du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 novembre 2003 Audience publique du 26 avril 2004

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1 Tribunal administratif N du rôle du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 26 novembre 2003 Audience publique du 26 avril 2004 Recours formé par Madame...,, contre une décision du ministre de la Justice en matière d autorisation d entrée et de séjour JUGEMENT Vu la requête inscrite sous le numéro du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 26 novembre 2003 par Maître Gaston VOGEL, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Madame..., de nationalité française, demeurant à L-, tendant à la réformation, sinon à l annulation d une décision de refus d entrée et de séjour prise par le ministre de la Justice le 14 novembre 2003 à son encontre ; Vu le mémoire en réponse du délégué du Gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 25 février 2004 ; Vu le mémoire en réplique déposé le 18 mars 2004 par Maître Gaston VOGEL au greffe du tribunal administratif au nom et pour compte de la demanderesse ; Vu les pièces versées en cause et notamment la décision critiquée ; Ouï le juge-rapporteur en son rapport, et Maître Emmanuelle RUDLOFF, en remplacement de Maître Gaston VOGEL, ainsi que Monsieur le délégué du Gouvernement Marc MATHEKOWITSCH en leurs plaidoiries respectives à l audience publique du 19 avril Par décision du 14 novembre 2003, le ministre de la Justice, ci-après désigné par «le ministre», refusa à Madame... l entrée et le séjour au Grand-Duché de Luxembourg et lui intima de quitter le pays dès notification de cette décision pour les motifs suivants : «Attendu que l intéressée a été condamnée le 25 mars 2003 par le Tribunal de police de Luxembourg, arrondissement judiciaire de Luxembourg du chef de 5 infractions à l article 48 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg du 26 mars 2001 et à l article 382 du code pénal ; Vu le rapport no du 17 octobre 2003 établi par la police grand-ducale, SREC, section Mœurs, dont il résulte que l intéressée continue à enfreindre l article 48 1

2 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg du 26 mars 2001 et l article 382 du code pénal ; Attendu qu il y a lieu, en raison des considérations qui précédent de refuser l entrée et le séjour à l intéressée qui par son comportement personnel constitue un danger pour l ordre public et de faire exécuter cette mesure sans délai ( )». Par requête déposée le 26 novembre 2003, Madame... a fait introduire un recours tendant à la réformation sinon à l annulation de la prédite décision du ministre du 14 novembre Le délégué du Gouvernement soulève l incompétence du tribunal pour connaître du recours en réformation. Dans la mesure où ni la loi du 28 mars 1972 concernant 1 l entrée et le séjour des étrangers ; 2 le contrôle médical des étrangers, 3 l emploi de la main-d œuvre étrangère, ni aucune autre disposition légale n instaure un recours au fond en matière de refus d autorisation de séjour, le tribunal est incompétent pour connaître du recours principal en réformation. Le recours en annulation, introduit à titre subsidiaire, est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi. Quant au fond, la demanderesse soulève la nullité de la décision déférée, alors qu elle n aurait pas été en mesure de prendre position par rapport au rapport établi par la police grand-ducale mentionné dans la décision ministérielle. Elle soulève encore à l appui de son recours l illégalité de l article 48 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg du 26 mars 2001 au regard de l article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 et de l article 2 paragraphe 4 du Protocole additionnel n 4 à cette même Convention européenne, et entend par ce moyen énerver la motivation de la décision ministérielle déférée. A titre subsidiaire, la demanderesse reproche encore au ministre une erreur manifeste d appréciation, dans le sens où le comportement et les faits lui reprochés ne constitueraient pas un danger pour l ordre et la sécurité publics d une gravité justifiant la décision prise à son encontre. Le délégué du Gouvernement estime pour sa part que le ministre aurait fait une saine application de la loi, de sorte que la demanderesse serait à débouter de son recours. Il relève en particulier que le comportement de la demanderesse, qui séjournerait irrégulièrement au pays, qui violerait régulièrement les dispositions du règlement communal du 26 mars 2001 en se livrant à la prostitution sur la voie publique, comportement d ailleurs sanctionné par un jugement du tribunal de police, et qui se serait rendue coupable d autres infractions telles que des injures ou menaces, justifierait la décision ministérielle déférée. Le délégué du Gouvernement se réfère à ce sujet à l article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l emploi de la main d œuvre étrangère. 2

