Dossier n 1. Les autorités organisatrices de transport dans les agglomérations européennes

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1 LES DOSSIERS DE L OBSERVATOIRE TRANSPORTS / EUROPE Dossier n 1 Les autorités organisatrices de transport dans les agglomérations européennes Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe Conseil National des Transports 34, avenue Marceau Paris Septembre 2001

2 PRESENTATION L'Observatoire des politiques et des stratégies de transport en Europe inscrit chaque année quelques thèmes prioritaires à son programme de travail, sur l'avis de la section permanente du CNT. Les principaux résultats des réflexions qui en découlent sont diffusés dans le bulletin Transports/Europe, distribué sous une forme imprimée à tous ses abonnés et également disponible et téléchargeable, en français et en anglais, sur le site Internet du CNT : Toutefois un tel bulletin, pour rester bref et aisément lisible, ne saurait reprendre toute la richesse d'information des contributions dont il se nourrit. C'est pour mettre ce matériau à la disposition de tous les utilisateurs qui en auront l'usage (que ce soit dans un cadre professionnel, politique ou académique) que sont constitués les Dossiers de l'observatoire. Ils rassemblent les travaux des experts de l'opste, en se contentant d'en unifier autant que possible la présentation mais sans en altérer le contenu ni en modifier le statut : il s'agit bien d'informations recueillies par des spécialistes indépendants, s'exprimant à titre personnel. Le dossier n 1 traite des «compétences des autorités organisatrices de transport de voyageurs dans les grandes agglomérations des principaux pays européens». Il a été élaboré par Emmanuel Lengaigne, étudiant à l Université Paris IV, stagiaire au CNT. Pour ce premier dossier, une présentation par pays a été adoptée en mettant en évidence les sousthèmes communs abordés par tous. Les aspects spécifiques que chaque expert a souhaité souligner apparaissent également pour certains pays. Malgré la diversité des situations d un pays à l autre, la lecture de ce document appelle les observations suivantes : = = = = = Si, dans la plupart des pays, les transports collectifs urbains relèvent de la responsabilité communale ou intercommunale, les transports interurbains restent du ressort régional ou parfois national quel que soit le cadre institutionnel. Des structures intercommunales de gestion des transports collectifs tentent de se mettre en place un peu partout, avec des résultats variables. La principale difficulté est d assurer une cohérence entre domaines de compétence et périmètres territoriaux. Le lien entre organisation des transports et planification urbaine se renforce. L État contribue encore largement au financement des infrastructures de transports. La France dispose de modalités de financement des transports collectifs bien spécifiques avec le versement transport décidé localement et acquitté par tous les employeurs et apparaît, à ce titre, comme un pays plus décentralisé qu on ne le dit couramment. Michel Savy Christine Aubriot 2

3 SOMMAIRE ALLEMAGNE...5 CADRE INSTITUTIONNEL...5 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...5 COMPETENCES FINANCIERES...6 PERSPECTIVES...6 AUTRICHE...8 CADRE INSTITUTIONNEL...8 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...8 COMPETENCES FINANCIERES...9 BELGIQUE...10 CADRE INSTITUTIONNEL...10 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...10 COMPETENCES FINANCIERES...11 ESPAGNE...12 L AGGLOMERATION AU SEIN DU TERRITOIRE ESPAGNOL :...12 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...12 COMPETENCES FINANCIERES...13 OPERATEURS...13 PERSPECTIVES...13 FRANCE...14 CADRE INSTITUTIONNEL...14 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...14 DE NOUVELLES ORIENTATIONS : LA LOI SRU...15 COMPETENCES FINANCIERES...16 LES RELATIONS ENTRE LES AUTORITES ORGANISATRICES ET LES SOCIETES EXPLOITANTES...17 LE CAS DE LA REGION ILE-DE-FRANCE...17 GRECE...19 CADRE INSTITUTIONNEL...19 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...19 COMPETENCES FINANCIERES...19 LE CAS DE L AGGLOMERATION D ATHENES...20 ITALIE...21 CADRE INSTITUTIONNEL...21 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...21 COMPETENCES FINANCIERES...21 LES DIFFICULTES LIEES AU TRANSFERT DE COMPETENCES

4 PAYS-BAS...23 CADRE INSTITUTIONNEL...23 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...23 COMPETENCES FINANCIERES...23 PORTUGAL...25 CADRE INSTITUTIONNEL...25 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...25 COMPETENCES FINANCIERES...25 LE CAS PARTICULIER DE LISBONNE...25 ROYAUME-UNI...26 CADRE INSTITUTIONNEL...26 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...26 D AUTRES COMPETENCES INSTAUREES PAR LA LOI TRANSPORT ACT COMPETENCES FINANCIERES...28 MODE D EXPLOITATION ET SECURITE...29 PERSPECTIVES...29 SUISSE...31 CADRE INSTITUTIONNEL...31 COMPETENCES POLITIQUES ET JURIDIQUES...31 COMPETENCES FINANCIERES...34 PRESENTATION DE L OBSERVATOIRE DES POLITIQUES ET DES STRATEGIES EN EUROPE DU CNT...35 COORDONNÉES DES RESPONSABLES DE L OBSERVATOIRE ET DES EXPERTS AYANT CONTRIBUÉ À RÉALISER CE DOSSIER

