Rome, mars 2007 TROISIÈME CONFÉRENCE EUROPÉENNE DES JUGES. Quel Conseil pour la Justice?

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1 Rome, mars 2007 TROISIÈME CONFÉRENCE EUROPÉENNE DES JUGES Quel Conseil pour la Justice? Discours du Prof. Luigi Berlinguer Président du Réseau Européen des Conseils de Justice Améliorer l auto-administration judiciaire pour satisfaire les attentes des citoyens d avoir une justice équitable, efficace, dans un délai raisonnable * * * * * 1. Au nom du Réseau Européen des Conseils de Justice (ENCJ/RECJ) j ai le plaisir avant tout de souhaiter la bienvenue à tous les participants de cette Conférence, une conférence que notre Réseau a proposé d organiser dès le tout début de sa coopération avec le Conseil Consultatif des Juges Européens. C est, ensuite, un honneur et un plaisir pour moi que ce soit le C.S.M. italien qui offre l hospitalité à cette conférence, puisqu il est l une des institutions fondatrices de l ENCJ, pour laquelle j ai travaillé personnellement comme membre. 2. L ENCJ comme la plupart des participants le savent fort bien - a été institué en 2004 et il est constitué par les institutions nationales qui, dans les États membres de l Union européenne, sont indépendantes des pouvoirs exécutif et législatif et qui sont responsables du soutien des systèmes judiciaires pour l exercice indépendant de la juridiction. Aux Ministères de la justice, pour les États membres qui n ont pas de Conseil de Justice 1, on peut attribuer la position d observateur. 1 L expression employée dans le texte est, conformément au programme de la Conférence, volontairement ambiguë à propos du concept profondément enraciné dans les divers contextes culturels et politiques des pays spécifiques des organes qui reçoivent le nom de Conseils Supérieurs de la Magistrature, ou encore Conseils de Justice ou organes équivalents. Les expressions officiellement utilisées par l ENCJ sont celles de Conseils for the judiciary en anglais, de Justice en français, del Poder Judicial en espagnol. 1

2 Pourquoi l ENCJ a-t-il été si enthousiaste à l idée d organiser une Conférence des juges européens pour discuter les thématiques qui concernent les Conseils de Justice? La réponse est évidente: l ENCJ a pour rôle primordial de souligner l importance de la séparation des pouvoirs et l indépendance de la magistrature. Il se propose de jouer un rôle de médiateur entre les institutions de l Union Européenne et les magistratures nationales. Et il a aussi pour objectif entre autres de promouvoir des analyses et de collecter et fournir des informations sur les structures et sur les compétences des institutions du Réseau ainsi que de promouvoir des échanges des expériences en matière d organisation des organes judiciaires et de la sauvegarde de leur indépendance. Je suis personnellement convaincu que cette Conférence grâce au dur travail des secrétariats du CCJE ainsi que du CSM, à qui l ENCJ est reconnaissant atteindra pleinement ces objectifs, et qu elle apportera une contribution significative aux réflexions ultérieures que le Conseil Consultatif des Juges Européens et le Conseil d Europe effectueront dans ce domaine. 3. Des représentants de l ENCJ exprimeront, dans la suite de la Conférence, notre position sur divers arguments, après l exposé intéressant du Dr. Afonso que nous venons d écouter sur le rôle que jouent, ou devraient jouer, les Conseils de Justice dans l architecture institutionnelle des démocraties européennes régies selon les principes de l État de droit. J ai maintenant le devoir de présenter une ultérieure perspective qui, je l espère, pourra être utile aussi pour introduire les exposés spécifiques. Cette ultérieure perspective que je vais essayer de proposer peut s énoncer de la manière suivante: en tenant pour sûr que les Conseils sont nécessaires pour garantir l indépendance de la magistrature, et par conséquent l État de droit, et pour une sauvegarde effective des droits de l homme, quelles améliorations sont-elles nécessaires pour le bon fonctionnement de ces organes? Autrement dit, les expériences des pays qui ont institué les Conseils nous indiquent les nouveaux besoins importants pour mettre au point l agencement institutionnel des Conseils, si l on considère qu il faut garantir en même temps que l indépendance de la magistrature les attentes des citoyens de recevoir une justice équitable et effective dans des délais raisonnables? Il est facile de postuler que si la sauvegarde de l indépendance de la magistrature doit être confiée aux Conseils il 2

