La justice française à l aune des systèmes judiciaires européens comparables

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1 La justice française à l aune des systèmes judiciaires européens comparables JEAN-PAUL JEAN, avocat général près la Cour d appel de Paris, professeur associé à l Université de Poitiers En Europe tous les systèmes de justice se réforment pour essayer de faire face aux nouvelles réalités : judiciarisation des questions de société et montée des contentieux, augmentation de la délinquance, modifications procédurales induites par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l homme, exigence de meilleure gestion et de plus grande efficience. L institution judiciaire est désormais confrontée à une logique gestionnaire et de rationalisation, marquée par l introduction des méthodes du new public management1. La mise en parallèle du système judiciaire français avec celui des pays européens comparables permet de mieux situer l état de notre justice et de comprendre les grandes évolutions qui la traversent. Peut-on comparer la justice française avec d autres systèmes de justice en Europe? L exercice pouvait paraître impossible il y a encore quelques années tant les éléments d analyse étaient disparates. Seuls les grands acteurs économiques ont toujours su choisir le système de justice qui leur convenait le mieux par le biais du forumshopping qui permet dans les contrats commerciaux internationaux de déterminer en fonction de ses intérêts le pays et la juridiction arbitrale ou contentieuse compétente pour statuer sur un litige. Mais une comparaison plus objective des systèmes judiciaires est désormais possible pour la justice comme pour d autres domaines de l action publique, tels l éducation, la santé ou la recherche, en mesurant à la fois les investissements et les résultats à partir d indicateurs, et ainsi mieux situer notre pays principalement par rapport à d autres pays européens. Des enquêtes, des rapports et travaux de recherche viennent compléter les principales bases de données régulièrement mises à jour par les États, notamment via Eurostat. L Europe espace de justice Depuis le traité de Lisbonne du 13 décembre 2007 entré en vigueur le 1er décembre 2009, le domaine de la justice est devenu une priorité de l Union européenne. La reconnaissance mutuelle des décisions de justice, fondée sur la confiance, exige que les systèmes judiciaires se situent au niveau de l État de droit requis pour tout citoyen européen, la Cour de justice de l Union européenne ayant vu par ailleurs son rôle renforcé dans ses domaines de compétence propres de droit communautaire. Cette reconnaissance mutuelle vaut par exemple en matière civile, pour les décisions relatives à la garde des enfants et aux pensions alimentaires pour les couples mixtes, ou aux recouvrements de créance et en matière pénale pour l exécution du mandat d arrêt européen et la lutte contre la criminalité organisée, qui font de l espace judiciaire européen un espace intégré de coopération avec des conséquences déterminantes pour les citoyens en matière de droits et libertés. Connaître et améliorer le fonctionnement de la justice dans les 27 États membres de l Union pour faciliter leur coopération constitue donc une nécessité. En la matière, l Union peut déjà 1. Cette «nouvelle gestion publique» veut limiter le rôle de l État au pilotage de l action administrative en déléguant l exécution à des entités autonomes et utilise des méthodes de gestion inspirées de celles du secteur privé. Cf. F. Dreyfus, «La révision générale des politiques publiques, une conception néolibérale du rôle de l État?» in «La révision générale des politiques publiques», Revue française d administration publique, n 136, 2010, pp ; A. Garapon, La raison du moindre État. Le néolibéralisme et la justice, Odile Jacob, Paris, 2010.