5 ALLEMAGNE Cadre institutionnel En Allemagne, le système fédéral donne lieu à un partage des pouvoirs entre l État fédéral (le Bund ) et les seize Länder. Dans les agglomérations, la répartition des compétences est fortement liée au financement des infrastructures de transport. Ainsi, le terme allemand Baulastträgerschaft désigne une institution responsable du financement d une infrastructure. Il faut distinguer deux types de législation : la législation exclusive, qui relève uniquement de la compétence de l État fédéral, et la législation partagée, qui donne la compétence législative à l État fédéral ou aux Länder. Le transport fait partie de la législation partagée ou exclusive : cela dépend des modes de transport. Par exemple, le transport aérien fait l'objet de la législation exclusive. Etant donné que le périmètre du territoire allemand s est modifié au fil de l histoire (réunification de la RFA avec la RDA ), un certain nombre d infrastructures qui dépendent de l État fédéral ont perdu de leur importance au profit d autres infrastructures souvent financées par les Länder ou les collectivités locales. Par exemple, l axe est-ouest a joué un rôle central avant la seconde guerre mondiale ; puis il n a plus été entretenu après 1945 en raison de la primauté des flux nord-sud tant en RFA qu en RDA. Il en résulte que la répartition de la Baulastträgerschaft entre l État, les Länder et les collectivités locales ne coïncide pas toujours avec le type d infrastructure de transport financé et géré par ces institutions, du fait de l héritage historique. Cela se ressent en particulier au niveau des grandes agglomérations. La tendance actuelle est à la régionalisation des moyens de transport, notamment en ce qui concerne le rail dans les agglomérations. Toutefois, l'état fédéral demeure en charge des grandes infrastructures. Compétences politiques et juridiques La plupart des Länder se sont dotés de schémas directeurs du transport public. Ces schémas permettent de connaître les planifications ainsi que l'offre de service envisagées. Les collectivités locales élaborent des schémas directeurs du transport public pour les transports en commun. Les compétences des collectivités locales varient suivant le mode de transport et le financement. Les transports non motorisés, autrement dit la marche à pied et le vélo, relèvent de la responsabilité des communes dans le cadre des limites communales. Les ports sont sous l'autorité des villes, bien que tous les canaux et les voies fluviales allemandes soient sous l'administration du Bund. Le groupe Die Bahn, dont la République Fédérale Allemande est actionnaire à 100 %, est chargé de l'exploitation, de la maintenance, de l'extension du réseau ferroviaire dans les agglomérations (DB Netz AG), ainsi que des gares et des stations (DB Station & Service AG). Les transports ferroviaires régionaux peuvent faire l'objet d'appels d'offres internationaux mettant l'opérateur historique, la DB, en concurrence avec de nouveaux entrants. 5

6 Le domaine routier relève principalement de la législation partagée. Bien que le Bund utilise le pouvoir législatif pour les «Bundesfernstraßen» (autoroutes et routes nationales), les Länder peuvent se doter de lois concernant leur propre réseau routier, constitué de «Landesstraßen» ; de même, les «Kreisstraßen» sont gérés et financés par les cantons, alors que les «Gemeindestraßen» sont de la compétence des communes. Par conséquent, les trois Länder constitués d'une seule ville (Berlin, Hambourg, Brême) ont une administration qui gère toutes les rues et les routes sur des bases juridiques différentes, puisque le Land est alors confondu avec la commune et le canton (Kreis). Il existe un rapport de force entre le Bund, qui détient le volume d'investissement le plus important mais n'a pas d'administration en dehors de son siège central, et les Länder, qui possèdent une administration sans avoir les moyens de financer les «Bundesfernstraßen». De ce fait, les Länder gèrent le réseau fédéral par délégation du Bund. Dans le cas où une route financée par le Bund ou un des Länder traverse une agglomération, la prise en charge par la collectivité locale du niveau hiérarchique inférieur dépend du statut de la voie et de la taille de l agglomération. Par exemple, les communes de plus de habitants ont la charge des «Bundesstraßen» (routes nationales), à la place du Bund. De même, les communes de plus de habitants qui ne sont pas directement gérées par un land prennent en charge les «Landesstraßen» et les «Kreisstraßen», dont la compétence revient habituellement aux Länder et aux cantons. Compétences financières Après une polémique assez importante entre les Länder et le Bund, des moyens ont été accordés aux Länder pour financer le transport régional. Une loi de 1971 stipule que l'état fédéral doit accorder aux Länder des aides financières pour améliorer la circulation, dans les communes. Le Bund finance donc un programme fédéral tout en attribuant des aides permettant de financer les programmes des Länder : les Länder jouent ainsi le rôle de l'administration intermédiaire entre le Bund et les communes. En d'autres termes, chaque Land propose au Bund des projets de transport communaux qu'il a lui-même sélectionnés ; puis le Bund retient plusieurs projets parmi ceux qui lui sont présentés avant d'accorder une aide financière au Land concerné ; celui-ci redistribue ensuite cette aide aux communes ayant élaboré les projets retenus. Ce système de cofinancement, appelé GVFG, ne peut avoir lieu que pour des projets d'investissement (voir schéma, page suivante). Afin de financer certains projets d'agglomération très coûteux, des grandes villes ou des communautés urbaines importantes peuvent être en contact direct avec le Bund. Les collectivités locales financent elles-mêmes les transports en commun, comme les métros ou les bus n'appartenant pas au réseau des grandes lignes. Malgré une volonté politique en faveur de la privatisation, les aéroports font souvent l'objet d'un financement mixte : le Bund, les Länder, les communes et les investisseurs privés participent aux efforts financiers. Perspectives Fin août 2000, la commission Pällmann a suggéré une séparation fonctionnelle et financière de l'exploitation ferroviaire des grandes lignes et des transports régionaux. De plus, elle a préconisé une division du réseau ferroviaire allemand : le réseau national ne s'étendrait plus que sur km et le reste du réseau serait transféré aux Länder et aux collectivités locales. Les 6