3 faut aussi que les autres valeurs qui retombent dans le spectre d application de l art. 6 de la CEDH, et tout spécialement la promotion d une justice impartiale, efficace et rapide soient réalisées par les Conseils, en tant qu organes préposés à l exigence d assurer un juste équilibre entre ces dernières valeurs et l indépendance de la magistrature 2. Ma réponse personnelle va dans le sens que, si nous examinons les modalités avec lesquelles les Conseils peuvent, conjointement, atteindre les deux objectifs, il y a place pour des améliorations, nécessaires, que les Conseils pourront parfois réaliser tout seuls, d autres fois suggérer au législateur. 4. Je vais commencer par ce que personne ne peut mettre en doute. La justice est une fonction publique, qui doit garantir la sécurité et l équité dans les relations sociales. Elle se doit absolument de satisfaire les attentes des citoyens. La nouveauté des dernières décennies vient de l énorme augmentation des attentes que les citoyens ont de la part de l État: c est le grand effet de la démocratie. La demande sociale de justice a augmenté tout autant, les droits et la capacité critique à l égard de la réponse judiciaire se sont étendus. Aujourd hui, en effet, la demande d équité et 2 Les Avis du CCJE fournissent déjà des exemples de secteurs où la mission des Conseils de sauvegarder l'indépendance doit être coordonnée avec l exigence de poursuivre des objectifs concernant l équité, l efficacité et la rapidité de la justice, comme en ce qui concerne les nominations des magistrats, leur formation, l évaluation du professionnalisme, la discipline, etc... Par exemple, le CCJE estime que pour assurer une distinction correcte des rôles la formation doit être confiée à un institut autonome spécifique, pourvu d un budget propre, mais sous l'autorité du Conseil (Avis n 4 17); que, si le Conseil est compétent aussi bien pour la formation que pour les nominations et les promotions, il faut qu une séparation nette ait été prévue entre ses secteurs responsables de ces attributions (ibidem 18); qu il faut tracer une distinction entre l évaluation qualitative de la performance des tribunaux et l évaluation professionnelle individuelle des juges, spécialement quand il s agit de mesures qui influencent leur statut ou leur carrière, cette dernière constituant une fonction qui a diverses finalités et qui doit être effectuée en se basant sur des critères objectifs avec toutes les garanties prévues pour la sauvegarde de l'indépendance de la magistrature (Avis n 6 34; voir aussi l Avis n 1 45); que l'autorité compétente, à identifier, pour la collecte des données statistiques et le monitorage doit être le Conseil, afin d équilibrer les garanties de l'indépendance de la magistrature avec la nécessité de procédures appropriées qui puissent permettre une rapide révision de l'organisation structurelle des tribunaux en rapport avec les changements des charges de travail (ibidem 47); qu en raison du devoir de réserve des magistrats pour sauvegarder l'impartialité, un juge ou un tribunal mis en cause ou attaqué par les moyens de communication de masse (ou par des représentants de la société ou de la politique à travers ces mêmes media ) soient tenus à s abstenir de réactions à travers ces mêmes canaux, le Conseil devant toutefois être disponible et en mesure de répondre promptement et efficacement à ces attaques (Avis n 7 55). 3

