jacente s explique par le ralentissement des coûts salariaux et les modifications apportées au calcul de l indice des prix, tandis que le recul des prix de l énergie résulte de la diminution du prix des produits pétroliers et de la concurrence accrue entre les fournisseurs d énergie. Le recul de l inflation devrait se poursuivre en 2014, avec une hausse des prix de 0,8 %, en particulier sous l influence de la diminution des prix de l énergie, renforcée par la baisse de la TVA sur l électricité pour les particuliers. Sur la période , le taux d inflation serait inférieur en Belgique par rapport à la moyenne de la zone euro. Tableau 3: Evolution des prix Variation en % (2005=100) 1. Déflateur du PIB 116,4 1,4 1,4 1,6 1,6 1,6 2. Déflateur des dépenses de consommation finale des particuliers 118,3 1,2 0,9 1,3 1,5 1,6 3. Variation de l'ihpc 119,6 1,2 0,9 1,3 1,5 1,6 4. Déflateur des dépenses de consommation finale des pouvoirs publics 126 2,1 0,7 1,9 1,8 1,7 5. Déflateur des investissements ,7 1,7 1,9 1,9 6. Déflateur de l'exportation de biens et services 113,2-0,4 0,6 0,9 1,6 1,8 7. Déflateur de l'importation de biens et services 116,3-0,4 0,2 0,8 1,7 2 Source : Bureau fédéral du Plan 7

12 En 2013, le marché du travail n a pas encore pu bénéficier de la reprise conjoncturelle observée à partir du second trimestre de l année. En moyenne annuelle, l emploi total a diminué de 0,3 %. Sur le court terme, la dégradation du marché du travail serait plus marquée que lors de la récession de , notamment en raison de l impact de restructurations d entreprises et d une moindre utilisation des mécanismes de rétention de main d œuvre par les entreprises. Les perspectives d emploi devraient s améliorer conjointement au raffermissement de l activité économique. L emploi total devrait ainsi progresser de 0,3 % en Cette croissance s intensifierait à moyen terme avec une hausse allant jusqu à 0,7 %. Le taux d emploi de la population d âge actif (20-64 ans) diminuerait de 64 % en 2012 à 63,7 % en 2013, avant d augmenter légèrement en 2014 pour s établir à 63,8 %. Le taux de chômage, selon la définition d Eurostat, se maintiendrait à 8,4 % sur la période Il resterait largement en-dessous de celui de la zone euro (12,1 % en 2013 et 12 % en 2014). Grâce à l amélioration de la situation sur le marché belge du travail, le taux de chômage devrait ensuite progressivement diminuer et atteindre 7,3 % en fin de période de projection. Tableau 4: Evolution sur le marché du travail Variation en % sauf indications contraires Niveau 1. Emploi intérieur 4544 a -0,3 0,3 0,7 0,7 0,8 2. Nombre d'heures travaillées 7135,4 b -0,4 0,5 0,7 0,6 0,6 3. Taux de chômage (% définition =eurostat) 8,4 8,4 8,4 8,3 8,2 7,9 4. Productivité du travail par personne active 72,1 c 0,4 1,2 1, Productivité du travail par heure travaillée 45,9 d 0,6 0,9 1,1 1,1 1,1 6. Coût salarial des emplyés (D1 code SEC) 201,4 e 1,9 0,9 2,8 3,5 3,3 7. Coût salarial par employé 53,1 f 2,3 0,7 2 2,6 2,3 a: milliers d'unités, b: millions d'heures, c: mille EUR, d: EUR, e: milliards EUR, f: mille EUR Source : Bureau fédéral du Plan 8