7 propositions de la commission Pällmann ont suscité de nombreuses réactions et le ministre des transports, Reinhard Klimmt, a récusé les principales propositions de la commission. Fonctionnement du Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG) environ 1,7 milliards d euros chaque année grâce à la taxe sur les produits pétroliers République Fédérale d Allemagne programme programme Land projet (proposition) commune projet (proposition) aide financière cofinancement cofinancement aide financière (distribuée par le Land) projet communal (construction de routes communales ou transports en commun) grands projets de plus de 50 mill. Euros («Bundesprogramme» «programme fédéral») projet communal (construction de routes communales ou transports en commun) projets de moins de 50 mill. Euros («Länderprogramme» «programmes des Länder») 7

8 AUTRICHE Cadre institutionnel Les collectivités locales, les Länder et l État fédéral sont les principaux niveaux institutionnels en Autriche. Alors que l aménagement du territoire relève de la responsabilité des communes, les Länder détiennent la compétence principale en ce qui concerne les questions de planification régionale et spatiale, sauf si celles-ci sont explicitement régies par une loi fédérale. Hormis les chemins de fer nationaux, les transports en commun urbains sont généralement de la responsabilité des collectivités locales. Le rôle des provinces (Länder) est moins important : il consiste à coordonner les horaires, à mettre en place des accords relatifs à la délivrance des billets Le gouvernement fédéral est propriétaire des chemins de fer nationaux, de la poste, des bus et de quelques-unes des infrastructures routières servant aux transports en commun urbains. Les autorités fédérales et communales responsables veillent au respect des normes de sécurité, tant au niveau de la construction qu au niveau de l exploitation du réseau de transports en commun urbains. Compétences politiques et juridiques Les collectivités locales ont de larges compétences, étant donné qu elles sont responsables, au même titre que les Länder, de l organisation des services publics de transport en commun (excepté le transport ferroviaire). Les collectivités territoriales et les Länder assurent aussi la réalisation et l entretien des infrastructures routières qui ne relèvent pas de la compétence de l État fédéral. A Vienne, il n existe pas d autorité s occupant exclusivement des transports : le département des transports et de l environnement, le département de l urbanisme, le département des finances sont trois autorités ayant différentes responsabilités, notamment dans le domaine des transports. Le département de l urbanisme décide de la réalisation des nouvelles infrastructures de transport (lignes de métro ) et assure la mise en œuvre de routes, de ponts, de tunnels. Quant au département des finances, il a une influence directe sur la prise de décisions stratégiques en tant que propriétaire de la société de transports en commun. Vienne et les Länder environnants forment la seule zone métropolitaine importante en Autriche. Un accord passé entre tous les opérateurs de transport en commun a donné naissance au VOR 1 et permet de circuler avec le même billet dans l ensemble de cette zone. Les tarifs sont décidés lors de négociations entre les différents investisseurs au sein du VOR (collectivités, opérateurs ). La zone couverte par le VOR, qui réunit 2,5 millions d habitants, est subdivisée en une dizaine de collectivités ; celles-ci sont propriétaires des sociétés de transport en commun ou achètent des prestations de services dispensés par des opérateurs privés (pour les bus) ou publics (les services de train, tramway et métro sont exclusivement offerts par des sociétés appartenant à 1 Le VOR (Verkehrsverbund Ost Region) est une société pour la promotion et la coordination des transports en commun dont les propriétaires sont les provinces de Basse-Autriche, du Burgenland, Vienne et la République d Autriche. 8

9 l État fédéral). Le plus souvent, les sociétés de transport en commun sont organisées de la même manière que les sociétés privées, bien que les collectivités territoriales en soient propriétaires à 100 %. Théoriquement, les sociétés de transport en commun sont indépendantes des collectivités locales ; en réalité, leur autonomie est limitée à la planification et aux décisions concernant l'organisation des services de transport quotidiens, dans Vienne intra-muros. En banlieue, les services sont le plus souvent planifiés et financés par les collectivités locales. Compétences financières La collectivité locale finance à hauteur de 50 % la construction des lignes de métro (le reste émane de l État fédéral), à Vienne. Les infrastructures routières et le tramway sont entièrement financés par la collectivité locale. Celle-ci subventionne également les investissements qui ne sont pas de grande ampleur. Toute décision d investissement majeure doit être approuvée par l autorité organisatrice responsable. D'autres investissements, comme le matériel roulant, sont généralement planifiés par la société de transports en commun, mais ils doivent être approuvés par le propriétaire (la collectivité locale). Les investissements les moins importants ne nécessitent pas d approbation. Au sein de chaque collectivité territoriale, les compétences sont réparties entre plusieurs autorités distinctes. L ensemble des infrastructures est confié aux sociétés de transport en commun. Des organisations appelées «Verkehrsverbünde» coordonnent les systèmes de tarification entre les différents opérateurs de transport sur une base régionale. Près de la moitié des fonds nécessaires à l exploitation des transports en commun urbains proviennent des recettes liées aux ventes de billets. L autre partie émane des collectivités territoriales, à travers l'attribution de subventions. Aucune taxe spécifique n est prélevée sur les transports en commun, à l exception de la ville de Vienne. Dans la capitale autrichienne, toutes les compagnies doivent payer une taxe afin de développer le métro. 9