2 s appuyer sur les travaux du Conseil de l Europe qui a joué un rôle pionnier pour aider à l établissement de l État de droit dans les nouvelles démocraties européennes et dans l espace géographique plus large de ses 47 Etats-membres. Ce processus a été accéléré par l influence grandissante de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l homme qui exige des rapprochements procéduraux et une amélioration progressive des systèmes de justice sur le fondement du respect des principes du procès équitable et du délai raisonnable, pour garantir le respect des droits des citoyens mais aussi l efficacité du fonctionnement des juridictions. C est dans cet esprit que le Conseil de l Europe a créé en 2003 la Commission européenne pour l efficacité de la justice (CEPEJ) dont le rapport biannuel est devenu l instrument de référence pour la connaissance et l évaluation des systèmes judiciaires en Europe. La Commission européenne, les gouvernements, les assemblées parlementaires utilisent désormais systématiquement ses données et analyses qui sont également reprises par d autres institutions comme la Banque mondiale 2. Le dernier rapport, rendu public en octobre 2010, intègre deux millions de données transmises par les États et analysées sur une base commune pour aider à comprendre comment sont organisés et ce que produisent les systèmes judiciaires des pays du Conseil de l Europe avec leurs 800 millions d habitants 3. Compte tenu des différences liées aux situations historiques, géographiques, économiques et aux traditions juridiques nationales des États membres, la CEPEJ n entend pas établir de classement entre pays, mais aider chaque pays à se comparer avec d autres selon des critères estimés pertinents. Cela permet de repérer les points forts et les points faibles de chacun, d améliorer les instruments de mesure et d évaluation, de comprendre les principales tendances et de pouvoir ainsi engager les réformes les plus adéquates, en essayant de mesurer l impact de phénomènes communs, tels la montée des contentieux ou les effets de la crise financière sur les budgets de la justice. Comparaisons et spécificités du système judiciaire français La justice française est généralement perçue de façon négative par les citoyens dans les enquêtes d opinion, ce qui n empêche pas ces mêmes citoyens de la saisir de plus en plus. Une telle perception a été amplifiée après le désastre de l affaire dite d Outreau. Mais ce phénomène de défiance n est pas nouveau. Les critiques faites à la justice sont récurrentes. Elles concernent sa lenteur, son coût, son langage hermétique et le sentiment d inégalité («selon que vous serez puissant ou misérable»). Si ces critiques sont partagées dans la plupart des pays européens, les enquêtes conduites dans l Europe du nord donnent des résultats plus positifs que dans ceux de l Europe du sud, corrélés à des indices de confiance plus élevés dans les services publics en général. Pour essayer d approcher la réalité du fonctionnement des systèmes judiciaires, les données comparatives doivent toujours être relativisées et soumises au débat. Ainsi le rapport déjà cité de la CEPEJ, rendu public en octobre 2010, largement repris par les médias, a fait l objet d une Communication du ministère de la Justice et des libertés soulignant les points forts de la France, tandis que la presse et les syndicats de magistrats mettaient en évidence plutôt les points faibles 4. La réalité est évidemment bien plus nuancée, chaque élément 2. Pour une présentation de l action du Conseil de l Europe en la matière, S. Leyenberger, «Propos introductifs», in La qualité des décisions de justice, Actes du colloque de Poitiers, Conseil de l Europe, Études de la CEPEJ, n 4, juin 2007, p Le rapport 2010 du Conseil de l Europe Systèmes judiciaires européens (données 2008) : efficacité et qualité de la justice, édition 2010, est accessible sur le site de la CEPEJ Il est rédigé par un groupe d experts présidé par l auteur de cet article. 4. Le Conseil de l Europe souligne les points forts du système judiciaire français : /commission-europeenne-pour-lefficacite-de-la-justice-cepej html, Lettre d actualité du porte-parole du ministère de la Justice, 25 octobre 2010 ; «La justice française est-elle efficace? Quels sont ses moyens humains et budgétaires? Quels sont ses points faibles?», Le Monde, 26 octobre 2010.