3 En ce qui concerne le moyen tiré d une prétendue violation des droits de la défense de la demanderesse au cours de la phase administrative ayant précédé la prise de la décision litigieuse, basée sur le fait que la demanderesse n a pas pu prendre connaissance du contenu du rapport no du 17 octobre 2003 établi par la police grand-ducale, SREC, section Mœurs, cité par le ministre dans la décision déférée, il échet de constater qu il n existe aucune disposition légale ou réglementaire suivant laquelle la police serait obligée, après avoir dressé un procès-verbal au sujet de l administré, d en transmettre une copie à ce dernier afin que celui-ci soit mis en mesure d y prendre position, et qu en l espèce, les droits de la défense de la demanderesse ont été sauvegardés, étant donné qu elle a pu prendre connaissance dudit procès-verbal au cours de la procédure contentieuse et le discuter librement. Conformément aux dispositions de l article 2 de la loi modifiée du 28 mars 1972 concernant 1) l entrée et le séjour des étrangers ; 2) le contrôle médical des étrangers ; 3) l emploi de la main d œuvre étrangère «l entrée et le séjour au Grand-Duché pourront être refusés à l étranger : ( ) qui est susceptible compromettre la sécurité, la tranquillité, l ordre ou la santé publics». Cette faculté est cependant tempérée, en ce qui concerne les ressortissants communautaires, par l article 9 du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d entrée et de séjour de certaines catégories d étrangers faisant l objet de conventions internationales qui précise que «La carte de séjour ne peut être refusée ou retirée aux ressortissants énumérés à l article 1er et une mesure d éloignement du pays ne peut être prise à leur encontre que pour des raisons d ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, sans préjudice de la disposition de l article 4, alinéa 3. La seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures. ( ) Les mesures d ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l individu qui en fait l objet». La directive 64/221/CEE du 25 février 1964 du Conseil pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées pour des raisons d ordre public, de sécurité publique et de santé publique impose aux Etats membres un certain nombre de conditions de fond et de forme en matière de police des étrangers à l observation desquelles veille la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE). L article 3 de la directive 64/221/CEE du Conseil précise en son paragraphe 1 que les mesures d ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l individu qui en fait l objet et dans son paragraphe 2 que la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver ces mesures. Ces dispositions ont été transposées en droit national par le règlement grandducal modifié du 28 mars 1972 relatif aux conditions d entrée et de séjour de certaines catégories d étrangers faisant l objet de conventions internationales et plus précisément par son article 9 cité ci-avant. La CJCE a été amené à élaborer en matière d ordre public une œuvre considérable, dont l examen ne peut être dissocié de celui de la directive 64/221/CEE du 25 février Dans son arrêt Bouchereau du 27 octobre 1977 (Aff. 30/77) elle a précisé, par référence à son arrêt Van Duyn du 4 décembre 1974 (Aff. 41/74), qu en tant que 3

4 dérogation au principe fondamental de la libre circulation des travailleurs, la notion d ordre public doit être entendue strictement, étant acquis qu elle est susceptible de varier d un pays à l autre et d une époque à l autre, de sorte qu il convient de reconnaître aux autorités nationales compétentes une marge d appréciation dans les limites imposées par le traité et les dispositions prises pour son application. Ainsi des «restrictions ne sauraient être apportées aux droits des ressortissants des Etats membres d entrer sur le territoire d un autre Etat membre, d y séjourner et de s y déplacer que si leur présence ou leur comportement personnel constitue une menace réelle et suffisamment grave pour l ordre public.» (arrêt RUTILI, CJCE, 28 octobre 1975, aff. 36/75) A préciser que le pouvoir étatique en matière de police des étrangers à l égard d étrangers délinquants est en plus limité par la règle selon laquelle la «seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver» des décisions de refus d entrée et de séjour et des décisions d éloignement. Il en résulte qu une mesure d éloignement prise à l encontre d un ressortissant communautaire, même si celle-ci se manifeste à travers une décision de refus d entrée et de séjour adressée à celui-ci, équivalant en fait à une mesure d éloignement du pays, surtout à partir du moment où ledit ressortissant communautaire y séjourne de fait, basée sur des raisons d ordre ou de sécurité publics, ne se justifie qu à partir du moment où le trouble causé par ledit ressortissant communautaire à l ordre public est suffisamment grave et caractérisé, témoignant d une dangerosité certaine vis-à-vis des personnes ou de nature à porter gravement atteinte aux biens se trouvant au pays (trib. adm. 13 mars 2003, n du rôle, non publié), voire lorsque la présence de l intéressé sur le territoire national constitue une menace actuelle, réelle et grave affectant un intérêt fondamental de la société (CE 7 décembre 1978, Pas. 24, p.186). Il y a donc lieu d examiner si le comportement personnel de Madame... constitue une telle menace réelle et suffisamment grave pour l ordre public luxembourgeois. Dans ce cadre, le ministre fait référence aux antécédents judiciaires de la demanderesse, antécédents qui ont été précisés en cours de procédure contentieuse, ainsi qu à des actes qui n ont pas fait l objet de condamnations pénales. En effet il résulte des pièces versées au dossier que Madame... a été condamnée par le tribunal de police de Luxembourg par jugement du 25 mars 2003 sur base de l article 48 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg du 26 mars 2001 ainsi que sur base de l article 382 du Code pénal. Il y a d emblée lieu de rappeler à ce sujet qu aux termes de l article 9 du règlement grand-ducal du 28 mars 1972 relatif aux conditions d entrée et de séjour de certaines catégories d étrangers faisant l objet de conventions internationales la seule existence de condamnations pénales ne peut automatiquement motiver une mesure d éloignement. Il résulte encore de divers rapports dressés par la police que la demanderesse a fait l objet de divers procès-verbaux de la police relatifs à un certain nombre d infractions (injures, menaces, appels malveillants) qui n ont cependant pas fait l objet de poursuites pénales. 4

