M. Jean-François BOUDET, Maître de conférences en Droit public, HDR, Université Paris-Descartes, Rapporteur

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1 UNIVERSITÉ PARIS 8 - VINCENNES SAINT-DENIS ECOLE DOCTORALE PRATIQUES THÉORIES DU SENS THÈSE DE DOCTORACT POUR OBTENTION DU GRADE DE DOCTEUR DE L UNIVERSITÉ PARIS 8 Discipline: DROIT PUBLIC Présentée et soutenue publiquement par: MADALENA DA PIEDADE CHICONELA SANTANA ÉDUCATION ET DÉCENTRALISATION Le régime juridique du transfert de compétences de l État aux collectivités territoriales au Mozambique Co-directeurs de Thèse: Mme GENEVIÈVE KOUBI, Professeur agrégé de Droit public, Université Paris 8 M. STÉPHANE DOUAILLER, Professeur de Philosophie, Université Paris 8 Soutenue le Jury: M. Jean-François BOUDET, Maître de conférences en Droit public, HDR, Université Paris-Descartes, Rapporteur M. Gilles J. GUGLIELMI, Professeur agrégé de Droit public, Université Paris 2 Panthéon-Assas, Rapporteur M. Georges NAVET, Professeur de Philosophie, Université Paris 8, Suffragant

2 2 Résumé Au Mozambique, la révision constitutionnelle de 1996 a permis l introduction d une politique décentralisatrice de l administration publique. Le pays devient ainsi un État unitaire décentralisé. Depuis, en 1997, des lois et des règlements aménageant le régime juridique de la mise en œuvre de la décentralisation, ont été adoptés. Ces textes concernent notamment, le processus électoral local, le cadre légal pour l implantation des collectivités territoriales, l organisation et le fonctionnement des collectivités territoriales, le régime financier et la tutelle de l État sur les collectivités territoriales. La décentralisation se matérialise à travers le transfert effectif de compétences de l État aux collectivités territoriales, dans plusieurs domaines, notamment dans le domaine de l éducation. Néanmoins, le Décret permettant le transfert effectif des compétences fut seulement adopté en 2006, et encore aujourd hui la mise en œuvre de ce règlement demeure défaillante. Ce travail analyse le cadre légal de la décentralisation et du transfert de compétences dans le domaine de l éducation en particulier, en vue de comprendre les problématiques liées à l application de cette législation, d en discerner les obstacles et d imaginer des solutions possibles. L étude met en évidence la question de la nécessité d une décentralisation effective, à travers le transfert de compétences de l État aux collectivités territoriales de façon à compléter la réforme de l administration publique dans le pays, permettant ainsi le renforcement de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. Néanmoins, au delà des conditions matérielles et financières, il est nécessaire d inscrire la décentralisation comme l une des priorités du gouvernement. Ce qui nous conduit à conclure que la décentralisation reste un processus inachevé au Mozambique, car, hormis quelques exceptions, le transfert des compétences n est pas effectif et l intégralité du pays n est pas décentralisée. Mots clés : Collectivités territoriales, Décentralisation, Compétences, Éducation, Transfert de compétences, Mozambique.

3 3 Abstract In Mozambique the constitutional revision of 1996 led to the introduction of a of decentralizing public administration policy. The country becomes a decentralized unitary state. Since 1997, laws and regulations adjusting the legal regime of the implementation of decentralization were adopted, including the local electoral process, the legal framework for the implementation of local authorities, the organization and functioning local authorities, the financial system and the supervision of the State local authorities. Decentralization is through the effective transfer of skills from the state to local governments, in several areas, particularly in the field of education. However, the decree allowing the transfer of powers was adopted only in 2006, and even today the implementation of this regulation remains deficient. This paper analyzes the legal framework for decentralization and transfer of competencies in the field of education in particular, to understand the issues related to the application of this legislation, recognize the obstacles and devise possible solutions. The study highlights the issue of the needs for effective decentralization through the transfer of powers from the state to local governments in order to complete the reform of public administration in the country, thus strengthening the democracy and good governance at the local level. However, beyond the material and financial conditions there is the need to include decentralization as one of the priorities of the government. This leads us to conclude that decentralization remains an unfinished process in Mozambique, because, in spite of few exceptions, the transfer of skills is not effective and the entire country is not decentralized. Keywords: Local Authorities, Decentralization, Skills, Education, Transfer of skills, Mozambique.

4 4 Resumo Em Moçambique, a revisão constitucional de 1996 permitiu a introdução de uma política de descentralização da administração pública. O país torna-se assim um Estado Unitário descentralizado. Em 1997 o parlamento e o governo adoptaram leis e regulamentos que fixam o regime jurídico da implementação da descentralização, estabelecendo nomeadamente normas sobre processo eleitoral local, sobre o quadro legal para a implementação das autarquias locais, sobre a organização e funcionamento do poder local, sobre o sistema financeiro e sobre a tutela do Estado sobre as autarquias locais. A descentralização de poderes efectua-se mediante a transferência efectiva de competências do Estado para as autarquias locais, em várias áreas, como por exemplo em matéria de educação. No entanto, o decreto que permite a transferência efectiva de poderes só foi adoptado em 2006, e até hoje a aplicação do deste diploma legal permanece deficiente. O presente trabalho analisa o quadro legal da descentralização e da transferência de competências no domínio da educação em particular, com o objectivo de compreender as problemáticas ligadas à aplicação desta legislação, identificar os obstáculos e propor soluções possíveis. O estudo realça a necessidade de uma descentralização efectiva através da transferência de competências do Estado para as Autarquias locais com vista a completar o processo de reforma da Administração Pública no país, reforçando assim a democracia e contribuindo para a boa governança ao nível local. No entanto, para além das condições materiais e financeiras é necessário que a descentralização faça parte das prioridades definidas pelo governo. Assim, a descentralização mantém-se um processo inacabado, em Moçambique, pois, excepto alguns casos, a transferência de competências não foi efectuada e a descentralização não cobre todo o país. Palavras-chave: Autarquias locais, Descentralização, Educação, Competências, Transferência de competências, Moçambique.

5 5 REMERCIEMENTS Une étude d une telle envergure comme la thèse que j ai entrepris de réaliser, ne serait pas une réalité si je n avais pas compté sur l appui et le soutien d autres personnes. Je tiens ainsi à remercier à tous ceux qui m ont accompagnée tout au long de ma formation contribuant à ce que ce projet se transforme en réalité. Je voudrais d abord remercier à Mme Geneviève Koubi, ma directrice de thèse, qui a pu me donner des conseils avisés et plus important encore je la remercie pour le soutien constant et gentil apporté tout au long de ma recherche. Je remercie également à M. Stéphane Douailler pour avoir accepter de codiriger ma thèse. Une codirection remplie de précieux avis et d une disponibilité infaillible. Mes remerciements s adressent aussi à Marie-Hélène Chambrin, et aux amis de Cised, François Wendel, Jean Bernard et Francis, pour la relecture précieuse de ma thèse. Je tiens à remercier mes parents, Mahau Pedro Chiconela et Maria Margarida Madeira, qui aujourd hui ne sont pas parmi nous, qui ont toujours donné la priorité à ma formation. Merci papa et maman, que Dieu vous garde à son côté. Mes plus profonds remerciements vont à mon époux Carlos Alberto Pinto Santana, qui était tout le temps et inconditionnellement de mes côtés, un soutien infaillible et constant tout au long de ma recherche, m aidant à relever les difficultés et se fixer sur l objectif principal qui était de conclure la thèse. Malgré la distance, nous avons pu souder notre famille et je suis fier de lui et de nos enfants, Carlos Alberto Pinto Santana Júnior et Darren Malik de Chiconela Santana. Merci, je vous aime beaucoup!

6 6 SOMMAIRE INTRODUCTION... 9 I ère PARTIE ORGANISATION TERRITORIALE ET SYSTÉME ÉDUCATIF AU MOZAMBIQUE TITRE I : ADMINISTRATION DE L ÉDUCATION AU MOZAMBIQUE Chapitre I: Administration et éducation au Mozambique Chapitre II : Organisation du système éducatif au Mozambique TITRE II : L ÉDUCATION ENTRE DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION Chapitre I : Déconcentration et Administration de l éducation Chapitre II: Vers une gestion décentralisée de l éducation CONCLUSION I ère PARTIE PARTIE TRANSFERTS DES COMPÉTENCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DU MOZAMBIQUE II éme TITRE I : L ÉDUCATION, OBJET ET OBJECTIF DU TRANSFERT DES COMPÉTENCES Chapitre I : La décentralisation et les transferts de compétences Chapitre II : La décentralisation et l éducation dans le contexte régional TITRE II : FORMES ET DYNAMIQUES DU TRANSFERT DE COMPÉTENCES Chapitre I : Les modalités des transferts des compétences dans le domaine de l éducation Chapitre II : Les procédures du transfert des compétences CONCLUSION IIème PARTIE CONCLUSION GÉNÈRALE BIBLIOGRAPHIE TABLE DES MATIÈRES INDEX ANNEXES

7 7 SIGLES, ACRONYMES ET ABRÉVIATIONS - AJDA: Annuaire Juridique de Droit Administratif - ANAMM: Association Nationale des Municipalités Mozambicaines - AR: Assemblée de la République - Art.: Article - ATM: Autorité Tributaire du Mozambique - BAD: Banque Africaine de Développement - BM: Banque Mondiale - BR: Bulletin de la République - CADH: Charte Africaine des Droits de l Homme - CC: Conseil Constitutionnel - CE: Conseil d État - CEDEAO : Communauté Économique des États de l Afrique de l Ouest - CITE : Classification Internationale des Types d Éducation - CM: Conseil des Ministres - CMCM: Conselho Municipal da Cidade de Maputo - Coord.: Coordination - CRM: Constitution de la République du Mozambique - CRPM: Constitution de la République Populaire du Mozambique - CRF: Constitution de la République Française - CRP: Constitution de la République Portugaise - DDE: Direction des Services Districtaux de l Éducation - DHDH: Déclaration Universelle de Droit de l Homme - Dir.: Direction - DPE: Direction Provinciale de l Éducation - Ed.: Édition - EGFAE : Statut Général des Fonctionnaires et Agents de l État - ETP : Éducation pour tous - FCA : Fonds de Compensation Municipal - FMI: Fonds Monétaire International - FRELIMO : Front de Libération du Mozambique - Id. Idem - Ibid: Ibidem - INE: Institut National de Statistique - LJDJ: Librairie Générale de Droit et Jurisprudence - LOLE: Loi Organique des Organes Locaux de l État - MARP: Mecanismo de Avaliação de Pares - MEC: Ministère de l Éducation et Culture - MINED: Ministère de l Éducation Nationale (Mozambique) - N : Numéro - NEPAD: Nouveau Partenariat pour le Développement de l Afrique - Obs: Observations - OCDE: Organisation de Coopération et Développement Economique - OLE : Organes Locaux de l État

8 - OMD: Objectifs du Millénaire pour le Développement - ONG : Organisation non gouvernementale - ONU: Organisation des Nations Unies - Op. Cit: Opere citato - OUA: Organisation de l Union Africaine - P.: Page - PP: Pages - PALOPs: Pays Africains de Langue Officielle Portugaise - PARPA: Plan d Action Pour la Réduction de la Pauvreté Absolue - PEEC: Plan Stratégique de l Éducation et de la Culture - PIDES: Pacte International des Droits Économiques, Sociaux et Culturels - PIDCP: Pacte International sur les Droits Civiques et Politiques - PNE : Politique Nationale de l Éducation - PR: Président de la République - PRE: Programme de Réhabilitation Économique - PUF : Presses Universitaires de France - RAU : Réforme Administrative Ultramarine - RDP: Revue de droit public - RENANO: Résistance Nationale du Mozambique - RFDA: Revue Française de Droit Administratif - RJOI : Revue Juridique de l Océan Indien - SADC: Southern African Development Community (Communauté de Développement des Pays de l Afrique Australe). - SNE: Système National de l Éducation - TA: Tribunal Administratif - UA : Union Africaine - UEM : Universidade Eduardo Mondlane - UNESCO: Organisation des Nations Unies pour l éducation, la science et la culture - UP : Universidade Pedagógica - Vol: Volume 8

9 9 INTRODUCTION 1 Aujourd hui l existence légale de la décentralisation au Mozambique est une réalité. Depuis 1996, plusieurs démarches ont été entamées pour la mise en œuvre de cette réforme. Néanmoins son exercice effectif suscite une préoccupation de notre part 2. En effet, les compétences sont bien prévues par les textes, mais il subsiste certaines contraintes qui empêchent la mise en œuvre de la décentralisation : celle-ci devrait se manifester par le transfert de compétences de l État aux collectivités territoriales. Si l objectif du pouvoir local fixé par l article 271 de la Constitution de la République est bien «d organiser la participation des citoyens dans la solution des problèmes dans leur communauté et de promouvoir le développement et l approfondissement de la démocratie», alors il est nécessaire de permettre à ces citoyens de participer au développement de leur commune. Dans ce contexte, l intervention des citoyens est fondamentale, directement ou indirectement, par le biais des organes municipaux; elle devrait influer sur la solution des problèmes, sur les conditions de l existence des écoles de la commune, par exemple. Sans oublier cependant, que le rôle de l État dans l éducation est décisif puisque l éducation est une nécessité humaine et universelle : il s agit d un droit fondamental dont l État doit garantir la satisfaction. Selon Durkheim, «du moment que l éducation est une fonction essentiellement sociale, l État ne peut s en désintéresser. Au contraire, tout ce qui est éducation doit être, en quelque mesure, soumis à son action. Ce n est pas à dire qu il doive monopoliser l enseignement» 3. L État promeut et assure donc les conditions pour que l éducation, faite au travers des écoles et 1 Thèse écrite en langue française, néanmoins la langue officielle du Mozambique est le portugais, notre langue maternelle. 2 CHICONELA M., «Descentralização e educação em Moçambique», pp , dans: Dez anos de descentralisação em Moçambique, os caminhos sinuosos de um processo emergente, Maputo, UEM-NEAD, DURKHEIM E., Sociologie de l Éducation, Paris, Librairie Félix Alcan, 1922, p 56.

10 10 d autres moyens formatifs, contribue au développement de la personnalité et au progrès de la société. Le Plan Stratégique de l Éducation précise que l éducation est le principal pari de l État mozambicain pour la formation de l homme du futur, et il consacre l obligation de la scolarité jusqu au niveau primaire, c est-à-dire le niveau d enseignement de base. Cependant, bien que l État soit la première instance qui doive garantir l accès de tous à l éducation, ou en assurer les conditions, et puisqu il s agit d un domaine social d intérêt commun au niveau local, les communautés locales dans ce cas les collectivités territoriales ont un rôle important dans ce domaine. C est dans ce contexte que la Loi n 2/97 4 du 18 février, article 6 alinéa e), établit que l éducation est une attribution des collectivités locales devant, selon le Décret n 33/2006 du 30 août, être exercée à travers le déplacement de compétences de l État vers les collectivités territoriales. En effet, «la décentralisation s effectue moyennant le transfert de fonctions et de compétences aux collectivités territoriales, dont l objectif est d assurer le renforcement des objectifs nationaux et de promouvoir l efficience et l efficacité de la gestion publique» 5. Néanmoins, à l exception de la commune de Maputo, les collectivités territoriales n exercent pas cette compétence et, d ailleurs, la majorité des compétences légalement transférées aux collectivités territoriales demeure à ce jour du ressort de l État. Notre étude essaye, à travers l analyse de la Constitution de la République et de la législation en vigueur sur la décentralisation, d étudier le régime juridique du transfert de compétences en général, et dans le domaine de l éducation, en particulier. Cette analyse nous permettra d en comprendre les problématiques, d en discerner les obstacles et d imaginer des solutions possibles. Dans ce contexte, notre recherche s appuiera surtout sur la documentation et la législation concernant la décentralisation 4 Selon le modèle mozambicain de citation des références normatives, l année d adoption des textes est indiquée après le numéro de séquence, c est-à-dire avant le jour et le mois. 5 En portugais, art. 2 n 1: «A descentralização efectua-se mediante a transferência de funções para as Autarquias locais, tendo por finalidade assegurar o reforço dos objectivos nacionais e promover a eficiência e a eficácia da gestão pública».