3 comparatif analysé étant pondéré par des remarques méthodologiques indispensables pour chaque système judiciaire avec son histoire et ses spécificités. Les comparaisons qui vont suivre, effectuées essentiellement à partir d extractions de données du rapport de la CEPEJ, portent sur un panel de 16 pays d Europe occidentale de taille et de niveau de richesse comparables, certains étant exclus de comparaisons ponctuelles 5. Ainsi, par exemple le Royaume-Uni est-il exclu de la comparaison du nombre de juges professionnels par habitant compte tenu du fait que plus de 90 % de son contentieux sont du ressort des magistrates courts composés de juges non professionnels. Comme dans toute approche dite de benchmarking - comparaison faite à partir d une batterie d indicateurs -, l évaluation d un système judiciaire traite d abord des moyens consacrés à son fonctionnement (input) avant d essayer de rapporter ces données aux résultats produits par ces investissements (output), à partir d indicateurs. Il s agit non seulement de mesurer son efficience (résultats rapportés aux coûts) et ses performances (les délais de jugement par exemple), mais aussi, ce qui est plus délicat, la qualité du service rendu au citoyen comme la gratuité de la justice, l accueil des victimes, ou l effectivité de l assistance d un avocat, d un interprète. Avant de tenter une comparaison, il convient de souligner quelques spécificités du système français, qui résultent de son héritage jacobin et napoléonien, marqué par la centralisation, le poids du politique et le rôle étendu confié au parquet 6. L administration de la justice est une création récente, historiquement dotée de faibles moyens, progressivement mise en place à partir de la fin des années 1980, s appuyant sur une structure bicéphale siège-parquet déconcentrée au niveau des cours d appel, particulièrement complexe et de faible culture gestionnaire. Soumis à l inflation législative et à un flot de réformes, le quotidien de la gestion des juridictions est placé sous la tutelle de l administration centrale qui détient l essentiel des prérogatives via une informatisation centralisée et qui impose ses priorités au travers de la LOLF 7 et de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) 8. L accès à la justice et les droits du justiciable La France faisait partie jusqu en 2010 d un groupe de cinq pays (avec l Espagne, l Islande, le Luxembourg et Monaco) où l accès à la justice était gratuit. Mais le principe de la suppression des frais de justice a été remis en cause par la loi de finances pour Elle possède un système très ouvert d aide juridictionnelle qui profite chaque année à plus de justiciables en matière civile, pénale et en droit des étrangers. Ce dispositif est désormais généralisé au moins en matière pénale dans les 47 États membres du Conseil de l Europe, parfois de façon encore embryonnaire dans les pays d Europe de l Est. Le 5. CEPEJ, Étude sur 16 pays comparables, 6. J. -P. Royer, J. -P. Jean, B. Durand, N. Derasse, B. Dubois, Histoire de la justice en France (du siècle des Lumières à nos jours), 4e édition refondue, PUF, Paris, 2010, p. 7. Loi organique n du 1er août 2001 relative aux lois de finances, JORF 177 du 2 août Voir «La révision générale des politiques publiques», Revue française d administration publique, n 136, Pour une remise en perspective, cf. le n 125 de la RFAP, Une administration pour la justice, coordonné par J. -P. Jean et D. Salas, La Documentation française, avril Article 74 de la loi de finances du 29 décembre 2010 précisant que le droit de plaidoirie de 8,84 euros par affaire civile ne sera plus couvert par l aide juridictionnelle. Et, depuis le 1 er octobre 2011, en conséquence de l article 54 de la loi de finances rectificative pour 2011 (loi n du 29 juillet 2011) afin de financer la réforme de la garde à vue, les justiciables qui ne bénéficient pas de l aide juridictionnelle doivent s acquitter d une taxe de 35 euros pour saisir valablement une juridiction commerciale prud homale, sociale, rurale ou administrative.