13 3 Solde et dette de l ensemble des pouvoirs publics 3.1 Lignes de force de la politique budgétaire Objectifs en termes structurels Dans le cadre de l établissement du présent programme de stabilité, il est fait application de l accord de coopération du 13 décembre Sur base de l avis de la Section Besoins de financement du Conseil supérieur des Finances de mars 2014, le Comité de concertation s est concerté sur l objectif budgétaire global des pouvoirs publics et la répartition de celui-ci en termes nominaux et structurels. Le trajet pour l ensemble des administrations publiques, tel que présenté par la Section Besoins de financement, repose sur trois principes. Premièrement, la sortie de la procédure de déficit excessif (EDP) se doit d être durable. Deuxièmement, le trajet s inscrit dans la poursuite de l assainissement budgétaire, avec une attention particulière pour le niveau élevé de la dette ainsi que les coûts élevés du vieillissement à prévoir en Belgique. Troisièmement, une attention est consacrée au potentiel de croissance économique et à l amélioration de l emploi. Dans son avis, la Section Besoins de financement du Conseil supérieur des Finances constate une amélioration des résultats budgétaires en Cette amélioration structurelle doit être consolidée et poursuivie au cours des trois prochaines années à un rythme stable dans le temps. La Belgique maintient son engagement d améliorer le solde structurel de 0,5 % en 2014, ce qui correspond à l objectif nominal du projet de plan budgétaire (-2,15 % du PIB). Un équilibre en termes structurels devrait être réalisé en 2016 et le MTO (0,75 %) devrait être atteint en

14 Tableau 5: Les objectifs pour la période Définition de l'objectif Solde structurel estimé / à réaliser en % du PIB 2013 Solde structurel estimé comme point de départ -1, Amélioration du solde structurel de 0,5 % -1, Amélioration du solde structurel de 0,7 % -0, Réalisation d'un équilibre structurel Réalisation d'un surplus structurel de 0,75 % ou de l'omt 0,75 L amélioration structurelle sur la période sera de 0,7 % du PIB chaque année. A l horizon 2017, le solde structurel aura été amélioré de 2,7 % du PIB par rapport à La trajectoire se matérialise par le report d un an du MTO par rapport au précédent programme de stabilité, mais elle se situe au-delà du scénario qui serait basé sur les améliorations minimales requises selon le volet préventif du Six-Pack pour des pays qui ne sont plus soumis à la procédure de déficit excessif, à savoir une amélioration du solde structurel d au minimum 0,5 % par an. La répartition de l amélioration structurelle sur les trois années 2015, 2016 et 2017 permet de tenir compte du rendement croissant dans le temps de mesures structurelles, en particulier en dépenses, et assure un processus d assainissement pluriannuel. La réalisation du MTO en 2017, et son maintien durant plusieurs années, permettra de préfinancer une part substantielle du coût budgétaire du vieillissement. Réduction de la dette Selon la trajectoire décrite ci-dessus, le taux d endettement sera réduit de manière suffisante à moyen terme. Conformément à la réglementation européenne, le taux d endettement d un pays de la zone euro diminue de manière suffisante si l écart entre le taux d endettement et la valeur de référence (60 % du PIB) se réduit d un vingtième par an en moyenne sur trois ans. Un pays doit se conformer à cette règle après une période de trois ans suivant la correction d un déficit excessif. Si la Belgique sort de la procédure de déficit excessif en 2014, elle devra répondre du critère de la dette à partir de La trajectoire décrite rend cela possible. 10

15 La répartition de la trajectoire entre les entités Dans une structure institutionnelle telle que celle de la Belgique, où de nombreuses compétences et moyens financiers sont décentralisés, l effort d assainissement budgétaire doit être réparti de manière optimale. Désormais, la répartition se fait en application l accord de coopération du 13 décembre Celui-ci prévoit, dans le cadre de la mise à jour du programme de stabilité, une répartition en termes nominaux et structurels des objectifs budgétaires des différents niveaux de pouvoirs par une décision du Comité de concertation. Cette décision doit s appuyer sur un avis de la Section Besoins de financement du Conseil supérieur des Finances. Il faut aussi désormais tenir compte de la nouvelle loi spéciale de financement. Celle-ci contient des mécanismes de contribution des Communautés et Régions à l assainissement des finances publiques et au coût du vieillissement. L assainissement des finances publiques en tant qu élément d une politique plus large Ce programme se focalise sur les grandes orientations de la politique budgétaire. Après une période d incertitude économique, la politique budgétaire doit trouver un équilibre entre, d une part, l impact potentiellement négatif à court terme d une politique budgétaire restrictive sur la demande globale et, d autre part, l impact positif d une telle politique sur les charges d intérêt et la croissance économique par le rétablissement de la confiance (des marchés financiers). A l aide d une stratégie de relance ciblée et d une attention suffisante à la position concurrentielle de notre économie, le gouvernement s attèle au renforcement du potentiel de croissance économique et à la stimulation de l emploi. Les principaux aspects de cette politique sont commentés dans le programme national de réforme et seront aussi abordés dans la cinquième partie de ce programme de stabilité. 11