10 BELGIQUE Cadre institutionnel Les chemins de fer restent le seul mode de transport de compétence exclusivement fédérale. La Société Nationale des Chemins de Fer (SNCB), qui a reçu un statut relativement autonome de société anonyme de droit public, reste dans une large mesure sous le contrôle de l État fédéral. En effet, les décisions de la SNCB sont contrôlées par un commissaire du gouvernement, qui vérifie l'exécution du contrat de gestion qui lie la SNCB à l État. Ce contrat est valable cinq ans et prévoit une mission de service public pour le transport des voyageurs en service intérieur et pour la défense nationale ; il définit, en outre, un plan de travaux d'infrastructure. Il existe un gouvernement unique pour la Région et la Communauté flamande, un gouvernement régional pour la Wallonie, un autre pour la région bruxelloise, enfin un gouvernement pour la Communauté francophone. Compétences politiques et juridiques A l'exception du réseau ferroviaire, tous les réseaux de transport sont du ressort des régions. Ainsi, la société des transports urbains de la région de Bruxelles utilise à la fois le métro, le bus et le tramway. Le gouvernement de la Région bruxelloise suit avec attention le projet de RER autour de Bruxelles, bien qu'il ne doive pas contribuer de façon substantielle à sa réalisation (le transport ferroviaire relève de l'état fédéral). En outre, ce gouvernement a prévu des ressources budgétaires supplémentaires pour la sécurité des transports publics. En Région flamande, le ministre des transports entend donner la priorité au développement de la navigation fluviale comme substitut et complément au transport routier de marchandises. A cet égard, il est favorable à une politique d'aménagement du territoire qui veillerait à une meilleure localisation des entreprises le long des canaux. En ce qui concerne la route, ce même gouvernement a donné son accord pour compléter le réseau routier existant, mais le ministre ne veut pas lancer un programme de construction de nouvelles routes. Les aéroports d Ostende et d Anvers sont des aéroports publics gérés par la région. Le gouvernement de la Région wallonne souhaite poursuivre un certain nombre d'investissements importants, comme le contournement ouest de la ville de Liège, l'achèvement du canal du Centre (entre Mons et La Louvière), ou l'achèvement de la route Lille-Tournai- Bruxelles. Il souhaite aussi construire une écluse supplémentaire à Lanaye de façon à faciliter la liaison avec le canal Juliana et le Rhin... Les aéroports locaux de Liège et de Charleroi sont des aéroports publics dont la gestion est confiée à des sociétés privées où la région garde une participation majoritaire via des sociétés régionales d investissement. 10

11 Compétences financières En Région flamande, le ministre des transports souhaite que le gouvernement de la Région puisse continuer à subventionner la construction de nouveaux quais fluviaux, bien que la Commission Européenne y fasse objection ; de plus, il critique fortement la politique tarifaire de la SNCB qui applique des tarifs particulièrement bas en faveur de certains transports, au détriment du transport fluvial. Par ailleurs, le gouvernement flamand souhaite une implication du secteur privé pour financer les infrastructures portuaires. La Région wallonne apporte un soutien financier aux aéroports locaux de Liège et de Charleroi pour des travaux d'infrastructure, mais aussi pour l'indemnisation des résidents gênés par les vols de nuit. La SOWAER (Société Wallonne des Aéroports) est chargée de mettre en place une politique cohérente de développement et de financement. Des expériences de transport urbain gratuit par autobus sont en cours dans plusieurs villes dont Mons et Hasselt ; elles semblent rencontrer beaucoup de succès. Cependant, la poursuite et l'extension de ces initiatives ne manqueront pas de poser des problèmes budgétaires. Des négociations sont engagées pour proposer des titres de transport valables sur plusieurs réseaux (chemin de fer, bus, tramway, taxi) et pour coordonner les horaires. Les taxis sont exploités par des firmes privées ; néanmoins, les licences sont délivrées par les communes. Quant aux investissements ferroviaires, il faut noter que la SNCB souhaite investir quatorze milliards d'euros sur la période pour une seconde gare TGV à Bruxelles, les lignes RER, la ligne rapide entre Bruxelles et Luxembourg... 11

12 ESPAGNE L agglomération au sein du territoire espagnol : A la différence des communes, des provinces ou des Communautés autonomes, les agglomérations ne constituent pas de véritables collectivités territoriales. Les structures intercommunales se constituent à partir d'accords volontaires. Comme les regroupements résultent d initiatives locales et spontanées, le périmètre de l agglomération peut consister en une simple association de communes ; il peut coïncider avec une collectivité supérieure (Communauté autonome, comarque ). Le partage des compétences est complexe : les réseaux ferroviaires de banlieue à écartement ibérique et à écartement normal et métrique relèvent respectivement de l État et de la Communauté autonome ; celle-ci s occupe également des investissements relatifs au métro, tout en étant l autorité organisatrice des services routiers supra-communaux. Quant aux compétences de la commune, elles sont limitées aux services intra-communaux (bus, tram, taxis). Compétences politiques et juridiques Seules deux aires métropolitaines se sont dotées jusqu à présent d une autorité organisatrice des transports urbains spécifique : Madrid en 1986 et Barcelone en A Madrid, les compétences de l autorité organisatrice s étendent sur tout le territoire de la Communauté autonome ; à Barcelone, elles s appliquent à sept comarques, c est-à-dire à sept regroupements intercommunaux créés par la Communauté autonome de Catalogne. Les autorités organisatrices de transport de Madrid et de Barcelone s occupent exclusivement des transports en commun, tandis que les autres éléments concernant la politique de déplacements relèvent de l administration d État, de la Communauté autonome, de la province, des communes. Afin de rendre la politique des transports plus cohérente, les autorités organisatrices de Madrid et de Barcelone ont choisi de constituer des consortiums. Le consortium de Madrid, appelé CTM («Consorcio de Transportes de Madrid»), est formé de 169 communes, dont la capitale espagnole, et de la Communauté autonome de Madrid ; le consortium de Barcelone est composé de la Generalitat de Catalogne (Communauté autonome), de la ville de Barcelone, et de l EMT 2. Le consortium de Barcelone comprend aussi quelques communes organisatrices de transport urbain qui sont situées dans la zone déclarée métropolitaine. Le consortium de Barcelone, qui est l «Autoritat del Transport Metropolità de Barcelona» (ATM), a des compétences en matière de planification des infrastructures. L ATM a des liens avec les opérateurs, définit les tarifs et élabore un certain nombre de propositions pour améliorer l encadrement juridique. L ATM est également le seul interlocuteur de l aire métropolitaine de Barcelone auprès de l administration économique, en matière de transports collectifs. En outre, les consortiums de Barcelone et de Madrid réunissent des représentants de l État, présents en tant qu observateurs. 2 L EMT est une instance qui regroupe dix-huit communes situées autour de Barcelone (dont la capitale catalane). 12