4 Royaume-Uni, les Pays-Bas et la Finlande consacrent les sommes les plus importantes à l aide judiciaire du fait du montant moyen alloué à chaque affaire et du nombre d affaires concernées (cf. graphique 1) 10. En France, si nombre de personnes accèdent à la justice via l aide juridictionnelle, en particulier dans le domaine du droit de la famille, le montant de l indemnisation de l avocat est relativement faible, contrairement aux pays qui attribuent une rémunération en fonction de normes élaborées avec la profession. La réforme de la garde à vue issue de la loi du 14 avril étendant l intervention de l avocat fera augmenter ce budget de 30 millions d euros. Aide judiciaire Belgique Finlande France Italie Pays-Bas Portugal Espagne Suisse RU-Ang&PG RU-Ecosse , , , , ,6 510, ,3 3051,1 5975, Euros Montant moyen en euros de l'aide judiciaire allouée par affaire Nombre d'affaires bénéficiant de l'aide judiciaire par habitants Source : Conseil de l Europe, rapport CEPEJ, octobre Dans le même sens du renforcement de l État de droit, on peut souligner l augmentation continue du nombre d avocats dans tous les pays européens 12. Les pays connaissant les taux les plus élevés d avocats par habitant et par juge, restent de loin, outre le Royaume- Uni, les pays d Europe du Sud. Italie, Espagne et Malte ont ainsi un taux égal ou supérieur à 25 avocats par juge professionnel, environ trois fois plus que la Belgique (10,2), la France (8,3), la Suisse (8,7) ou les Pays-Bas (7,2). La démographie professionnelle a aussi explosé en France avec de réels problèmes économiques pour l installation des jeunes et une concentration au barreau de Paris de la moitié des avocats inscrits. Comme pour les médecins, le lieu d installation des avocats pondère la vision nationale en révélant les inégalités géographiques et de richesse sur le territoire (entre la région Provence-Alpes-Côte d Azur et le Nord/Pas-de-Calais par exemple). 10. Ces données intègrent les affaires civiles et pénales. Pour la France, ne figurent pas les affaires où l AJ est accordée sans passer par un bureau d aide juridictionnelle. 11. Loi n du 14 avril 2011 relative à la garde à vue, JORF 89 du 15 avril Il s agit ici des avocats au sens du Conseil de l Europe, définition qui exclut les professionnels ne pouvant effectuer que du conseil juridique sans avoir le droit de représenter leur client devant une juridiction.

5 Les moyens de la justice Les données comparatives de la CEPEJ relatives au budget de la justice française, utilisées désormais dans tous les rapports parlementaires13 et dans les programmes des partis politiques, font ressortir sa pauvreté historique que les augmentations de ces dernières années n ont pu compenser. Dans sa définition du budget de la Justice, le Conseil de l Europe intègre trois composantes : les crédits consacrés respectivement aux moyens humains et matériels des juridictions, du ministère public et du dispositif d aide juridictionnelle. Le ratio entre le budget consacré à la justice par habitant et le PIB par habitant permet de mesurer l effort d un pays compte tenu de son niveau de richesse. Au sein de la zone euro, si l on met en perspective ces ratios pour des pays à système comparable (cf. graphique 2), on ne peut que constater le retard structurel français dans les moyens consacrés à sa justice. Budget consacré à la justice Budget de la justice par habitant (en ) 160,0 140,0 140,5 120,0 114,6 106,0 100,0 80,0 60,0 86,3 83,4 80,1 79,7 75,1 73,0 71,8 69,0 66,4 61,9 57,7 40,0 40,9 20,0 0,0 Suisse Pays-Bas Allemagne (2006) Espagne RU-Ecosse Autriche Belgique RU-Ang&PG Suède Italie Norvège Finlande Danemark France Pologne 13 Y. Detraigne et S. Dutour, Rapport de la commission des lois du Sénat sur le projet de la loi de finances 2011, programme justice et accès au droit, 19 novembre 2010.