11 11 au Mozambique, ainsi que sur des entretiens réalisés avec des personnalités liées au Ministère de l Éducation et aux collectivités territoriales (ville de Maputo). Très peu d études abordent la décentralisation mozambicaine en général 6 et, pour ce qui est de la décentralisation en matière d éducation en particulier, aucune étude n existe dans ce dernier domaine. Cependant, nous espérons pouvoir aborder la gestion de l éducation dans le contexte de la décentralisation et, par conséquent, le régime juridique du transfert de compétences de l État aux collectivités territoriales. Le recours à l expérience française permettra d apporter à notre étude des éléments théoriques et pratiques liés à la problématique du transfert de compétences. Le Mozambique, un pays dont la langue officielle est le portugais, est situé sur la côte orientale de l Afrique 7, sur une superficie de Km2, avec millions d habitants 8. Plus de six millions et demi d habitants sont des enfants âgés de moins de dix ans et l enseignement primaire compte cinq millions d élèves. Au niveau des relations internationales, ce pays est membre, entre autres, de la SADC 9, des PALOPs 10. Avec un PIB réel per capita de 0, 41USD 11, le Mozambique est l un des pays les plus pauvres et les moins développés du monde. Dans ce contexte, un plan visant la réduction de la pauvreté, le PARPA 12 a été mis en place par le gouvernement avec l aide financière internationale. Il a été lancé en 2001, après le programme de réhabilitation économique des années 80. Aligné sur les OMDs 13, les priorités du 6 Cependant, il est important de signaler les recherches réalisées par le Professeur Gilles Cistac, sur la Décentralisation au Mozambique, à titre d exemple, nous pouvons citer: Manual de direito das autarquias locais, éd. Livraria Universitária, UEM, Maputo, 2001; Institucionalização, organização e problemas do poder local, Jornadas de Direito Municipal Comparado, Lisboa, Abril de Et aussi dans une perspective économique: WEIMER, B, (Dir); Moçambique : Descentralizar o Centralismo, IESE, Maputo ZAVALE, G., Municipalismo e poder local em Moçambique, Escolar Editora, Maputo, Voir carte en annexe (I). 8 INE 2011, disponible sur: (le 21mars 2013). 9 Sigle en anglais de la Communauté pour le Développement des Pays de l Afrique Australe. 10 Pays Africains de Langue Officielle Portugaise. 11 INE, Plan d Action pour la Réduction de la Pauvreté Absolue. 13 Objectifs du Millénaire pour le Développement.

12 12 NEPAD 14 et du traité de la SADC, cette stratégie pour la réduction de la pauvreté définit des priorités. Elle vise la promotion du développement humain et la création d un environnement favorable à la croissance rapide, inclusive et englobant de nombreux paramètres. La décentralisation et l éducation font partie de ces priorités dans le cadre de la bonne gouvernance pour faciliter le développement local et le développement du capital humain. Dans le cadre de cette bonne gouvernance, de l accès à l éducation et de l amélioration de la qualité de l éducation, l État a décidé de réformer l administration. L enjeu principal est de faire en sorte que les décisions de l Administration Publique soient prises par le niveau le plus proche possible des citoyens. C est dans ce contexte qu il a fallu mettre en œuvre des réformes de l organisation politique et administrative du pays, notamment à travers l introduction d une politique de décentralisation et de déconcentration du pouvoir. La déconcentration a pour but le renforcement des organes locaux de l État au niveau du district et de la province. La décentralisation vise à «organiser la participation des citoyens dans la solution des problèmes propres de leur communauté et promouvoir le développement local, l approfondissement et la consolidation de la démocratie dans le cadre de l unité de l État mozambicain» 15. La décentralisation constitue donc l axe fondamental pour la promotion du développement de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. L enjeu principal de la bonne gouvernance passe nécessairement par la décentralisation de l éducation. Ainsi la décentralisation et la déconcentration du système éducatif constituent le principal pari de la réforme administrative au Mozambique. L État décide ainsi de tourner le dos à la centralisation de l administration publique, y compris du système éducatif, en lien avec la conjoncture économique mondiale, en particulier de l Afrique Australe. C est en raison de la conjoncture économique mondiale et de celle de l Afrique Australe, et sous la pression des organisations internationales, que le 14 Nouveau Partenariat pour le Développement de l Afrique Australe. 15 Art. 278 n 3 CRM.

13 13 Mozambique a décidé cette réforme. Une réforme d une telle ampleur requiert un changement des comportements au niveau institutionnel. Il s agit de concevoir d une façon différente l organisation politique et administrative du pays. Le pouvoir de réaliser librement l administration publique sera confié à d autres personnes morales. L existence de collectivités territoriales dans l ensemble de l administration publique mozambicaine devient ainsi un impératif constitutionnel. Comme le souligne Freitas do Amaral «l existence constitutionnelle des collectivités territoriales, et la reconnaissance de leur autonomie face au pouvoir central, font partie de l essence même de la démocratie, qui se traduit par le concept juridique politique de la décentralisation» 16. La décentralisation s encadre donc dans la gestion autonome de l État. Elle est définie comme étant celle qui poursuit des intérêts publics propres des personnes qui en font partie et par conséquent elle se dirige vers elle-même, en définissant avec indépendance l orientation de ses activités sans être assujettie à une hiérarchie ou subordination du gouvernement 17. L intervention de l État ne peut se faire que par voie de tutelle, le seul pouvoir constitutionnellement attribué au gouvernement sur les collectivités territoriales 18. Ce simple pouvoir de fiscalisation ne permet pas au gouvernement de diriger ou d orienter les collectivités territoriales. En effet, la Constitution de la République consacre un titre entier au pouvoir local. Elle énonce les principes fondamentaux de la décentralisation laissant aux lois et aux règlements l établissement des règles visant à l application de ces principes. Ainsi, puisque l éducation constitue un service public et que l État a engagé une réforme de l administration publique, l éducation a aussi été décentralisée. Désormais l administration des écoles primaires ainsi que la gestion de leur personnel administratif ressort de la compétence des collectivités territoriales. L éducation n est plus seulement une affaire de l Etat, car l État seul ne peut pas garantir l accès à 16 AMARAL F., Curso de Direito Administrativo, Vol. I, p CANOTILHO G., MORREIRA V., CRP anotada, Coimbra 1993, p Art. 277, CRM.

14 14 l éducation. Cela est dû à des difficultés de plusieurs ordres, au moins au Mozambique. Selon un proverbe africain «Lorsque notre bras est court, nous devons nous aider d une perche» les collectivités territoriales sont la perche dont l État s aide pour apporter le développement au plus profond du pays, au niveau des couches les plus reculées de nos villes et villages» 19. Les collectivités territoriales jouent ainsi un rôle important dans le développement du système éducatif, leur intervention pouvant se faire sentir au-delà des compétences formellement transférées, contribuant ainsi au développement local. Néanmoins, si théoriquement les collectivités territoriales détiennent de larges pouvoirs dans les affaires locales, l exercice de ces pouvoirs s effectue de manière progressive. Le pouvoir législatif a ainsi voulu que la décentralisation soit réalisée d une façon graduelle. En effet, sur un total de plus de 145 villes et villages, jusqu à présent seulement 43 détiennent le statut de collectivités territoriales. Les critères pour la création de nouvelles collectivités territoriales sont fixés par l article 5 de la loi n 2/97 du 18 février, loi du cadre juridique pour l implantation des collectivités territoriales. Toutefois, les forces de l opposition considèrent que le contenu de cet article ouvre une marge de manœuvre pour la considération des aspects purement politiques pour la création d une collectivité territoriale. Ainsi, le Parlement avec sa majorité de sièges détenue par le parti FRELIMO aurait intérêt à créer des collectivités dans des circonscriptions où l opposition n a aucune expression. Certes, l instauration progressive vise à assurer la mise en place des capacités nécessaires à l exercice des compétences à transférer mais on constate néanmoins une absence de stratégie générale pour guider le principe de décentralisation. Cela peut contribuer au retardement de sa mise en œuvre, notamment lorsqu il y a des différences dans les intérêts institutionnels des entités participant au processus. Le manque d une autorité qui s occupe de la décentralisation affaiblit aussi le processus. 19 GARANDEAU, V., La décentralisation au Gabon, une réforme inachevée, Paris, L Harmattan, 2010, p. 9.

15 15 En 2006, par le biais du décret de transfert de compétences, le gouvernement a fixé un délai de trois ans pour finaliser le transfert de compétences pour toutes les collectivités territoriales. Ce délai a été augmenté de deux ans en 2010, mais aujourd hui ce transfert n est toujours pas effectif. Le délai n a pas été prorogé, comme si la décentralisation ne faisait plus partie des priorités du gouvernement. À présent, après la signature des accords de transfert de compétences, la ville de Maputo a à sa charge la gestion de 150 écoles primaires publiques et privées. Par conséquent, environ cinq mille fonctionnaires parmi les enseignants et non enseignants relèvent de la gestion de la ville de Maputo. Les villes de Chibuto et de Chokwé ont également signé un accord de transfert de compétences mais attendent cependant la mise en œuvre de l accord de transfert. Il semble difficile de rompre avec l idée d un État centralisé. Une centralisation présente durant et après la colonisation. En effet, depuis le début de la colonisation, l administration portugaise a décidé d introduire une politique centralisatrice du pouvoir, «une forme d État moderne territorial, centralisé, sécularisé et souverain imposé comme configuration politique normative en occident» 20 et tranférée aux territoires colonisés. Le territoire mozambicain était considéré comme étant une province du Portugal. «Une tentative de réforme, permettant de décentraliser le pouvoir s est manifestée à travers le Décret du 1 er décembre 1869 (nommé Charte Organique Ultramarine) sur la réforme de l administration publique. La Charte organique Ultramarine n a pas abouti, pour deux motifs : une excessive assimilation des institutions à la métropole et la centralisation» 21. Il y avait une insistance à considérer les colonies comme des provinces, devant ainsi être régies par les lois et règlements de la métropole, avec quelques adaptations, tout étant défini à partir de la métropole. Ainsi, une forte 20 GRIGNON P., «L État, structure tationnelle ou forme culturelle? Rétour à Hobbes». Incidence 7, p Automne CISTAC G., Manual de Direito das autarquias locais, op. cit. p. 31.

16 16 centralisation existait tant au niveau de la métropole qu à celui de la colonie. Le gouverneur général et son gouvernement détenaient les principales compétences au niveau du territoire. Pendant cette période, il y avait des circonscriptions territoriales, appelées corps administratifs, (chambres municipales, commissions municipales), dotées d une certaine autonomie. Une autonomie fictive, car ces structures locales étaient une simple extension du pouvoir local, sans aucun pouvoir de décision et sans aucune autonomie financière. Après l indépendance surgit la nécessité d une rupture totale avec les principes liés à la colonisation. Cependant les idées de divisions territoriales et de la centralisation ont été reprises par le nouvel État. En effet, suite à la proclamation de l indépendance nationale, une profonde modification est encourue 22. Il était nécessaire de définir la nature et le caractère de l État, et par conséquent le type d administration publique à adopter. C est ainsi que l article 4 de la première constitution mozambicaine établit comme objectif de la nouvelle République «l élimination des structures d oppression et d exploitation coloniales et traditionnelles et de la mentalité adjacente» 23. Cet objectif devait être atteint sous la direction du FRELIMO qui «définit l orientation politique de l État, dirige et réalise la supervision de l action des organes de l État visant à assurer la conformité de la politique de l État avec l intérêt public» 24. Il fallait donc révolutionner l appareil de l État, un changement radical devant permettre la mise en place d un l État au service des masses ouvrière et paysanne. Une nouvelle organisation de l État fut ainsi définie par le pouvoir constituant. La loi fondamentale fixe ainsi l existence de deux types d organes, d un côté les organes centraux composés de l Assemblée populaire, la Commission Permanente de l Assemblée Populaire, le Président de la République et le Conseil des Ministres; et de 22 On peut cependant noter le maintien de certaines caractéristiques du régime colonial, notamment le maintien du système centralisé d administration publique, ayant toutefois des objectifs différents, et l organisation territoriale du pays, avec certains ajustements. 23 Traduction en portugais: «A eliminação das estruturas de opressão e exploraçao coloniais e tradicionais e da mentalidade que lhes esta subjacente» 24 Art. 3, CRPM.

17 17 l autre côté, les organes locaux étant les Assemblées de province, le Gouverneur de Province et le Gouvernement de Province 25. Le premier dispositif légal pour réorganiser l appareil administratif du pays a été le Décret 1/75 du 27 juillet 1975, définissant les compétences et attributions du pouvoir central. La première session du Conseil des Ministres eut lieu du 9 au 25 juillet Le premier défi après l indépendance fut donc de rompre avec l organisation coloniale, orientée et inspirée par le Décret n /33 du 15 Novembre 1933, appelée Réforme Administrative Ultramarine (RAU). Il fallait donc «escangalhar o aparelho colonial» (démonter l appareil colonial) et implanter une administration publique au service du peuple mozambicain. Pour cela, il fallait une nouvelle culture des fonctionnaires et agents de l État, basée sur les principes et valeurs défendus par le FRELIMO. Ce fut une période transitoire très difficile avec le départ des colons et par conséquent des fonctionnaires de l administration publique. Une des solutions retenues a été la création de groupes de dynamisation, dont l organisation s inspirait de la structure de l organisation du FRELIMO. Par conséquent, il s est avéré nécessaire de centraliser l administration publique de façon à «minorer le manque de personnel capable de faire face aux défis de l implantation d une nouvelle administration publique ainsi que rentabiliser les ressources humaines matérielles et financières disponibles» 26. Cette réforme a été suivie de l adoption d une série de textes légaux, notamment: les lois n 5/78, 6/78 et 7/78 du 22 avril, la loi n 5/78 statuant sur la composition et le fonctionnement des gouvernements provinciaux; la loi n 6/78 supprimant tous les corps administratifs coloniaux, notamment les chambres et conseils locaux ainsi que les services d administration civile; la loi n 7/78 créant les conseils exécutifs des assemblées de district et les conseils exécutifs des assemblées de ville, dotées de pouvoirs d exécution, de décision et de contrôle, exerçant leurs 25 Art , CRPM. 26 CHICHAVA J., «Enquadramento da autarcização na Reforma Administrativa do Estado em Moçambique», ANAMM, Agosto 2010, p. 5.

18 18 activités mandatées par les assemblées des peuples. En vue de renforcer le rôle centralisateur de l État, le gouvernement adopta le Décret n 4/81 du 10 juin, sur les Normes d Organisation et de Direction de l appareil Central de l État Central (NOADEC). Ainsi selon ce décret, «les organes centraux de l appareil de l État, subordonnés à l Assemblée populaire et dirigés par le Président de la République et par le Conseil de Ministres, constituent l instrument unitaire du pouvoir de direction, de planification et du contrôle de l action gouvernementale». Dans le cadre de ces réformes, le FRELIMO décida de créer des villages communautaires et des «coopératives de production». Ces dernières étaient conçues comme la base matérielle, la condition de l épanouissement social de la vie villageoise, considérée par Christian Geffray, comme étant un instrument politique redoutable d efficacité, non certes pour le «développement» du milieu rural, mais pour l édification d un appareil d État national à la campagne. Il y avait désormais plusieurs milliers de villages au Mozambique et chacun d eux disposait d un secrétaire administratif de village et d un responsable du parti dont les nominations étaient contrôlées par les autorités du district; les plus importants disposaient d un administrateur de localité, d une cellule du parti, d une milice, d un tribunal et d une assemblée populaires, d un détachement de l organisation des femmes mozambicaines et, d un autre détachement de l organisation de la jeunesse mozambicaine» 27. En vérité cette nouvelle édification de l appareil administratif ne s appliquait pas seulement au milieu rural. Dans les milieux urbains, la structure d organisation était identique à celle du milieu rural, donc, existence de localités, cercles et cellules. Nonobstant la prévision légale d existence d une certaine décentralisation administrative dans l organisation territoriale mozambicaine devant fonctionner sur une base populaire, cette décentralisation, si on peut l appeler ainsi, était inexistante dans la pratique. En effet, le pouvoir de décision était centralisé, le parti unique était le seul décideur, situation aggravée par la guerre civile qui a accentué l incapacité de 27 GEFFRAY C., La cause des armes au Mozambique. Anthropologie d une guerre civile, Paris, éd. Credu- Karthala, p. 35.

19 19 fonctionnement de l administration au niveau local. Le constat de l'échec et de l'incapacité de l'état centralisé dans la promotion du développement économique et politique a fonctionné en partie comme un catalyseur pour relancer la question de la décentralisation. «Le modèle d une administration centralisée et le caractère nettement interventionniste de l État ont en fin de compte eu des effets contreproductifs sur la société et sur l'administration mozambicaine, conduisant à une certaine léthargie politique. Les différences régionales s'accentuent, le régionalisme, l immobilisation de l'administration dans certaines régions du pays n'étaient pas en mesure de fournir les services les plus élémentaires. On a assisté au sousdéveloppement économique, à l évasion fiscale et en dernière analyse, au discrédit ou même à la perte de légitimité de l'état» 28. Il fallait donc mettre fin à ce type d administration, la décentralisation étant la solution la plus adéquate puisque : «elle est une nécessité pour le développement économique et social; c est une réponse aux déséquilibres régionaux et intra régionaux; elle est une partie du processus de réforme de la re-légitimation de l État; et elle est une partie du processus de pacification et de démocratisation du pays» 29. Cependant dans les pays africains, la réflexion sur la décentralisation est influencée par des thèses dominantes de déresponsabilisation de l État. En effet, la décentralisation est vue comme un instrument de réduction du poids de l appareil de l État par rapport aux conditions du marché. «La perspective gestionnaire liée à cette approche fait ressortir un objectif triple : une meilleure efficacité des services publics, une réduction des dépenses publiques à travers le transfert aux collectivités, et une exigence majeure de responsabilités (accountability)» Chichava A., Faria F., Descentralização e cooperação descentralizada em Moçambique, Outubro de 1999, en ligne, disponible sur: (le 06 Septembre 2012). p Idem, p DAFF S., MBAYE A, «Perfis de governança em África: Diagnóstico da governanção em África a partir de experiências concretas de actores», Caderno n , p. 37, disponible sur: (le 25/11/2012).

