Principales dispositions concernant les Communautés 11 octobre 2012

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1 PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 Principales dispositions concernant les Communautés 11 octobre 2012 CONTEXTE ET SYNTHESE Le projet de loi de finances pour 2013 est marqué par un contexte financier particulièrement contraint pour les collectivités du bloc communal : - faible perspective d évolution des recettes fiscales et, en particulier de la fiscalité économique du fait de la crise (si la part de l impôt économique a été fortement réduite, elle représente encore 54 % en moyenne du panier fiscal pour les collectivités du bloc local). Les perspectives de croissance du PIB se situent entre 0,4 % et 0,7 % au mieux selon les spécialistes ; - gel pour la troisième année consécutive des dotations de l Etat. Au delà de ce gel, la loi de programmation des finances publiques prévoit une réduction 750 millions d euros en 2014 de l envelope normée, suivie d une réduction de 750 millions d euros en 2015, soit une diminution globale de l envelope normée de 2,2 milliards à courte échéance ; - la tension qui se joue régulièrement au sein de l enveloppe des dotations de l Etat (DGF) va connaître un paroxysme du fait d un renforcement ambitieux de la péréquation (DSU, DSR) annoncé en CFL, de la confirmation des objectifs de progression du FPIC (passage de 150 à 360 millions d euros), et des implications des recompositions de périmètres sur les dotations des communautés (coût estimé à 174 millions d euros pour 2013). De nombreuses communautés risquent de rencontrer des difficultés financières croissantes en dépit des efforts de maîtrise de la dépense (opérations de mutualisation, étalement dans la réalisation de certains investissements jugés non prioritaires, remise en cause de certaines prestations.). Les communautés qui, au terme de la réforme de la taxe professionnelle, se retrouvent avec une part importante de leur recettes fiscales durablement gelées sont particulièrement exposées 1. Dans ce contexte très difficile, l AdCF se félicite, à la lecture du projet de loi de finances pour 2013, d avoir été entendue sur un nombre important de ses 1 Pour mémoire : Pour les communautés des grands secteurs industriels au Nord et à l Est de la France la réforme se solde par un gel de leurs ressources qui peut dans certains cas atteindre 70 % de leurs recettes fiscales. L analyse des fichiers fiscaux révèle que pour une douzaine de communautés plus de 50 % de leurs ressources fiscales sont désormais composés de dotations, et pour une centaine cette proportion est d un tiers. 1

2 attentes. La concertation menée dans le cadre du Comité des finances locales aura porté ses fruits, notamment en ce qui concerne l évolution du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC). Le PLF pour 2013 propose de maintenir la croissance en volume du FPIC comme en avaient décidé les parlementaires en LFI Les ajustements préconisés répondent aux attentes de l AdCF : prise en compte du CIF pour la répartition de droit commun notamment. L AdCF sont traitées par le PLF, en particulier des dispositions visant à accompagner la politique nationale en matière de production de logement abordables au travers d une inversion de la logique actuelle des abattements sur la taxation des plus-values, en vue d inciter à une relance des offres foncières. Ainsi que celles majorant la valeur locative cadastrale des terrains constructibles en zone tendue. L AdCF poursuit son travail de veille sur les implications de la réforme fiscale pour les communautés et sur les évolutions de périmètre (retrait/ adhésion de communes, fusion de communautés). Plusieurs amendements proposés par l AdCF (sur suggestion de ses adhérents), ont ainsi été adoptés en loi de finances rectificative du 16 août D autres difficultés ont été identifiées depuis lors et l AdCF proposera des corrections via des amendements au PLF pour De la même façon l AdCF qui soutient la mise en œuvre des schémas de coopération intercommunale, souhaite que les opérations de fusions ne soient pas freinées par les dispositions prévues par la loi de finances pour 2013 qui retire toute incitation financière sur les dotations de l Etat pour les fusions y compris celles conclues en Les difficultés économiques qui pèsent sur le budget de l Etat imposent d écarter vigoureusement les effets d aubaine en matière de DGF, toutefois le mode de calcul proposé ne doit pas être donner lieu à un blocage des évolutions en cours. Contact technique : Claire Delpech c.delpech@adcf.asso.fr