16 3.2 Les finances publiques à moyen terme L évolution du solde structurel La trajectoire normative repose sur l amélioration du solde structurel et sur des objectifs définis en termes de solde structurel. La ligne 10 du tableau 6 présente les objectifs de la Belgique pour la période Le tableau traduit également cet objectif structurel en un solde nominal. Le solde nominal à réaliser chaque année dépendra dans la pratique de l évolution de l output gap et de l impact d éventuelles mesures «one off». La conversion d un objectif structurel en termes nominaux dépend de l estimation de la composante cyclique et donc de l output gap et de la croissance potentielle. Ces données proviennent des perspectives économiques du Bureau fédéral du Plan 1. Tableau 6: Composition du solde structurel 2 En % du PIB Croissance réelle du PIB 0,2 1,4 1,8 1,7 1,7 2. Solde de financement effectif -2,6-2,2-1,4-0,4 0,6 3. Charges d'intérêt 3,2 3,1 3,0 2,9 2,8 4. Mesures one shot ou temporaires 0,6 0,3 0,0 0,0 0,0 5. Croissance potentielle du PIB (en % du PIB) 0,9 1,0 1,1 1,3 1,3 6. Output gap -2,3-1,9-1,2-0,7-0,3 7. Composante cyclique du budget -1,3-1,0-0,7-0,4-0,2 8. Solde de financement corrigé des variations du cycle (2-7) -1,3-1,1-0,7 0,0 0,7 9. Solde primaire corrigé des variations du cycle (8+3) 1,8 2,0 2,2 2,9 3,6 10. Solde structurel (8-4) -1,9-1,4-0,7 0,0 0, Une traduction en soldes nominaux Le tableau 6 présente le solde de financement de l ensemble des pouvoirs publics tel qu il peut être déduit de l approche structurelle, compte tenu de l output gap retenu. Pour 2014, le solde nominal repris est celui défini lors du comité de concertation de juillet 2013 et dans le projet de plan budgétaire (-2,15 %). - 1 La méthode utilisée par le Bureau fédéral du Plan et les différences par rapport aux prévisions de la Commission européenne sont expliquées dans la note La prévision par la Commission européenne de l output gap pour la Belgique est-elle crédible? du Bureau fédéral du Plan (Igor Lebrun, mars 2014) - 2 Selon la trajectoire retenue à titre indicatif, l objectif à moyen terme (MTO) de 0,75% du PIB sera réalisé en

17 La répartition de l effort entre recettes et dépenses et entre les différentes catégories de recettes et de dépenses figurant dans le tableau 7 est purement technique et indicative. Compte tenu des élections du 25 mai 2014, ce sont les gouvernements suivants qui devront prendre les mesures nécessaires pour réaliser les objectifs. La directive 2011/85 impose en son article 9 de disposer d une programmation budgétaire pluriannuelle. Cette disposition a été transposée en Belgique à travers l article 124/3 de la loi du 22 mai 2003 portant organisation du budget et de la comptabilité de l Etat fédéral et l article 16/12 de la loi du 16 mai 2003 fixant les dispositions générales applicables aux budgets, au contrôle des subventions et à la comptabilité des communautés et des régions, ainsi qu à l organisation de la Cour des comptes. Sur cette base, les gouvernements devront, dans le cadre de l établissement du budget 2015 établir une programmation budgétaire pluriannuelle couvrant la législature. Celle-ci devra notamment contenir des objectifs budgétaires pluriannuels, des prévisions pour chaque poste majeur de dépenses et de recettes et une description des politiques envisagées à moyen terme. 13