4 d impartialité s entremêle constamment à la demande d efficacité et de promptitude raisonnable de la justice. De son côté l État de droit a construit un système de garanties pour protéger les droits de liberté et d égalité. L indépendance des magistrats, pour garantir leur impartialité, occupe la première place. Les bénéficiaires de l indépendance de la justice sont les citoyens, parce que son impartialité sauvegarde leur liberté et leur égalité. Si bien que la défense de l indépendance de la magistrature base de la démocratie est faite dans l intérêt général, du citoyen. Elle n est pas une prérogative primaire des magistrats même si, bien sûr elle les concerne directement et les défend dans leur fonction contre les interférences indues. Attention, donc: quand dans leur action compréhensible les magistrats défendent leur propre indépendance et celle de la magistrature dans son ensemble avec des attitudes et des intonations dans lesquelles la position de l intérêt général et de l intérêt du citoyen n est pas nette, il se présente la possibilité d un risque de corporatisme. Et particulièrement quand leur défense pourrait dissimuler de l insensibilité à l égard des nouveaux profils de la demande de justice ou des critiques éventuelles pour les dysfonctionnements de la réponse judiciaire. La demande accrue de justice, par exemple, est l une des causes structurelles du défaut le plus important et le plus significatif de la justice, aujourd hui, même s il assume des dimensions différentes d un pays à l autre: je parle de son grave retard, de sa lenteur. Justice delayed is justice denied. Il risque de détériorer le rapport entre les citoyens et la justice. Nous devons tous concourir à réduire le retard; les gouvernements, les parlements, les magistratures, les organes de l autonomie judiciaire. Parce que, si le manque de confiance se répand, la démocratie court des risques, une dérive autoritaire peut se produire. L émotion sociale négative pousse la politique à vouloir réduire l indépendance de la magistrature, elle le fait aussi pour échapper à la critique populaire de l inefficience de la justice et en donner la faute injustement à la magistrature elle même. Les magistrats n ont pas toujours conscience de ces phénomènes. 4

5 Et justement en ce moment, ces temps-ci, dans presque tous les pays européens des phénomènes de cette nature sont en train de se présenter, fort heureusement à un stade initial. En raison de la présence d une certaine inefficacité de la justice, ou aussi à cause de certaines affaires pénales qui ont eu un grand écho médiatique, des tensions sont en train de se créer entre la politique et la magistrature. Il s agit de faits très partiels, mais ils sont l indice d une situation délicate, avec des moments exprimant un certain émoi social en la matière. Et certains, dans le monde politique semblent ne pas se limiter à la simple et légitime critique des décisions judiciaires, allant parfois jusqu à proposer que les pouvoirs des organes de l auto-administration judiciaire soient réduits, voire même jusqu à vouloir influencer la juridiction de la part d un organe politique quelconque. Il n est pas nécessaire que je cite des épisodes concrets parce que vous en connaissez plusieurs exemples, dans différents pays. Et il est fondé de penser avec inquiétude que si tout cela devait s étendre, c est la séparation même des pouvoirs qui pourrait être touchée. J ai ressenti le besoin de proposer cette thématique à cette importante conférence, parce que nous ne pouvons pas passer sous silence un argument aussi important, et parce que j estime que nous devons mettre en place un discours sur ses causes les plus profondes et les plus nouvelles. En partant d un point certain et indiscutable: les Conseils, l ENCJ ne peuvent pas reculer devant le devoir de défendre l autonomie et l indépendance de la magistrature, résolument, sans hésitations. C est la démocratie qui est en jeu. Le problème est: comment la défendre? Pouvons - nous la défendre seulement par principe, comme un dogme, ou en nous retranchant? Ou encore moins comme si c était seulement un droit des magistrats? Et qu est-ce qui peut pousser les citoyens, l opinion publique à réagir sur la même longueur d onde? Je crois qu il n est pas possible de ne pas tenir compte de certaines critiques et des besoins que les citoyens expriment, et qu on ne doit pas en faire abstraction. Il faut savoir les écouter. Sommesnous sûrs que nous nous comportons et que nous nous sommes toujours comportés comme ça? Nous devons saisir quelles sont les nouvelles tâches que la demande sociale 5