20 20 Les réformes décentralisatrices ont été initiées dans les années 90. Ce mouvement s encadre cependant dans un ensemble de réformes politiques et économiques en cours depuis les années 80. La guerre civile entre FRELIMO et RENAMO a détruit des structures économiques et sociales. L administration publique était inexistante ou si elle existait, elle n avait pas de ressources. La guerre a provoqué des déplacements accrus des populations et il fallait une solution rapide pour mettre fin à ces problèmes : la signature de l accord de cessez-le-feu le 04 octobre 1992 a été le premier pas. Outre les difficultés d ordre financier, matériel et de ressources humaines, le processus a connu des difficultés d ordre politique, notamment, «il a été objet de divisions au sein du parti au pouvoir, FRELIMO, et entre FRELIMO et l opposition. Un processus conditionné aussi par la nécessité de participation de tous les acteurs liés au processus, ainsi que le respect des pratiques démocratiques dans la gestion du développement local, le renforcement des capacités entre autres». 31 C est ainsi que les premières élections municipales, réalisées le 30 juin 1998, ont été marquées par une faible participation des électeurs: 86% d abstentions. Le plus grand parti d opposition ne s est pas présenté à ces élections, car il n approuvait pas cette législation sur la décentralisation dénommée «Pacote autárquico» adoptée par le parlement et par le gouvernement. Surtout, il n était pas d accord avec l idée d une décentralisation graduelle. Pour ce parti, tout le pays devait être décentralisé, et pas seulement 33 municipalités, toutes les divisions et sous divisions administratives devaient être transformées en collectivités territoriales, tout en gardant l organisation territoriale déconcentrée de l État. Pour lui, les communes devaient être dotées de plus d autonomie et de pouvoir politique, administratif et fiscal. Certes, l option pour une politique de centralisation de l administration publique pouvait se justifier par l idée de reconstruction et de solidification de l indépendance, mais il fallait se rendre compte des contraintes qu une telle politique faisait peser sur la démocratie et le développement du pays. Ainsi, dans le passé, 31 Chichava A., Faria F,. «Descentralização e cooperação descentralizada em Moçambique», op. cit. p. 1.

21 21 l institutionnalisation de l État passait par la centralisation et la direction de l administration publique et de tous les secteurs de production mozambicains. Après ce processus d installation du nouvel État, on se rend compte des difficultés de maintenir une telle politique, dans un monde où la tendance était l inverse. La décentralisation répond ainsi à la nécessité du développement économique et social du pays, elle est aussi vue comme un moyen d expression de la liberté politique, comme le précise Hauriou, «les raisons de la décentralisation ne sont pas d ordre administratif, mais bien d ordre constitutionnel. S il ne s agissait que du point de vue administratif, la centralisation assurerait au pays une administration plus habile, plus impartiale, plus intègre et plus économe que la décentralisation. Mais les pays modernes n ont pas besoin seulement d une bonne administration, ils ont besoin aussi de liberté politique» 32. Le transfert de compétences, condition sine qua non pour la décentralisation. En effet, si la Constitution de la République institutionnalise le pouvoir local, qui comprend l existence des collectivités territoriales, les communes et les peuplements, il y a nécessité de mettre en œuvre cette décentralisation à travers le transfert de compétences. Compétences dans le sens d un ensemble de prérogatives données aux organes de l administration publique pour la prestation du service public, d effectuer certains actes, de prendre certaines décisions. Il s agit d une «habilitation légale à agir pour les autorités administratives ou à trancher un litige pour les autorités juridictionnelles» 33. «Constituant la plus importante règle (d ordre public) de légalité externe, la compétence d une autorité est en principe définie par matière (la nature et l objet des décisions), sur le plan territorial et sur le plan temporel» 34. Ces compétences dérivent des règles constitutionnelles, législatives ou d autres sources telles que des actes de nature contractuelle, délégation de compétences, 32 Cité par: MAESTRI E., (Dir.) La décentralisation, histoire, bilans, évolutions, l Harmattan-Université de la Réunion, 2003, p VAN LANG A., Dictionnaire de droit administratif, Paris, Dalloz 2012, p ROUQUETTE R., Dictionnaire du droit administratif, Paris, Moniteur, 2002.

22 22 transfert de compétences d une collectivité à une autre responsable de l intercommunalité, etc. Juridiquement, la compétence diffère de l attribution, car cette dernière concerne le champ d intervention d une personne publique morale, les objectifs principaux de son intervention. Si c est l État lui-même qui décide d institutionnaliser la décentralisation ceci n étant pas une conquête du pouvoir local mais une attribution, un processus qui vient du haut vers le bas ce sont les textes décidés par l État qui vont fixer les conditions d exercice du pouvoir par les organes locaux, et donc les conditions pour le transfert effectif des compétences. Les compétences constituant l objet du transfert concernent ainsi les domaines de l éducation, de la santé, du développement économique et social local, de l environnement local, de l assainissement de base et de la qualité de vie, et de la culture, des sports et des loisirs. Dans le domaine de l éducation, les collectivités détiennent des compétences de gestion des établissements d enseignement de base, qui se traduisent essentiellement par l intervention en matière d administration scolaire. L État garde ainsi les compétences pédagogiques, bien qu aujourd hui l intervention des collectivités territoriales puisse même aller au delà des compétences de gestion. Au Mozambique, les communes ont la possibilité d intervenir dans la définition du curriculum local constitué par «l ensemble des matières scolaires d intérêt local dont le but est le développement d aptitudes et pratiques importantes pour la communauté. Il s agit de ce que la communauté pense être important pour elle, là où l école se situe» 35. La notion de décentralisation retenue dans cette étude est celle qui consiste à «retirer certains pouvoirs de décision à l autorité centrale pour les remettre à des autorités indépendantes du pouvoir central» 36. Ces autorités indépendantes, ce sont les collectivités territoriales qui, au Mozambique, regroupent deux catégories : les 35 CASTIANO J., Educar para quê? As transformações no sistema de educação em Moçambique, Maputo, éd. INDE, 2005, p WALINE J., Droit Administratif, Paris, éd. DALLOZ, 2010, p. 40.

23 23 communes (Municipios) et les peuplements (povoações). Néanmoins, plusieurs auteurs se sont penchés sur l analyse de cette notion, ainsi que sur ses avantages et ses inconvénients; les modalités de la décentralisation surtout en conjugaison avec la notion de déconcentration. C est le cas, entre autres, de Diogo Freitas do Amaral 37, de Charles Einsenman 38 de Georges Dupuis 39. Ces auteurs affirment unanimement que la décentralisation ainsi que la déconcentration malgré certains inconvénients, constituent la solution la plus adéquate pour la mise en œuvre d un service public de qualité. La Constitution mozambicaine établit que «l Administration Publique se structure sur les principes de décentralisation et de déconcentration de manière à promouvoir la modernisation et l efficience de ses services» 40. Une décentralisation constitutionnellement limitée par la nécessité de respecter le principe d unité de l État. Par conséquent, les décisions prises par les collectivités doivent agir en conformité avec les principes d égalité et de hiérarchie des normes, dans le cadre du principe d unité normative. La puissance de l État est telle qu elle pourra remettre en cause l existence même du pouvoir local. Un exemple clair de cette situation est la tendance à la recentralisation à laquelle nous assistons au Mozambique. Cela se concrétise à travers l adoption de textes, décrets, qui retirent les pouvoirs appartenant aux collectivités territoriales pour les redonner au gouvernement: par exemple, désormais les communes mozambicaines n ont plus le pouvoir de nommer librement ou de modifier les noms des voies de leur territoire, un pouvoir qui était prévu par la loi n 2/97 du 18 février 1997, loi du cadre juridique du transfert de 37 FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, éd. Livraria Almedina, 1999, p EINSENMANN C., Cours de droit administratif, tome I, Paris, éd. LGDJ, 1892, pp DUPUIS G., GUÉDEON M.-J., CRÉTIEN P., Droit administratif, Paris, éd. DALLOZ, 2004, p Art. 250 n 1, CRM. En portugais «A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização, e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade da acção e dos poderes de direcção do Governo».

24 24 compétences de l État aux collectivités territoriales. Cette situation remet en cause, d une certaine façon, l autonomie des collectivités territoriales. Les modalités du transfert de compétences de l État aux collectivités territoriales sembleraient expliquer cette idée de lassitude de l État dans le domaine de la décentralisation. En effet, si le processus de transfert de compétences est graduel, il est important de tenir compte du principe de subsidiarité, c est-à-dire la nécessité de permettre que les décisions soit prises au niveau le plus proche possible des citoyens. Il s agit de garantir l exercice des compétences par l organe de l administration le mieux placé pour les poursuivre rationnellement, efficacement et près des citoyens 41. Le transfert de compétences n est pas automatique. Une procédure de contractualisation doit alors être entamée, culminant par la signature d un accord de transfert de compétences entre l État et la collectivité territoriale concernée. Ce transfert de compétences est différent de la délégation de compétences qui suit un régime juridique différent de celui-là; car dans le cadre de la délégation de compétences, un organe de l administration publique ayant normalement la compétence pour décider sur une matière donnée permet, conformément à la loi, qu un autre organe ou agent de niveau inférieur, pratique des actes administratifs sur la même matière. Normalement, elle intervient au sein d une même personne morale, elle concerne l exercice de certaines compétences, dans une chaine verticale, à titre non définitif pouvant être à tout moment retirée par l autorité délégante. Tandis que le transfert de compétences concerne l intervention horizontale, c est-à-dire que le pouvoir est transféré à d autres personnes morales locales, différentes de l État, dotées d autonomie financière, administrative et patrimoniale. La structure de notre étude s organise essentiellement autour de deux parties. La première partie, orientée vers la compréhension du système éducatif mozambicain, traite de la question de l organisation territoriale et du système éducatif au Mozambique et des contours de l administration de l éducation au travers de l analyse 41 Art. 2, n 2, Décret n 33/2006 du 30 août.

25 25 de l évolution du système éducatif ainsi que du cadre légal correspondant (Titre I). Il s agit aussi de réfléchir sur les dynamiques d évolution de l éducation dans le cadre des politiques de déconcentration et de décentralisation de l administration publique, ainsi que sur le rôle des organisations de la société civile dans l amélioration de la qualité de l enseignement (Titre II). La deuxième partie apporte une réflexion sur la décentralisation et le transfert des compétences en générale et en particulier dans le domaine de l éducation (Titre I). Il s agit notamment d étudier la question de la nécessité d une mise en œuvre effective de la décentralisation à travers le transfert effectif de compétences. Et l analyse des textes légaux en la matière s avère importante, sans oublier la situation de la décentralisation au niveau des pays de la SADC (Titre II).

26 I ère PARTIE ORGANISATIONTERRITORIALE ET SYSTÉME ÉDUCATIF AU MOZAMBIQUE

27 27 I ère PARTIE ORGANISATION TERRITORIALE ET SYSTÉME ÉDUCATIF AU MOZAMBIQUE L analyse de l organisation et du fonctionnement de l éducation au Mozambique permet de situer les enjeux du système éducatif 42 au sein des collectivités territoriales. Cependant, les formes de localisation territoriale des activités qui y sont attachées sont dépendantes de plusieurs facteurs. Certes, la matérialisation de l action éducative se réalise dans un espace donné, sur un territoire géré par des organes locaux relevant tant des techniques administratives de la déconcentration que des principes généraux de la décentralisation. Dans cette perspective, il apparaît nécessaire, considérant surtout la dimension historique, de dessiner les contours de l administration de l éducation au Mozambique (TITRE I) en retraçant l évolution du système éducatif et le cadre légal, législatif et réglementaire, de l Éducation au Mozambique (Chapitre I). Comme l organisation du système éducatif se construit suivant les principes directeurs de la centralisation, une attention spécifique doit être portée aux structures du Ministère de l Éducation, lesquelles assurent l organisation de l enseignement (Chapitre II). 42 Le système éducatif sera ici abordé surtout du point de vue institutionnel, c est-à-dire en mettant l accent sur l organisation, le fonctionnement et les objectifs de l Éducation Nationale mozambicaine. Les questions relatives aux méthodes pédagogiques seront toutefois soulignées notamment à travers l analyse de l évolution du système éducatif durant et après l indépendance.

28 28 La dynamique de l éducation au Mozambique évolue suivant les variabilités des positionnements administratifs des acteurs publics; enserrés entre les mécanismes de la déconcentration et les forces motrices de la décentralisation (TITRE II), les modes d agencement des établissements chargés de l enseignement, ce que l on désigne plus généralement sous le vocable «éducation», se réalisent dans une tension particulière entre l administration déconcentrée de l éducation et les directions locales de l Éducation (Chapitre I). Ce modèle induit l institutionnalisation d une administration décentralisée de l éducation (Chapitre II), celle-ci procédant de la territorialisation du système éducatif, des politiques éducatives locales, des attributions des collectivités territoriales dans le domaine de l éducation ainsi que des textes juridiques œuvrant pour la répartition des compétences entre l État et les collectivités territoriales. Au Mozambique, en dépit de la structure centralisée de la République, l État n est pas l unique et le seul acteur dans le domaine de l éducation; si les collectivités territoriales concourent à l application des politiques éducatives, d autres protagonistes peuvent intervenir dans ce domaine de l éducation.

29 29 TITRE I : ADMINISTRATION DE L ÉDUCATION AU MOZAMBIQUE Dans la majorité des États contemporains, l administration de l éducation s entend comme une immense «machine». Celle-ci comprend outre les multiples divisions bureaucratiques de tout système d enseignement prodigué à plusieurs niveaux, de l école à l université, un ministère ou une administration consacrée à l éducation, comprise aussi bien comme une formation initiale que comme une formation professionnalisant ; elle implique, par delà les seules questions budgétaires, la mise au point de programmes d enseignement protéiformes, la gestion de personnels diversifiés, enseignants et non enseignants, et le suivi de l intervention de ces personnels devant des millions d élèves. Il s agit d une machine très lourde qui détient, par rapport aux autres ministères, des caractéristiques particulières au sein de l État. Invariablement ou presque, le système éducatif est intégré directement dans les cadres de l administration publique. Jean-Paul Costa relève ces particularismes en questionnant la construction de la notion générale d Administration publique, «l unité de base étant le «bureau», alors que, même si meuble physique le «bureau» désigne le lieu à partir duquel l enseignant se positionne dans une salle, l éducation ne peut être saisie que par la «classe», de la maternelle à l amphithéâtre du collège de France» COSTA J.-P., L administration de l Éducation Nationale, Institut Français des Sciences Administratives, Paris, éd. Economica, 1992, (avant-propos).

30 30 Cette immense machine désignée «macro-administration» ou «giga-administration» par Jean-Paul Costa exige qu une attention particulière soit portée sur ses modes de gestion afin d assurer, conformément aux principes dégagés par les instruments internationaux relatifs au droit à l instruction, le «bon fonctionnement du service public» de l éducation. D une certaine façon, il est ainsi postulé que tout système éducatif pris en charge par des institutions publiques, étatiques la plupart du temps, implique la mise en place d un service public d enseignement. Dés lors, la «bonne marche» du service public doit être appréciée, évaluée, mesurée, non à partir de l activité des bureaux du Ministère de l Éducation nationale mais suivant la réalisation des fonctions d enseignement dans les établissements publics d enseignement ou, plus précisément, à partir des salles de classe dans lesquelles sont dispensés les leçons et les cours. Cette exposition des problématiques d administration de l éducation préfigure quelques réponses aux questions relatives à l efficacité des méthodes de gestion des personnels comme des méthodes d enseignement appliquées devant les élèves; schématiquement, elle reviendrait à laisser penser que la solution aux problèmes liés à l éducation nationale se trouve à l échelon local et localisé. Tiraillé entre organes, structures et fonctions, le service public d éducation nationale suscite de forts investissements collectifs et personnels. Son évolution épouse alors les préoccupations majeures des propres acteurs, administrateurs, enseignants, représentants syndicaux, parents d élèves, étudiants 44. L organisation et le fonctionnement de ce service public doivent garantir l accès à l éducation pour tous. Parce que l éducation est la «clé pour l avenir de la nation», en tout pays, aucun gouvernement ne s en détourne. L éducation est «l affaire de tous». 44 Idem.

31 31 Chapitre I: Administration et éducation au Mozambique L administration de l éducation au Mozambique se réalise sous l égide du Ministère de l Éducation Nationale. Toutefois, alors que tous les degrés d enseignement relèvent de ce ministère, c est «l enseignement de base» 45 qui en forme la principale priorité. En effet, le gouvernement mozambicain affirme cette primauté dans les documents portant sur la politique et le plan stratégique du gouvernement de l éducation en particulier. Ainsi, le gouvernement mozambicain s est engagé à permettre avant 2015 que tous les enfants puissent accéder et compléter l enseignement de base 46. Le Ministère de l Éducation nationale est doté d une structure et d un fonctionnement qui lui sont propres. Dans son fonctionnement, il observe les objectifs et principes fondamentaux sur l éducation, prévus dans la Constitution de la République et dans d autres textes législatifs et documents officiels. Pour appréhender l administration de l éducation au Mozambique ou, plus exactement, le système éducatif mozambicain, son évolution et ses développements, il apparaît nécessaire de distinguer au préalable deux temps qui, prenant pour appui sur l accès du Mozambique à l indépendance, exigent de prendre en considération, avant comme après l indépendance, les différentes situations socio-politiques auxquelles les institutions publiques ont dû faire face. En effet, à l origine, l administration de l éducation fut conçue suivant les politiques sociales discriminantes décidées par la puissance colonisatrice, le Portugal, (Section I). Dès l accès à l indépendance, les nouvelles instances gouvernantes, conscientes de l importance que revêtent les jeux éducatifs pour la constitution d un corps de citoyens éclairés et pour la construction d une société civile harmonieuse, élaborèrent progressivement plusieurs dispositifs de nature 45 L enseignement de base ou l enseignement primaire va de la première à la septième classe. 46 República de Moçambique, Programa Quinquenal do Governo para , Maputo, Abril de 2010.