6 Budget de la justice en % de PIB par habitant Norvège Danemark France Finlande Suède Autriche Belgique Italie Suisse Pays-Bas RU-Ang&PG Espagne Allemagne (2006) RU-Ecosse Pologne 0,11 0,15 0,18 0,19 0,23 0,24 0,25 0,26 0,30 0,32 0,33 0,36 0,38 0,43 0,52 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60 Source : Conseil de l Europe, CEPEJ, J.-P. Jean, Étude de pays comparables, novembre Les budgets consacrés à l administration pénitentiaire ne sont pas pris en compte dans ces comparaisons, car ils ne sont pas du ressort du ministère de la Justice dans de nombreux pays. La France consacre 57,7 euros par habitant à sa justice, quand l Allemagne y consacre le double (106 euros) et que tous les autres grands pays comparables d Europe de l Ouest se situent à un niveau très supérieur (Pays-Bas, Espagne, Belgique, Italie). En France, si le budget de la justice a progressé fortement en part du budget de l État (2,50 % en 2011 contre 1,7 % en 2002), cette donnée globale masque une importante distinction. En effet, la part relative du budget consacrée aux juridictions est restée stable tandis qu a beaucoup augmenté celle consacrée à l administration pénitentiaire dont les crédits représentaient 28 % du budget du ministère de la Justice en 1997 alors qu ils atteignent 39,5 % de ce même budget en 2011 (source : Cour des comptes). Et ce phénomène s amplifie avec la montée du nombre de détenus et des personnes contrôlées via les bracelets électroniques. De plus, le désengagement du ministère de l Intérieur de l Outre-mer, des Collectivités territoriales et de l Immigration de la charge des transfèrements de détenus et de la sécurité des tribunaux imputés progressivement au ministère de la Justice et des Libertés vont peser lourdement dans les années à venir sur le budget des juridictions. Le nombre de magistrats a lui aussi fortement progressé ces dernières années. Il se situe désormais à un niveau identique à celui de nos voisins (10,9 pour habitants en France, proche de l Italie (10,2) et de l Espagne (10,7) mais inférieur de moitié à celui de l Allemagne qui ne compte cependant que des juges professionnels tandis que la France s appuie sur des bénévoles pour des contentieux importants : conseillers prud hommes pour les juridictions du travail et juges consulaires pour les tribunaux de commerce. Le problème des personnels de justice se situe plutôt au niveau des greffes, la France ayant un ratio magistrats/fonctionnaires de 3,2, supérieur aux Pays-Bas (2,4) et à l Allemagne (2,9), légèrement inférieur à la Belgique, au Portugal (3,6) et à l Italie (4,2), pour ne pas parler de l Espagne (7,3), ces deux derniers pays ayant placé le juge à une place élevée dans l échelle sociale et bénéficiant en conséquence d une forte assistance en terme de personnels. La tendance en France comme dans les autres pays européens est à la stabilisation, voire à la décroissance du nombre des fonctionnaires de justice, que les ministères veulent compenser par l informatisation des juridictions et la dématérialisation des procédures. La France se situe dans le groupe des pays possédant un bon niveau d informatisation, pour ce qui est de l équipement - tant des magistrats que des personnels de greffe -, et du recours aux bases de données et aux échanges dématérialisés qui s accélèrent entre juges et avocats en matière civile ou entre parquet et services de police en matière pénale.

