Impact de la TVA sur la modernisation de l administration fiscale dans les PVD

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1 Fiscalité et Développement Clermont-Ferrand octobre 2011 Impact de la TVA sur la modernisation de l administration fiscale dans les PVD Jean-Paul Bodin 1

2 I. Introduction II Impact de la TVA sur l organisation et le fonctionnement de l administration fiscale IV. Difficultés rencontrées V. Conclusions 2

3 La propagation de la TVA Réforme fiscale la plus importante qui soit intervenue dans plus de 140 pays depuis plus d un demi-siècle Son introduction dans les pays en développement (PVD) est en forte accélération depuis le début des années 1990 Particulièrement en Afrique où le nombre de pays ayant adopté une TVA est passé de 5 à 40 depuis 1990 et 8 pays préparent actuellement l adoption d une TVA 3

4 La propagation de la TVA (suite ) Dans les PVD l expérience montre que la TVA Produit des recettes supérieures à celles des anciennes taxes indirectes et permet de maitriser la transition fiscale Améliore la neutralité du prélèvement fiscal Favorise la modernisation de l administration fiscale Bien qu il n y ait pas d alternative crédible Les performances de la TVA sont pourtant très souvent en deçà du potentiel En raison de difficultés et mauvaises pratiques dont les effets négatifs ont souvent été sous-estimés 4

5 Caractéristiques de la TVA dans les PVD Les premières TVA adoptées étaient fortement influencées par les traditions et la nationalité des experts (cas des PVD francophones, anglophones, et luso / hispanophones ) Les TVA modernes adoptées depuis le début des années 1990 avec l appui du FMI et de la Banque Mondiale sont caractérisées par un effort de simplification (taux unique, base étendue, seuil élevé ) Mais les déviations sont fréquentes (prolifération d exonérations, seuils parfois insuffisant ou seuils multiples, achats en suspension de TVA, précompte, procédures de remboursement insuffisantes ) 5

6 I. Introduction II Impact de la TVA sur l organisation et le fonctionnement de l administration fiscale IV. Difficultés rencontrées V. Conclusions 6

7 Evolution de l organisation des administrations fiscales Les inconvénients des anciens modèles d organisation par type d impôt Les avantage des modèles d organisation par type de «fonction» ou mission La prise en compte de la segmentation des contribuables dans l organisation et le fonctionnement de l administration fiscale 7

8 Impact de la TVA sur l organisation de l administration fiscale dans les PVD Trois approches différentes ont été retenues pour administrer la TVA: 1. Douanes 2. Direction de la TVA 3. Direction unifiée pour tous les impôts intérieurs Les 2 premières approches ont rapidement montré leur limites L intégration de la gestion des impôts intérieurs dans une direction unifiée est désormais le modèle prédominant 8

9 Fragmentation de l administration fiscale dans les PVD anglophones et francophones Tentatives de gestion de la TVA par la Douane (Pakistan, Malawi, Jordanie ) Création de directions spéciales pour la TVA (Egypte, Ghana, Kenya, Ouganda, Tanzanie, etc.) Difficultés rencontrées dans les pays francophones en raison de l éclatement des missions fiscales entre deux directions (quasitotalité des pays francophones initialement ) 9

10 Caractéristiques actuelles de l organisation des administrations fiscales des PVD La TVA a conduit a conduit à renforcer l intégration des administrations qui sont désormais organisées par type de mission (pour toutes les missions et tous les impôts ) Les impératifs de gestion de la TVA ont également conduit à prendre en compte la «segmentation» des contribuables: Grandes entreprises Entreprises moyennes (c-a-d, chiffre d affaires > seuil TVA ) Petites et micro-entreprises La TVA doit également (en principe ) conduire à renforcer la coordination de l administration fiscale et de la Douane 10

11 Segmentation des contribuables et recettes fiscales dans les PVD Répartition... Recettes fiscales Grandes entreprises 1% % Entreprises moyennes % % Petites et micro entreprises % 5 % 11

12 L évolution des méthodes de taxation L approche traditionnelle en matière d assiette, liquidation, et recouvrement des impôts intérieurs Le passage au «système déclaratif» lors de la généralisation des impôts sur le revenu La généralisation progressive du système basé sur le «consentement volontaire à l impôt» 12

13 Introduction du système du consentement volontaire à l impôt dans les PVD L incompatibilité des procédures traditionnelles avec les impératifs de gestion de la TVA Caractéristique du système basé sur le consentement volontaire à l impôt: Les procédures de déclaration et paiement spontanés Rééquilibrage des missions de service et de contrôle Impact des nouvelles procédures sur la corruption et les coûts de gestion de l impôt (pour les contribuables et l administration ) Importance de l informatique et gestion du risque 13