6 de justice accrue et modifiée réclament de la magistrature et des organes de son autoadministration, quels sont nos défauts que tout cela nous impose de surmonter. Par exemple: la séparation des pouvoirs se présente-t-elle aujourd hui comme au temps de Montesquieu? Alors c était le nouveau rapport de séparation entre le Roi et le Parlement, entre l exécutif et le législatif, l élément principal. Aujourd hui il me semble que prenne plus d importance celui qui existe entre la politique toute entière et les organes de garantie, les magistratures. Mais en corrélation avec ceci on se demande quel poids peut avoir aujourd hui la demande inéluctable en démocratie que tout le monde réponde de ses actions, de sa propre fonction, de la manière dont il l exerce. Tous, et pas seulement les organes politiques, mais aussi les instances les plus diverses. C est la culture du résultat, qui rend par suite nécessaire la vérification, l assessment, l évaluation, la transparence. C est bien là une condition propre à la démocratie qui, je crois, change sensiblement la tradition d une justice solennelle. Une troisième question, parmi d autres: quel rôle jouent l Europe et l intégration européenne dans tout cela? La supranationalité? La coexistence mais aussi l intégration entre tant d hétérogénéité et de diversité des instructions et des pratiques judiciaires des pays membres, les délicats profils de garanties qui en sont touchés, les formes de l indépendance des magistratures ou de chaque magistrat face aux processus normatifs entièrement nouveaux (et penser que jusqu à hier tout cela était assujetti au droit interne, à un système fortement étatique)? C est dans ce cadre dynamique, vif, changeant, pour moi fascinant mais pas sans risques de différente nature, en tout cas impossible à arrêter (à ne pas arrêter non plus) - que nous discutons dans cette conférence du thème de l exercice de notre autoadministration. Pour en proposer justement le renforcement, mais aussi pour mieux le définir à l enseigne du réalisme, de l efficacité, en faveur du citoyen; et non pas par idéologie, ni religieusement. 6

7 5. Pour commencer à identifier les secteurs dans lesquels des développements ultérieurs sont possibles, je vais faire référence au secteur dans lequel l activité du Conseil que je connais le mieux, c est-à-dire le CSM italien, est du point de vue législatif - très limitée, voire absente. Il s agit de son activité dans le secteur du financement budgétaire et de la responsabilité de l utilisation des ressources financières. Tandis que dans le modèle de Conseil du Nord de l Europe les pouvoirs correspondants sont attribués à ces mêmes organes indépendants qui interagissent de différentes manières avec les managers des services judiciaires et les politiques, dans d autres expériences ce sont les pouvoirs exécutif et législatif qui ont le contrôle total des leviers financiers de la justice. Ce qui, à mon avis, est contre-productif: d une part, le système judiciaire, en tant que tel, ne peut pas décider du montant du budget alloué qu il considère correct, ce qui a pour effet de miner son indépendance: d autre part, la magistrature (et le Conseil qui la gouverne) bénéficie, par rapport à une effective responsabilité institutionnelle, de la possibilité de se défendre appuyée sur le fondement qu il n est pas possible d obtenir certains résultats à cause du manque de ressources (que cet argument soit fondé ou non). Les spécialistes ont souligné que les pouvoirs de management et la responsabilité des budgets accroissent la responsabilité des organisations de gestion des organes judiciaires et cela améliore l efficience 3. Le CCJE je dois l admettre - a abordé une partie de ces problèmes dans son Avis qui est probablement le moins connu parmi ceux qu il a émis, l Avis n 2 (2001). Mais les implications de la responsabilité de la magistrature (et des Conseils), de mon point de vue, devraient être ultérieurement débattues, tout comme le rapport entre la responsabilité et l efficacité. Il va de soi qu une action dans ce secteur exigerait, dans plusieurs États, des réformes législatives, voire même constitutionnelles. 6. Des améliorations sont également possibles dans le domaine du monitorage de la qualité, l activité qui vise à augmenter le rendement global du système judiciaire. À mon avis, nous devrions reconnaître que les fonctions des Conseils de Justice qui aujourd hui 3 Wim VOERMANS et Pim ALBERS, "Councils for the Judiciary in EU Countries, Rapport à la Commission Européenne pour l'efficience de la Justice, Strasbourg 2003,