32 32 législative destinés, notamment, à garantir l accès égal à l éducation pour tous (Section II). Section I : Aperçus relatifs à l évolution du système éducatif Le système éducatif est défini considérant le régime politique en vigueur, par rapport aux objectifs prétendus et aux moyens mis à disposition pour atteindre ces objectifs. En effet, «à travers l histoire et dans les différents pays au monde, selon la nature politique et économique du pouvoir d État (féodal, capitaliste, fasciste, démocratique ou socialiste), selon les traditions et le génie respectifs des peuples de ces pays, selon les objectifs donnés à l éducation, différents systèmes d organisation ont été conçus, élaborés et mis en œuvre sur le plan de l éducation» 47. Dans cette perspective, les pays africains en particulier, ont été aussi dotés de systèmes éducatifs différents. En effet, «sous la domination coloniale, le système d éducation, sous différentes formes qu il a revêtues au cours de son évolution et chez les différents impérialistes (français, anglais, portugais, etc) répondait essentiellement aux objectifs politiques et économiques fondamentaux de l exploitation et de la domination coloniale, et y était soigneusement adapté» 48. Après l accession à l indépendance, les nouveaux États ont fixé des objectifs politiques et économiques différents, cependant, la domination économique de l impérialisme par les biais du néocolonialisme se fait sentir. Ainsi, de la période coloniale à la période postcoloniale, le système éducatif au Mozambique a évolué au cours des années, connaissant donc une panoplie de réformes. Cette évolution est faite considérant surtout le moment historique de l État, notamment le régime politico-social en vigueur. Dans la période coloniale, 47 MOUMOUNI, M. L éducation en Afrique, 1998 p Idem p. 172.

33 33 il y avait une distinction claire entre écoles pour les africains et écoles pour les européens avec des objectifs clairement définis. L éducation pour les africains avait pour but de «civiliser les populations indigènes», quoique les africains sont allés au delà de ces objectifs, l école pouvant ainsi devenir un enjeu stratégique pour les colonisés comme l expose l écrivain Cheik Hamidou Kane «dans l avenir ambiguë l école est la nouvelle forme de guerre que nous font ceux qui sont venus et il faut y envoyer notre élite, en attendant d y pousser tout le pays» 49 En effet, «alors que l école occidentale a été conçue à l origine comme un instrument de contrôle politique et social et exportée dans les colonies à ces fins, elle a pu être utilisée par les sociétés colonisées comme un outil de changement social, de promotion individuelle aussi bien que d émancipation collective» 50. C est dans ce contexte qui surgissent les mouvements de libération conduits par des intellectuels africains, notamment dans le cas du Mozambique, le FRELIMO, fondé par Eduardo Mondlane 51. Au cours de l histoire, avant et après l indépendance du pays, le système éducatif mozambicain a connu plusieurs réformes, dès la conception, durant la colonisation passant d un système totalement discriminatoire à l encontre des citoyens nationaux, les «indigènes», où rien n était fait pour le bénéfice des mozambicains, jusqu à la consécration par la première Constitution du pays de du principe d égalité d accès à l éducation pour tous. Toutefois, actuellement le système éducatif mozambicain traverse une situation difficile, plusieurs contraintes peuvent être citées liées à des facteurs internes (par exemple la priorité donnée à l éducation nationale par le 49 LABRUNE-BADIANE, C., (Coord), L école en situation postcoloniale, Cahiers Afrique n 27, L Harmattan, Paris, 2012, p Idem p MONDLANE, E., Lutar por Moçambique, Coleccão Nosso chão, CEA, Maputo, En 25 juin 1975 entre en vigueur la Constitution de la République Populaire du Mozambique, signifiant explicitement la fin de la période coloniale et l édification de l État mozambicain. Cette constitution ouvre effectivement le livre de l histoire constitutionnelle du pays. Selon les dispositions des articles 1 et 2 de la Constitution alors promulguée, tous les droits et libertés fondamentales sont dévolus au peuple.

34 34 gouvernement dans le cadre du budget alloué à ce secteur) et externes liés aux politiques de la Banque Mondiale, du Fonds Monétaire International et d autres agences internationales qui obligent à des interruptions dans les politiques sociales 53. Le pays est toujours en reconstruction avec un lourd héritage d une politique coloniale rétrograde 54, et d une guère civile qui a détruit le tissu social et économique du pays, le réseau scolaire n ayant pas été épargné. Des réformes du système éducatif ont été mises en œuvre, plusieurs transformations ont été entamées, du point de vue politique, juridique, économique et social. Le système éducatif mozambicain initial a été créé en 1983, le gouvernement du FRELIMO ayant établi un plan de transition entre 1975 et 1983 avant l entrée en vigueur de ce système éducatif qui définit les principales orientations en matière d éducation durant cette période de transition. Le Système National de l éducation fut postérieurement altéré en L analyse de l évolution du système éducatif est faite considérant l aspect historique, mais surtout les aspects juridiques de ce système, c est à dire les différents textes légaux créés dans le cadre du système éducatif. 1 La mise en place d un système éducatif La mise en place du système éducatif varie considérant la période coloniale et postcoloniale, dont les objectifs sont définis selon l idéologie politique en vigueur. 53 GOMEZ, M., Educação moçambicana, história de um processo : , Livraria Universitária Eduardo Mondlane 1999, Maputo, p Le Professeur, Brazão Mazula considère alors que même après la proclamation de l indépendance, dès les premières années de la République, le système d éducation en vigueur se révélait tout autant archaïque dans la mesure où les propriétés culturelles du peuple n y étaient pas intégrées : in. Educação, cultura e ideologia em Moçambique: , Fundo Bibliográfico de Língua Portuguesa, Edições Afrontamento p. 26. En conséquence, pouvait être relevé un taux important d abandon, proche de l idée de décrochage scolaire en cours dans le système éducatif français.

35 35 A. Durant la colonisation On ne peut pas dire que tous les problèmes existants dans le système éducatif aujourd hui soient liés au passé colonial, cependant, «il est important de garder ces aspects en mémoire, comme un début pour comprendre la complexité de la réalité historique, pour qu on puisse poser des questions objectives sur la direction de l actuel processus politique et analyser les défis qui se trouvent devant nous» 55. En effet, on ne peut pas imputer tous les problèmes d aujourd hui à la situation passée comme le colonialisme ou la guerre civile de 16 ans 56. Il faut voir comment aujourd hui est conçu le système éducatif, quelles sont les contraintes qui bloquent l efficacité de l éducation. Ici notre analyse se concentrera dans la période qui se situe à partir de la chute du régime républicain au Portugal en Ce moment marque le début de l État Nouveau, l État Fasciste d António de Oliveira Salazar, érigé au pouvoir au travers un coup d État. C est à partir de ce moment que le régime colonialiste commence à s intéresser au système éducatif. L analyse se situe donc, entre 1926 et 1974, l année qui marque la fin de l occupation coloniale suite à la lutte armée anticolonialisme et aux pressions des organismes internationaux 57. Cependant nous allons constater que quelques décisions ont été prises durant le XIX ème siècle. Les colons portugais sont arrivés au Mozambique vers la fin du XV ème siècle, en 1498, occupant le littoral du pays. A ce moment là, le but principal était la découverte et la réalisation du commerce. L intérêt de la couronne portugaise était de commercialiser et vivre en paix avec les africains 58, il s agissait d une période mercantiliste 59. Le professeur Miguel Gomez explique que jusqu à la fin 55 Idem p D ailleurs aujourd hui le système de nationalisation adopté par le gouvernement en 1975 commence à être mis en cause, puisqu il n a pas abouti aux résultats prétendus, notamment les établissements scolaires se sont dégradés et les entreprises ont failli. 57 Notamment les Mouvements nationalistes africains, l organisation des Nations Unies, l Organisation de l Unité Africaine, entre autres. 58 Souligné par nos soins. 59 GOMEZ M. op. cit. p. 24

36 36 du XIX ème la colonisation, la présence portugaise fragmentée et faible au Mozambique, était caractérisée par trois facteurs principaux notamment : le système des «prazos» (échéances), le trafic des esclaves et le travail missionnaire. On peut donc constater que dans cette phase mercantiliste, il n y avait aucun intérêt pour l éducation de la part des colons portugais. L action éducative était très faible, et si elle existait c était grâce à l église catholique 60 qui, elle aussi a eu des difficultés à diffuser la religion. Son action se limitait, dans les territoires où il y avait beaucoup de trafic d esclaves, à baptiser les esclaves avant leur exportation 61. La première réglementation sur l enseignement dans les colonies date du 2 avril 1845, avec la publication d un Décret pour différencier l enseignement dans les colonies et déterminer la création des écoles publiques dans ces colonies 62. Un an après, en 1846, un arrêté établit le cadre de l organisation de l instruction primaire dans l outre mer portugais 63. Puis, en 1854, ont été créées les premières écoles dans les colonies, notamment des écoles primaires dans les Îles du Mozambique et du Ibo, dans les villes de Quelimane, Tete, Sena, Inhambane et Lourenço Marques Elle était la religion officielle du régime. Le système éducationnel était confié aux missions catholiques. Une des décisions de la conférence de Berlin, qui ne favorisait pas les intérêts du Portugal au Mozambique, était que le gouvernement portugais devait permettre aux autres confessions religieuses d exercer des activités missionnaires dans les colonies. Cela impliquait que les missions protestantes devaient être autorisées à exercer des activités religieuses et avoir aussi des écoles. 61 Idem p C est à partir ce moment qu on commence à créer de textes normatifs spécifiques pour les colonies portugaises. La Constitution Monarchique de 1926 établit que les colonies, l outremer faisaient partie de la nation portugaise, et par conséquent les lois devaient être appliquées aux colonies sans aucune modification. Cependant, une dérogation a été faite à la Constitution Portugaise qui prévoit la possibilité du gouvernement d édicter des lois appliquées spécialement aux colonies, dû à des questions d urgence et au principe de spécialité cité par MARTINEZ E. dans son article sur «A legislação portuguesa para ultramar», Revista África e Africanidades, ano 3 n. 11, Novembro, La spécialité pour les lois ultramarines avait comme fondement dans la réalité, la différence entre les peuples. L argument était que les lois de la métropole ne pouvaient pas être appliquées à des personnes d un degré inférieur de développement, des personnes sans aucune capacité de déterminer et de comprendre la nature ou la finalité des lois. 63 Almeida, (1979a:39) cité par GOMEZ M. op. cit. p GOMEZ M op cit p. 39.

37 37 Néanmoins, tout cela est resté lettre morte. Les décisions législatives prises ne sont restées que sur le papier. Miguel Gomez, explique qu à cette époque le Ministre de l Outremer a prononcé le discours suivant : Les difficultés locales, la négligence, l organisation imparfaite ont annulé ou paralysé les tentatives du gouvernement d établir un système éducationnel colonial. Pour cet auteur, cette situation est liée à l histoire même du colonialisme portugais: «Qui connaît l histoire du colonialisme portugais ne peut pas s étonner de ce divorce entre la législation et les faits, entre ce qui se disait, ce qui se voulait être fait et ce qui dans la réalité était fait. Il s agit d une histoire plus liée aux intentions qu aux faits. Vu du côté des colonisateurs très peu ou de modestes changements peuvent être notés. Ce qui existait était la permanence et la persistance d exploration du travail et de l oppression politique et culturelle des populations africaines» 65. C est vers la seconde et la troisième décennie du XIX ème siècle que les choses ont évolué dans de domaine de l éducation. Avant il n y avait aucun intérêt de la part des décideurs du régime. A partir de la fin du XIX ème siècle jusqu aux premières deux décades du XX ème, la question éducationnelle n a pas beaucoup intéressé les stratèges de la politique coloniale. Cependant, quand l éducation a commencé à gagner du relief, au moins dans le discours, elle était considérée comme quelque chose de dangereux, un risque à ne pas courir. Ainsi, «l ignorance des peuples africains était la stratégie pour perpétuer la domination coloniale» 66. Durant la colonisation, l éducation était surtout liée à la formation de la main d œuvre à bon marché. Le but était la «formation d un homme étrange envers son propre peuple de telle sorte que dans l avenir cet homme puisse servir d instrument du pouvoir colonial pour la domination de ses frères» Idem p Ibidem P Ibidem p.19.

38 38 Ensuite, l État Nouveau portugais commence à entamer des réformes dans ses colonies 68. Selon Manuel Dias Belchior, «le point de départ de ces réformes est le Décret du 13 octobre de 1926, de João Belo, sur le Statut Organique des Missions Catholiques Portugaises de l Afrique et Timor Leste, qui abolit les «missions laïques» ou «missions civilisatrices» et revitalise l intervention des missions catholiques» 69. Cela marque l ouverture d une étroite collaboration entre l État et l Église. A partir de ce moment, l église n a plus l exclusivité sur l éducation des indigènes. Ainsi, une série d autres décisions importantes ont été prises. Après la prise du pouvoir, Salazar a établi une série de mesures prévues dans la Loi de Base de l Administration Coloniale, l «Acte colonial» de 1930 qui définit les quatorze principes généraux à appliquer dans l administration des colonies. Ce dispositif légal consacre un double régime d administration dans les colonies : l un pour les colons et les assimilés et l autre pour les «indigènes» 70. Miguel Gomez explique que ce système de double administration a été défendu et justifié en 1931 par le directeur de l Instruction Publique de Portugal de l époque, Mário Malheiros, durant l Exposition Coloniale Internationale de Paris dans les termes suivants : «Considérant que les peuples primitifs doivent être civilisés peu à peu, que la population de la colonie est composée de plusieurs éléments, les uns civilisés et les autres primitifs, dans les colonies portugaises ont 68 Ces réformes ont été faites jusqu à la moitié de la décade 40, l objectif était de stimuler chez le peuple de la métropole une conscience impériale de façon à soutenir sa présence en Afrique. Il s agissait surtout de souder les fondements économiques, politiques, idéologiques guidant la stratégie coloniale. Dans l idéologie de l État nouveau, le principe fondamental était de considérer que les noirs assimilés, ainsi que les blancs et les métis appartenaient à la nation portugaise. 69 Cité par MAZULA B, op cit p Selon HARRIS (1966 :9) cité par GOMEZ M. op cit p., Être indigène voulait dire ne pas avoir légalement la citoyenneté et par conséquent être démuni de droits civils. Les indigènes étaient assujettis à des procès et contrôles administratifs qui diminuent leur liberté de déplacement, soumis à exercer des professions dont les salaires étaient minimums ; étudier dans des écoles sans qualité, soumis à des tortures, travaux forcés dans des plantations, chemins de fer, voies routières, entre autres, ils devaient avoir un carnet de déplacement, ne devaient pas sortir de leur district sans autorisation préalable et dans les centres urbains, ils avaient interdiction de sortir de la maison à partir de 21 heures.

39 39 été créés deux types d enseignement primaire : l un pour les européens et assimilés et l autre pour les primitifs» 71. D ailleurs le Diplôme Législatif n 238 du 17 mai , justifie la nécessité d existence de ces deux types d enseignements : Article 1 : L objectif de l enseignement indigène est de conduire graduellement l indigène de la vie sauvage à la vie civilisée, former sa conscience et le préparer à se battre dans la vie et devenir plus utile à la société. Article 7 : L enseignement primaire rudimentaire est destiné à civiliser et nationaliser les indigènes des colonies, disséminer entre les indigènes la langue et la culture portugaise. Après cette formation, l assimilé pouvait être considéré comme appartenant à la Nation Portugaise, sans pour autant avoir les mêmes droits que les blancs. Une idéologie vivement critiquée et considérée contradictoire par Eduardo Mondlane. Selon cette personnalité, l une des contradictions les plus absurdes du système d assimilation consiste à, malgré les différences dans le traitement par rapport aux blancs, exiger que l assimilé s identifie complètement avec le blanc 73. L acte colonial a confié à l église catholique la mission d éduquer les indigènes dans le but de «libérer l État colonial de la responsabilité politique et financière sur l éducation des africains, ainsi l église catholique était un fort allié de la politique coloniale portugaise» 74. L objectif de l éducation à ce moment était d «évangéliser et civiliser» les indigènes et cela était consacré dans des dispositifs normatifs importants du 71 ALMEIDA, 1979 :221, cité par GOMEZ M. op. cit p Cité par MAZULA B. op. cit p.80. En portugais : Artigo 1 : O ensino indígena tem por fim conduzir gradualmente o indígena da vida selvagem para a vida civilizada, formar-lhe a consciência de cidadão português e prepará-lo para a luta da vida, tornando-se mais útil à sociedade e a si próprio. Artigo 7 : O ensino primário rudimentar destina-se a civilizar e nacionalizar os indígenas das colónias, difundindo entre eles a língua e os costumes portugueses. 73 Cité par SANTANA E. Moçambicanidades disputadas, Lisboa, éd. Fim de Século, 2011, p GOMEZ M. op cit. p. 56.