18 Tableau 7: Prévisions budgétaires pour l ensemble des pouvoirs publics (scénario indicatif) Niveau % du PIB Solde de financement par sous-secteur 1. Ensemble des pouvoirs publics ,6-2,1-1,4-0,4 0,6 2. Pouvoir fédéral ,5-2,3-1,5-0,4 0,6 3. Communautés et Régions -64 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 4. Pouvoirs locaux ,2 0,1 0,1 0,0 0,0 5. Administrations de sécurité sociale 335 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Ensemble des pouvoirs publics 6. Recettes totales ,0 51,1 51,3 51,7 52,3 7. Dépenses totales ,6 53,3 52,8 52,2 51,8 8. Solde de financement ,6-2,1-1,4-0,4 0,6 9. Charges d'intérêt (EDP) ,2 3,1 3,0 2,9 2,8 10. Solde primaire ,6 1,0 1,6 2,5 3,4 11. Mesures uniques ou temporaires ,6 0,3 0,0 0,0 0,0 Principales composantes des recettes 12. Impôts totaux ,1 31,1 31,3 31,6 32,0 12a. Impôts sur la production et les importations ,9 12,9 12,8 12,8 12,9 12b. Impôts sur le revenu, impôt sur le patrimoine, ,1 17,2 17,7 17,9 18,2 12c. Impôts sur le capital ,0 1,1 0,9 0,9 0,9 13. Cotisations sociales ,3 16,8 16,8 17,0 17,1 14. Revenus de la propriété ,1 0,8 0,8 0,8 0,9 15. Autres ,5 2,4 2,3 2,3 2,3 16. Recettes totales ,0 51,1 51,3 51,7 52,3 p.m. Prélèvement global ,0 48,5 48,7 49,2 49,7 Principales composantes des dépenses 17. Dépenses de consommation ,8 16,3 16,0 15,7 15,3 18. Prestations sociales totales ,5 26,3 26,1 26,0 25,9 dont Indemnités de chômage ,3 2,2 2,1 2,0 1,9 19. Charges d'intérêt ,2 3,1 3,0 2,9 2,8 20. Subsides ,6 2,3 2,4 2,4 2,4 21. Formation brute de capital fixe ,6 1,5 1,6 1,6 1,6 22. Autres ,9 3,7 3,8 3,7 3,7 23. Dépenses totales ,6 53,3 52,8 52,2 51, Répartition indicative de la trajectoire La répartition entre l entité I et l entité II se fait sur base de l hypothèse que l entité II doit atteindre un équilibre nominal durant la totalité de la période considérée, à savoir de 2014 à 2017, à l exception des années 2014 et 2015 où l ensemble des pouvoirs locaux doivent réaliser un surplus de 0,1% du PIB. Ceci correspond au cycle des investissements des pouvoirs locaux pour lequel, en période non électorale, un surplus doit être réalisé pour assurer le financement des investissements qui sont principalement réalisés durant les années électorales. 14

19 Tableau 8 : Répartition de la trajectoire 3 En % du PIB Entité I Solde structurel -1,8% -1,1% -0,1% 0,7% Solde de financement -2,3% -1,5% -0,4% 0,6% Entité II Solde structurel 0,4% 0,4% 0,2% 0,1% Solde de financement 0,1% 0,1% 0,0% 0,0% Ensemble des pouvoirs publics Solde structurel -1,4% -0,7% 0,0% 0,7% Solde de financement -2,1% -1,4% -0,4% 0,6% Répartition de la trajectoire au sein de l entité I Au niveau de l entité I, l équilibre est maintenu pour la sécurité sociale. On part donc de l hypothèse que l Etat fédéral, via la dotation d équilibre continue à assurer un équilibre en termes SEC 4. Répartition de la trajectoire au sein de l entité II Dans la proposition de la Section, la trajectoire pour atteindre l équilibre pour l ensemble des communautés et des régions est obtenue en prévoyant un équilibre nominal pour chaque communauté et chaque région durant la période Sur base de cet équilibre nominal, le solde structurel est ensuite calculé par entité fédérée. Dans son avis, la Section fait une proposition pour ce calcul. Cette proposition consiste à répartir la composante cyclique du budget entre les différentes entités fédérées selon leur part respective dans les dépenses finales. 5 Un aperçu des soldes structurels et nominaux des entités fédérées est donné en annexe 1. Les prochains gouvernements devront à nouveau se concerter et prendre une décision, conformément à la procédure prévue dans l accord de coopération du 13 décembre Selon la trajectoire retenue à titre indicatif, l objectif à moyen terme (MTO) de 0,75% du PIB sera réalisé en Cette hypothèse technique ne préjuge pas de la décision en la matière du prochain gouvernement - 5 Ceci se fait à l exclusion des dépenses de chômage qui sont attribuées à l Entité I et de la composante cyclique (marginale) des recettes qui est répartie en fonction de la part de chaque entité dans les recettes fiscales. Voir annexes 6.3 et 6.4 de l avis «Trajectoire budgétaire préparatoire au programme de stabilité », Conseil supérieur des Finances, Section besoins de Financement de l Etat, mars