7 C est sans doute au niveau du ministère public que la France se distingue nettement de ses voisins européens car de plus en plus de pays, conformément à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l homme, séparent clairement les organes de poursuite des organes de jugement. Ainsi la structure administrative et budgétaire commune de gestion des juridictions entre siège et parquet n existe plus que dans six pays (Autriche, Belgique, France, Grèce, Luxembourg et Turquie), l Espagne venant à son tour de mettre en œuvre un budget autonome pour le ministère public depuis janvier Si l on dresse l inventaire de l ensemble des attributions possibles du ministère public en matière pénale, depuis la direction d enquête jusqu à la phase de l exécution des peines, outre les responsabilités en matière civile, sociale ou commerciale, il apparaît que les procureurs français sont ceux qui possèdent les compétences les plus étendues en Europe. Or ils sont aussi parmi ceux traitant le plus d affaires identifiées par habitant, et qui adoptent le plus de mesures alternatives aux poursuites jusqu à en faire des «quasi-juges» 14. Des nuances sont bien entendu à apporter du fait des différences, selon les pays, de qualifications juridiques appliquées aux infractions et des variations dans le mode de traitement procédural des petites affaires, en particulier celles relevant de la circulation routière, gérées de plus en plus de façon administrative. Même si l on prend en considération le poids des affaires classées pour auteur inconnu, au vu du nombre de procureurs pour habitants, le procureur français de première instance apparaît comme particulièrement chargé par rapport à ses collègues de pays comparables (3 magistrats du ministère public pour habitants en France, contre 3,4 en Italie, 3,8 en Autriche, 4,8 en Espagne, 6,2 en Allemagne et 7,8 en Belgique) 15. Forces et faiblesses de la justice française Mais la question des moyens ne règle pas tout. Si tout service public nécessite des moyens pour fonctionner, la qualité de la justice dépend aussi de son mode d organisation, de l efficacité de ses personnels, de l intérêt porté au justiciable. La lourdeur des procédures, la bureaucratisation, le corporatisme de certaines professions expliquent aussi les dysfonctionnements et les retards de systèmes judiciaires plutôt bien dotés budgétairement. Ainsi, la justice italienne qui consacre à sa justice un budget supérieur à la France est l une des plus fréquemment condamnées par la Cour européenne des droits de l homme pour ses dysfonctionnements, principalement le non-respect du délai raisonnable. On peut tenter un rapide inventaire des forces et faiblesses de la justice française, par-delà le constat déjà effectué de sa pauvreté structurelle et de la faiblesse de son organisation gestionnaire. La première question qui intéresse les citoyens est celle du délai de traitement des affaires. On peut dire que, de façon globale, la justice civile fonctionne plutôt bien en France. L organisation de l urgence par le référé, la gestion des contentieux spécialisés, la rationalisation de la mise en état, permettent de répondre aux demandes des justiciables et le ministère de la Justice dispose d outils lui permettant de mesurer très précisément l état de la gestion des contentieux par contentieux et par juridiction 16. Les indicateurs d activité de la CEPEJ que sont le clearance rate et le disposition time ne permettent qu une approche globale pour comparer, au niveau national, l efficacité du traitement des affaires, pour éviter les délais trop longs et les stocks d affaires accumulées 17. Globalement, même si l on connaît les retards dus à l afflux des contentieux touchant au droit social, le système judiciaire 14 J. -P. Jean, «Les réformes pénales , entre inflation législative et révolutions silencieuses», Regards sur l actualité n 357, La Documentation française, janvier 2010, P J. -P. Jean, «Le ministère public français au regard des justices pénales d Europe», Actualité juridique - Pénal, Dalloz, mars 2011, p Annuaire statistique de la justice, La Documentation française, Paris, éd , 6 décembre Le clearance rate mesure le taux de variation annuel du stock d affaires de même nature et permet de savoir si un système fait face au flux d affaires entrantes. Le disposition time, indicateur prospectif, mesure la durée estimée d écoulement du stock d affaires pendantes et permet d estimer le temps nécessaire pour traiter les affaires nouvelles