40 40 Portugal, notamment dans la Constitution Portugaise, dans l Accord et le Statut missionnaires datés de respectivement de 1940 et Au travers ces dispositifs légaux le gouvernement portugais décide d imposer une politique rigoureuse d éducation et d assimilation au Mozambique. Le 7 mai 1940, l État Portugais signe un accord, désigné «concordata» 75 avec le Vatican. Cet accord approuve et reconnaît l empire colonial portugais et en même temps établit que «les diocèses et les circonscriptions seront subsidiés par l État» 76. Les modes de mise en œuvre des principes fondamentaux de l action de l église définis par le Concordat ou dans l accord missionnaire seront détaillés par le Statut Missionnaire du 05 avril Ainsi à travers la signature du Concordat et du Statut Missionnaire, l État a confié à l Eglise la responsabilité de l enseignement rudimentaire, l enseignement pour les indigènes, l État devant contribuer à son financement 77. A ce moment, l enseignement indigène considéré comme l enseignement officiel pour les africains, doit obéir à des orientations établies dans la Constitution politique cependant les gouvernements coloniaux locaux doivent élaborer les programmes adaptés à chaque colonie. Ces plans et programmes ont en vue la parfaite rationalisation et moralisation des indigènes et l acquisition des habitudes et aptitudes de travail en harmonie avec les sexes, conditions et convenances des économies régionales, en comprenant dans la moralisation, et l abandon de l oisiveté et la préparation des futurs travailleurs ruraux et artisans qui produisent le nécessaire pour ses besoins et charges sociales. L enseignement indigène était essentiellement nationaliste et permettait à l indigène d obtenir des moyens pour nourrir sa famille. Son principal but était de garantir l existence de l État social et influer sur la psychologie des populations à 75 Terme signifiant concordat en langue française. 76 Dans son article XXVII. 77 L article 15 de l accord missionnaire donne aux missions catholiques la liberté de créer et de diriger des écoles pour les indigènes et pour les européens.

41 41 qui il était destiné. C est au gouvernement, par l intermédiaire des services d instruction de la dite colonie, d indiquer quelles sont les connaissances techniques dans chaque région qu il convient d enseigner aux indigènes 78. Le statut missionnaire établit aussi que dans les écoles est obligatoire l enseignement et l utilisation de la langue portugaise, par contre pour l enseignement de la religion, il était possible utiliser la langue indigène 79. Au travers de l assimilation, les peuples dominés devaient apprendre la culture du colonisateur, soit en se dénaturalisant, soit par plusieurs méthodes de diffusion et propagande de son appareil idéologique. Ainsi, en 1954, le gouvernement portugais a établi des normes pour permettre aux indigènes de devenir citoyens portugais à travers l assimilation 80. Un tribunal local, créé pour l occasion, allait décider si les conditions étaient remplies pour que la personne devienne citoyen portugais 81, selon les conditions cumulatives suivantes : - Avoir la maîtrise de la langue portugaise écrite et parlée; - Avoir plus de 18 ans ; - Avoir accompli le service militaire obligatoire ; - Avoir une stabilité financière ; - Avoir eu un comportement exemplaire qui permet l application intégrale du droit public et privé des citoyens portugais. 78 Voir, Article 68 du Statut Missionnaire, 1941, Décret d application de l Accord Missionnaire du Concordat. 79 Idem art Décret-Loi n du 20 avril 1954 sur le statut indigène et citoyen. Cette assimilation est individuelle et intransmissible par héritage. 81 Idem, art. 56. Parler de maîtrise de la langue à cette époque était presque impossible, considérant le nombre réduit d écoles que les portugais laissaient à la disposition des africains, il fallait surtout avoir fréquenté une école publique. Le bon comportement permettait de contrôler les opinions et pouvoir séparer les bons et les mauvais indigènes qui mettaient en cause la volonté des autorités coloniales.

42 42 En plus, l intéressé devait prêter serment et manifester l envie d abandonner les coutumes des natifs et vivre comme un européen. Ces mesures ont été atténuées un peu plus tard par les biais du Décret-loi n du 06 septembre 1961, cela n étant que du point de vue juridique, puisque la réalité était toujours inchangée. Les assimilées étaient donc considérés civilisés et cette caractéristique leur permettait de devenir citoyen portugais. Cette condition leur ouvre certains privilèges par rapport aux indigènes notamment : - Posséder d une carte d identité et un passeport ; - Leurs enfants pouvaient fréquenter l école de l État, - Avoir le droit de préférence par rapport aux indigènes ; - Avoir le droit au vote ; - Payer l impôt sur le revenu à la différence des natifs qui payaient l impôt sur la paillote. Les aspects fondamentaux de cette politique d acculturation et de dépersonnalisation des colonisés étaient les suivants 82 : - Nationalisation des natifs à travers l enseignement de la langue portugaise, langue d unité nationale; - Moralisation et acquisition des habitudes de travail discipliné et systématisé ; - Assurer l enseignement dans les zones rurales dans le but d éviter la migration vers les centres urbains. 82 R. Manuel, cité par GOLIAS M. Sistemas de ensino em Moçambique, passado e presente, Educar 1993, p.38.

43 43 - La formation artisanal dirigé vers les populations suburbaines. Organisation de l enseignement organisé en : Selon Brazão Mazula, en 1930 le système d enseignement indigène était - Enseignement primaire rudimentaire, comprenant trois classes (l initiation, la première et la seconde classes) et - Enseignement professionnel indigène qui comprenait l École des arts et métiers et les Écoles professionnelles féminines. Après, suite à un examen d admission, les élèves africains avaient la possibilité d entrer au lycée ou dans les écoles techniques de niveau secondaire. Miguel Gomez 83 considère que cette possibilité existait seulement sur le plan théorique puisque dans la pratique, très peu d élèves arrivaient à compléter le niveau primaire et ceux-ci ne pouvaient qu accéder à l enseignement professionnel. Ainsi l accès au lycée et aux niveaux supérieurs était surtout réservé aux fils des colons. Selon Eduardo Mondlane, en 1959 il y avait enfants dans l enseignement d adaptation, mais de celui-ci seulement ont pu rentrer dans l enseignement primaire. En 1963, il y avait 311 écoles primaires, avec élèves, cependant seulement 1/5 étaient africains 84. Il ajoute qu en 1960, dans le plus grand établissement officiel d enseignement secondaire au Mozambique (Liceu Salazar, à Lourenço Marques), sur les 1000 élèves fréquentant cet établissement seulement 30 étaient noirs. 83 GOMEZ M. op cit p MONDLANE E (1975/65-6), cité par GOMES M. op. cit p. 60.

44 44 Dans la période coloniale, l organisation du système scolaire et les programmes curriculaires respectifs étaient définis centralement au Portugal. Par exemple à travers l Arrêté Ministériel n 17883, du 05 août 1960, le gouvernement central a imposé que les programmes de l enseignement primaire en vigueur dans la métropole, approuvés par le Décret-loi n du 25 mai 1960 soient précisément appliqués aux provinces ultra-marines. Selon Manuel Golias, les motifs d une telle décision étaient liés aux aspects suivants : - La tacite obéissance à une tradition vigoureuse et - La commodité bureaucratique due à l incompétence de la diversité naturelle des élèves; A cette période, les établissements d enseignement public étaient très réduits d où la limitation de l accès à l école pour les enfants. En 1963, le système d éducation était organisé en 85 : enseignement primaire et secondaire, enseignement technique et agricole. L enseignement primaire comprenait sept classes divisées en trois cycles : le préparatoire de deux ans, le lycéen de trois ans et le complémentaire de deux ans. Les deux premiers cycles avaient des programmes communs de culture générale et le troisième cycle était diversifié selon les cours supérieurs à qui ils donnent accès à travers la réalisation d un examen d aptitude. L enseignement technique comprenait le secteur commercial et le secteur industriel, précédé d un cycle préparatoire de deux ans. L enseignement agricole dépendait des services d agriculture et forêts qui en assuraient la supervision pédagogique. Ainsi, l enseignement, et surtout l enseignement primaire étaient structuré selon le régime juridique du colonisé. En effet, d un côté il y avait un 85 GOLIAS M. op. cit. p. 38.

45 45 enseignement spécialement dédié aux blancs et aux assimilés, l enseignement commun ou officiel et de l autre côté, un enseignement destiné aux colonisés, aux indigènes délivré par les institutions religieuses, l enseignement rudimentaire. L enseignement officiel organisé pour répondre aux valeurs et idéaux aristocratiques, il s agissait d une éducation pour l élite coloniale. Le but principal de l enseignement rudimentaire était très clair, comme on peut le constater dans les articles 1 et 7 du Diplôme Législatif n 238 du 17 mai 1930, précédemment cité. Il s agissait d un outil d instrumentalisation technique de l indigène, apprendre à lire et à écrire, comme le dit Golias, «le but principal n était pas la formation mais la domestication, il s agissait de préparer les individus à remplir des fonctions sociales distinctes dans la société» 86. L enseignement rudimentaire a été créé en 1930 à travers le Diplôme législatif n 238 du 15 de mai 1930, et comprenait trois niveaux, notamment : l enseignement primaire rudimentaire, l enseignement professionnel et l enseignement normal. En 1960, l enseignement rudimentaire, confié aux missions religieuses, a changé de nom, la nouvelle désignation étant l enseignement d adaptation 87. Malgré le changement de désignation, les objectifs prévus dans le statut indigène demeuraient identiques. Avec l abolition du statut de l indigénat, en , le gouvernement colonial a supprimé la différenciation existant entre l enseignement pour les indigènes et l enseignement pour les civilisés, en créant un seul enseignement primaire élémentaire pour tous sans aucune distinction et avec le même niveau d exigences de programmes et les mêmes conditions d accès. 86 Idem p Prévu dans l arrêté n du 04 août 1960 et les règles de son application établies dans l Arrêté n du 31 mars 1962, pour le Mozambique. 88 À travers l arrêté ministériel n 14837, du 07 juillet et l arrêté n du qui définissent les règles respectives d application.

46 46 En 1964, l enseignement primaire a été définitivement restructuré du point de vue juridique 89, donc, l enseignement scolaire était enseigné dans les postes et écoles primaires. A ce moment, la fonction éducative des missions est maintenue, mais le gouvernement a établi des normes plus rigides concernant la préparation, la sélection et le paiement du personnel enseignant ainsi que l inspection de l enseignement. En somme, selon Manuel Golias 90 on peut distinguer quatre éléments qui caractérisent la pédagogie scolaire dans cette période : - Le caractère discriminatoire du système d enseignement ; - L unité entre la religion et l enseignement : l organisation, la direction et le contrôle de l enseignement par les missionnaires, l église catholique était considérée comme religion officielle de l État. L acculturation faite à travers la morale chrétienne. L enseignement de la religion et de la morale était obligatoire dans presque tous les niveaux d enseignement. - Le caractère fictif de l enseignement obligatoire : limitation des admissions dans les écoles basée sur l âge ; l existence d un réseau scolaire insuffisant et inadéquat dans les zones d occupation ; le manque de moyens financiers de la part des parents et la prohibition d admission d enfants non recensés. - Le caractère urbain du réseau scolaire: les écoles étaient localisées dans les centres urbains et étaient mieux équipées, tandis que les postes scolaires construits dans les zones rurales pour la majorité des populations mozambicaines, étaient mal équipés. 89 Décret-loi n du 10 septembre GOLIAS M. op. cit p. 57.

47 47 Ce point de vue a même été défendu par Mouzinho de Albuquerque, une figure éminente dans la période coloniale et ex gouverneur du Mozambique, dans cette période (Période coloniale) «le système d enseignement était absurde et déraisonnable. Éternellement soucieux de l assimilation à la métropole, les écoles étaient placées le long de la côte, dans l intérieur il y avait des écoles où des professeurs improvisés s entêtaient à fournir l instruction primaire aux enfants natifs. La fréquentation dans ces écoles dirigées par des prêtres séculaires était très réduite, aucun bénéfice n en est sorti. Cependant dés que les dispositions étaient analogues à celles appliquées au Portugal, l esprit de la symétrie libérale était satisfait. L école était une fiction». En conclusion, nous pouvons constater que 91, durant la période coloniale, après une certaine inertie de la part du colonisateur portugais par rapport à l éducation, intéressé surtout aux aspects économiques, notamment le trafic d esclaves et le pillage des matières premières, il prend conscience de la nécessité de devoir intervenir dans le système éducatif, qui était alors dans les mains des missionnaires catholiques, les apôtres de la révélation évangélique et les maîtres de la lecture, de l écriture et du calcul en langue portugaise 92. Le régime fasciste portugais prend conscience que l éducation peut être un outil très important pour la domination des peuples africains, il détermine ce qui est important pour les colonisés, se résumant en «éduquer pour civiliser» 93. Il ne s agissait donc pas, de former pour le développement scientifique, intellectuel des africains de façon à faire comprendre et analyser le monde qui les entoure et contribuer au développement de leur pays au travers la créativité et liberté de choix (conscience aliénée). 91 Plusieurs auteurs et personnalités, comme Eduardo Mondlane, Samora Machel, Graça Machel entre autres, ont déjà fait une analyse critique très approfondie du système éducatif colonial, où ont été clairement identifiés les objectifs réels et les méthodes de la colonisation portugaise et ses effets dans le domaine éducatif. 92 ROSA M.F, O ponto e o rumo do ensino ultramarino, Porto, Ed. Lello, 1973 p Voir. GOMEZ M. op. cit. pp

48 48 L éducation pour les indigènes est vue comme un instrument de direction utilisé par les colons pour maîtriser la domination coloniale. En effet, la différenciation entre les deux types d enseignement visait surtout à préserver l élite européenne qui habitait en Afrique. La politique d assimilation, malgré beaucoup de propagande de la part des portugais, n est pas allée au delà des intentions considérant le nombre très réduit d assimilés faits par les portugais durant toute la période coloniale 94. Néanmoins, ce système a permis la formation des cadres nationaux, certes en nombre très réduit, qui ont été des «figures de proue» dans la prise de conscience de la nécessité de lutter pour l indépendance. Un aspect très important qu il nous semble nécessaire de mentionner concerne le fait que, après le début de la lutte armée de libération contre l occupation coloniale, en 1964, à l initiative du FRELIMO, (Front Nationale de Libération du pays) 95, parallèlement au système éducatif colonial, au fur et à mesure que l occupation d un territoire, appelés «zones libérées», localisées surtout dans la partie septentrionale du pays, ont été réalisées des actions de formations pour les adultes et pour les enfants, les «centres pilotes» selon Lanvinia Gasperini 96. A ce moment, durant la guerre armée, plusieurs questions devaient être mises au point par ce mouvement de libération du pays, pour l après indépendance, notamment la question de savoir quelle allait être l orientation politique adoptée par le Mozambique indépendant, et cela aussi avait une certaine importance pour l éducation. On constate alors l existence de deux lignes antagoniques, la ligne «néocoloniale» et la ligne «révolutionnaire» «qui se sont 94 Idem p Crée en juin 1962, résultant de la réunification de trois organisations nationalistes mozambicaines, MANU (Union National Africaine de Mozambique), UNAMI (Union Nationale Africaine pour l Indépendance Nationale), et UDENAMO (Union Démocratique Nationale du Mozambique). L objectif de cette union était de mieux organiser le processus de libération du pays des colonialistes. Il s agissait aussi de mobiliser et organiser les masses pas seulement pour la lutte armée, mais aussi pour préparer l avenir après la guerre. 96 L éducation était toujours l une des principales préoccupations du FRELIMO, de telle sorte que tout de suite après la création de cette coalition en 1962, le premier pas du programme éducationnel, selon MONDLANE E. était la création d une école secondaire en 1963 à Dar-Es-Salam, Tanzanie.

49 49 affrontées au sein du front, sur deux questions : qui devrait assumer le nouveau pouvoir et dans quels buts et par quelles méthodes. Vers la fin des années 60, la ligne «révolutionnaire» représentée entre autres par le premier président du FRELIMO, Eduardo Mondlane et par Samora Machel, l emportait sur la ligne «néocoloniale» 97 Ainsi, dans le cadre de cette idéologie, l école a été définie comme une arme valide pour lutter contre le colonisateur. Dans les centres de formation du FRELIMO, le mot d ordre était d expliquer et faire comprendre aux personnes, dans ce cas les colonisés, qu ils ont un rôle très important dans le développement du pays, «faire gagner la confiance en soi-même, développer la créativité et être entrepreneur. Il s agissait de prendre conscience que même sans des enseignants qualifiés il était possible de former le peuple» 98. Selon la politique du mouvement nationaliste, l école devait répondre à un double ordre de nécessités : à la fois de caractère structurel et superstructurel, c est-à-dire, l approbation d une nouvelle façon de penser, de sentir et d agir permettant aux travailleurs d organiser la production et la consommation à leur profit et en conséquence de promouvoir un développement caractérisé par l amélioration de leurs conditions de vie et capable de leur donner un rôle dirigeant dans la société et dans l économie» 99. Ainsi, ces centres de formations «les écoles à l ombre d arbres» ont contribué à la solidification de l unité et à l avancement du FRELIMO vers une libération totale du pays en GASPERINI L., Direction culturelle, éducation et développement au Mozambique, Tiers-monde.1984, tome 25 n 97, p Dans les centres d éducation ce sont des combattants eux-mêmes ou de volontaires qui délivrent la formation l important était surtout de pouvoir apprendre aux autres la lecture et l écriture. 99 Position défendue aussi par MAZULA B. «Educação, cultura e ideologia em Moçambique : ,» op cit p Les méthodes de travail ont amélioré la productivité et ont permis l adoption de mesures plus sûres pour faire face à la guerre.

