Vérification des marchés de Construction

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1 Conseil national de recherches du Canada Vérification des marchés de Construction Vérification interne, CNRC Janvier 2009

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3 TABLE DES MATIÈRES 1.0 Résumé Introduction Contexte Au sujet de la vérification Constatations Premier objectif de vérification: fournir l assurance que le CNRC respecte les politiques et les directives sur la passation des marchés de construction du gouvernement du Canada et du CNRC Deuxième objectif de vérification: évaluer le degré de mise en œuvre des recommandations et des plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction Conclusion Annexe A: Critères de vérification et constatations détaillées Annexe B: Recommandations de la vérification de 2002 et constatations de la vérification de suivi de Annexe C: Évaluations globales possibles Annexe D: Plans d action de la direction Annexe E: Glossaire Janvier 2009 i

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5 1.0 Résumé Contexte Ce rapport présente les constatations tirées de la vérification des marchés de construction du Conseil national de recherches du Canada (CNRC) ainsi qu'un suivi des recommandations formulées et des plans d action de la direction définis dans le rapport de vérification interne intitulé Vérification de la passation des marchés de construction de La décision de mener cette vérification a été approuvée par le président le 27 juin 2007, sur la recommandation du Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du plan de vérification interne axé sur les risques pour à du CNRC. Le plan prévoit une vérification annuelle en alternance des marchés dont la valeur est inférieure à $ et des marchés dont la valeur est supérieure à $, étant donné que les procédures qui s'appliquent à ces deux grandes catégories de marchés diffèrent considérablement. Cependant, en raison de leur nature unique et du montant relativement inférieur des dépenses totales qui sont engagées, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et continuent de faire l objet de vérifications suivant un cycle quinquennal. Les dépenses associées à des marchés de construction se sont chiffrées à 17,8 millions de dollars en et à 20,5 millions de dollars en Objectif, portée et méthode de la vérification La vérification visait deux objectifs. Le premier objectif consistait à fournir la certitude que le CNRC respecte les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de construction. Pour mener à bien cet objectif, des procédés de vérification détaillée ont été appliqués aux marchés de construction passés en et en Cet objectif de vérification nous a permis de formuler des observations sur la mesure dans laquelle les directives et les politiques sur la passation des marchés du CNRC correspondent aux exigences du Conseil du Trésor et sur la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place par le CNRC pour les marchés de construction. Le deuxième objectif de la vérification consistait à évaluer dans quelle mesure on a donné suite aux recommandations et mis en place les plans d action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. Janvier

6 Une méthode d'échantillonnage à l'échelle du CNRC a été adoptée pour examiner les marchés de construction gérés par la Direction des services administratifs et de la gestion de l immobilier (SAGI) du CNRC ainsi que par les bureaux régionaux de la gestion du matériel. Il a été établi qu un échantillon de vingt marchés de construction pour chaque exercice, totalisant quarante marchés choisis en fonction du risque, serait suffisamment solide pour permettre d établir s il existe des problèmes systémiques de conformité dans la passation des marchés de construction. La vérification comportait l'examen des méthodes employées dans sept des trentedeux instituts, divisions et programmes (IDP) du CNRC. La vérification a été menée en appliquant une série de critères de vérification détaillée tenant compte des objectifs de la vérification, en fonction desquels nous avons formulé des observations, des évaluations et des conclusions. Ces critères de vérification, qui figurent à l'annexe A, découlent principalement de la Politique sur les marchés, de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel, de la Politique de planification des investissements et de la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Les recommandations et les plans d'action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction et dont nous avons fait le suivi figurent à l'annexe B. Opinion du vérificateur et énoncé d'assurance Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l ensemble, le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celle du gouvernement du Canada pour les marchés de construction dans l application de la plupart des pratiques et processus mais qu il existe des possibilités d amélioration. Les secteurs à améliorer comprennent la documentation suffisante de l attribution des marchés non concurrentiels, la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité des entrepreneurs qui ont accès à des actifs ou à des renseignements protégés. Dans les limites des procédures de vérification exécutées, nous avons trouvé que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place pour la passation des marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient être renforcés. Ces aspects comprennent la centralisation des procédures d approvisionnement en un seul document et la conduite d analyses des données et des tendances en matière de marché dans le cadre d activités de surveillance plus rigoureuse. Janvier