13 Dans les autres agglomérations, chaque commune reste l autorité organisatrice des transports urbains internes, tandis que les services intercommunaux relèvent de la Communauté autonome. Des conventions sont passées entre des communes ou des syndicats intercommunaux ayant des compétences relatives aux réseaux de bus. Les réseaux de métro de Valence et de Bilbao relèvent respectivement de la Communauté autonome et d un consortium regroupant plusieurs communes, la province ainsi que le gouvernement basque. Toutes les communes de plus de habitants doivent organiser un service urbain de transports en commun. Compétences financières Les autorités assurent la coordination des investissements, qui sont financés par le biais de contrats de plan et de programme. Le financement provient principalement de l'état ; mais aussi d'un impôt foncier perçu au niveau communal. La Communauté autonome peut apporter sa contribution en appliquant une tarification préférentielle en faveur de certaines catégories sociales (étudiants, personnes âgées ). A Barcelone, l EMT, une collectivité locale à vocation unique sans ressources propres, reçoit une partie de l impôt foncier perçu par les communes qui l intègrent. Les dépenses d investissement sont assurées par des Conventions d infrastructures établies entre l administration d État et la Generalitat de Catalogne. Quant aux dépenses de fonctionnement, un Contrat de programme a été accordé entre l ATM et l administration centrale de l État, ainsi qu une convention de financement entre l ATM et les administrations participant au consortium. Ainsi, les administrations versent de l argent à l ATM, qui le redistribue aux opérateurs. Opérateurs Les différents réseaux composant le système de transports en commun de l'aire métropolitaine de Barcelone sont exploités selon deux formules : soit par un opérateur public, soit par une concession. Ainsi, FGC, qui exploite le réseau ferroviaire de la Generalitat de Catalogne, constitue un opérateur public appartenant à cette institution ; TMB, qui exploite le réseau de métro et les bus de Barcelone, appartient à l EMT. Les services en concession peuvent être subventionnés par l autorité directement compétente. Perspectives L ATM est en train d approuver un plan d investissements en transport en commun pour dix ans, afin d améliorer l offre et les prestations (réalisation d une ligne de tramway, d une nouvelle ligne de métro ). L intégration tarifaire, mise en place progressivement en 2001, vise notamment à l introduction de nouvelles technologies pour la billetterie et constitue l autre priorité de l ATM. 13

14 FRANCE Cadre institutionnel La structure administrative de la France est constituée de l Etat et de trois grands niveaux de collectivités territoriales : les régions, les départements et les communes. Le succès de la loi Chevènement du 12 juillet 1999, qui vise à renforcer et à simplifier la coopération intercommunale, révèle la nécessité de développer les regroupements intercommunaux (communautés de communes, communautés d'agglomération ou communautés urbaines), notamment pour élaborer de grands projets de transport... La réglementation des activités de transport et le contrôle de son application relèvent de la responsabilité de l'état. De plus, l'état est l'autorité organisatrice des services de transport public d'intérêt national ; il élabore des schémas directeurs nationaux de transport et met en place une politique d'accords contractuels avec les différentes autorités organisatrices de transport pour la mise en cohérence des actions décentralisées. La région constitue l'autorité organisatrice des services de transports ferroviaires et routiers d'intérêt régional ; elle établit des schémas régionaux de transport. Le département est l'autorité organisatrice des services de transports publics non urbains (transports scolaires...) ; il élabore des schémas départementaux de transport. Quant aux communes et aux structures intercommunales, elles représentent les autorités organisatrices des services de transports publics urbains et mettent en place des Plans de Déplacements Urbains 3 (PDU) dans les agglomérations de plus de habitants. Compétences politiques et juridiques En dehors de la région Ile-de-France, qui a un régime spécifique, les transports urbains sont de la compétence des collectivités locales, conformément à la Loi d'organisation des Transports Intérieurs (LOTI) du 30 décembre Cette loi énonce le principe du droit au transport pour tous ; elle réaffirme la mission de service public des transports, et en particulier des transports collectifs urbains ; elle clarifie et renforce le rôle des Autorités Organisatrices de Transport (AOT), en favorisant un mouvement d'organisation du transport public appuyé sur l'initiative des collectivités locales et aidé par l'état :"L' élaboration et la mise en oeuvre de la politique globale des transports sont assurées conjointement par l'état et les collectivités territoriales", mais la responsabilité des transports publics urbains revient aux communes et aux structures intercommunales lorsqu'un "périmètre de transports urbains" a été défini. En 2000, on constate que plus de 70 % des autorités organisatrices urbaines relèvent des structures intercommunales (voir le site Internet du GART : Les collectivités territoriales sont regroupées en AOT ; elles définissent la politique de transport au niveau de l agglomération, le mode d organisation des transports publics (définition des tarifs dans la limite du plafond fixé chaque année par l État, information, choix des opérateurs et du mode d'exploitation des services...) ainsi que la réalisation et la gestion des infrastructures et des équipements affectés au transport. 3 Voir les Transports publics urbains en France (Direction des Transports terrestres ; Ministère de l Aménagement du Territoire, de l Equipement et des Transports ; septembre 1995). 14