20 3.2.4 Réduction de la dette publique en phase avec les obligations européennes Durant les années précédant la crise financière et économique, la dette a été progressivement réduite. La crise financière et économique a de nouveau fait augmenter la dette publique. Ceci est aussi bien le résultat de facteurs exogènes qu endogènes. Vu la baisse du PIB, le taux d endettement s élevait similairement de manière constante. Les pays de l Union européenne ont également été confrontés à d importants déficits budgétaires. Il y a aussi certaines contributions sociales (dont les prestations de chômage) qui ont augmenté en période de crise. A côté de cela, les pouvoirs publics devaient intervenir pour stabiliser le secteur financier. En outre, les différentes opérations et mécanisme européens de soutien ont eu une influence sur la dette. Vu le taux d endettement élevé et par conséquent la sensibilité de l économie belge aux fluctuations subites des taux d intérêts, le gouvernement belge s était engagé à maintenir le taux d endettement sous les 100 % du PIB. Plusieurs mesures ont été prises à cet effet. C est ainsi qu il a été estimé à 99,9 % pour 2013 et 99,6 % pour 2014 en mars 2014 dans le cadre du troisième rapport trimestriel EDP. Néanmoins, suite à une extension du périmètre de consolidation par l Institut des comptes nationaux, celui-ci est estimé à 101,5 % pour 2013 (notification de l ICN d avril) et 101,2 % pour Pour les prochaines années, grâce à une croissance positive et à la diminution du solde de financement, on pourra compter sur une diminution endogène du taux d endettement. Une diminution de 8 % du taux d endettement devrait être réalisée entre 2014 et Cela représente une diminution d environ 2,7 % par an, ce qui va au-delà des obligations découlant de la réglementation européenne La règlementation dispose que la dette doit diminuer chaque année de 1/20 ième de la différence entre le taux d endettement et le seuil de 60 % du PIB. Cette diminution annuelle est calculée comme une moyenne sur trois ans. Pour un Etat sortant de la procédure de déficit excessif, cette exigence est considérée comme remplie si des progrès suffisants sont réalisés durant une période de transition de 3 ans. Voir l article 2, 1bis règlement n 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs. 16

21 Tableau 9: Facteurs déterminant pour le taux d endettement En % du PIB Taux d'endettement 101,5 101,2 99,4 96,7 93,2 2. Changement dans le taux d'endettement 0,4-0,3-1,8-2,7-3,5 Éléments contribuant à l'évolution du taux d'endettement 3. Solde primaire 0,6 1,0 1,6 2,5 3,4 4. Charges d'intérêt 3,2 3,1 3,0 2,9 2,8 5. Variation exogène de la dette -0,7 0,3 0,2 0,2 0,2 p.m. Facteurs endogènes 1,1-0,6-2,0-2,9-3,7 p.m. Niveau implicite du taux d'intérêt (en %) 3,2 3,1 3,0 3,0 3,0 17