8 français fait moins bien face à ses contentieux civils et commerciaux que l Autriche ou les pays d Europe du nord, mais mieux que les pays d Europe du sud comme l Italie ou le Portugal. Comme dans tous les pays européens, le système pénal français est de plus en plus chargé et l activité des parquets particulièrement lourde. Si les petites affaires sont traitées rapidement, dont la moitié aujourd hui par les alternatives aux poursuites et les procédures simplifiées, les délais de jugement pour les autres affaires sont trop longs 18. Face à l augmentation des contentieux partout constatée en Europe, se développent les modes alternatifs de résolution des litiges, la médiation, les traitements simplifiés et négociés des affaires pénales qui évitent l audience pénale traditionnelle 19. Dans 18 pays, le procureur peut négocier ou imposer une sanction sans l intervention du juge et ce, dans des proportions importantes en Autriche, en France ainsi qu aux Pays-Bas où la transaction pénale tient une place très importante et doit être relayée en 2012 par une procédure d injonction punitive. Parmi les mesures alternatives aux poursuites, la médiation en matière pénale est désormais pratiquée dans 23 pays, conformément à la Recommandation R99 (19) du 15 septembre 1999 du Conseil de l Europe qui préconise la médiation impliquant la participation active des victimes et des auteurs d infractions. Cette pratique est encore trop peu développée en France, alors que la mesure de médiation-réparation, mise en place auprès des mineurs délinquants, semble produire de bons résultats. Si l on s intéresse aux politiques plus qualitatives, on peut relever que le dispositif d aide aux victimes est plus développé en France que dans beaucoup d autres pays, notamment à travers les commissions d indemnisation des victimes d infractions qui statuent dans chaque tribunal de grande instance. Il en est de même pour la politique d accès au droit dans laquelle les magistrats tiennent en France une place originale via les conseils départementaux d accès au droit et les maisons de la justice et du droit 20. Si l accueil dans les juridictions a constitué une priorité, traduite très ponctuellement par l attribution du label Charte Marianne des services publics à quelques tribunaux 21, la France est très en retard, notamment sur le Royaume-Uni, la Suisse, les Pays-Bas et les pays d Europe du nord, pour la conduite régulière d enquêtes locales auprès des usagers des juridictions 22. Ces enquêtes s inscrivent en Europe dans des projets de service au niveau des tribunaux, centrés sur une démarche-qualité pour comprendre la perception de la justice par ceux qui y ont eu affaire et améliorer très concrètement le service rendu au justiciable 23. Les Pays-Bas, très en pointe sur cette question, en sont à l étape de la mise en œuvre d un système d administration de la justice dit «de qualité totale» - RechtspraaQ 24. Dans la politique de modernisation de la justice et les investissements pour l avenir, on peut rappeler le bon niveau d informatisation des juridictions françaises, le développement de la dématérialisation des procédures et l utilisation croissante de la vidéoconférence notamment pour limiter le transfèrement de détenus et procéder à l audition de témoins. Dans ce même esprit d adaptation, la France consacre les crédits les plus élevés en Europe par magistrat pour la formation initiale et continue, l École nationale de la magistrature constituant une référence pour beaucoup d autres pays. 18. J.- P. Jean, Le système pénal, coll. Repères, La Découverte, Paris, La Recommandation R 87(18) du 17 septembre 1987 du Conseil de l Europe encourageait déjà le développement des alternatives aux poursuites et la simplification des procédures en matière pénale, pour les affaires reconnues ou ne présentant pas de difficulté particulière, ainsi que la procédure du guilty plea (plaider coupable) en audience publique. 20. Loi n du 10 juillet 1991 relative à l aide juridique, JORF 162 du 13 juillet 1991, modifiée notamment par la loi n du 18 décembre 1998 relative à l accès au droit et à la résolution amiable des conflits, JORF 296 du 22 décembre 1998, qui donne un statut juridique aux maisons de la justice et du droit et réforme le fonctionnement des conseils départementaux d accès au droit La France développe une enquête nationale conduite auprès des victimes. Ministère de la Justice, La satisfaction des victimes d infractions concernant la réponse de la justice, enquête 2008, 47 p., Elle n a conduit qu une seule enquête nationale sur la satisfaction des usagers. GIP Mission de Recherche Droit et Justice, Institut Louis Harris, Enquête de satisfaction auprès des usagers de la justice, La Documentation française, Paris, mai 2001, 24 p., francaise.fr/brp/ /0000.pdf. 23. La CEPEJ a mis en place un Manuel pour la réalisation d enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux des États membres du Conseil de l Europe, Conseil de l'europe, septembre p. Cf. le rapport La réalisation d enquêtes de satisfaction auprès des usagers des tribunaux des États membres du Conseil de l Europe, J. -P. Jean et H. Jorry, Les études de la CEPEJ n 14, éd. du Conseil de l'europe, 2011, 67 p, (édition en français et en anglais). Tous documents téléchargeables sur le site de la CEPEJ. 24. Ph. Langbroek, Quality Management in Courts and in the Judicial Organisations of 8 Council of Europe Member States, Commission européenne pour l efficacité de la justice, éd. Conseil de l Europe, 2010, CEPEJ(2010)3. Cour d appel de Rovaniemi, Finlande, How to Assess Quality in the Courts?