50 50 B. Après l indépendance Après la signature des Accords de Lusaka, le 07 Septembre 1974, portant sur le cessez-le-feu entre les colons portugais et le FRELIMO, ayant pour conséquence la déclaration de l indépendance totale du pays le 25 juin 1975, marquant la naissance de l État mozambicain 101, il y a eu un changement radical du système éducatif au Mozambique 102. Un changement très difficile à entamer dû à la complexité même du système éducatif et des problèmes existants dans cette période. D ailleurs, en général, après l accession à l indépendance, comme le souligne Abdou Moumouni, «les pays africains chaque jour se rendent compte de la complexité, mais aussi de l urgence et de l importance du système éducatif. Tous les États ont été assaillis et submergés par de nombreux problèmes auxquels ont dû faire face les cadres existants et les masses populaires, dans leurs sphères respectives d activité selon leurs capacités concrètes dans les conditions objectives de tel ou tel pays» 103. A ce moment là, il a fallu renverser la situation laissée par le colonialisme portugais, dans le pays. Selon Lanvinia Gasperini, «au moment de l indépendance, près de 90% de la population étaient analphabètes. C est-à-dire que durant la période coloniale le système éducatif touchait à peine plus d un demi million d élèves sur une population d environ dix millions d habitants» 104. Il convient d ajouter qu à cette époque le budget consacré à l éducation était le plus bas de 101 Le premier président du FRELIMO, Eduardo Mondlane, va jusqu à considérer que le Mozambique n existait même pas, il s agissait d une pure invention du Portugal dont la stratégie politique était de diviser pour mieux régner, grâce à l existence de systèmes de double gouvernance, par exemple l enseignement officiel destinés aux assimilés et l autre destiné aux indigènes. Garantissant ainsi, une structure de domination à tous les niveaux. 102 L éducation et d ailleurs tous les secteurs publics ont subi un changement radical, étant lié à l idéologie de la formation de l homme nouveau, la construction socioculturelle, politico idéologique et symbolique du Mozambique comme une Nation État, défendue à partir des zones libérées et plus tard, après l indépendance repris en termes identitaires à travers la notion de «mozambicanité» ceci se résumant par la légitimation du pouvoir, à travers la rupture culturelle symbolique et politique, avec le régime portugais et avec l hétérogénéité ethnique considéré tribaliste. 103 MOUMOUNI A, L éducation en Afrique, Paris, Éd. Présence Africaine, 1998 p GASPERINE L. op. cit p. 191.

51 51 toute l Afrique et était essentiellement investi dans les zones occupées par les colons, le reste du pays étant pratiquement sans écoles 105. À partir de ce moment, plusieurs mesures ont été entamées en vue de garantir l accès pour tous à l éducation 106, notamment des mesures axées sur la laïcisation de tout l enseignement, l opposition à la discrimination raciale, tribale et sexuelle. Ces mesures concernent deux périodes, notamment, la période comprise entre 1974 et 1982 et la période de 1983 jusqu à aujourd hui. La première phase, axée sur l affirmation du pouvoir et la socialisation de l éducation 107 était celle du changement du système éducatif, il fallait alors faire face au lourd héritage laissé par les colonialistes. A ce moment, on se trouve dans une situation où rien ou presque rien n était fait au bénéfice des mozambicains, la majorité du peuple. L Éducation est une priorité nationale. En effet, pour assurer cette priorité nationale, axée sur le développement d une scolarisation de masse, l État devait assurer 108 : - L expansion et le renouvellement de l enseignement primaire pour les enfants ; - L organisation d actions d alphabétisation pour les adultes, pour les jeunes et les enfants qui n ont pas eu accès à l éducation du fait du manque d espace et - La formation quantitative et qualitative des cadres nécessaires pour la gestion et la conduite du processus éducatif. 105 Idem p Et surtout il fallait se concentrer sur les zones où il n y avait pas de réseau scolaire, les zones rurales. 106 Au moment de l indépendance, la pyramide scolaire présentait une disparité fortement accentuée entre la base et le sommet ; des inégalités considérables opposant la scolarité des blancs à celle des noirs, celle des hommes à celle des femmes, les écoles et les enseignants des zones rurales à ceux des villes 107 MAZULA B. Educação cultura e ideologia, op cit pp GOLIAS M., op. cit p. 64.

52 52 Cependant, pour mettre en place ces mesures l État décide d engendrer une politique de nationalisation. Ainsi, l enseignement a été nationalisé 109. Désormais tous les établissements scolaires appartiennent à l État et le gouvernement assume entièrement la responsabilité de l éducation et de l instruction des citoyens. A partir de ce moment là, des établissement scolaires ont été retirés à l Église et autres entités privées, l État déclare tous ces biens retirés comme étant des biens publics, donc qui lui appartiennent. La nationalisation a été faite non seulement dans le domaine de l éducation mais aussi dans tous les champs: social, culturel économique et sportif. Ainsi, la terre, les hôpitaux et centres de santé, les établissements culturels et sportifs, les entreprises, entre autres ont été nationalisés 110. Il était nécessaire de faire une planification à court terme de façon à répondre aux besoins immédiats et plus importants pour le peuple, par exemple, reformuler les curricula, considérant que beaucoup de contenus sur l historie et la géographie étaient liés au Portugal, faire face au problème de manque d enseignants dont la plupart étaient portugais et ont abandonné le pays après l indépendance, on a aussi assisté au phénomène de départ des enseignants mozambicains vers l administration et les postes politiques, entre autres. L objectif était de parvenir le plus tôt possible à une scolarisation de masse. Cette massification nécessitait à son tour le développement de la formation de maîtres devant non seulement remplacer les colons, mais aussi être les porteurs de l inculcation des nouvelles valeurs définies par le FRELIMO. Ce qui conduisait à 109 Sur les nationalisations voir le Décret-loi n 5/76 du 05 de Février. A partir du 24 juillet 1976, les écoles, les habitations, hôpitaux, la justice, les agences funéraires entre autres ont été nationalisés. Incluant les églises qui cependant à partir de 1980 ont été rouvertes. 110 Cependant, à partir des années 90, dû à la transformation du régime politique, nous assistons à un changement de position par rapport à la question de la propriété privé. La plus grande partie du patrimoine nationalisé est dévolue, les particuliers peuvent acquérir à titre privé des immeubles d habitation.

53 53 une réorganisation complète des structures de formations. L enjeu était donc la restructuration des systèmes éducatifs légués par la colonisation qui devaient s adapter aux besoins de l État Mozambicain indépendant. Cependant, c est à partir de 1983 que des mesures plus profondes, à long terme, plus effectives et efficaces sont prises pour le système éducatif. La seconde phase marque donc la création du système éducatif mozambicain proprement dit, le premier système éducatif du pays indépendant, approuvé par l Assemblée Populaire, au travers de la Loi n 4/83 du 23 mars 111. La création de ce nouveau système, le SNE (Système National d Éducation) s avère très importante au service des masses puisqu il permet aux travailleurs et à leurs fils d accéder à tous les niveaux de l éducation 112. Ce SNE a été introduit de manière progressive, renforçant la priorité pour l enseignement de base, son objectif, selon le gouvernement, était de garantir la formation de «l homme nouveau» 113 socialiste, de renforcer le rôle dirigeant des ouvriers et des paysans et d accélérer le développement économique, social et culturel du pays 114. Par conséquent, ont eu lieu de grandes modifications de la structure et du contenu de l enseignement, suivies de la formation des enseignants pour les niveaux primaire et secondaire. Selon des statistiques réalisées en 1990 par le Ministère de l Éducation, entre 1975 et 1979, le nombre d effectifs scolaires a augmenté de 200% 115. On assiste donc à une grande explosion scolaire qui malheureusement ne sera pas poursuivie. Plusieurs facteurs négatifs sont 111 Nous reviendrons sur l analyse de cette loi dans la section II, sur le cadre légal de l éducation au Mozambique. 112 FRELIMO, Directivas económicas e sociais, documentos do III congresso, Departamento do trabalho idéologico, Maputo, 1977, P.97), cité par GASPERINI L. p Cette affirmation de «l homme nouveau» vient de la période de la lutte armée, où le FRELIMO est vu comme étant une «école» qui vise à éduquer l homme pour gagner la guerre, créer une nouvelle société et développer le pays. Ainsi, l homme nouveau c est un homme émancipé de la tradition, du tribalisme, du féodalisme et du passé colonial. Le défi était donc, selon les paroles de Samora Machel de «tuer la tribu et construire la nation» (Matar a tribo e construir a nação). 114 GASPERINI L. op. cit p GOLLIAS, M. op cit. p 65.

54 54 intervenus dans l application du nouveau système éducatif en particulier le problème de la guerre civile qui a empêché l évolution de l enseignement. Entre 1985 et 1992 à cause de la guerre civile, les conditions matérielles ont changé drastiquement et cela a affecté la qualité de l enseignement. Par conséquent, les engagements pris par le gouvernement ne pouvaient pas aboutir. Il en est ainsi notamment de celui pris par le gouvernement en 1990 en Thaïlande, la Déclaration Mondiale sur l Éducation pour tous, prévoyant que l année 2000 serait la limite pour atteindre un taux de scolarisation de 86% au niveau primaire. Cela n a pas été possible puisque le secteur de l éducation, comme d ailleurs les autres secteurs sociaux et de l économie du pays ont été profondément affectés 116. Les infrastructures, les équipements et les autres matériaux éducationnels et socio-éducatifs, plus particulièrement dans les zones rurales, ont été sévèrement détruits ou endommagés 117. Cela a empêché les enfants et les jeunes d avoir accès à la scolarisation. Ainsi, l absence de conditions matérielles dans les salles de cours, telles que des moyens pédagogiques et des moyens de formation est considérée comme étant la principale entrave à l action éducative. A ce moment, l éducation de base au Mozambique se caractérise par l existence d un réseau et d une couverture scolaire insuffisants, dégradés, sans moyens pédagogiques et de formation, de telle sorte que dans les villes et centres urbains a été introduit le système de trois sessions d enseignement, dont l une était délivrée le soir. Le nombre d écoles commence à baisser, passant de 5730 écoles primaires en 1980, à seulement en 1992, c est-à-dire que près de 40% d écoles ont été détruites, et pour cette raison la recherche sociale de l enseignement était plus élevée que la possibilité d offre. 116 Idem, p Ibidem p Ibidem p. 68.

55 55 Selon Manuel Golias, les contraintes de l enseignement primaire, ou enseignement de base au Mozambique, durant la période de la guerre civile peuvent être regroupées de la manière suivante 119 : - Infrastructures inappropriées, insuffisantes et inefficientes ; - Curricula orientés vers la discipline, dont les contenus dans plusieurs sans aucune relation avec la vie quotidienne des élèves et la communauté en général; - Pénurie qualitative et quantitative d enseignants, et ; - L inefficient système d inspection et de supervision pédagogique. La situation était tellement grave qu il était nécessaire de trouver des solutions. L une des solutions consistait à libéraliser l enseignement. Les premières écoles privées commencent à surgir vers la fin des années 1980, les écoles privées au sens propre du terme et les dites «écoles communautaires» 120. Cependant, José Castiano 121 considère que dans la pratique il ne s agissait pas de résoudre la crise dans le système éducatif mais simplement de permettre aux élites de garantir un certain niveau d éducation à leurs enfants. La formalisation de la libéralisation de l enseignement a été faite par le Conseil des Ministres, au travers du Décret n 11/90 du 1 er juin, donc, ce décret autorise des activités d enseignement privé et des cours d appui moyennant l autorisation du Ministre de l éducation pour l ouverture d une école ou d un établissement d enseignement, ou du Ministre de la Santé s agissant de l ouverture de crèches, jardins d enfants et écoles spéciales. Et le Conseil des Ministres autorise la création d universités. 119 Ibidem Écoles privées à caractère non onéreux, dirigés par des congrégations religieuses et quelques ONG à caractère humanitaire. 121 CASTIANO J. Histoire de l éducation au Mozambique, de la période colonial à nous jours, L Harmattan 2009, p. 86,

56 56 En 1992, le Système National d Éducation a été revu au travers la Loi n 6/92 du 06 mai. Cependant, il n y a pas eu de modifications profondes, les objectifs définis par la Loi n 4/83 sont restés inaltérés. Cette nouvelle loi vise à réajuster le cadre général du système éducatif et à mettre en conformité les dispositions de la loi antérieure aux actuelles conditions sociales et économiques du pays du point de vue pédagogique et organisationnel. Ces nouvelles conditions incluent la fin de la guerre civile en Après la signature des Accords de Rome, le 04 octobre 1992, portant sur le cessez-le-feu entre le gouvernement du FRELIMO et la RENANO 122, il fallait reconstruire le pays, monter des infrastructures dans les lieux affectés par la guerre, reconstruire les écoles pour inciter les personnes réfugiées de la guerre à retourner dans leurs lieux d origine. Un défi très lourd pour le gouvernement, qui avec une économie déstabilisée ne pouvait compter que sur les aides externes, notamment les ONG, ou les gouvernements d autres pays. Par ailleurs nous retrouvons ce cadre dans presque tous les pays de l Afrique Noire, même ceux qui n ont pas subi une guerre civile 123. Avec ces aides, plusieurs infrastructures ont été construites, néanmoins, il n en demeure pas moins que parmi les conditions citées par GOLIAS en 1992, quelques unes restent encore à être appliquées, on peut notamment, signaler deux aspects fondamentaux, le manque d écoles, et même dans celles qui existent il 122 Résistance nationale mozambicaine (RENAMO) Parti politique créé après la déclaration de l indépendance, résultant d une scission du FRELIMO, contre le régime politique adopté par FRELIMO lors de la libération du pays. Ce parti défendait l introduction d un système démocratique dans le pays. Les premières opérations de guérilla de ce mouvement armé sur le territoire mozambicain ont été entamées en Au long des années il s est solidifié comptant sur le soutien matériel de la part des régimes rhodésien et sud-africain. Une autre position assumée sur ce sujet est celle de Christian Geffray, La cause des armes au Mozambique, anthropologie d une guerre civile, ed. Credu Karthala pp ) explique que le mouvement est né aussi de la rupture existant lors de la construction de l État National qui s est effectuée en rupture et conflit ouverts avec les figures politiques et sociales respectées localement par les populations et investies par elles d une autorité reconnue. 123 MOUMOUNI A. dans son ouvrage, L éducation en Afrique, p , décrit les problèmes des États africains nouvellement indépendants dans le domaine éducatif, notamment le pourcentage élevé d analphabètes, le niveau très bas de scolarisation des enfants, le manque d enseignants, etc.

57 57 manque du matériel pédagogique et administratif, 124 dans plusieurs écoles, même dans les centres urbains dans les zones dites nobles, d après l étude réalisée par Hildizina Dias 125, il manque presque tout, à commencer par une chaise et un bureau pour permettre au professeur de travailler. La guerre est terminée, la paix est définitivement conquise mais les enjeux fondamentaux du problème du système éducatif n ont pas substantiellement varié au Mozambique. L éducation étant un service public, c est à l État, en premier ressort, de garantir son financement dans la mesure du budget disponible. En effet, une grande partie des recettes de l État sert à financer les dépenses l éducation surtout celles de fonctionnement 126. Pourtant, cette participation ne suffit pas pour faire face aux problèmes qui existent dans le secteur de l Éducation aujourd hui. Est-ce que cela a un rapport avec les choix politiques de l organisation de l éducation? 2 Les assises politiques de l éducation au Mozambique Pour la libération du pays, le FRELIMO a mis l accent sur la «mobilisation de l éducation de la population, qui était la condition politico idéologique de base pour le succès de la lutte armée» 127. Cette organisation voyait aussi dans l éducation une source très importante pour la révolution. Ainsi, à chaque avancement sur l occupation du territoire, dans les zones libérées 128 la préoccupation n était pas seulement d apprendre comment s organiser pour mieux 124 Sans oublier le fait que les taux de scolarisation, d alphabétisation et d accès des jeunes filles à l éducation demeurent réduits. 125 DIAS H. Pobreza e educação, provas para obtenção do grau de professora catedrática, Universidade Pedagógica, Maputo, Avec le secteur de la santé, l éducation occupe la première position des dépenses du budget de l État. Cependant cela s explique par le fait que la plupart des fonctionnaires de l État appartiennent à l Éducation, environ cent mil d après les statistiques faites par le Ministère de la fonction Publique en Néanmoins, plusieurs voix se lèvent contre la façon dont l État mozambicain distribue son budget, pour les secteurs sociaux dont l Éducation, elles défendent qu il y a des secteurs comme la défense qui n ont pas besoin de beaucoup d argent et cet argent devrait être utile pour la construction d écoles, hôpitaux entre autres. 127 MAZULA B, Educação, cultura e ideologia, op. cit p Puisque les assises politiques sur l éducation dans la période coloniale ont été expliquées antérieurement (voir 1 a. supra), ici il est question d analyser la vision politique sur l éducation dans la période post coloniale.