22 3.3 Comparaison avec le programme de stabilité et analyse de sensibilité Comparaison avec le programme de stabilité La trajectoire d assainissement proposée par la Belgique dans le présent programme de stabilité poursuit la réduction du déficit et de la dette publique présentée dans le précédent programme de stabilité et répond aux exigences fixées par le Conseil de l Union européenne. Le tableau 10 compare les hypothèses de croissance ainsi que les objectifs budgétaires des programmes de stabilité successifs. On s attend à une croissance économique relativement similaire aux prévisions de l année passée. Une hausse de la croissance est prévue jusqu en 2015 (1,8 %). Elle devrait se stabiliser à partir de 2016 (1,7 %). Conformément à la recommandation du Conseil supérieur des Finances, la Belgique a décidé de reporter l équilibre structurel à Celui-ci était prévu pour 2015 dans le précédent programme. L objectif est d atteindre le MTO en 2017 (0,75 %). Le taux d endettement est plus élevé que celui prévu l année passée. L explication réside dans l extension du périmètre de consolidation par l ICN en avril Malgré cela, comme précédemment, une baisse continue du taux d endettement est planifiée. Il est essentiel de réduire la dette (en % du PIB) et de créer des excédents budgétaires après 2016 afin de garantir sur le long terme la soutenabilité des finances publiques dans le contexte du vieillissement de la population. 18

23 Tableau 10: Comparaison avec le précédent programme de stabilité 7 En % du PIB Croissance du PIB Mise à jour précédente 0,2 1,5 1,6 1,7 Mise à jour actuelle 0,2 1,4 1,8 1,7 1,7 Ecart 0,0-0,1 0,2 0,0 Solde de financement Mise à jour précédente -2,5-2,0-0,5 0,4 Mise à jour actuelle -2,6-2,1-1,4-0,4 0,6 Ecart -0,1-0,1-0,9-0,8 Solde structurel Mise à jour précédente -1,8-1,2 0,0 0,7 Mise à jour actuelle -1,9-1,4-0,7 0,0 0,7 Ecart -0,1-0,2-0,7-0,7 Taux d'endettement brut Mise à jour précédente 100,0 99,0 96,5 93,0 Mise à jour actuelle 101,5 101,2 99,4 96,7 93,2 Ecart 1,5 2,2 2,9 3, Analyse de sensibilité Les perspectives économiques restent incertaines dans un contexte de crise de la dette à l intérieur de la zone euro et d incertitude sur les marchés financiers. Conformément au code de conduite, il importe dès lors d'effectuer des analyses de sensibilité sur les paramètres macro-économiques de la trajectoire décrite dans le présent programme de stabilité. Deux scénarios alternatifs sont examinés. Le premier scénario prévoit un ralentissement de la croissance économique sur la période , de 0,5 point de pourcentage par an, soit de 2 % cumulés au cours de la période concernée. Dans le second scénario, la croissance du PIB sur la période augmenterait de 0,5 pp par an par rapport à l hypothèse de base. - 7 Selon la trajectoire retenue à titre indicatif, l objectif à moyen terme (MTO) de 0,75% du PIB sera réalisé en Pour 2016, le solde structurel était de 0,75 % du PIB. Il est arrondi à 0,7 % dans le présent programme de stabilité 19

24 Dans cette analyse, une élasticité constante des finances publiques par rapport au PIB telle qu estimée par la Commission européenne, à savoir 0,55 pour la Belgique, est retenue comme hypothèse 8. En cas de croissance plus élevée, le solde de financement deviendrait mécaniquement plus rapidement positif. Si la croissance était 0,5 % plus élevée que dans le scénario de référence, le solde de financement 2014 s'améliorerait de 0,27 % du PIB. En 2017, l'impact sur le solde de financement d'une croissance chaque année plus élevée de 0,5 % par rapport au scénario de référence serait de 1,1 % du PIB. Selon cette hypothèse, un surplus nominal de 0,5 % du PIB devrait être réalisé en En 2017, un surplus de 1,7 % du PIB serait réalisé. Dans ce cas, une réduction accélérée de la dette (en % du PIB) serait par conséquent également réalisée. En cas de croissance inférieure aux prévisions, l'impact annuel serait aussi de 0,27 % du PIB, ce qui signifie que le solde de financement se détériorerait de 0,27 % du PIB en Cette détérioration s élèverait à 1,1 % du PIB en Cette augmentation du déficit s explique d'une part, par des facteurs relatifs aux recettes, comme une diminution des recettes fiscales, et, d'autre part, par des facteurs relatifs aux dépenses, en particulier une augmentation des indemnités de chômage. Tableau 11: Impact des fluctuations de la croissance sur le solde de financement En % du PIB Programme de stabilité Croissance réelle du PIB 0,2 1,4 1,8 1,7 1,7 Solde de financement -2,6-2,1-1,4-0,4 0,6 Variation positive de 0,5 point de pourcentage Croissance réelle du PIB 1,9 2,3 2,2 2,2 Solde de financement -1,8-0,9 0,5 1,7 Variation négative de 0,5 point de pourcentage Croissance réelle du PIB 0,9 1,3 1,2 1,2 Solde de financement -2,4-2,0-1,2-0,5-8 Gilles Mourre, George-Marian Isbasoiu, Dario Pernoster and Matteo Salto, The cyclically-adjusted budget balance used in the EU fiscal framework : an update, Economic Papers 478 (European Commission), March