15 Afin de mettre en cohérence les actions menées sur les différents modes de déplacement, des Plans de Déplacements Urbains (PDU) ont été instaurés par la LOTI et rendus obligatoires par la loi sur l air du 30 décembre 1996 pour les agglomérations de plus de habitants. Ces PDU, qui sont élaborés par les AOT, sont des outils d'analyse, de synthèse et de programmation des différentes politiques de transport au niveau des agglomérations. Les PDU déterminent les orientations en matière de circulation, de stationnement et d organisation des transports de personnes et de marchandises : la diminution du trafic automobile, la priorité accordée aux transports en commun, le développement de l intermodalité, la revitalisation de la marche à pied et du vélo sont quelques-uns des objectifs des PDU fixés par la loi. Ainsi, la démarche PDU permet d adopter une approche globale, qui prend en compte des thèmes fondamentaux comme l environnement ou la sécurité routière. L élaboration des PDU réunit différents acteurs, qui travaillent en partenariat : des élus, des services communaux, des services des autorités organisatrices de transport, des entreprises de transports publics, des services déconcentrés de l État (Direction Départementale de l Equipement), des usagers Les PDU sont soumis à enquête publique avant leur adoption. Un grand nombre d AOT ont mis en place une équipe, un chef de projet PDU au sein de leur structure. De plus, la plupart des autorités organisatrices ont voulu mettre en œuvre une politique de communication et de concertation importante, en informant la population par le biais de dépliants ou d expositions, en organisant des réunions publiques dans les communes 4 De nouvelles orientations : la loi SRU La loi Solidarité et Renouvellement Urbains (SRU) adoptée le 13 décembre 2000 a pour but de coordonner et de rendre plus cohérentes les politiques d'urbanisme et de transport au niveau des agglomérations : il apparaît clairement que la gestion des transports ne peut être séparée des autres politiques urbaines, qui sont de la compétence des collectivités locales. Ainsi, les Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) doivent être compatibles avec les PDU. La loi SRU est axée sur quatre objectifs majeurs : conforter le rôle et les orientations des PDU, encourager la coopération entre AOT, assurer l'entrée de la région Ile de France au STIF (voir la partie consacrée à la région Ile de France) et définir les modalités du transfert aux régions des services ferroviaires d'intérêt régional 5. La loi SRU vise à donner un nouvel élan aux PDU dont plus de la moitié sont aujourd hui achevés. Désormais, le PDU s impose à certains actes du maire en matière de gestion de la circulation. Les actes relatifs à la police de stationnement ou à la gestion du domaine public routier doivent être compatibles avec le PDU, de telle sorte que la loi SRU renforce et précise le rôle des autorités organisatrices, notamment en matière de stationnement. D autre part, la cohérence des horaires et des réglementations concernant le transport des marchandises en ville est assurée au niveau de l agglomération par l intermédiaire du PDU. Le renforcement du rôle des PDU participe au renforcement de l échelon intercommunal, de telle manière que les autorités organisatrices peuvent réellement influer sur l urbanisme pour mieux maîtriser les déplacements. La création de syndicats mixtes entre régions, départements et AOT est encouragée pour coordonner les services et mieux informer les usagers. Les services de trains régionaux de voyageurs, les transports urbains et les transports non urbains s'en trouveront mieux coordonnés, notamment dans les secteurs périphériques. Ainsi, la mise en place de titres multimodaux sera 4 Voir le site Internet du GART : 5 Voir le site du Ministère de l Equipement, des Transports et du Logement : 15

16 favorisée, les nouvelles technologies offrant une souplesse supplémentaire. Par exemple, à Marseille, le même titre de déplacement permet de circuler sur cinq réseaux de transport en commun de plusieurs autorités organisatrices et de se garer dans les parkings. Le syndicat mixte de transport pourra organiser des services publics de transport à la demande et assurer la réalisation ainsi que la gestion d'équipements et d'infrastructures de transport. Dès lors qu'il organisera l'ensemble des services publics de transport réguliers s'inscrivant à l'intérieur de son périmètre, le syndicat mixte pourra prélever le versement transport jusqu'à 0,5 %. Suite aux expérimentations engagées avec succès dans sept régions françaises, la loi transfère aux régions l'organisation et le financement des transports collectifs ferroviaires d'intérêt régional 6. Dès le 1 er janvier 2002, la politique globale de tarification, de desserte, de qualité du service et d'information reviendra à la région en tant qu'autorité organisatrice des transports collectifs d'intérêt régional. L'État, qui contribue à l effort de modernisation des gares à vocation régionale et reste garant de la cohérence et de l'unicité du système ferroviaire, compensera la charge nouvelle correspondant à cette compétence régionale supplémentaire, de telle manière que les régions obtiendront une dotation générale de décentralisation qui tiendra compte du renouvellement du matériel roulant, de l exploitation des services transférés et de la compensation des tarifs sociaux décidés par l État. Une convention passée entre la région et la SNCF doit fixer les conditions d'exploitation et de financement des services ferroviaires relevant de la compétence régionale. Il peut être créé des comités de ligne, composés d'usagers, d'élus, de salariés et de représentants de la SNCF, pour examiner la définition et la qualité du service. En outre, un comité régional des partenaires du transport public, qui réunit des associations d'usagers, des représentants des organisations syndicales des transports collectifs, des organisations professionnelles patronales et des organismes consulaires peut être créé afin de donner un avis sur l'offre, les stratégies tarifaires et de développement et la qualité des services de transport proposés par la région. En ce qui concerne la création ou la suppression de dessertes par un service régional des voyageurs, l'avis des départements et des communes concernés est nécessaire. De plus, les comités départementaux et régionaux des transports sont consultés sur l'organisation des transports ferroviaires inscrits au plan régional des transports. En outre, la loi SRU oblige les autorités organisatrices des transports publics des agglomérations de plus de habitants à mettre en place des outils d aide aux décisions publiques ou privées concernant les transports urbains. En conséquence, les AOT de ces agglomérations établissent des comptes «déplacements» dont l objet est de faire apparaître les coûts de tous les modes et la répartition des finances pour chacun des acteurs. De plus, ces AOT instaurent un service de conseil en mobilité pour les entreprises et un service d information multimodale destiné aux usagers. Ce service d information est créé en concertation avec l État, les collectivités et les entreprises de transport. Compétences financières Le financement des transports collectifs associe trois principaux agents économiques : les usagers, les employeurs et les pouvoirs publics. Toute administration ou entreprise de plus de neuf salariés contribue au financement des transports, notamment par le biais du versement transport qui constitue une taxe affectée aux transports collectifs. L'assiette du versement transport est la masse salariale. Son instauration et son taux (dans la limite fixée par la loi) sont 6 Voir le site du Ministère de l Equipement, des transports et du logement : 16