58 58 affronter le colonialisme, mais il s agissait aussi de faire comprendre la nécessité de rompre totalement avec le système colonial de l éducation qui ne répondait pas aux besoins de la majorité du peuple mozambicain. «Plus que tout, l état d ignorance dans lequel se trouvait presque toute la population empêchait le développement de la conscience politique et le développement du pays après l indépendance» 129. D ailleurs même au moment de la création du FRELIMO en juin 1962, et plus précisément au moment de la réalisation du 1 er Congrès en septembre 1962, il était question de «penser au futur du pays quand la guerre sera terminée» 130, et cela implique de prendre des décisions sur la vision politique du Mozambique indépendant, incluant bien sûr le secteur de l Éducation. Cependant, à ce moment il n y avait pas d idées précises sur le sujet. La conception du FRELIMO sur l éducation ainsi que la conception du type de société devant être construite n était pas claire depuis le début 131. C était durant la lutte armée que le FRELIMO a formulé et modelé son projet éducationnel. Cette reconstruction était mise en place premièrement dans les zones libérées. Selon Brazão Mazula, les zones libérées étaient sans aucun doute l espace de construction et de définition de la politique du FRELIMO, et dans cet espace se construisait un mode de vie dynamique et de contradictions et se forgeait un nouveau type d éducation 132. La manifestation de cette volonté de penser à l avenir se trouve dans le fait que, parallèlement à la création des centres éducatifs, dont le premier a été créé en Tanzanie, le FRELIMO décide de créer un département, le Département Educationnel du FRELIMO chargé de «préparer un système d éducation dans 129 MONDLANE E (175 :137), cité par MAZULA B. Educação, cultura e ideologia em Moçambique, op. cit p VIEIRA S., discours prononcé lors de la réalisation du 1 er Congrès du FRELIMO. 131 GOMEZ M, Educação moçambicana, história de um processo, op. cit. p Idem p. 108.

59 59 l intérieur du Mozambique ainsi que le programme militaire allant suffisamment loin pour donner l assurance nécessaire» 133. Ayant décidé de suivre l idéologie révolutionnaire, le FRELIMO était convaincu que seule cette pensée pourrait contribuer à l élimination de l exploitation de l homme par l homme, «elle crée des nouvelles relations humaines et assurait une éducation pour tous, en cherchant à favoriser des opportunités d accès à l enseignement. Il fallait, selon Samora Machel 134 une rupture totale avec le système d éducation colonial et les aspects négatifs de «l éducation traditionnelle» et créer une «nouvelle mentalité». Le but était de créer la conscience que l éducation réalise ses objectifs dans la mesure de sa liaison avec le peuple, avec le travail et dans l esprit de solidarité internationaliste. Ainsi, le développement d une scolarisation de masse pour la reconstruction du pays basée sur des nouvelles valeurs, à savoir l unité du pays, la construction nationale et l éducation aux valeurs de la citoyenneté. Selon Brazão Mazula, le projet révolutionnaire est lié à l utopie de la modernisation de la société, la prise du pouvoir signifiait pour le peuple, plus que tout, assumer la direction et le contrôle du champ de l historicité, la valorisation de sa culture et la construction d un nouveau mode de vie. Pour cet auteur, ici la «révolution perd son sens de soulèvement populaire violent, d une révolte contre l envahisseur étranger, pour signifier davantage un changement structurel à long terme, qui vient du passé et va atteindre le futur» 135. Cet auteur ajoute qu il s agit d une révolution plus dans le sens de processus de changement social, où tout le peuple est invité à participer et contribuer à construction de l État Nation. 133 Selon MONDLANE E., (1975 :138), cité par MAZULA B., Educação, cultura e ideologia em Moçambique, op. cit p MACHEL S. (1970 :3), cité par MAZULA B. Educação cultura e ideologia em Moçambique, op. cit p Citant MARTINS, 1992 :8.

60 60 Dans cette démarche révolutionnaire, il y a eu des contradictions entre les principaux intervenants dans ce processus, «mais au travers de l éducation des agents il est possible de se révéler et approfondir les consciences sur la nécessité de s unir pour faire face à l ennemi commun. L éducation a contribué à modeler les agents de la révolution» 136. La dimension révolutionnaire de la lutte anticolonialiste implique la prise de mesures radicales qui sont propres à la rupture du système comme c est le cas de l Étatisation 137 du système éducatif. Cette rupture souhaitée par le FRELIMO devait contribuer à l affirmation du pouvoir 138 de créer des conditions pour la participation de tous d égale manière dans le nouvel État. Un mois après la déclaration de l indépendance, l État décide de nationaliser l enseignement. Il s agit d un premier pas de l État pour pouvoir diriger le processus éducatif, pour uniformiser le système d enseignement et, en somme pour pouvoir démocratiser l enseignement 139. La nationalisation était une mesure radicale et d impact pour le contrôle des écoles et pour la socialisation de l éducation, dans le sens où elle a ouvert la possibilité d accès à l éducation pour tous, et a permis ainsi l apparition de l homme nouveau. L État devient donc le seul responsable de l enseignement, et par conséquent il décide d adopter une politique de planification centralisée de l éducation 140. L État assume totalement la direction du secteur de l éducation, il restructure le système éducatif en éliminant les contenus élitistes et les méthodes bourgeoises du système antérieur GOMEZ M. Educação moçambicana, história de um processo, op. cit. p Dans le sens où l État est le seul pouvant garantir l accès à l éducation à toutes les couches sociales ayant combattu pour l égalité, pour la libération du pays, ainsi qu une mesure de socialisation de l éducation, faite au travers de la nationalisation. 138 Selon MAZULA, la révolution est l une des voies que le FRELIMO a choisi pour solidifier son pouvoir. 139 MEC, 1974 :4, ctié par GOMEZ M, Educação moçambicana, história de um processo, op. cit Voir arts 15, 26 n 1 et 31 de la CRPM. 141 Idem art. 254.

61 61 La direction centrale de l enseignement a duré jusqu'à 1990, moment où il y eu un changement de l idéologie politique. Une révision de la Constitution a eu lieu, au travers de laquelle l État n est plus une République Populaire, socialiste, mais purement et simplement une République. En effet, la Constitution de la République définit les principes de démocratie, dont l ouverture à la participation d autres partis politiques, le principe de liberté d expression entre autres. La CRM de 1990 ouvre la possibilité d accéder à la propriété privé, et donc permet l existence de l enseignement particulier. L État n a plus la direction totale de l enseignement. Jusqu à aujourd hui l État maintient son rôle d organisation et de contrôle du système éducatif, permettant ainsi l intervention des autres acteurs dans le système éducatif, notamment dans le cadre de la décentralisation, de l intervention de la société civile. Une possibilité d intervention confirmée par l existence d un ensemble de normes prévues dans la CRM, dans la loi du SNE, dans la politique et le Plan Stratégique de l Éducation et dans les différents engagements internationaux pris par le gouvernement en matière de l éducation. Section II : Le cadre légal de l éducation au Mozambique Les dispositifs légaux sur l action éducative, notamment les lois, les règlements et les mécanismes de contrôle de leur application, sont établis par les organes de l État compétents pour le faire, ainsi que les textes internationaux suivant des procédures d adoption particulières. En effet, il s agit, dans le cadre des politiques publiques préalablement définies par les institutions politiques, d établir des textes légaux sur le système éducatif. Dans ce contexte, il est important de concevoir des mécanismes de contrôle de l application des lois et règlements. Ces instruments légaux comportent un ensemble de règles et principes sur la définition, l organisation et le fonctionnement du système éducatif, c est-àdire le contenu et les principes du droit à l éducation ainsi que la structure, les attributions et les compétences des intervenants du système éducatif.

62 62 Le cadre juridique peut évoluer en fonction de la dynamique sociétale, l évolution de la société, entraînant par exemple le surgissement de nouveaux faits, auxquels les normes juridiques doivent s adapter. Cette évolution entraîne nécessairement des conséquences au niveau organisationnel du fonctionnement du système éducatif. Ainsi, au fil du temps, l Éducation Nationale a évolué surtout en considération du régime politique et du système économique en vigueur, et en conséquence son cadre légal 142 a aussi évolué: de l existence d un cadre légal discriminatoire durant la colonisation passant par l appropriation totale du système éducatif après l indépendance 143 jusqu à l ouverture au privé, et aux particuliers de la possibilité de pouvoir participer avec l État dans l administration de l Éducation, en 1990, suite à une crise sans précédent du système éducatif causée par la guerre civile. En effet, après la déclaration de l indépendance, et jusqu à nos jours plusieurs textes légaux ont été adoptés dans le domaine de l éducation. Nous parlons donc de la Constitution de la République Populaire du Mozambique du 25 Juin 1975 et dans la même année nous avons la Loi des Nationalisations, les directives du troisième et quatrième congrès du parti FRELIMO 144, d où résultent la Loi du SNE de 1983, revue en 1992, ainsi que les Constitutions de 1990 et de La Constitution de la République de consacre l État mozambicain comme un État qui s identifie avec l idéologie marxiste léniniste 146 et dont tous les 142 Nous entendons par cadre légal l ensemble de décisions émanant des organes de l État compétents visant à produire des décisions dotées de force normative. 143 Comme nous l avons signalé antérieurement à partir d ici il y a une rupture totale avec l ancien régime, l objectif du système éducatif étant de former «l homme nouveau», libre de l obscurantisme, de la superstition et de la mentalité bourgeoise et coloniale (CASTIANO J, op. cit. p. 8) 144 Ces directives étaient des véritables dispositifs légaux, étant donc d application générale et obligatoire, considérant qu à cette époque le régime politique était monopartite. 145 Approuvé à la VII ème session du Comité Central du Front de Libération du Mozambique, le 23 Juin 1975 et entrée en vigueur le 25 juin 1975 date de la proclamation de l indépendance du pays, cette loi fondamentale composée de 75 article constitue le plus petit texte constitutionnel du pays. 146 Position contestée par Michel Cahen qui considère que dans sa période radicale le FRELIMO, plus qu un parti communiste était un parti de modernisation autoritaire, n ayant pas été non plus capitaliste, mais un

63 63 services publics sont sous sa direction, ainsi tous les biens et services publics sont nationalisés dont l Éducation. Certes, plusieurs révisions ont eu lieu dans les premières années suivant l adoption de la Constitution mozambicaine 147 mais ces révisions n ont pas affecté les principes idéologiques de départ. Cette loi fondamentale préconise les principes tels que la non séparation des pouvoirs, législatif, exécutif et judiciaire, l existence et la subordination à un seul parti politique, le parti FRELIMO, et la forte présence de l État dans la vie des citoyens qui contribuait à la limitation des droits et libertés fondamentaux. Cette Constitution se caractérise par la manifestation ou la formalisation des idéaux défendus par le FRELIMO durant la lutte de libération contre le colonialisme. D ailleurs, pour Patrick Chabal, spécialiste sur les études des anciennes colonies portugaises en Afrique et les constructions des nouvelles nations après les indépendances, «Comme tous les pays africains, les nouveaux gouvernements lusophones installés ont cherché à utiliser l État et le parti unique pour construire ses structures politiques et administratives vitales à son existence autonome. Ces pays ont opté pour une structure idéologique socialiste.» 148 Cependant, à partir des années 80 un changement radical de l idéologie politique commence à avoir lieu, l introduction du Programme de Réhabilitation Économique (PRE) 149, étant une des principales causes de ces transformations, sans oublier cependant les effets de la guerre civile de déstabilisation entre pouvoir appelé «petite bourgeoisie bureaucratique» intégré plus tard dans le monde capitaliste. V. CAHEN, M., Marx, a FRELIMO e o campesinato, Canal de Moçambique 18 de Julho de Notamment la première révision datée du 27 février 1976, du Comité Central du FRELIMO, la seconde révision du 29 août 1977, du Comité Central du FRELIMO, et la troisième révision adoptée par l Assemblée Populaire par le biais de la Loi n 1/78 du 15 août. 148 Cité par SANTANA E., op. cit. p. 46. Il s agissait donc de considérer l État comme étant le moteur de l État-Nation, dans le but d éliminer le pouvoir traditionnel de l organisation sociale, pour éviter la subordination de l État. Ainsi l impérialisme serait remplacé par le socialisme où l État détiendrait le rôle exclusif de planification. 149 Créé en 1984 avec l appui du FMI et de la BM. Il s agit d une réponse au déclin de l économie mozambicaine entre 1975 et 1985, lié à plusieurs facteurs notamment l exode des cadres spécialisés de nationalité portugaise, les options politiques adoptées, contraires à l économie de marché, la nationalisation des principaux secteurs de l économie et la guerre civile. Face à cette crise généralisée, le gouvernement mozambicain décide de libéraliser l économie du pays. En 1984, il adhère au FMI, à la BM et à la Convention de Lomé

64 64 FRELIMO et RENAMO. Cette période, dite néolibérale 150, «marque une nouvelle étape dans l organisation de l État, le pays se débarrasse littéralement des projets et plans collectivistes pour se soumettre aux exigences du marché généralisé» 151. Dans le contexte de ces transformations une nouvelle révision constitutionnelle a eu lieu en , rompant avec les principes de la première Constitution ; elle ouvre «une nouvelle page dans l histoire du Mozambique 153. Parmi d autres innovations, sont consacrées la liberté de la presse, la liberté de création ou de participation dans les partis politiques 154. Cette Constitution ouvre la possibilité d exercice de l enseignement par d autres collectivités ou particuliers 155. Ce passé législatif en matière d éducation nous permet de comprendre le cadre légal du système éducatif aujourd hui et d essayer de réfléchir sur les problèmes qui se posent actuellement dans ce domaine. La Constitution de la République en vigueur 156, considérée comme étant la Constitution de la Consolidation de la paix 157, proclame que l État Mozambicain est indépendant, souverain et démocratique, basé sur le respect du pluralisme d expression, l organisation politique démocratique, le respect et la garantie des droits et libertés fondamentales de l homme 158. Elle consolide les principes 150 Dans le sens où, selon CASTIANO J (2009 :111) il est permis aux individus de choisir de manière indépendante, et sur leur égalité devant les conditions d accès au marché. 151 CASTIANO J, Histoire de l Éducation au Mozambique, de la période coloniale à nous jours, L Harmattan 2008, p Constitution de la République du Mozambique approuvée par l Assemblée Nationale le 30 Novembre de 1990, d ailleurs on parle d une nouvelle constitution, approuvée dans le contexte de la fin de la guerre civile dans le pays, et de la conjoncture internationale la chute du Mur de Berlin, entre autres. 153 CISTAC, G., «Se o pais tiver um parlamento sábio, não existe nenhum problema» Jornal SOL, 22 de Junho de 2012, p Établis dans les articles 30-34, et 77 de la Constitution de Dans l article 52 n 3 il est établi que «l enseignement délivré par les collectivités ou d autres entités doit être exercé dans le respect de la loi et il est assujetti au contrôle de l État» 156 Ainsi que celle de Notamment par MABOTA, A, à l occasion de la Conférence sur le 20ème anniversaire de la première constitution démocratique du Mozambique, réalisée le 30 novembre Articles 1 et 3 de la CRM.