25 3.4 Réalisations 2013 Dans le programme de stabilité d avril 2013, le gouvernement belge a prévu de ramener le solde structurel pour 2013 de -2,9 % à -1,8 %, ce qui correspondait à une limitation du solde de financement nominal à 2,5 % du PIB. Sur la base des calculs de la Commission européenne, le Conseil de l Union européenne dispose dans sa décision du 21 juin 2013 que la Belgique doit limiter son déficit à 2,7 % du PIB en 2013, afin de préserver une marge de sécurité suffisante par rapport à la limite des 3 % du PIB. Lors du Comité de concertation du 2 juillet 2013, le pouvoir fédéral s est engagé à limiter le déficit de l entité I à 2,4 % du PIB ( millions EUR), y compris une marge de sécurité de 226 millions EUR. Au niveau de l entité II, compte tenu d une réserve pour compenser le déficit estimé des pouvoirs locaux et d une correction pour la contribution au mécanisme de responsabilisation pension, les Communautés et Régions devaient limiter leur déficit à -173 millions EUR (- 0,05 % du PIB). Le solde de financement estimé des pouvoirs locaux s élevait au moment de cette décision à -260 millions EUR. Globalement, l objectif de solde de financement de l entité II était donc fixé à -433 millions EUR ou -0,11 % du PIB. Les estimations les plus récentes de l ICN (notification d avril 2014) tablent sur un déficit de 2,6 % du PIB pour Tableau 12: Solde de financement En % du PIB Réalisations Réalisations Programme Comité Réalisations de stabilité de concertation Ensemble des pouvoirs publics -3,8-4,1-2,5-2,5-2,6 Entité I Entité II -3,4-3,6-2,5-2,4-2,4 Pouvoir fédéral -3,5-3,6-2,5-2,4-2,5 Sécurité sociale 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1-0,4-0,5 0,0-0,1-0,2 Solde structurel -3,4-2,9-1,8-1,8-1,9 Le résultat en termes de solde de financement (-2,6 %) est très proche des objectifs fixés par le programme de stabilité (-2,5 %) et la décision du Comité de concertation (-2,5 %) et meilleur 21

26 que celui fixé dans la mise en demeure adressée à la Belgique, en juin 2013, par le Conseil de l Union européenne. Au niveau de l entité I, le déficit s élève à 2,4 % du PIB. L objectif fixé par le Comité de concertation est respecté. Les moins bons résultats enregistrés par le pouvoir fédéral ont pu être compensés par un léger boni de la sécurité sociale. L entité II clôturerait 2013 avec un déficit de 0,2 % alors que l objectif était de 0,1 %. Ce dépassement est à imputer aux pouvoirs locaux. 22