17 décidés par les AOT. Outre le versement transport, le budget des transports en commun peut être alimenté par les collectivités locales et les aides de l État, qui font l objet de contrats dans un cadre défini par circulaire. Hors Ile de France, une partie des dépenses de fonctionnement et d'investissement est prélevée sur le budget de l'autorité organisatrice. Le produit des amendes de police liées aux infractions des automobilistes participe également au financement des transports collectifs. Les relations entre les autorités organisatrices et les sociétés exploitantes Pour exploiter le réseau de transports en commun, les AOT ont le choix entre l'exploitation directe (régie) et la délégation de service public. Dans ce dernier cas, l exploitant est choisi après appel d offres, sur la base d un cahier des charges. Même si les collectivités locales sont souvent propriétaires d'une partie ou de la totalité des infrastructures et des moyens de production (parcs et dépôts d'autobus, lignes de tramway et métro), la majorité des transports publics urbains sont exploités par des entreprises du secteur privé, à l'exception de la région Ile de France. Cela donne lieu à des conventions de délégation de service public : l'autorité organisatrice et l'entreprise exploitant le réseau de transports collectifs, qui est le plus souvent unique pour une agglomération donnée, sont liées par une convention qui précise leurs responsabilités réciproques et fixe des objectifs régulièrement évalués et révisés. Le cas de la région Ile-de-France Le Syndicat des Transports Parisiens (STP), qui représentait l'autorité organisatrice de la région Ile-de-France depuis 1959, est devenu le Syndicat des Transports d Ile-de-France (STIF) par la loi SRU du 13 décembre Le STIF définit les conditions générales d exploitation (tracé des itinéraires, durée et fréquence des services ) ; il assure l équilibre financier du fonctionnement des transports publics ; il fixe les tarifs et crée les titres de transport. Le STIF coordonne l activité de la RATP, de la SNCF Ile-de-France et des 90 opérateurs privés affiliés à «Optile» ; il approuve les grands projets d infrastructure du contrat de plan État-Région et cofinance avec la région des équipements améliorant la qualité de service, grâce à la moitié des amendes automobiles collectées en Ile-de-France. De plus, le STIF mène et finance des études afin de moderniser et d adapter les réseaux existants 7. En juillet 2000, deux contrats pluriannuels précisant les modalités de rémunération et les services à assurer par les exploitants ont été signés entre le Syndicat et chacune des entreprises publiques (la RATP et la SNCF). Auparavant, les comptes de la RATP et de la SNCF étaient systématiquement équilibrés en fin d année à l'aide d'une indemnité compensatrice financée par l'état, les départements et la ville de Paris. Cela n incitait pas les entreprises exploitant le réseau francilien à améliorer leurs performances, si bien que l on a choisi d adopter le principe de la contractualisation : il s'agit de déterminer, pour une période de trois ans, le montant de l'aide financière accordée à chaque entreprise en contrepartie des services qu'elle s'engage à assurer. Cette rémunération, essentiellement dépendante des recettes commerciales, du versement transport et de l'indemnité compensatrice, est apportée par les partenaires du Syndicat. Si les 7 Voir le site Internet du STIF : 17

18 résultats financiers ne correspondent pas aux prévisions, les entreprises peuvent conserver une part des bénéfices ; dans la situation inverse, elles assument les déficits. La loi SRU a institué l entrée de la région Ile-de-France au sein du conseil d administration du STIF, qui est présidé par le préfet de région : aux côtés des huit départements de l Ile-de- France et de l État, le Conseil régional est désormais associé à la gestion des transports publics franciliens et participera au financement des dépenses de fonctionnement, notamment grâce à une compensation forfaitaire indexée de la part de l État. Le conseil d administration du STIF sera composé de 34 membres : 17 représentants de l État, 7 conseillers généraux, 5 conseillers de Paris et 5 conseillers régionaux (soit 17 représentants des collectivités territoriales). Suite à la loi SRU, de nouveaux circuits financiers ont été mis en place et un comité des partenaires a été créé auprès du STIF. Ce comité des partenaires, qui réunit des membres issus des organisations syndicales et professionnelles, des associations d'usagers et des collectivités participant au financement des transports sera consulté sur les questions relatives à la qualité du service, telles que la régularité, la sécurité ou le confort 8. D autre part, la loi SRU permet la création d autorités organisatrices de second rang en Ile-de-France. Quant à la RATP, elle pourra, par l intermédiaire de filiales, répondre aux appels d offres afin d exploiter des réseaux de transport en province. 8 Voir Les transports dans les grandes métropoles (Tome 2 ; n 128-3ème trimestre 2000), notamment les pages 28 et 29, 44 et 45 ; Cahiers de l'institut d'aménagement et d'urbanisme de la Région Ile de France. 18