7 Enfin, nous avons constaté que la direction du CNRC a donné suite entièrement à sept des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. On est à donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification des pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en œuvre d'ici le mois de mars 2009, selon la direction. D'après mon jugement professionnel en tant que dirigeante de la vérification, nous avons appliqué des procédés de vérification suffisants et adéquats et recueilli des éléments de preuve à l'appui de l'exactitude des conclusions formulées dans le présent rapport. Nous avons fondé nos conclusions sur une comparaison des situations telles qu'elles existaient au moment de la vérification, en fonction des critères de vérification. Les éléments de preuve ont été recueillis conformément à la politique, aux directives et aux normes du Conseil du Trésor sur la vérification interne, et les procédés appliqués respectent les normes professionnelles de l'institut des vérificateurs internes. Conclusions et recommandations Sous réserve des restrictions des échantillons utilisés et des procédures de vérification exécutées, nous avons conclu que dans l ensemble, le CNRC se conforme à ses propres politiques et directives, ainsi qu'à celle du gouvernement du Canada pour les marchés de construction dans l application de la plupart des pratiques et processus mais qu il existe des possibilités d amélioration 1. Les secteurs à améliorer comprennent la documentation suffisante de l attribution des marchés non concurrentiels, la synchronisation du moment des engagements budgétaires et début des travaux, la gestion des modifications aux marchés et les vérifications de sécurité des entrepreneurs. Bien que nous ayons observé une conformité complète dans de nombreux secteurs importants, nous avons constaté plusieurs situations où les travaux de construction ont été entrepris avant l attribution du marché, un certain nombre de marchés qui ont été modifiés à plusieurs reprises pour y inclure des services distincts plutôt que d'établir de nouveaux marchés, une situation où l'approbation du Conseil du Trésor concernant un marché dont la valeur cumulative des modifications dépassait le seuil fixé par le Conseil du Trésor n'a pas été obtenue, une absence complète de vérifications de sécurité des ouvriers en construction qui auraient eu accès à des actifs et à des renseignements protégés avant la mise en place, le 24 janvier 2008, de 1 Consulter l annexe C pour obtenir la liste des évaluations globales possibles. Janvier

8 la nouvelle directive sur la sécurité du CNRC et plusieurs occurrences par la suite. Les problèmes notés l'an dernier dans la vérification des marchés de moins de $, qui concernaient les autorisations en vertu des articles 32 et 34 de la LGFP conformément au Diagramme de délégation de pouvoir du CNRC, et dans la précédente vérification de 2002 intitulée Vérification de la passation des marchés de construction étaient en train d être réglés. Sous réserve des restrictions des procédés de vérification appliqués, nous avons constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place pour les marchés de construction était adéquat, mais que certains aspects pouvaient être renforcés. Le CNRC a mis en place un cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui comprend des politiques et des processus d approvisionnement visant à atténuer les risques associés aux approvisionnements et à contribuer au respect des directives et des politiques du gouvernement du Canada. Pour l'essentiel, les marchés de construction sont assujettis au même cadre de contrôle de la gestion que les autres marchés, cependant, certaines directives et politiques particulières ne s'appliquent qu'aux marchés de construction. Les cinq éléments clés du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements qui ont été examinés sont l environnement de contrôle, les activités de contrôle, l évaluation des risques, l information et la communication et le suivi. Certaines améliorations possibles ont été constatées. Il n existe pas de dépôt unique des orientations regroupant l ensemble des politiques et des procédures d approvisionnement pour aider les dirigeants et les agents d approvisionnement à accomplir les tâches liées à la passation des marchés. Divers manuels sur le processus d approvisionnement sont offerts en format papier ou électronique. Certains IDP nous ont indiqué qu'ils n'étaient pas au courant de l existence de certains manuels. Les clarifications sur le processus d approvisionnement fournis par la Direction des services administratifs et de la gestion de l immobilier du CNRC sont donnés par courriel et dans le cadre de séances de formation. Outre les vérifications de la conformité actuellement menées par les services de Vérification interne du CNRC, il n existe pas de programme formel d assurance de la qualité des activités de passation des marchés qui soit exécuté par une unité indépendante, ou d analyse des données dans le but de recenser les marchés qui présentent un risque élevé ou les pratiques contractuelles inadéquates. Enfin, nous avons constaté que la direction du CNRC a donné suite entièrement à sept des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. On est à donner suite à la recommandation relative à l'élargissement de la vérification des pouvoirs délégués (article 33 de la LGFP), laquelle devrait être entièrement mise en œuvre d'ici le mois de mars 2009, selon la direction. Janvier

9 Recommandations 1. Sauf en présence d exigences liées à des brevets ou à des droits d auteur ou lorsque des questions de comptabilité techniques peuvent être clairement documentées et qu il n existe aucun doute quant à l existence d un seul fournisseur, les agents d approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de $ par l entremise d un Préavis d'adjudication de contrat (PAC). 2. La Direction des services administratifs et de la gestion de l immobilier devrait demander au Conseil du Trésor de préciser quelles approbations sont requises lorsque la valeur cumulative des modifications dépasse $, pour les marchés de construction dont la valeur originale est inférieure à 2 millions de dollars qui ont fait l'objet d'une soumission par voie électronique. 3. La Direction des services administratifs et de la gestion de l immobilier (SAGI) devrait consolider les politiques et les procédures d approvisionnement et les regrouper en un seul document source qui serait disponible sur le site Web de Gestion du matériel. D ici là, les manuels de référence qui ne sont actuellement publiés qu en format papier devraient être offerts en format électronique et affichés sur le site Web de Gestion du matériel de SAGI. On devrait également envisager de mettre à jour les guides sur les points dont la conformité pose problème, notamment à l égard de ceux qui ont trait à la justification de l attribution des marchés non concurrentiels, de la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux, aux exigences de sécurité et aux modifications aux marchés. 4. La Direction des services administratifs et de la gestion de l immobilier devrait exercer des activités de surveillance plus rigoureuse qui comprennent un examen approfondi de l'assurance de la qualité de chaque dossier d approvisionnement de marchés de construction par voie d échantillonnage. Elle devrait aussi avoir recours à l analyse des données pour faire un suivi des modèles et des tendances d attribution des marchés qui peuvent indiquer que les activités d acquisition ne sont pas conformes aux politiques et aux directives du gouvernement du Canada et du CNRC. L analyse des données devrait comprendre, sans s y limiter, les modifications aux marchés, le fractionnement des marchés, les transactions effectuées sans bon de commande ainsi que les améliorations locatives. Janvier