27 3.5 Le budget Objectif global Décision du Comité de concertation du 17 juillet 2013 Pour 2014, le Comité de concertation a fixé un objectif de déficit de -2,25 % du PIB pour l entité I et un objectif de surplus de 0,1 % du PIB pour l entité II. Les objectifs respectifs de l entité I et de l entité II doivent être adaptés pour tenir compte de l impact du non-versement du montant provisionné par les Communautés et Régions pour couvrir l augmentation prévue de la cotisation de responsabilisation pour les pensions de leurs fonctionnaires (132 millions EUR). Un montant de 132 millions EUR est donc réservé dans les budgets des Communautés et Régions conformément à la décision du Comité de concertation du 17 juillet Projet de plan budgétaire Le projet de plan budgétaire 2014 a été établi en octobre 2013 sur base de la décision du Comité de de concertation du 17 juillet Entité I Pour atteindre son objectif 2014, le gouvernement fédéral a pris dans le cadre de l élaboration du budget initial des mesures discrétionnaires ayant un effet net total sur le solde de financement de 2.761,7 millions EUR. Ces mesures consistent tant en des économies sur les dépenses primaires qu en de nouvelles recettes ou des mesures de relance. Ces mesures ont été présentées en détail dans le projet de plan budgétaire déposé en octobre Une circulaire de prudence budgétaire a été publiée le 17 janvier La circulaire précise l'approche choisie et la méthode qui permettra de réaliser l'objectif budgétaire prévu en Il s'agit de mesures conservatoires qui sont imposées aux services publics fédéraux et aux services publics de programmation, au Ministère de la Défense et à la Police fédérale. La circulaire s'applique également aux organismes d'intérêt public et organismes assimilés consolidés avec l'etat fédéral ainsi qu'aux institutions publiques de sécurité sociale. 23

28 Concrètement, la circulaire prévoit : un blocage pour les SPF et les SPP des crédits de personnel de 2 %, des crédits de fonctionnement de 15 % et des crédits d investissement de 20 %. Un blocage identique est imposé au institutions à consolider pour la partie de leurs dépenses couvertes par une dotation ; une libération (25 % par trimestre) des crédits d engagements et de liquidation nonbloqués pour les SPF et SPP ; un suivi mensuel approfondi de l exécution des budgets des SPF et SPP, des institutions à consolider et des institutions de la sécurité sociale. Le gouvernement s est également mis d accord sur un planning pour les travaux budgétaires. Ce dernier prévoyait un contrôle budgétaire en mars sur base d une note du Comité de monitoring. Le contrôle budgétaire a confirmé l objectif de solde de financement de -2,25 % du PIB pour l entité I Entité II 9 a) La Communauté flamande Le budget 2013 de la Communauté flamande s est clôturé avec un léger excédent. Ainsi, le gouvernement flamand a de nouveau réalisé un budget en équilibre, le troisième de suite. Pour 2014, c est aussi un budget en équilibre qui a été adopté par le parlement. Vu que 2014 est une année de changement de gouvernement, un blocage des crédits 2014 est prévu : seulement 7/12ème des crédits prévus dans le budget pourront être libérés. Cette mesure assure que le prochain gouvernement pourra entamer son travail de manière correcte, et encore opérer les ajustements nécessaires pour exercer ses activités de manière appropriée. - 9 Cette section est basée sur des contributions demandées aux entités fédérées pour l élaboration du rapport EDP de mars

29 b) La Région wallonne et la Communauté française Les budgets prévoient un surplus de milliers EUR pour la Région wallonne et un déficit de milliers EUR pour la Communauté française. Les travaux relatifs au contrôle budgétaire 2014 ont été opérés. La circulaire a été adoptée par les gouvernements wallon et de la Communauté française en date du 27 février Ce contrôle budgétaire, conformément aux décrets du 15 et du 20 décembre 2011, a eu pour objectif d évaluer l impact des nouvelles estimations des paramètres macroéconomiques issues du Budget économique du 12 février 2014 sur les prévisions de recettes et les crédits de dépenses 2014, afin d en confronter le résultat à l objectif budgétaire fixé par les gouvernements lors de l élaboration du budget initial A ce stade, les objectifs budgétaires de la Wallonie et de la Communauté française sont confirmés. c) Région de Bruxelles-Capitale Conformément aux accords conclus lors de la concertation interfédérale, la Région de Bruxelles-Capitale a entièrement éliminé son déficit en termes SEC dans le budget Pour la première fois en de nombreuses années, elle est même parvenue à établir un budget présentant un léger surplus de 6 millions EUR. Ce budget tient en outre compte de la contribution qui lui est demandée au niveau de l assainissement des finances publiques globales et qui s élève à 17,7 millions EUR, un montant qui sera déduit des transferts à effectuer par le pouvoir fédéral. Par conséquent, le budget 2014 permet de réaliser le basculement structurel de budgets déficitaires à budgets excédentaires, et ce 2 ans plus tôt que prévu. 25

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