3 PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 PRINCIPALES DISPOSITIONS CONCERNANT LES COMMUNAUTES FONDS NATIONAL DE PEREQUATION DES RESSOURCES INTERCOMMUNALES ET COMMUNALES (FPIC) Article 68 Conformément aux conclusions du rapport présenté par le gouvernement lors du dernier Comité des finances locales, l article 68 du projet de loi de finances introduit différentes modifications concernant le FPIC. Ces modifications concernent : - Le prélèvement avec l introduction du revenu dans le calcul du prélèvement Actuellement, le prélèvement est fonction de l écart relatif entre le potentiel financier agrégé (PFIA) par habitant de l'ensemble intercommunal (EI) ou de la commune isolée et 90 % du potentiel financier agrégé moyen par habitant (EI ou commune isolée). Le PLF propose d introduire la variable «revenu» dans le calcul du prélèvement au moyen d un indice synthétique composé pour 80 % de l écart relatif de PFIA et pour 20 % de l écart relatif de revenu. En revanche les conditions d éligibilité au prélèvement ne changent pas : 90 % du potentiel financier agrégé moyen par habitant. - Le plafonnement du prélèvement passerait de 10 % à 11 % - La répartition du prélèvement et des reversements entre communauté et communes membres Le PLF établit une symétrie entre le prélèvement et le reversement, rendant le dispositif à la fois plus simple et plus lisible. La répartition de droit commun se ferait à partir du coefficient d intégration fiscale (CIF), puis entre les communes membres en fonction du potentiel financier par habitant des communes concernées. Précédemment, la répartition était fonction du taux de contribution au PFIA pour le prélèvement et du taux d insuffisance au PFIA pour le reversement. Les modalités de répartition à la majorité des 2/3 (CIF entre la communauté et ensemble des communes membres, puis entre communes : potentiel fiscal, revenu ou autres critères de ressources et de charges fixés par le conseil communautaire) sont maintenues. Le PLF introduit néanmoins une clause selon laquelle «Ces modalités ne peuvent cependant avoir pour effet de majorer de plus de 20 % la contribution d une commune membre par rapport à la contribution calculée selon le droit commun». Les possibilités d une répartition libre à l unanimité sont également maintenues. 3

4 Enfin, l articulation entre le FPIC et le FRIF est inchangée : le prélèvement reste net de la cotisation du FSRIF et la mise en charge est affectée automatiquement à la communauté. Observations de l AdCF Les ajustements proposés par le PLF 2013 concernant le FPIC répondent globalement aux attentes de l AdCF, ils reprennent dans leur ensemble les principales conclusions du rapport du gouvernent sur le PFIC présentés en septembre dernier au Comité des finances locales : - L architecture globale, ni le montant prévu pour 2013 ne sont remis en cause à ce stade ; - L introduction du critère «revenu» dans le calcul du montant du prélèvement introduit, à côté du coefficient logarithmique appliqué à la population, un nouveau critère de charge. Il permet de prendre en compte la situation spécifique de certaines communautés fiscalement bien dotées, mais ayant des ménages à revenus modestes, tel qu évoqué au Comité des finances locales, les grands sites industriels par exemple ; - En revanche, en dépit des conclusions du rapport du gouvernement sur le FPIC, le PLF ne propose pas à ce stade de modifier les bornes inférieures et supérieures du coefficient logarithmique modulant le PFIA utilisé pour déterminer l éligibilité au prélèvement (borne inférieure fixée à et borne supérieure fixée à hab.). Ces modifications pourraient être introduites dans un second temps. - La modification de la clé de répartition légale entre communauté et communes membres, jugée peu équitable et trop complexe, telle que proposée par le PLF répond aux demandes de l AdCF. Le CIF apparaît comme un critère de répartition de droit commun entre communauté et communes membres, plus adapté que le potentiel fiscal qui fait intervenir des choix de gestion. De nombreuses communautés avaient d ailleurs anticipé ce choix (majorité des deux tiers) comme l avait révélé une enquête de l AdCF en juillet dernier ; - La disposition visant à plafonner à 20 % la contribution d une commune membre par rapport à la contribution calculée selon le droit commun devrait apporter une garantie suffisante aux communes pour adapter la répartition des prélèvements ou des reversements entre communes dès lors que l on souhaite s écarter du droit commun (majorité des deux tiers). L AdCF préconise des améliorations concernant d autres points : - La prise en compte de la population dans la répartition au sein des ensembles intercommunaux, ou d autres critères de charges. Il ne semble pas logique que le FPIC traite de façon identique les communautés de même taille démographique, mais pouvant être composés de communes de poids de population différent. - Les situations de plafonnement (FSRIF), d exonération (DSU) ou de réduction (DSU) des prélèvements posent problème. Actuellement, la part du prélèvement plafonné (ou sa totalité le cas échéant) est refacturée obligatoirement aux communautés. Ces dernières sont alors contraintes si elles veulent préserver leurs marges de manœuvre financière à répartir cette charge supplémentaire sur les autres communes membres de la communauté, alors que certaines peuvent être faiblement dotées en ressource. Cette situation est incohérente, inéquitable et difficile à faire admettre localement. Il conviendrait que la part non facturée à la commune bénéficiant d une réduction ou d une exonération soit, de droit, répartie entre l ensemble des autres communes membres de la communauté. De la même façon, la part non facturée en cas de plafonnement doit être mutualisée sur l ensemble du FPIC. 4