10 Les plans d action détaillés de la direction qui donnent suite à ces recommandations sont présentés à l annexe D. Jayne Hinchliff-Milne, CMA, dirigeante de la vérification Membres de l'équipe de vérification du CNRC 2 : Jean Paradis, CA, CIA, gestionnaire de la vérification 2 À l équipe de vérification du CNRC s est ajoutée une équipe de vérificateurs d expérience qui ont été engagés pour mener le travail de vérification. Janvier

11 2.0 Introduction 2.1 Contexte La décision d effectuer la présente vérification des marchés de construction a été prise par le président, à la suite de la recommandation faite, le 27 juin 2007, par le Comité de la vérification, de l'évaluation et de la gestion des risques, dans le cadre du plan de vérification interne axé sur les risques pour à du CNRC. Le plan prévoit une vérification annuelle en alternance des marchés dont la valeur est inférieure à $ et des marchés dont la valeur est supérieure à $, étant donné que les procédures qui s'appliquent à ces deux grandes catégories de marchés diffèrent considérablement. Cependant, en raison de leur nature unique et du montant relativement inférieur des dépenses totales qui sont engagées, les marchés de construction sont exclus du processus de vérification annuelle de la conformité et continuent de faire l objet de vérifications suivant un cycle quinquennal. Plusieurs règlements et politiques du gouvernement du Canada régissent les activités de passation des marchés de construction du CNRC. Les approvisionnements gouvernementaux sont fortement réglementés et s appuient sur un cadre de politiques solide qui comprend, sans s y limiter, la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), l'accord de libre-échange nord-américain (ALENA), l'accord sur le commerce intérieur (ACI) et l'accord sur les marchés publics (AMP) de l Organisation mondiale du commerce. La Politique de planification des investissements et la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor renferment des directives qui influent sur la planification, la gestion et la passation de marché des gros projets de construction. Le statut d'établissement public du CNRC n'entraîne aucune disposition spéciale sur la passation des marchés. À l'instar des autres ministères, le CNRC possède des politiques d'approvisionnement et de passation de marchés de construction que doit suivre son personnel. Tout ministère a le pouvoir d établir ses propres politiques et lignes directrices, pourvu que celles-ci respectent les politiques et lignes directrices établies par le gouvernement. Autrement dit, les ministères peuvent définir des politiques qui sont plus restrictives que celles du gouvernement, mais pas l'opposé. Cadre de contrôle de la gestion du CNRC relatif aux marchés de construction Le CNRC étant la principale ressource en matière de développement et de commercialisation des sciences et de la technologie, les projets d'immobilisations Janvier

12 jouent un rôle important dans son plan stratégique. Le Plan d'immobilisations à long terme pour à du CNRC comprend un programme de réfection qui prévoit un financement en vue de répondre aux besoins de réinvestissements dans les bâtiments existants. Des 188 bâtiments que possède le CNRC, les deux tiers ont été construits il y a plus de trente ans. Le Plan comprend aussi des initiatives d'immobilisations comme des agrandissements des installations et des bâtiments existants ainsi que des modifications à ceux-ci afin de satisfaire aux exigences du nouveau programme, et l'acquisition et/ou la construction de nouvelles installations en vue de soutenir les activités de recherches courantes et futures du CNRC. Comme l'indique la pièce 1 présentée ci-dessous, les dépenses associées aux contrats de construction se sont chiffrées à 17,8 millions de dollars en et à 20,5 millions de dollars en , soit un total de 38,3 millions de dollars pour les deux exercices. En vertu de la politique et des directives fédérales, le CNRC possède le plein pouvoir de passation de marchés pour les projets de construction d une valeur maximale de 6 millions de dollars. SAGI est responsable de fournir à l'ensemble du CNRC une orientation fonctionnelle sur la passation des marchés de services d'architecture et de génie, de construction, de réparation, de rénovation et de restauration. Les IDP qui ont besoin de ces services doivent communiquer avec le Bureau des marchés de travaux de construction afin d'examiner leurs besoins et la meilleure approche à adopter pour y répondre. Janvier

13 Pièce 1 Catégories, valeur et nombre de contrats de construction Du 1 er avril 2006 au 31 mars Catégorie de contrat de construction Dont la valeur est inférieure à $ Dont la valeur se situe entre $ et $ Dont la valeur se situe entre $ et $ Dont la valeur est supérieure à $ Valeur ($) Pourcentage ($) Nombre de marchés Pourcentage (nombre) Valeur moyenne ($) $ 7 % % $ $ 8 % % $ $ 13 % % $ $ 72 % % $ Total $ 100 % % $ Tel que l'indique la pièce 2 ci-dessous, le pouvoir de passation des marchés a été délégué aux agents d'approvisionnement de SAGI et des bureaux régionaux de la gestion du matériel à des seuils fixés. Les bureaux régionaux de la gestion du matériel ont un pouvoir de passation des marchés de construction ne dépassant pas $ et, à l'instar de SAGI, ils sont tenus d'envoyer un avis public de soumission pour les contrats dépassant $. Les agents d'approvisionnement de SAGI et des bureaux régionaux de la gestion du matériel (BRGM) peuvent traiter directement avec certains fournisseurs par des commandes subséquentes à une offre à commandes. Les offres à commandes sont des ententes qui ont été préalablement négociées par Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) ou par les Services d approvisionnement du CNRC pour des services spécialisés. La limite de commande varie selon chaque offre à commandes, conformément aux modalités de celle-ci. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor précise que l'autorité contractante peut passer outre au processus concurrentiel lorsque le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas $. On devrait utiliser la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral pour tous les contrats de construction d'une valeur de $ ou plus, conformément à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, et recourir à la soumission par voie électronique pour les marchés de construction, tel que l'exige l'accord sur le commerce intérieur. 3 Les deux exercices ne présentent aucune fluctuation ou différence majeure. Janvier