9 L organisation de la justice Dans tous les pays d Europe la justice pénale doit concilier quantité et qualité, en faisant face à la fois à la masse des affaires à traiter et au respect des principes du procès équitable. Sous le regard de l opinion publique, les contraintes budgétaires accrues du fait de la crise financière renforcent la pression sur les parquets et les juges, accélérant les réformes organisationnelles et l informatisation massive pour les procédures simples et non contestées. En termes d organisation, la rationalisation et les économies d échelle conduisent la plupart des pays de l Ouest de l Europe à réduire le nombre de juridictions et à en spécialiser certaines dans les contentieux les plus complexes. Plusieurs pays ont mis en œuvre des plans stratégiques sur 5 ans avec un dispositif d évaluation pour accompagner ces réformes de structure, les acteurs de la justice étant associés à ce processus. Cela n est pas le cas en France où tout est piloté et évalué par la Chancellerie. Les compétences du Conseil supérieur de la magistrature sont limitées à la nomination, la carrière et la discipline des magistrats, contrairement à d autres États, comme les Pays-Bas où les juridictions sont administrées depuis 2002 par le Conseil de la Justice 25. La centralisation, la complexité et la lourdeur organisationnelles de l administration des juridictions françaises constituent sans doute des freins à une modernisation indispensable qui fait l objet d un consensus politique dans nombre d autres pays, même si les tensions vont s accroître du fait des contraintes budgétaires qui résultent de la crise financière. Après une période de croissance continue, les Pays-Bas, le Royaume- Uni, le Portugal, l Espagne, pour ne parler de quelques-uns, ont décidé de réduire dès 2011 les budgets de la justice dans des proportions importantes, comme ceux de la fonction publique, de diminuer les personnels et parfois de réduire les salaires 26. Dans ces pays, tout comme en Autriche, la volonté de diminuer les contentieux et les coûts conduit à augmenter les frais de justice et à limiter le bénéfice de l aide juridictionnelle pour diminuer l accès à la justice, tout en favorisant les alternatives au procès, comme la médiation, l arbitrage et la transaction. Même si elle produit rituellement des biens immatériels, la justice n ignore plus les contraintes de toute institution qui a une influence déterminante sur la vie des citoyens. S il convient d intégrer pleinement la logique de bonne administration de la justice et d efficacité du fonctionnement du système judiciaire dans l intérêt du justiciable, il ne faut pas oublier que la justice, de plus en plus sollicitée, doit aussi prendre son temps pour rendre des décisions de qualité. Ce qui implique une juste distance et réclame des moyens suffisants pour dégager des priorités et faire face sereinement aux pressions de l opinion et du chiffre Ph. Langbroek, «Entre responsabilisation et indépendance des magistrats : la réorganisation du système judiciaire des Pays-Bas», Revue française d administration publique, n 125, pp Diminution programmée des budgets de la justice de plus de 20 % sur cinq ans au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, réduction des salaires des magistrats d environ 10 % en Espagne et au Portugal. Voir 7e Lettre d information de la CEPEJ, décembre Conseil de l Europe, Recommandation (2010)12 du 17 novembre 2010 sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilités ; L. Cadiet, «La justice face aux défis du nombre et de la complexité», Les Cahiers de la Justice, 2010/1, ENM et Dalloz, p ; E. Costa, «Des chiffres sans les lettres. La dérive managériale de la juridiction administrative», AJDA 2010, p et s.