5 - Les nombreux fonds de péréquation existants actuellement ne fonctionnent pas de façon coordonnée et concertée : critères disparates, différences des modalités de prélèvement et de reversement... - Il conviendrait d opérer progressivement une convergence des objectifs et des critères entre les mécanismes de péréquation horizontaux (dotations de l Etat) et verticaux (DSU, DSR, FDPTP, FPIC). L effritement de la dotation forfaitaire, différent selon les strates démographiques des communes, relève en effet, d une logique de péréquation horizontale. Amendements proposés par l AdCF Introduire un indicateur de charge (coefficient multiplicateur type «log.») dans la répartition interne entre communes pour le droit commun. Répartir la fraction de prélèvement manquante, en cas d exonération d une commune, entre les communes contributrices de la communauté. DISPOSITIONS CONCERNANT LES RELATIONS FINANCIERES ENTRE L ETAT ET LES COLLECTIVITES DU BLOC COMMUNAL Article 19 : Fixation pour 2013 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d exonérations d impôts directs locaux L enveloppe de DGF pour 2013 est fixée à 41,5 milliards d euros, soit un gel par rapport au montant de l enveloppe mise en répartition en Cette enveloppe comprend notamment l affectation de 238 millions d euros pour la péréquation : la DSU et la DSR voient leur progression 2012 doubler. Elle comprend également le financement de la progression des dotations d intercommunalité (évolution démographique, changement de catégorie fiscale et opérations de fusion). Voir ci-après. Pour parvenir à maintenir une stabilité de l enveloppe, les dotations de compensation des exonérations fiscales baisseraient en moyenne d un taux de minoration fixé à 13,6 % en Ces compensations seront calculées selon les règles propres à chacune d entre elles, puis minorées par application de ce taux de minoration. A noter : La DCRTP dont le montant est strictement maintenue, comme s y était engagé le gouvernement. Article 21 : Régularisation des montants dus au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle Pour mémoire, l État reconduit une dotation d un montant de 424 millions d euros au titre des FDPTP. Diverses régularisations sont opérées sur les attributions en Observations de l AdCF 5

6 L AdCF considère que les montants issus des FDPTP, d un niveau largement supérieur au FPIC (423 contre 150 millions de FPIC en 2012 et 360 attendus pour 2013) devraient être affectés à la péréquation nationale et ont vocation, à terme, à bonifier le FPIC. Leur répartition devrait par ailleurs prendre en compte des critères proches de ceux retenus pour la péréquation horizontale. Article 67 : Règles de répartition des dotations de l État aux collectivités territoriales L article procède à l adaptation des règles d évolution des différentes composantes de la DGF. Ces ajustements portent sur : - les communes perdant leur éligibilité à la DSU en raison de la baisse de leur population sous le seuil de habitants qui bénéficieraient d une garantie de sortie dégressive sur trois ans (90 %, 75 % et 50 % de montant perçu «n-1») ; - la mise en place d un indice synthétique avec un critère de revenu par habitant pour déterminer les communes éligibles à la fraction cible de la dotation de solidarité rurale (DSR «cible») - la (re) introduction d un calcul de CIF pour les communautés urbaines, les métropoles et les syndicats d agglomération nouvelle (SAN) afin de procéder à la répartition de droit commun du FPIC telle que prévue par le PLF pour le retrait du calcul du CIF des communautés de communes à fiscalité additionnelle du produit de la TASCOM perçues par la communauté ou ses communes membres - La dotation de compensation de la part salaire des communautés (interne à la DGF) n est pas évoquée dans le projet de loi de finances, ce qui laisserait sous entendre que les réductions opérées dans la dernière LFI pourraient s appliquer à nouveau cette année. - Par ailleurs, le cotations «complément de garantie» des communes subie un nouveau coup de rabot en fonction du potentiel financier des communes ; - des adaptations du mode de calcul de la dotation d intercommunalité des communautés de communes et des communautés d agglomération suite aux opérations de fusion Concernant ce dernier les adaptations proposées sont les suivantes : Pour éviter les effets d aubaine liés à des opérations de fusion de communautés, le projet de loi de finances propose de retenir pour la nouvelle communauté issue de la fusion, non plus le CIF le plus élevé comme cela était le cas jusqu à présent mais «la moyenne des coefficients d intégration fiscale de ces établissements pondérés par leur population.» Par ailleurs, le calcul de la dotation spontanée en cas de fusion, qui se faisait sur la base de la dotation par habitant la plus élevée serait remplacée par la «moyenne des dotations par habitant de ces établissements pondérées par leur population.» ; La garantie au titre de la troisième année de la dotation spontanée serait relevée de 5 %, passant à 95 %. Observations de l AdCF Les opérations de fusion ont pu donner lieu à une bonification importante de la DGF pour la nouvelle communauté issue de la fusion. 6