14 Pièce 2 Pouvoirs de passation des marchés de construction du CNRC SAGI BRGM TPSGC Marchés de construction dont la valeur est inférieure à $ (RCN) Commandes subséquentes à une offre à commandes du CNRC ou de TPSGC (le montant maximal en $ varie selon l offre à commandes) (RCN) Marchés de construction dont la valeur est inférieure à $ (RCN) Marchés de construction dont la valeur se situe entre $ et $ (On doit émettre un avis public de soumission) Marchés de construction dont la valeur se situe entre $ et $ (On doit utiliser la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral et émettre un avis public de soumission) (RCN) Marchés de construction dont la valeur est supérieure à $ (On doit émettre un avis public de soumission) Janvier

15 2.2 Au sujet de la vérification Objectifs La vérification visait deux objectifs. Le premier objectif consistait à appliquer des procédés de vérification détaillée aux marchés de construction du CNRC passés en et en afin d'établir si ceux-ci respectent les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés. Cet objectif de vérification nous a permis de formuler des observations sur la mesure dans laquelle les directives et les politiques sur la passation des marchés du CNRC correspondent aux exigences du Conseil du Trésor et sur la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements mis en place par le CNRC pour les marchés de construction. Le deuxième objectif de la vérification consistait à évaluer dans quelle mesure on a donné suite aux recommandations et mis en place les plans d action de la direction présentés dans le rapport de vérification interne intitulé Vérification de la passation des marchés de construction de Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour définir les objectifs et les critères de la vérification. Les principaux enjeux et risques associés à l'acquisition de marchés de construction ont été pris en compte afin d établir l ordre de priorité de certaines activités de vérification précises et de mettre l accent sur les secteurs ayant la plus grande importance. Portée La portée du premier objectif de la vérification comprenait les transactions relatives à la construction du CNRC qui ont été exécutées au cours des exercices et Aux termes de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, un marché de travaux publics (construction) s'entend d'un marché qui porte sur la construction, la réparation, la rénovation ou la restauration d'un ouvrage, à l'exception d'un navire. La présente définition comprend : 1) les marchés portant sur la fourniture et l'érection d'une structure préfabriquée; 2) les marchés de dragage; 3) les marchés de démolition; 4) les marchés portant sur la location de l'outillage destiné directement ou indirectement à l'exécution d'un marché visé par la présente définition. Ainsi, les contrats de services d architecture et d ingénierie qui portent sur la prestation de services liés à la planification, la conception, la préparation ou la supervision de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage ne sont pas considérés comme des marchés de travaux publics(construction). Ce sont des marchés de services qui peuvent faire l'objet d'une vérification dans le cadre des vérifications de conformité annuelle des marchés dont la valeur est inférieure à Janvier

16 $ et des marchés dont la valeur est supérieure à $ qui sont menées tous les ans en alternance. Une méthode d'échantillonnage à l'échelle du CNRC a été adoptée pour examiner les marchés de construction gérés par la Direction des services administratifs et de la gestion de l immobilier (SAGI) du CNRC ainsi que par les bureaux régionaux de la gestion du matériel (BRGM). Il a été établi qu un échantillon de vingt marchés de construction pour chaque exercice, totalisant quarante marchés choisis en fonction du risque, serait suffisamment solide pour permettre d établir s il existe des problèmes systémiques de conformité dans la passation des marchés de construction. La vérification comportait l'examen des méthodes employées dans sept des trentedeux instituts, divisions et programmes (IDP) du CNRC. La pièce 3 présente les marchés sélectionnés aux fins de la vérification, selon la catégorie de marché de construction et la région. Le travail de vérification sur place a été exécuté en deux étapes. La première étape, qui portait sur les transactions effectuées au cours de l'exercice , a été réalisée entre le 25 février et le 31 mars La deuxième étape, qui portait sur les transactions effectuées pendant l'exercice , a été réalisée entre le 2 juin et le 31 juillet La portée du deuxième objectif consistait à établir l'état actuel de la mise en œuvre des huit recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction ainsi que de la mise en place du plan d'action y afférent proposé par la direction, qui sont présentés à l'annexe B. Janvier