14 I. Introduction II Impact de la TVA sur l organisation et le fonctionnement de l administration fiscale IV. Difficultés rencontrées V. Conclusions 14

15 Difficultés de fonctionnement du système de consentement volontaire à l impôt Les conditions de bon fonctionnement du système sont exigeantes : Simplicité de la législation et des procédures Efficacité dans l éducation et les services aux contribuables Suivi systématique des défaillants Contrôle basé sur la gestion du risque Dispositif d appel équitable La rigidité du cadre institutionnel dans plusieurs PVD handicape la modernisation de l administration fiscale Réformes de l organisation et des procédures Informatisation et développement de la gestion du risque Gestion des ressources humaines et des moyens 15

16 Faiblesses en matière informatique Evolutions dans les systèmes informatiques des administration fiscales des PVD depuis une vingtaine d années Principales difficultés rencontrées, notamment dans les pays francophones Coût des systèmes Approches en matière d assistance technique Conditions de réussite (stratégie de modernisation, séquence, appropriation ) 16

17 Insuffisances en matière de services aux contribuables Programmes d éducation des contribuables souvent insuffisants malgré des efforts récents dans plusieurs PVD Faible recours aux procédures électroniques et aux systèmes de paiement dans les banques Lourdeur des procédures et des imprimés de déclaration et de paiement Faiblesse des systèmes d identification des contribuables 17

18 Difficultés en matière de contrôle Evolutions dans l organisation des services de contrôle, L apport de la segmentation Les résistances au changement (cas des pays francophones ) Insuffisances de la programmation des contrôles : absence de recours à la gestion du risque Problèmes en matière de sélection, formation, et rémunération des agents des impôts Faiblesse du cadre législatif et judicaire 18

19 Exemples de mauvaises pratiques en matière de gestion de la TVA Législation complexe (taux multiples, nombreuses exonérations, seuil insuffisant ou multiples...) Déclarations inutilement compliquées (exigence de documents annexes, détail de factures ) Retenue à la source : le «précompte» de TVA Procédures de remboursement inefficaces (demandes inutilement compliquées, absence de gestion du risque et contrôle préalable systématique ) Achats en franchise (ou suspension) de TVA 19

20 Problèmes en matière de remboursement de TVA Principaux cas de remboursement de TVA dans les PVD Bonnes pratiques : exportateurs et investisseurs Conséquences des mauvaises pratiques : dualité de taux et précompte de TVA Problématique du remboursement de TVA Conclusions des études récentes : niveaux relatifs des remboursements Comparaison des bonnes et mauvaises pratiques, importance de la gestion du risque 20

21 Conséquences d un mauvais système de remboursement de TVA Pénalisation des exportateurs et investisseurs Pression des entreprises pour de nouvelles exemptions et pour des régimes dérogatoires Achats en franchise pour les exportateurs Et pour l exploitation des ressources naturelles Affaiblissement de la crédibilité de l administration fiscale et de l ensemble du dispositif de contrôle 21

22 I. Introduction II Impact de la TVA sur l organisation et le fonctionnement de l administration fiscale IV. Difficultés rencontrées V. Conclusions 22

23 Conclusion Malgré les difficultés, le bilan de la TVA dans les PVD est dans l ensemble positif: Renforcement de la mobilisation des ressources et succès de la transition fiscale Amélioration de la fiscalité indirecte (et neutralité fiscale) Impact sur la réforme de l administration fiscale Ce bilan confirme le besoin de coordonner les volet politique et administration fiscales pour poursuivre les réformes 23

24 Les facteurs de succès en matière de réforme de l administration fiscale La réorganisation des structures et le développement de méthodes de taxation basées sur la gestion du risque exigent des investissements conséquents en matière de ressources humaines et d informatisation Ces réformes sont difficiles dans les PVD et leur succès dépend de plusieurs conditions, y compris: Le soutien constant du gouvernement La préparation d une stratégie efficace L identification de champions du changement La mise à disposition de ressources humaines et financières appropriées 24

25 Deux facteurs clés trop souvent négligés Un cadre institutionnel dotant l administration fiscale d une flexibilité suffisante pour gérer ses ressources 2. Des programmes d assistance technique (AT) adaptés aux besoins des pays à faible capacité L expérience montre que la multiplication des missions d experts est souvent inefficace dans les pays à faible capacité L AT doit mobiliser toutes les ressources indispensables pour conduire des projets de modernisation, y compris (1) l expertise et (2) les financements nécessaires pour conduire ces projets de façon efficace et transparente Une étude comparative des approches d AT et des résultats obtenus est souhaitable : elle devrait conduire à une meilleure coordination en s appuyant sur les avantages comparatifs des différents partenaires au développement 25

26 Merci 26