8 sont considérées des fonctions traditionnelles (recrutement, formation, évaluation professionnelle, promotions, mutations) font partie de ce secteur; mais il inclut aussi le levier disciplinaire (qui figure parmi les attributions des Conseils dans quelques pays) et plus récemment comprend toujours davantage les fonctions de collecte (y compris sous forme d inspections) et d analyse des données, ainsi que de contrôle de la qualité des services judiciaires. Sous ce profil les systèmes du Nord de l Europe sont plus avancés, tandis que les Conseils du Sud de l Europe sont à peine au début de cette expérience. Dans son Avis n 6 le CCJE a envisagé que certaines des attributions indiquées supra devraient être assignées aux Conseils afin de sauvegarder l indépendance judiciaire 4. Je suggèrerais à ce propos qu un élargissement tant au niveau théorique qu au niveau pratique des fonctions des Conseils concernant le contrôle de la qualité et le monitorage, est nécessaire afin de transformer ceux-ci en centres d information fiables (et responsables) qui doivent non seulement modeler (et, si nécessaire, réglementer) le professionnalisme individuel des juges, mais aussi administrer la qualité du système dans son ensemble; ce qui, à nouveau, aurait vraiment pour but d améliorer le service envers les citoyens. 7. La troisième zone principale de développement, selon moi, concerne la nécessité d accroître l efficience de l auto-administration de la magistrature, en repensant son propre fondement, c est-à-dire les procédures démocratiques qui dirigent l agencement institutionnel des Conseils sur la base d élections et/ou de nomination des juges (qui peuvent bénéficier d une représentation importante au sein des Conseils) de la part de leurs collègues, quelques fois avec la participation d autres organes de l état; et sur la base d élections ou de nominations de la composante laïque (choisie d habitude parmi les professeurs de droit ou les avocats experts) de la part de représentants de la politique ou de la société. Comme nous le savons tous fort bien, l'idée qui se trouve à la base d une composition mixte des Conseils est la nécessité de prévenir le corporatisme et de limiter 4 Supra note 2. 8

9 les pressions indues sur les collègues pour les actions qui - comme c est le cas des mesures des Conseils - peuvent impliquer des conflits de rôles et moral hazard. Nous nous trouvons à ce propos face à un check and balance qui équilibre les valeurs de supervision sur la justice et d indépendance de la magistrature. La question que nous devrions maintenant nous poser est de savoir si ce point d équilibre qui est désormais traditionnellement recherché dans beaucoup de systèmes européens - peut être amélioré dans la perspective de l'efficacité de l'activité des Conseils, afin qu il puisse se refléter sur la qualité de la "performance" judiciaire. Nous devons nous efforcer avec la plus grande attention d assurer que les nominations judiciaires ne puissent pas être influencées par le corporatisme judiciaire, tout spécialement en rapport à des positions spécifiques, non plus que les actions disciplinaires envers les juges, ni les autres activités que j ai essayé de décrire comme celles qui touchent de plus près la qualité de la justice. Si parfois nous devions avoir cette impression (ou, pire encore, si les citoyens devaient avoir cette impression), alors sur le plan de l'image de la justice des modifications deviendraient nécessaires quant au système de sélection des magistrats membres des Conseils. Si de telles impressions évoquaient aussi une prévalence de l esprit de parti politique sur les critères objectifs, alors l'évolution devrait concerner la sélection de la composante laïque ou la dépolitisation des Conseils. Si, de plus, il ne s agit pas seulement d impressions, alors les problèmes ne sont pas seulement au niveau de l image, ils sont aussi substantiels. Il y a des Pays, par exemple, où la vie des Conseils eux-mêmes est excessivement influencée par les difficultés et par les évènements politiques. Chacun de ces sujets là sera spécifiquement traité par un rapporteur, c est pourquoi je limiterai mes considérations à certains points: discuter de dépolitisation des Conseils est souvent pour le moins, c est ce qui s est passé dans mon pays un argument pour ceux qui invoquent le retour d au moins quelques uns des pouvoirs des Conseils à la responsabilité du pouvoir exécutif. La forte opposition qui, dans de nombreux États, a correspondu aux tentatives de revenir aux beaux jours d autrefois du contrôle ministériel du système judiciaire est une garantie suffisante pour pouvoir discuter de ce sujet avec la plus grande ouverture d esprit. Je suis sûr - si je dois donner mon opinion 9