7 Les contraintes qui pèsent, actuellement sur la répartition de la DGF imposent de revoir ces bonifications à la baisse. Toutefois, le PLF pour 2013 en modifiant les éléments de calcul de la DGF de la communauté issue de la fusion (CIF moyen et la DGF moyenne) supprime tout caractère d incitation fiscale aux fusions. L AdCF qui accompagne les élus intercommunaux dans les évolutions de périmètre, est consciente que le contexte financier très contraint impose la prudence en matière de dotation. Toutefois, elle souhaite que tout effet incitatif ne soit pas supprimé pour ne pas freiner les opérations de fusions en cours. Propositions de l AdCF : Préserver une incitation financière plafonnée pour les opérations de fusion, en particulier pour les fusions engagées en 2012 avec effet sur la DGF DISPOSITIONS CONCERNANT LE LOGEMENT Deux articles du projet de loi de finances pour 2013, concernant la fiscalité foncière (articles 10 & 58), anticipent sur le projet à venir en début d année prochaine d une loi cadre concernant le foncier et l habitat. Le PLF supprime l abattement pour durée de détention et revisite la majoration forfaitaire de la taxe sur le foncier non bâti introduite à l initiative de Michel Piron dans la loi de finances rectificative de mars ARTICLE 10 : Réforme du régime d imposition des plus values de cession des terrains constructibles. Le PLF met en place plusieurs dispositions pour inciter à la remise sur le marché de terrains à bâtir : - l abattement progressif avec la durée de détention, appliqué à l assiette des plus-values immobilières réalisées lors de la cession d un terrain constructible est supprimé. Cet abattement qui permettait aux propriétaires de terrains à bâtir de bénéficier d une exonération totale au bout de 30 ans avait pour effet d inciter à la rétention foncière. Le nouveau dispositif a vocation, au contraire, à pousser les propriétaires à remettre leur bien sur le marché, afin de faciliter la production de logements par an souhaitée par le gouvernement. - La suppression intervient à compter de janvier Toutefois, à titre transitoire, les plusvalues réalisées à l occasion d opérations engagées par une promesse de vente avant le 1 er janvier 2013, à condition qu elles donnent lieu à la signature de l acte authentique de cession avant le 1 er janvier 2014, resteront sous l ancien régime d imposition. - Par ailleurs, les plus-values immobilières réalisées lors de la cession d un terrain à bâtir seront désormais soumises au barème progressif de l'impôt sur le revenu, dès le 1er janvier En 2013, à titre exceptionnel, un abattement exceptionnel de 20 % sera appliqué aux plus values nettes imposables de cession des biens immobiliers autres que les terrains à bâtir. 7