17 Pièce 3 Transactions de et de sélectionnées aux fins de la vérification, selon la catégorie de marché de construction et la région Catégorie de marché de construction Nombre de marchés examinés RCN Hors RCN Dont la valeur est inférieure à $ 0 7 Dont la valeur se situe entre $ et $ 0 4 Dont la valeur se situe entre $ et $ 6 2 Dont la valeur est supérieure à $ 17 4 Dont la valeur est supérieure à $ 0 0 Total Approche et méthodologie Une approche fondée sur le risque a été utilisée pour confirmer la conformité des marchés de construction avec les politiques et les directives du gouvernement du Canada et du CNRC. Aux termes de cette approche, 75 p. 100 des marchés choisis avaient une valeur élevée qui dépassait $ et 25 p. 100 étaient des marchés de construction administrés par des IDP régionaux dont la valeur était inférieure à $. Dans chaque catégorie (valeurs supérieure et inférieure à $), les marchés individuels retenus aux fins de vérification ont été sélectionnés à l aide d une approche fondée sur le risque selon laquelle 60 p. 100 de l'échantillon était composé de marchés présentant une probabilité de risque plus élevée (valeur en dollars plus élevée, modifications plus fréquentes ou marchés attribués sans appel d offres, par exemple) et 40 p. 100 était composé de marchés jugés présenter un degré de risque moins élevé. Dans les sept IDP retenus aux fins de vérification, vingt-quatre marchés examinés étaient administrés par SAGI et vingt-six marchés étaient administrés par six IDP (deux à quatre marchés provenant de chaque IDP). Des entrevues ont été réalisées avec des employés clés, notamment des gestionnaires et des employés de la Direction des services administratifs et de la gestion de l'immobilier, de la Direction des finances et des IDP retenus pour la vérification, afin d'examiner les processus, les procédures et les pratiques des Janvier

18 programmes. Nous avons examiné des documents pertinents des programmes qui comprenaient, mais sans s'y limiter, les politiques et lignes directrices du Conseil du Trésor et du CNRC relatives aux transactions détaillées versées aux dossiers papier et saisies électroniquement dans SIGMA le système intégré de gestion de l information du CNRC (basé sur SAP) qui sert à recueillir les données sur les finances, les ressources humaines, la liste de paye, les actifs et les biens immobiliers. Nous avons fait appel à des techniques d'exploration de données afin de déceler, entre autres, les risques pour l ensemble du CNRC et les preuves de fractionnement de marchés, le cas échéant. Afin d établir la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements, nous avons comparé le cadre de contrôle du CNRC aux critères définis de cinq éléments clés que l on retrouve dans les modèles de contrôle établis par l Institut canadien des comptables agréés (CoCo Critères de contrôle) et par le Committee of Sponsoring Organizations de la Treadway Commission (COSO) (Contrôle interne Cadre intégré, Gestion du risque d entreprise Cadre intégré). Ces éléments comprennent l environnement de contrôle, les activités de contrôle, l évaluation des risques, l information et la communication et le suivi L information utilisée pour évaluer la pertinence du cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements a été obtenue, entre autres, des réponses à un questionnaire qu ont rempli des représentants de SAGI, des agents d approvisionnement des bureaux régionaux et des gestionnaires de budgets des IDP et d un examen des documents pertinents. La vérification a été menée en appliquant une série de critères de vérification détaillée tenant compte de l'objectif de la vérification, en fonction desquels nous avons formulé des observations, des évaluations et des conclusions. Avant la mise au point de ces critères, des organigrammes généraux ont été préparés et nous avons revu, étape par étape, plusieurs transactions liées à des marchés de construction afin d'évaluer les secteurs présentant des risques plus élevés. Ces critères de vérification, présentés à l'annexe A, découlent principalement de la Politique sur les marchés, de la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel, de la Politique de planification des investissements et de la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor ainsi que de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). En ce qui a trait au suivi des recommandations formulées dans le cadre de la vérification menée en 2002, un questionnaire a été transmis de SAGI et à la Direction des finances afin d'obtenir leurs commentaires sur l'état des plans d'action afférents aux recommandations formulées dans le rapport de vérification interne de 2002 intitulé Vérification de la passation des marchés de construction. Des documents ont été examinés au soutien de la mise en œuvre des recommandations et des entrevues Janvier

19 ont été réalisées avec des gestionnaires, au besoin. Les recommandations formulées dans la dernière vérification sont exposées en détail à l'annexe B. 3.0 Constatations 3.1 Premier objectif de vérification: fournir l assurance que le CNRC respecte les politiques et les directives sur la passation des marchés de construction du gouvernement du Canada et du CNRC Conclusion générale Sous réserve des restrictions des échantillons prélevés et des procédés de vérification appliqués, nous constatons que l'application des politiques et des directives du gouvernement du Canada et du CNRC sur la passation des marchés de construction est généralement adéquate en ce sens que la plupart des zones d'application ou des processus associés aux marchés de construction sont conformes à celles-ci, mais qu'il existe des possibilités d'amélioration 4. Les secteurs à améliorer comprennent: la justification de l attribution des marchés non concurrentiels; la synchronisation du moment des engagements budgétaires et du début des travaux; la gestion des modifications aux marchés; les vérifications de sécurité des entrepreneurs; la centralisation des lignes directrices sur l approvisionnement et le suivi. Nous avons également constaté que le cadre de contrôle de la gestion des approvisionnements pour la passation des marchés de construction était adéquat, mais que certains de ses aspects pouvaient être renforcés. Ces aspects comprennent la centralisation des procédures d approvisionnement en un seul document et la réalisation d analyses des données des modèles et des tendances en matière de marché dans le cadre d activités de surveillance plus rigoureuse. 4 Consulter l annexe C pour obtenir la liste des évaluations globales possibles. Janvier