10 personnelle - que l auto-administration judiciaire, si elle était mieux organisée quant à la sélection de ses membres, pourrait seulement renforcer, et jamais diminuer, l'indépendance des juges; la pierre angulaire d une représentation significative des magistrats devrait rester intacte, mais il faudrait réfléchir sur le fait que la modalité correcte pour assurer que le choix des juges dans les Conseils ait lieu par des méthodes qui garantissent la plus large représentation de l ordre judiciaire 5 consiste bien à faire organiser par les juges des campagnes électorales, que les électeurs soient leurs collègues ou les parlementaires. De manière analogue, il faut réfléchir si la composante laïque, dont la fonction doit être celle d un frein et contrepoids à l égard du corporatisme judiciaire, doit nécessairement être un produit de la politique des partis, en réintroduisant de cette façon un danger pour l'indépendance judiciaire que l institution des Conseils, en soi, se proposait de conjurer. Bien entendu la question de la composition des Conseils devrait être débattue, selon moi, encore une fois en ayant à l esprit la nécessité d identifier le système qui pourra apporter comme résultat la plus haute qualité possible des services de la justice en augmentant l'équité, l'effectivité et la brévité temporelle des procès. 8. Il me faut maintenant faire brièvement allusion aux problématiques qui concernent la responsabilité des Conseils. Il est plutôt certain que les garanties constitutionnelles se rapportant au gouvernement indépendant de la justice... et les formes de contrôle public sur ce même système sont étroitement reliées entre elles 6. Je 5 La solution du recours aux "élections" est suggérée par le passage déjà cité de la Charte européenne sur le statut des juges, mais la garantie cruciale, à mon avis, est que la sélection se doive d avoir lieu following methods guaranteeing the widest representation of the judiciary", c est-à-dire aussi sans placer les juges dans la nécessité d effectuer une campagne électorale. Bien entendu, dans le cas où les élections resteraient le modèle préférable pour assurer une représentation, on pourrait approfondir des réflexions sur les systèmes électoraux à choisir afin de minimiser la nécessité d instaurer des activités électorales et/ou d organiser au sein de l'ordre judiciaire des groupes en compétition l'un contre l'autre aussi bien pour des élections nationales que pour des élections simplement locales, ce qui les assimilerait - au regard des citoyens aux syndicats ou aux partis politiques. 6 Wim VOERMANS et Pim ALBERS, op. cit.,