5 Il appert encore que Madame..., malgré la condamnation pénale encourue, persiste à poursuivre son activité en violation du règlement communal précité. Enfin, il est encore constant en cause que la demanderesse se trouve en séjour irrégulier au pays au moment où la décision litigieuse a été prise, en ce qu elle n a pas respecté les formalités telles que prévues par le règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972, en n étant pas détentrice d une carte d identité de ressortissant communautaire au Luxembourg. La demanderesse conteste à ce propos la légalité de l article 48 du règlement général de police de la Ville de Luxembourg du 26 mars 2001 dont la violation lui a été imputée par jugement du tribunal de police. Force est cependant de constater que la question de la légalité de l article 48 précité ne relève en l espèce pas de la compétence du tribunal administratif, le tribunal n étant pas appelé à appliquer directement ou indirectement cette disposition, mais à vérifier si le comportement en fait de la requérante constitue une menace réelle et suffisamment grave pour l ordre public justifiant la décision de refus d entrée et de séjour. Le tribunal est à ce sujet amené à retenir que si le fait de s adonner publiquement à la prostitution et de se rendre coupable de racolage actif sur la voie publique, tout comme le fait de proférer des injures et des menaces à l encontre de tiers, constitue certes un comportement répréhensible susceptible de porter atteinte à l ordre public et de troubler celui-ci encore à l avenir, ce comportement ne présente cependant pas un degré de dangerosité pour l ordre public luxembourgeois imposant l éloignement de la demanderesse du territoire luxembourgeois. Le tribunal relève d ailleurs à ce propos que le juge pénal semble être arrivé à la même conclusion, alors que la demanderesse n a fait l objet que de condamnations à des peines d amendes, et non pas à la peine d emprisonnement susceptible de sanctionner toute violation de l article 382 du Code pénal. Il s ensuit qu il n est pas établi en cause que Madame... constituerait une menace réelle et suffisamment grave pour l ordre public luxembourgeois, de sorte que le ministre de la Justice n a pas pu valablement invoquer la réserve d ordre public pour lui refuser l entrée et le séjour au Luxembourg. En ce qui concerne le motif supplémentaire invoqué par le délégué du Gouvernement dans son mémoire en réponse, en ce qu il justifie encore la décision ministérielle déférée par le fait que la demanderesse se serait trouvée en séjour irrégulier au pays au moment où la décision litigieuse a été prise, en ce qu elle ne remplirait pas les formalités telles que prévues par le règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972, en n étant pas détentrice d une carte d identité de ressortissant communautaire au Luxembourg, le tribunal estime qu une telle situation de fait ne saurait constituer un motif légal à la base d une décision de refus d entrée et de séjour dirigée contre un ressortissant communautaire résidant de fait au Luxembourg, étant donné que suivant l article 9 du règlement grand-ducal précité du 28 mars 1972 relatif aux conditions d entrée et de séjour de certaines catégories d étrangers, seule disposition réglementaire applicable aux ressortissants communautaires en matière d éloignement, le simple fait de 5

6 séjourner de manière irrégulière sur le territoire luxembourgeois ne constitue pas un motif justifiant une telle mesure d éloignement (trib. adm. 13 mars 2003, n du rôle, non publié). Force est partant de constater que le ministre de la Justice a commis une erreur manifeste d appréciation des faits, en estimant que la demanderesse, en ce qu elle n est pas en possession d une carte d identité d étranger de ressortissant communautaire et en ce qu elle a violé à plusieurs reprises et continue de violer - un règlement de police de la Ville de Luxembourg, constituerait un tel danger grave et caractérisé pour l ordre public. Il suit de l ensemble des considérations qui précèdent que le recours est fondé et que la décision critiquée est à annuler. Par ces motifs le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement ; se déclare incompétent pour connaître du recours en réformation ; reçoit le recours en annulation en la forme ; au fond, le déclare justifié, partant annule la décision du ministre de la Justice du 14 novembre 2003 par laquelle l entrée et le séjour ont été refusés à Madame... ; condamne l Etat aux frais. Ainsi jugé et prononcé à l audience publique du 26 avril 2004 par : Mme Lenert, premier juge, Mme Thomé, juge, M. Sünnen, juge, en présence de M. Schmit, greffier en chef. s. Schmit s. Lenert 6