20 Les constatations détaillées tirées de la vérification de l'échantillon complet de transactions, par critère, sont présentées à l'annexe A. Constatations L'équipe de vérification a remarqué certains points forts quant au respect des politiques et des directives du gouvernement et du CNRC sur les contrats de construction. Nous avons observé des niveaux de conformité très élevés à l égard des éléments suivants: les autorisations données en vertu des articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques ont été correctement obtenues (39 marchés sur 40, ou 98 p. 100, en ce qui concerne l'article 32 de la LGFP; et 38 marchés sur 40, ou 95 p. 100, en ce qui a trait à l'article 34 de la LGFP); les exigences relatives aux marchés concurrentiels étaient définies avant le processus d appel d offres et la documentation du processus concurrentiel était suffisante (26 marchés concurrentiels sur 26; 100 p. 100); aucun cas de fractionnement de marché (24 marchés sur 24; 100 p. 100) ou de modifications aux marchés n a été trouvé et un cas possible a été trouvé après l'exploration des données de l ensemble des transactions effectuées par les sept IDP retenus); la Formule normalisée de marchés de travaux de construction du gouvernement fédéral a été utilisée pour les marchés de construction qui dépassaient $ (14 marchés sur 14; 100 p. 100) et des avis publics d'appel d'offres ont été donnés pour les marchés de construction dépassant $ (24 marchés sur 24; 100 p. 100); les certificats d'achèvement de projet et les certificats de paiement contractuel ont été remplis avant le déblocage des retenues (16 marchés sur 16; 100 p. 100); des preuves indiquent que les marchés ont fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation du rendement appropriés (39 marchés sur 39 5 ; 100 p. 100); 5 Au moment de la vérification, un marché de construction n était pas terminé, un certificat d achèvement n était donc pas applicable. Janvier

21 des preuves indiquent que les services de construction ont été fournis conformément aux modalités des contrats (39 marchés sur 40; 98 p. 100). Approbations pertinentes prévues aux articles 32 et 34 de la LGFP Les articles 32, 34 et 33 de la LGFP renferment des dispositions relatives aux approbations qui constituent les principaux mécanismes de contrôle (approvisionnement, vérification et paiement). Ces trois articles exigent ce qui suit: que les fonds nécessaires soient disponibles et engagés avant l'achat (article 32); que la vérification permette d'attester que les produits ont été livrés ou les services rendus, que le prix demandé soit conforme au marché et que la personne investie de pouvoirs délégués en matière d'opérations financières atteste, par sa signature, que la vérification a été effectuée (article 34); qu aucun paiement pour un achat ne soit fait à moins qu'une demande ait été correctement présentée et attestée (article 33). Conformément à la Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du Conseil du Trésor, nous nous attendions à constater que le CNRC avait délégué le pouvoir de dépenser aux gestionnaires des centres de responsabilité en fonction de leurs responsabilités budgétaires, de manière à ce qu'ils aient un pouvoir suffisant et la responsabilité entière de leurs décisions. La politique prévoit aussi le recours à du personnel central pour inscrire les engagements et confirmer l'exécution et les coûts du contrat, conformément aux articles 32 et 34 de la LGFP, si cela est plus efficace et économique ou pour appuyer le gestionnaire responsable du budget. Le Diagramme des pouvoirs financiers de signer du CNRC met à profit ces dispositions, déléguant notamment ce pouvoir aux commis à la facturation. À notre avis, cela n écarte pas la nécessité de prévoir une piste de vérification qui permette de retrouver le gestionnaire de centres de responsabilité qui assume les responsabilités budgétaires pour ces dépenses. Nous avons limité nos attentes à vérifier que, en l'absence en Sigma d'un code de lancement de la part des gestionnaires des centres de responsabilité, il existe une communication écrite entre ces gestionnaires et la personne qui effectuait la transaction électronique, par exemple un courriel, une demande d achat signée ou une facture. Le rapport de la Vérification de conformité annuelle avec assurance limitée Marchés de moins de $ et achats par carte d'achat de publié l an dernier contenait des recommandations sur l'autorisation en vertu des articles 32 et 34 de la Janvier

22 LGFP qui doit comporter un lien vérifiable vers le «détenteur du budget» qui exerce des responsabilités budgétaires. Au moment de la présente vérification, nous avons constaté qu'on était en train de donner suite à ces recommandations. Des notes de service internes réaffirmant l importance des contrôles prévus par la LGFP et précisant les procédures particulières ont été envoyées aux employés par SAGI et la Direction des finances; une formation sur la délégation des pouvoirs financiers a aussi été dispensée à tous les employés exerçant des responsabilités budgétaires. Nous avons également remarqué que, depuis le mois de juin 2008, les gestionnaires des centres de responsabilité sont tenus d'attester par voie électronique, en vertu de l'article 34 de la LGFP, que les produits ou les services ont été reçus et que le paiement des factures peut être approuvé. Les factures de plus de $ ont toujours requis la signature des gestionnaires de centres de responsabilité aux fins de l'attestation en vertu de l article 34 de la LGFP. En ce qui a trait à l'article 32 de la LGFP, nous avons observé que les demandes d'achat avaient été approuvées par des gestionnaires de centres de responsabilité délégués, conformément aux directives du CNRC. Une seule demande d'achat n'avait pas été vérifiée par le gestionnaire de centre de responsabilité délégué. En ce qui a trait à l'article 34 de la LGFP, nous avons constaté que seulement deux des 40 factures (5 p. 100) dans deux des sept IDP retenus n'avaient pas été attestées par le gestionnaire de centre de responsabilité délégué toutes deux ont été approuvées uniquement par des commis aux factures, conformément aux directives du CNRC. La Direction des finances, en collaboration avec les SAGI et le Conseil du Trésor, continuera son examen continu des processus de vérification des méthodes internes relatives à l'application des articles 32 et 34 de la LGFP, de façon à ce que toute l'importance soit accordée aux risques y afférents. Justification de l attribution des marchés non concurrentiels La vérification a porté sur quarante marchés de construction. Trente-trois des 40 marchés avaient été accordés par voie concurrentielle. Des 33 marchés, 26 ont été accordés par l entremise du système d affichage électronique MERX ou par une procédure limitée d appel d offres, deux avaient été accordés après l annonce de l attribution proposée par voie de préavis d adjudication de contrat et cinq avaient été accordés par voie de commande subséquente à une convention d offre à commandes existante du CNRC ou de TPSGC. Les sept marchés restants étaient des marchés à Janvier