8 Le rendement de ces mesures est estimé à 180 millions d'euros en 2013, 450 millions en 2015 pour monter à 550 millions en Observations de l AdCF L AdCF s est beaucoup mobilisée pour renforcer les dispositions visant à libérer du foncier pour la production de logements, à la suite des sénateurs Braye et Repentin (rapport de 2005) de remise à plat des différentes taxations des plus-values de cessions de terrains à bâtir destinées à lutter contre la rétention foncière. L AdCF s était ainsi montrée favorable à une suppression de la progressivité des abattements en fonction des durées de détention, préconisant d organiser leur dégressivité. (Elle s était également montrée favorable à la majoration forfaitaire renforcée de la taxe sur les propriétés non-bâties appliqués sur des terrains rendus constructibles, voir ci-après). Le projet de loi de finances pour 2013 supprime les abattements pour durée de dédention ( En 2011, Michel Piron avait porté au nom de l AdCF un amendement intervenant en ce sens (suppression de la progressivité des abattements) rejeté par le parlement au motif d une définition jugée imprécise de la notion de «terrain à bâtir», L AdCF se félicite, donc, que le PLF pour 2013 reprenne des dispositions du même ordre. Article 11 : Renforcement de la taxe sur les logements vacants Le PLF abaisse le seuil démographique d application de la taxe sur les logements vacants (article 232 CGI, mise en place en 1998) aux communes appartenant à des zones d urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants contre habitants actuellement. Ne seraient concernées (comme c est le cas actuellement) que les communes où il «existe un déséquilibre marqué entre l offre et la demande de logements». La liste des communes concernées sera fixée par décret. Actuellement la taxe sur les logements vacants s applique dans 8 communes (sur les 29 de plus de habitants) : Paris, Nice, Cannes, Montpellier, Toulouse, Bordeaux, Lille et Lyon. Cette taxe est perçue au profit de l'agence Nationale de l'habitat. Due par le propriétaire du logement vacant (hors bailleurs sociaux HLM et SEM), la taxe concernerait désormais les logements vacants depuis plus d'un an contre deux actuellement. Son taux passerait à 12,5 % la première année d'imposition puis à 25 % à compter de la deuxième, il venait d être relevé en juillet dernier (12,5 % la première année de vacance (10 % depuis 2006), 15 % la seconde (12,5 % depuis 2006), 20 % la troisième (15 % depuis 2006)). Ce taux s applique sur l'assiette de la taxe constituée par la valeur locative du logement. Les communes dans lesquelles la taxe sur les logements vacants ne s'applique pas ont la possibilité depuis 2010 de voter une «taxe d'habitation sur les logements vacants» (THLV, article 1407 bis du CGI). Le logement doit être libre de toute occupation pendant plus de 5 années consécutives. La loi de finances pour 2011 a étendu aux communautés dotées d un PLH la possibilité de voter une THLV sur le territoire de leurs communes dès lors qu'elles n'ont pas elles-mêmes instauré cette taxe. 8

9 Observations Les deux taxes sont exclusives l une de l autre. Dès lors l extension de la taxe sur les logements vacants, aux communes situées dans des agglomérations de plus de habitants prive ces dernières ou leur communauté de la possibilité de mettre en place la taxe d'habitation sur les logements vacants. Destinées à remettre des biens sur le marché locatif, ces taxes visent les logements identifiés comme vacants, dont le nombre est estimé entre 1 et 2 millions. Elles ont néanmoins un rendement faible en raison des difficultés d identification et des nombreux dégrèvements. Le produit de la TLV s élevait à 23 millions en 2010 sur 35 millions mis en recouvrement. Les communes appartenant aux 90 unités urbaines de plus habitants sont concernées sous réserve de se trouver dans une situation de déséquilibre entre l offre de logement et la demande. Propositions de l AdCF : Partager les fonds de la TLV avec les communautés délégataires des aides à la pierre Faire en sorte que la mise en place de la TLV n empêche pas la communauté d instituer la THLV Article 58 : Systématisation de la majoration de la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés en zone tendue Afin de libérer du foncier et de faciliter la construction de logements notamment sociaux, le PLF pour 2013 prévoit de renforcer la portée de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties des terrains constructibles instauré par la loi SRU de 2000 et réaménagée par la loi ENL de Cette majoration d un montant pouvant aller jusqu à 3 euros par m2, a été généralisée par la loi de finances rectificative de janvier 2012 à l ensemble des secteurs tendus, en laissant aux communes ou aux communautés la possibilité d exonérer. Le PLF propose d une part, de retirer aux communes et aux communautés la possibilité de supprimer la majoration en zone tendue (même zonage que la taxe sur les logements vacants) et d autre part, d appliquer la majoration sur la totalité de la valeur locative cadastrale, et sans l abattement de 200 m 2 précédemment pratiqué. Cette mesure, non chiffrée, serait applicable à compter des impositions dues au titre de Observation de l AdCF Issue des travaux des sénateurs Braye et Repentin, cette majoration est encore peu utilisée (200 communes environ) bien qu elle constitue un puissant levier pour lutter contre la spéculation et la rétention foncière. L AdCF souhaite que communes et communautés puissent conserver la faculté de moduler localement l application de la taxe. Certains terrains classés constructibles, n ont pas forcément vocation à le demeurer. 9

10 AUTRES DISPOSITIONS : Mise en place d un dispositif de soutien fiscal en faveur de l investissement locatif intermédiaire (article 57) Création d une nouvelle de Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) Air (article 13) Renforcement de la taxe sur les friches commerciales ((article 59) Octroi de la garantie de l État au groupe Crédit immobilier de France (article 66) 10