19 GRECE Cadre institutionnel La Grèce présente une structure administrative hiérarchisée : le système est centralisé, il marque la prépondérance de l État par rapport aux Régions, aux Départements et aux Villes. L agglomération ne constitue pas une véritable entité territoriale. Il faut souligner la complexité du système grec : différents ministères se partagent les compétences relatives au domaine des transports. Le Ministère de l Environnement, de l Aménagement et des Travaux Publics est responsable de l infrastructure routière dans l espace métropolitain et établit un certain nombre de mesures prioritaires pour les transports publics métropolitains. Le Ministère des Transports et Télécommunications a un rôle essentiel dans le contrôle des organismes de transports publics ; il délivre les licences accordées aux taxis ; il est aussi chargé de la régulation. Quant au Ministère de l Ordre Public, il surveille la circulation et le stationnement. L administration centrale est donc fortement impliquée dans tous les domaines, tant au niveau de la planification qu au niveau de la gestion et de l exploitation des transports. De ce fait, le rôle des collectivités locales est faible ; certaines d entre elles souhaitent mettre en place un processus de planification et de gestion des transports intégré. Compétences politiques et juridiques Depuis une quinzaine d années, les collectivités locales (communes, départements) ont des compétences en matière de transport public et de stationnement. Néanmoins, elles ne les ont pas mises en oeuvre dans le cadre des agglomérations, du fait des lourdeurs administratives et de la multiplicité des acteurs. De plus, leur champ de compétences est limité. Certaines communes éprouvent le besoin de se rassembler afin de mieux organiser et de mieux gérer les réseaux de transport, à un niveau plus homogène et moins étendu que le département. Compétences financières Les grands projets d infrastructure de transport autofinancés et réalisés sous forme de concession, comme le nouvel aéroport d Athènes, sont récents en Grèce. L agglomération d Athènes a bénéficié des Fonds de cohésion et des Fonds de la Banque Européenne d Investissements. Par conséquent, le financement résulte pour une large part des subventions communautaires. Il en sera de même pour la préparation des Jeux Olympiques, qui relève de procédures exceptionnelles. 19

20 Le cas de l agglomération d Athènes Dans l agglomération d Athènes, un organisme, placé sous la tutelle du Ministère des Transports, est chargé de la programmation et de la coordination des opérateurs de transports en commun : c est l Organisme des Transports Urbains d Athènes (OASA). Trois opérateurs, qui sont respectivement responsables de l exploitation du réseau de bus, des tramways et de l ancienne ligne de métro, sont sous le contrôle direct de l OASA. Un quatrième opérateur, l Attiko Metro S.A, est chargé de la planification, de la gestion et de l exploitation des nouvelles lignes de métro. Cet opérateur, dont le champ de compétences a été élargi, est directement placé sous l égide du Ministère de l Environnement, de l Aménagement et des Travaux Publics. Deux autres organismes sont impliqués dans le processus de planification des transports de l agglomération d Athènes. Il s agit d Athènes 2004, un nouvel organisme institué pour organiser les Jeux Olympiques de 2004, et de l ORSA (Organisme du Plan d Occupation des Sols d Athènes), qui définit la politique urbanistique de l agglomération. Athènes 2004 a vu ses responsabilités élargies en ce qui concerne le suivi des projets de transport prévus jusqu en

21 ITALIE Cadre institutionnel Les relations entre l État et les collectivités locales se caractérisent par la volonté de mettre en œuvre une politique fédéraliste dans un pays centralisé. Ainsi, des accords de programme ont été conclus entre l État et les régions, afin d élargir le champ de compétences de celles-ci dans le domaine des transports. Toutefois, dans les régions à statut spécial et dans les provinces autonomes, l État reste compétent en matière de transport ferroviaire. Compétences politiques et juridiques Les régions ont récemment reçu des compétences en matière de programmation et d administration des transports en commun au niveau local. Alors que leur champ de compétences était limité au transport routier, leurs responsabilités ont été élargies grâce à des accords de programme passés avec l État : désormais, le transport ferroviaire, le transport fluvial, le transport maritime et aérien d intérêt régional ou local relèvent des régions. Le réseau ferroviaire (FS) local ou régional passe sous la direction des régions ; celles-ci deviennent propriétaires des réseaux de sociétés concessionnaires. En outre, un contrat de service, conclu entre les FS et la région, permet de définir la qualité de prestation exigée ; des sanctions sont prévues à l égard des régions qui ne respecteraient pas leurs engagements. Dans les accords de programme établis entre l État et les régions, les Plans de Transport au niveau régional (PRG) doivent contribuer à une meilleure intégration entre les différents modes de transport et accorder une place importante aux systèmes de tarification. Compétences financières Les sociétés de chemin de fer gérées par un commissaire du gouvernement ont été transformées en sociétés par actions ou en sociétés-coopératives avant le 1 er janvier 2000 et sont passées sous la tutelle des régions, au même titre que les transports ferroviaires auparavant gérés par FS Spa. Dès 2003, les régions devront lancer des appels d'offres pour déléguer la concession des transports régionaux. D autre part, les besoins de financement étant importants, l État doit assurer le transfert des compétences en mettant à la disposition des régions les moyens nécessaires au maintien du service public. Les difficultés liées au transfert de compétences En premier lieu, le manque d expérience de la part des administrations régionales pose problème, notamment dans le secteur des transports ferroviaires. 21