23 fournisseur unique, c est-à-dire qu ils n avaient pas fait l objet d un processus concurrentiel 6. La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor prévoit quatre exceptions permettant de passer outre au processus concurrentiel, notamment : 1. les cas d'extrême urgence où un retard serait préjudiciable à l'intérêt public; 2. les cas où le montant estimatif de la dépense ne dépasse pas $, $ 7, s'il s'agit d'un marché portant sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance de la construction, de la réparation, de la rénovation ou de la restauration d'un ouvrage; $, s'il s'agit d'un marché que doit conclure le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada responsable de l'agence canadienne de développement international et qui porte sur la prestation de services d'ingénieurs ou d'architectes ou d'autres services nécessaires à la planification, à la conception, à la préparation ou à la surveillance d'un programme ou projet d'aide au développement international; 3. les cas où la nature du marché est telle qu'un appel d'offres ne servirait pas l'intérêt public; 4. les cas où le marché ne peut être exécuté que par une seule personne. Les motifs du recours à l une ou l autre de ces exceptions doivent être entièrement documentés. Le motif fourni pour les sept contrats examinés qui n avaient pas été accordés selon un processus concurrentiel est que le marché ne pouvait être exécuté que par une seule personne. La politique et les lignes directrices établissent 6 Afin de couvrir les secteurs qui présentent un risque plus élevé, l échantillon a été délibérément biaisé de manière à assurer une représentation plus élevée des marchés à fournisseur unique dans l échantillon que dans l ensemble des marchés. La proportion réelle de marchés de construction à fournisseur unique n était que de huit pour cent pour l'ensemble du CNRC en et en La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, article b deuxième alinéa établit cette limite à $; pour le CNRC; ce montant est cependant fixé à $. Janvier

24 clairement que cette exception ne doit pas être invoquée au seul motif que le fournisseur proposé est le seul connu de la direction. L exception est très claire et ne doit être utilisée que lorsque des exigences liées à des brevets ou à des droits d auteur ou des facteurs de compatibilité technique ou d expertise technologique démontrent qu il n existe qu un seul fournisseur possible. Dans de tels cas, l autorité contractante est «encouragée, dans la mesure du possible», à annoncer l adjudication proposée par voie de préavis d adjudication de contrat (PAC). Si aucun 9énoncé de capacité satisfaisant aux exigences énoncées dans le PAC n est reçu dans un délai de quinze jours civils, le marché proposé est réputé concurrentiel et peut être attribué. De tous les marchés de construction à fournisseur unique examinés, nous en avons trouvé un sur sept (14 p. 100), dans un IDP, pour lequel les justifications n étaient pas appuyées par une documentation suffisante pour démontrer que «le marché ne peut être exécuté que par une seule personne». Ce marché ayant été approuvé par le Conseil du Trésor, on peut donc conclure logiquement que les pièces justificatives appropriées ont été fournies; le dossier ne contenait toutefois aucune documentation appuyant cette hypothèse. Cinq de ces contrats à fournisseur unique avaient une valeur originale inférieure à $, un contrat avait été approuvé par le Conseil du Trésor et un comportait des éléments de compatibilité technologique qui n étaient disponibles que chez le fournisseur ayant obtenu le marché. Recommandation n o 1: Sauf en présence d exigences liées à des brevets ou à des droits d auteur ou lorsque des questions de compatibilité techniques peuvent être clairement documentées et qu il n existe aucun doute quant à l existence d un seul fournisseur, les agents d approvisionnement devraient annoncer les marchés à fournisseur unique de plus de $ au moyen par l entremise d un Préavis d'adjudication de contrat (PAC). Réponse de la direction du CNRC : Nous sommes d accord. Les marchés de construction sont rarement des marchés à fournisseur unique en raison d'exigences associées à des brevets ou des droits d auteur. Néanmoins, si l existence d un seul fournisseur ne peut être bien documentée ou s'il y a un doute qu il n existe qu un seul fournisseur, l agent d approvisionnement publiera un PAC. Lorsqu il est établi hors de tout doute qu il n existe qu un seul fournisseur, la justification sera pleinement documentée et accompagnée des documents à l appui. S il est impossible de documenter pleinement la décision, un PAC sera publié. Janvier