11 tiens pour sûr qu il y a un "trade off" évident entre l'indépendance des Conseils et l évaluation externe de leur activité. Si l on tient compte que l'objectif des Conseils, comme je l ai indiqué au début de mon intervention, consiste également à soutenir les attentes des citoyens concernant un service de justice équitable, effectif et prompt, j estime que des formes d "assessment" externe sur les activités des Conseils sont non seulement possibles, mais même souhaitables. Par ailleurs, je préfèrerais placer une telle révision externe des activités des Conseils dans la catégorie des checks and balances, dans le sens où cette expression est employée en droit constitutionnel, plutôt que de recourir simplement à l'appellation vaste et incorrecte de contrôles qui touche de nombreux instituts qui sont typiques de l administration publique 7. Dans tous les cas, c est la tendance à faire référence à elle même, au repli sur soi, qu il faut éviter, y compris pour mettre en valeur et pour améliorer l autonomie de la magistrature. Les organes de l auto-administration dans la réflexion autocritique sur leur propre fonctionnement, et particulièrement face aux expressions de satisfaction qui peuvent avoir les provenances les plus variées, ou aux critiques qui proviennent des citoyens doivent être ouverts à la confrontation avec les autres instances publiques et sociales. L expérience personnelle que j ai eue au CSM italien a été que, dans le domaine de la gestion des carrières judiciaires, le Conseil fait l objet de la coopération avec le Ministre de la Justice, ainsi que du contrôle juridictionnel de la part de la justice administrative; dans le secteur disciplinaire, du contrôle juridictionnel de la Cour de Cassation. J ai déjà fait allusion à l'absence substantielle de pouvoirs en matière de gestion et de formation du budget de la justice, et à la subordination du Conseil aux choix des pouvoirs législatif et exécutif. Cela implique que la vision du Conseil italien comme modèle d indépendance nécessite des éclaircissements sur le contexte dans lequel cette indépendance s insère, compte tenu des nombreux "contrôles" qui existent déjà. Les expériences étrangères montrent un équilibre différent de freins et de contrepoids 7 Le prof. VOERMANS utilise dans son "Councils for the Judiciary in Europe: Trends and Models", dans TFLR-Constitutional Law, Vol. 8, 2000, 132, le concept de "checks and balances" parallèlement à celui de "control" voir aussi Wim VOERMANS et Pim ALBERS, op. cit.,

12 auquel chacun des systèmes est parvenu. Ceci dit, je ressens d un côté le devoir d accorder mon adhésion à l'opinion formulée en doctrine selon laquelle il faudra développer de nouvelles formes d assessment, si l on doit abandonner le contrôle direct sous la tutelle ministérielle, si possible avec une claire distinction des fonctions et des domaines de négociation et/ou de coopération. Ces formes de révision, à mon avis, ne devraient pas nécessairement assumer la forme du syndicat juridictionnel (qui peut être maintenu si des intérêts individuels sont en jeu 8 ). À mon avis, les mesures en matière de gestion des services judiciaires (et, à l avenir, les mesures en matière financière) des Conseils, afin d assurer l'efficacité dans l'intérêt des usagers de la justice, devraient faire l objet seulement du scrutin général de la part de l'opinion publique, par exemple sous forme de publication de rapports annuels et/ou du droit d accès du public aux mesures. Comme les experts le proposent, il serait également possible de prendre en examen des mesures à propos des réclamations et des instances présentées par les usagers 9. Cela renforcerait la position constitutionnelle des Conseils, et favoriserait une responsabilité directe envers les citoyens. Bien entendu cela présenterait de nouveaux risques de politisation; mais il serait possible de limiter ces risques par le biais d une identification soignée des sujets voulant devenir membres des Conseils et des procédures des activités des Conseils (le thème des procédures est crucial lui aussi, et j espère que les intervenants pourront le traiter). De toute façon, il y a toujours des risques dans l'indépendance. 9. La Conférence permettra de débattre de ces problèmes et d autres, si cruciaux. Il va de soi, toutefois, que leur solution revient principalement à la loi, et par conséquent à un processus démocratique de décision politico-parlementaire dans chacun des États membres. Il est également vrai que notre Conférence jettera les bases de l élaboration de 8 La Recommandation n R (94) 12 du Comité des Ministres du Conseil de l'europe prévoit l exigence d un syndicat des juges pour les décisions en matière disciplinaire. 9 Dans les deux articles cit. supra le Prof. VOERMANS prend position en faveur de l abandon du contrôle ministériel en matière de gestion organisationnelle, et de l'introduction de la transparence totale des activités des Conseils. 12

13 ces thèmes, que cette discussion pourra s étendre dans chaque pays et au sein des institutions européennes elles mêmes, dans les magistratures, dans les universités, pour contribuer à des décisions raisonnées et efficaces. Pour l indépendance de la magistrature, dans l intérêt de la justice. Luigi Berlinguer 13

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