25 Synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux Nous avons observé dans trois des sept IDP retenus que les travaux avaient été exécutés avant la signature de trois des quarante contrats (7 p. 100). Nous avons été informés par la SAGI et avons observé que certaines demandes d achat relatives à des marchés de construction avaient été créées au moment de l émission du marché ou quelques jours avant celle-ci; des activités de passation de marchés ont donc pris place avant que les engagements aient été inscrits. L article 32 de la Loi sur la gestion des finances publiques précise qu aucun marché ne doit être passé, sauf si le solde disponible non grevé du poste correspondant est suffisant. Un registre des engagements doit également être tenu. Si plusieurs engagements ne sont pas inscrits, la direction ne disposera pas de l information suffisante lui permettant de confirmer que les fonds seront disponibles à la réception des factures que le CNRC sera légalement tenu de payer. La direction nous a informés que cette pratique n avait pour ainsi dire jamais entraîné l annulation d un besoin en raison d une insuffisance de fonds. Bien que nous n ayons pas été en mesure de confirmer cette assertion, nous n avons trouvé aucun cas où cela s'était produit. Les problèmes concernant la synchronisation des engagements budgétaires et du début des travaux entrepris avant la signature des marchés peuvent être résolus par une communication complète des lignes directrices et une surveillance plus rigoureuse comprenant une capacité d enquête. On trouvera un peu plus loin dans ce rapport des recommandations sur ces deux éléments. Gestion des modifications aux contrats La Politique sur les marchés du Conseil du Trésor indique qu on devrait administrer les marchés comme il convient afin d'éviter les modifications imprévues, sauf celles qui portent sur l'étendue des travaux initiaux. Il faut tout faire pour éviter que le financement initial soit insuffisant; la planification préalable doit être soignée et les tâches clairement définies. Les modifications qui sont acceptables comprennent les modifications apportées en raison de circonstances imprévues et celles qui sont négligeables en regard du mandat de départ. Une règle pratique consiste à envisager la possibilité d établir un marché distinct si la modification représente plus de 50 p. 100 de la valeur initiale du marché, en documentant soigneusement la justification. Cela ne veut pas dire qu aucun marché ne peut être modifié dans une mesure supérieure à 50 p. 100 de sa valeur initiale s il existe une bonne raison de le faire. Cependant, lorsque les produits livrables sont distincts de ceux du marché initial, on doit établir un nouveau marché plutôt que d'apporter des modifications. Janvier

26 Bien que les taux de conformité avec les politiques et les directives du Conseil du Trésor en ce qui a trait aux modifications soient généralement élevés (allant de 90 à 100 p. 100), il existe deux exceptions : 2 des 24 contrats modifiés (8 p. 100) qui étaient administrés par SAGI. Chacun a été attribué au moyen d'une convention d offre à commandes, qui a été accordée par le CNRC à une seule compagnie par le biais d un processus concurrentiel approuvé par le Conseil du Trésor pour l'entretien, la rénovation et des travaux de construction mineurs exécutés dans la région de la capitale nationale d une valeur pouvant atteindre 5 M$ par année. La convention d offre à commande a été traitée comme un contrat, ce qui est contraire aux lignes directrices de TPSGC, qui stipulent qu un «contrat distinct intervient chaque fois qu'on passe une commande subséquente pour la fourniture de biens et la prestation de services dans le cadre d'une offre à commandes». Au moment où les bons de commande ont été mis en place pour chacun d entre eux, des contrats pour des services distincts ont été établis. Un premier marché, attribué le 18 août 2006 et dont la valeur initiale était de $, a été modifié quatre fois le même jour, pour atteindre une valeur finale de $. Le deuxième marché, attribué le 31 mars 2008 et dont la valeur initiale était de $, a été modifié neuf fois pendant une période de huit jours, pour atteindre une valeur finale de $ le 8 avril Ces mesures ont été prises pour rationaliser et réduire les coûts attribuables au processus de paiement à volume élevé et à faible valeur, cependant, selon nous, ce processus donne l impression qu il s agit de modifications de contrat qui ne sont pas conformes à la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor, qui indique que les marchés devraient être convenablement administrés de manière à éviter des modifications imprévues. Les six autres IDP de notre échantillon ont correctement apporté le reste des vingt-deux modifications aux marchés de construction sélectionnés aux fins de vérification détaillée. En plus d examiner les quarante marchés provenant des sept IDP, nous avons fait appel à des techniques d exploration de données pour examiner les modifications contractuelles, sur une base limitée, apportées dans l ensemble du CNRC pour les exercices et En ce qui a trait aux seuls marchés de construction, nous avons trouvé, dans 2 des 32 IDP du CNRC, un total de onze marchés d une valeur initiale inférieure à $ qui avaient fait l objet de modifications le jour même de l octroi ou dans les 378 jours suivant celui-ci. La plupart de ces modifications ont augmenté de plus de 100 p. 100 la valeur initiale du marché. Huit marchés ont fait l objet de modifications moins de 35 jours après leur établissement; quatre ont été modifiés le jour même de leur établissement ou le jour suivant. Il existe un risque que ces marchés semblent avoir été délibérément sousévalués afin de contourner le seuil de $ établi pour les appels d offres concurrentiels; cependant, nous avons trouvé qu'un seul de ces marchés n'avait pas été accordé par voie concurrentielle. Janvier