65 65 introduits par la CRM de 1990, notamment la démocratie, les libertés de presse et de participation politique, dans le domaine de l éducation, elle renforce le principe d égalité d accès pour tous à l éducation. Dans les paragraphes suivants nous présentons les principaux textes légaux en matière d éducation. Ces textes comprennent la Constitution de la République qui proclame l éducation comme étant un droit fondamental du citoyen ( 1), puis la Politique et le Plan National de l Éducation qui matérialisent ce droit ( 2), ensuite la Loi du SNE qui établit les objectifs, l organisation et le fonctionnement du système éducatif mozambicain ( 3), et finalement nous examinerons les principaux engagements législatifs internationaux pris par l État mozambicain dans le domaine de l éducation ( 4). 1. La prévision constitutionnelle du droit à l éducation L éducation, surtout l éducation de base, est une des conditions essentielles du développement. «Une des capacités essentielles est l éducation de base. Sans accès à l écriture, à la lecture, à la faculté de compter, les personnes n ont pas la possibilité de lutter contre la pauvreté et de construire leur vie dans le monde actuel» 159. L éducation est aussi un instrument utile contre la violence, ainsi l éducation doit «guider les individus vers l instauration d un monde plus humain et civilisé la lutte par des moyens pacifiques contre l injustice et l erreur constitue non seulement un droit, mais encore un devoir» 160. Dans cette perspective, «le droit à l éducation ne peut être conçu comme secondaire, voire 159 FRIBOULET J-J ; NIAMÉOGO, A. La mesure du droit à l éducation. Tableau de bord de l éducation pour tous au Burkina Faso, Institut interdisciplinaire d éthique et des droits de l homme, Paris, éd. KARTHALA, 2005, p DAES E-I, Liberté de l individu en droit. Etude des devoirs de l individu envers la communauté et limitations des droits et libertés de l homme en vertu de l article 29 de la Déclaration universelle de droits de l homme, Nations Unies, New York, P. 65

66 66 accessoire. Sa réalité est une condition prioritaire de la dignité humaine et du développement 161. En effet, le droit à l éducation est un droit fondamental 162 constitutionnellement reconnu dans presque tous les pays dans le monde 163. Ces pays établissent dans des textes légaux la garantie par l État de l accès aux citoyens à l éducation primaire. Après tout «l éducation scolaire est la dimension sur laquelle se fonde la citoyenneté, et ce principe est fondamental pour des politiques qui visent la participation de tous dans les espaces sociaux et politiques, et aussi pour la réinsertion dans le monde du travail» 164. Un être humain qui n a pas eu droit à une éducation de base ne peut pleinement et dignement participer à la vie de sa communauté et ne peut épanouir ses capacités 165. Ainsi, la Constitution de la République du Mozambique dans son Titre III concernant les droits et libertés fondamentales précise à l article 88 que 166 : 1. Dans la République du Mozambique, l éducation constitue un droit et un devoir de chaque citoyen L État promeut l extension de l Éducation à la formation professionnelle continue et l égalité de l accès de tous les citoyens à la jouissance de ce droit. 161 FRIBOULET J-J; NIAMÉOGO, A op. cit. p Sans entrer dans les débats sur les différentes expressions utilisées. Le terme droit fondamental utilisé ici, signifiant droit de l Homme, le droit subjectif qui traduit dans l ordre juridique les principes naturels de justice qui fondent la dignité de la personne humaine (V. Yves MADIOT, Considérations sur les droits et devoirs de l homme, p. 10) 163 Notamment l engagement sur «l éducation pour tous», devise selon laquelle le moyen pour l adaptation aux transformations du monde actuel consiste à combattre toutes les discriminations dans l accès à l éducation. L éducation doit être le domaine prioritaire du progrès dans toutes les sociétés. 164 CURY C., Direito à educação : Direito à igualdade e Direito à diferença, Pontífica Universidade de Minas Gerais, Cadernos Pesquisas n 116 Julho/2002 p FRIBOULET J-J., NIAMÉOGO A. La mesure du droit à l éducation. Tableau de bord de l éducation pour tous au Burkina Faso, op. cit p En portugais : 1. Na República de Moçambique a educação é um direito e um dever de cada cidadão ; 2. O Estado promove a extensão da educação à formação profissional contínua e igualdade de acesso de todos os cidadãos ao gozo deste direito. 167 Souligné par nous, nous reviendrons sur cette question plus loin.

67 67 L éducation, est donc, un droit et un devoir de chaque citoyen, mais l exercice de ce droit nécessite d une intervention de l État. L État garantit ce droit au travers la promotion d une stratégie de l Éducation dont le but est l unité nationale, l élimination de l analphabétisme, le domaine de la science et de la technique, ainsi que la formation morale et civique des citoyens 168. En vérité, le droit à l éducation accompagne la propre histoire de l évolution du pays car, un des objectifs de la lutte de libération était justement la possibilité de l accès à l éducation pour tous. Par conséquent, le droit à l éducation est proclamé dans la première constitution du Mozambique indépendant. 169 Les réformes constitutionnelles suivantes n ont pas changé l essence de ce droit fondamental. En effet, l article 88 de l actuelle Constitution reprend l intégralité de l article 92 de la Constitution de Un autre aspect repris par la CRM 2004 est relatif à l organisation de l éducation. Ainsi, l article établit que «La République du Mozambique promeut une stratégie de l éducation dans le but de garantir l unité nationale, l éradication de l analphabétisme, le domaine de la science, de la technique ainsi que la formation morale et civique des citoyens». Cet article établit que l État organise et développe l éducation au travers du SNE. L innovation dans cet article consiste en l introduction du principe selon lequel «l enseignement public n est pas confessionnel», lié au principe de la laïcité prévu dans l article 12 de la CRM N 1 de l article 113 de la CRM. 169 Art. 31 de la CRPM, l objectif principal étant la lutte contre la situation de retardement causée par le colonialisme. Voir aussi la Sec. II, supra. 170 D ailleurs la Constitution de 2004 n est pas considérée comme étant une nouvelle Constitution. En effet il s agit d un approfondissement de la Constitution antérieure, de 1990, il n y a aucune rupture entre les deux textes constitutionnels. (Gilles Cistac, se o país tiver um parlamento sábio, não existe nenhum problema, Jornal SOL, 22 de Junho de 2012, p. 24) 171 Prévu dans l article 52 de la CRM Traduction en portugais : A República de Moçambique promove uma estratégia de educação visando a unidade nacional, a erradicação do analfabetismo, o domínio da ciência, e da técnica, bem como a formação moral e cívica dos cidadãos. 172 Et repris par la loi du SNE à l article 1 alinéa d). Cette loi utilise les mêmes termes que ceux de l article 12 de la CRM, considérant que l enseignement est «laïc» différemment de l article 88 qui établit que

68 68 Certes le droit à l éducation, le fait que toute personne, homme, femme, enfant ait le droit à l éducation dans le cadre du respect de sa dignité, est consacré dans la Constitution de la République, dans les textes internationaux et régionaux depuis longtemps, mais il faut que dans la pratique ce droit soit effectif, ce qui n est pas le cas en Afrique et au Mozambique en particulier, beaucoup des personnes ne bénéficient pas de ce droit, comme nous le démontrons tout au long de ce travail. «Un droit est effectif lorsque les capacités qui le fondent sont appropriées, observables et vérifiées, ces capacités ne se développant que dans l interaction. Ainsi les capacités du système éducatif lient celles des individus et celles des institutions. En effet, quatre éléments sont à considérer pour vérifier l effectivité du droit à l éducation : l acceptabilité, l adaptabilité, l accessibilité et la dotation adéquate» 173. Le droit à l éducation doit être considéré comme étant un objectif prioritaire selon une vision programmatique du droit. Pour cela il est important de faire intervenir d autres acteurs, hors l État pour contribuer à la protection et l effectivité de ce droit, tels que la communauté et les collectivités territoriales. Avec l État, ces acteurs peuvent y contribuer en mobilisant des moyens et des campagnes de sensibilisation auprès de ceux qui malgré les conditions créées ne donnent pas de valeur à l éducation, notamment et surtout dans les villages où les enfants, surtout les jeunes filles sont obligés d arrêter l école pour se marier et travailler dans les «machambas» 174. l enseignement public «n est pas confessionnel». Nous considérons que malgré la proximité des deux termes puisqu il s agit d un domaine spécifique la Loi du SNE devrait suivre l expression utilisée dans l article 88 de la CRM. L enseignement n est pas confessionnel dans le sens où l éducation délivrée par l État n est pas basée sur des orientations religieuses. On interdit donc tout cours d expression liturgique ou doctrinaire. 173 Dans l analyse sur l effectivité du droit à l éducation (FRIBOULET J-J ; NIAMÉOGO, A. La mesure du droit à l éducation. Tableau de bord de l éducation pour tous au Burkina Faso, Institut interdisciplinaire d éthique et des droits de l homme, KARTHALA,, Paris 2005, p ) les auteurs expliquent la portée de chacun de ces éléments qui conditionnent l effectivité du droit à l éducation. 174 Le terme «machamba» est d origine local, il signifie un terrain agricole utilisé pour la production familiale.

69 69 Néanmoins, il est important de revenir à la question soulignée plus haut, c est-à-dire le fait que le législateur constitutionnel mozambicain statue sur le fait que l éducation est un droit et un devoir. La Constitution mozambicaine précise que l éducation est un droit et un devoir du citoyen, il est difficile de comprendre la raison de considérer que l éducation est un devoir du citoyen. Dans la pratique, qu est-ce que cela signifie? Un droit n implique-il pas une obligation d un tiers? Ce tiers ne peut pas être le citoyen d une manière abstraite. Ou bien s agit-il de rappeler au citoyen qu il faut prendre conscience que la citoyenneté implique, non seulement des droits mais aussi des devoirs, dont le devoir de faire son possible pour que l apprentissage et le développement des facultés intellectuelles soient effectifs, garantissant ainsi la transmission effective des connaissances d une génération à l autre? Cette question est liée à la problématique de la dialectique des droits et des devoirs profondément analysée par Yves Madiot 175 qui essaye de comprendre pourquoi on parle souvent des droits en restant muet (ou presque) sur les devoirs, les motifs qui expliquent l absorption des droits par les devoirs 176. Des raisons politiques et idéologiques peuvent contribuer à cette situation car, s interroger sur les devoirs de l homme, c est courir le risque de se voir attribuer une étiquette, celle d un auteur qui, délaissant les droits, accorde la priorité aux devoirs et obligations. Bref un auteur «répressif», voire fasciste 177. Cet auteur considère 175 Dans son ouvrage, Considérations sur les droits et devoirs de l homme, ed. Bruylant, Bruxelles, 1998, p Cependant la question des devoirs a fait objet de plusieurs études, notamment de la part des philosophes, sociologues et juristes. Ces derniers prenant la réflexion sous le terme d obligation. Selon Gérard Cornu, dans son ouvrage «vocabulaire juridique» (cité par Yves Madiot - Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit p.112) définit le terme devoir comme synonyme d obligation, pour signifier tout ce qu une personne doit ou ne doit pas faire, dans un sens large du terme, et dans un sens technique précis le devoir est la conséquence du droit par exemple le devoir de réparation à la charge du responsable. Le devoir peut être vu comme une imposition légale ou morale faite à un individu indépendamment de ses inclinations ou antipathies personnelles (Erica-Irene Daes, Les devoirs de l individu envers la communauté et les limitations des droits et libertés de l homme en vertu de l article 29 de la DUDH, cité par RONDEAU, D, La relation des droits aux devoirs, Revue aspects, n 1, Université de Québec, 2008, p. 143). 177 MADIOT Y. Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit p. 111.

70 70 que, à partir d un certain moment, il y a eu un écartement ou dévalorisation des devoirs. Comme facteurs de dévalorisation des devoirs, Yves Madiot cite en premier lieu le fait que les devoirs ont une forte connotation morale et religieuse; en second lieu, des facteurs d ordre historique, où on considère les devoirs comme supérieurs aux droits, pendant des siècles l homme a été soumis à des devoirs envers un dieu et ses représentants sur terre, envers un prince, bref, envers une «autorité» 178. Un autre aspect qui provoque la dévalorisation des devoirs est lié à l inutilité propre de son étude, car le concept de devoir disparaît derrière celui de droit qu exprime une prérogative et revendication de l individu, le droit est libératoire, alors que le devoir est contraignant. Les juristes enseignent que souvent le devoir est en corrélation étroite avec le droit, plus exactement que tout droit déclenche des obligations 179. Enfin, la façon dont les régimes utilisaient les devoirs a contribué à leur dévalorisation, il s agissait donc de régimes comme par exemple le régime fasciste ou le régime communiste qui étaient indifférents aux droits. Alors, faut-il préciser ou non dans la Constitution que l éducation est un devoir du citoyen? Reprenant le dernier facteur d écartement des devoirs cité supra par Yves Madiot, et du point de vue légal, nous considérons que l éducation est un droit du citoyen dans la mesure où ce citoyen peut exiger de l État l accès à l éducation. Ainsi, l État doit garantir l existence d écoles, bibliothèques, personnel enseignant entre autres, pour que l exercice de ce droit soit effectif, il s agit donc, d un droit qui déclenche automatiquement des obligations, une schizophrénie sociale selon Yves Madiot mais indispensable au bon fonctionnement des Etats. 178 Idem p Ibid. p. 113.

71 71 En effet, «les droits mettent en relation l individu et l État» 180. Comme le souligne Dany Rondeau, «les droits de l être humain sont fondés dans certains besoins particuliers et le passage du besoin au droit suppose qu une obligation de satisfaire ce besoin incombe à quelqu un d autre qui détient les moyens de les satisfaire. Ce quelqu un d autre est l État» 181. Cet auteur défend encore qu en contrepartie l État ne peut pas procéder à des droits entraînant des devoirs aux individus. En effet il n a pas besoin de la même protection contre les particuliers. Pour cette raison les droits des individus correspondent aux devoirs de l État. Par ailleurs, l État n ayant pas besoin de la même protection contre les particuliers, il ne possède pas des droits qui entraîneraient des devoirs pour les individus. Ainsi, «Chaque droit énoncé doit donc, avoir son «négatif» ou son correspondant sous la forme d un devoir, d une obligation juridique. En conséquence, l énoncé de ces obligations, au moins dans un texte relatif aux droits de l homme, est sans intérêt» 182. Cette thèse n est pas pacifique. En 1789, une proposition de déclaration des devoirs de l homme a été déposée, il était nécessaire donc, d expliciter les devoirs puisque, les droits sont exigibles si on accepte la contrepartie des devoirs cependant, l assemblée générale l a refusée, avec le soutien de la doctrine française considérant inutile une telle déclaration 183. Il convient qu il en soit ainsi car l idée générale est celle que les devoirs sont bien plus lourds à supporter que les droits, en conséquence, pour obtenir un équilibre, il faudra plusieurs droits corrélatifs pour arriver au poids d un seul devoir fondamental Selon SHAPARD L., cité par RONDEAU D, La relation des droits aux devoirs, Revue aspects, n 1, Université de Québec, 2008, p RONDEAU D., La relation des droits aux devoirs, Revue aspects, n 1, Université de Québec, 2008, p MADIOT Y., Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit. p VALESCHKA B., La délicate question de l équilibre entre droits et devoirs en France p Idem p.3.

72 72 Ainsi, la Déclaration de 1789 et la Déclaration Universelle des Droits de l Homme et du Citoyen du 10 décembre 1948 donnent plus de relief aux droits qu aux devoirs 185. En effet, dans la déclaration de 1789, les devoirs sont abordés dans le préambule de cette déclaration, mais en relation avec les droits. Il s agit donc, d une déclaration des droits justifiée par le désir d auto légitimation des «représentants du peuple français» et d une intention d affirmer clairement la rupture avec le passé 186. De même, en parcourant la DUDH nous constatons que seul l article 29 traite directement des devoirs de l homme, précisant que l individu a des devoirs envers la communauté dans laquelle seul le libre et plein développement de sa personnalité est possible. Cette disposition essaye de démontrer l importance des devoirs pour vivre en société 187. Les devoirs sont ainsi, un complément utile, peut-être même nécessaire aux droits, en rappelant à l homme non seulement sa dimension intersubjective mais encore la nécessaire réalité de son insertion sociale 188. Donc, c est le seul article, mais cela n empêche pas que des réflexions et des efforts ont été faits par des penseurs tels que Rousseau, Mazzini, l Abbé Grégoire, entre autres, autour de la question des devoirs en 1789, pour faire admettre la complémentarité des droits aux devoirs Selon Yves Madiot (Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit p. 114) cela est dû au fait que avant la Révolution l ancien régime donnait la primauté aux devoirs par rapport aux droits, ainsi la Révolution devait être considérée comme une réaction aux devoirs imposés à l homme de l ancien régime, il s agissait donc, d une charge de laquelle il fallait se débarrasser. Cependant l auteur démontre que d une manière implicite les devoirs sont toujours présents, puisque par exemple la libre communication des pensées et d opinions, entraîne non seulement la tolérance, mais aussi des obligations à la charge de l État et des autres citoyens. Il ajoute que les devoirs, ce sont aussi des «bornes» inscrites à l article 4 de la déclaration : «la liberté consiste à pouvoir faire ce qui ne nuit pas à autrui». 186 V. KOUBI G. et ROMI R. Le préambule de la déclaration de 1789, la déclaration des droits de l homme et du citoyen de CONAC G., DEBENNE M., et TEBOUL G. (Dir) Éd. Economica, 1993, p V. l étude réalisée par Erica Daes sur l interprétation de l article et les motivations de son insertion dans la DUDH (DAES E-I, Les devoirs de l individu envers la communauté et les limitations des droits et libertés de l homme en vertu de l article 29 de la Déclaration Universelle des Droits de l homme, Nations Unies, New York, DELVEAUX P., La controverse des droits de l homme de 1789, apothéose des droits et bannissement des devoirs de l homme?, Thèse Paris II, 1985, cité par, VALESCHKA B. op. cit. p Ces penseurs se sont basés sur l idée du droit à la liberté, qu implique le devoir de respect par autrui. L article 4 de la Déclaration de 1789 dispose ainsi que la liberté consiste à pouvoir faire tout ce que ne

73 73 La Déclaration Universelle des Droits de l Homme, dans laquelle le droit à l éducation a été exprimé par la première fois, suite à la création de la Charte de Nations Unies, que presque tous les pays du monde ont adopté, et dont le pouvoir constituant mozambicain s est inspiré 190, ne prévoit ainsi rien sur cette question, c est-à-dire, aucune mention expresse est faite sur l éducation comme un devoir. Cet instrument juridique international proclame dans son article 26 n 1 que «toute personne a le droit à l éducation», donc, il n est pas prévu que le droit à l éducation soit un devoir du citoyen. Comment peut-on expliquer à un enfant qu il a le devoir d aller à l école? C est à l État et à la famille de garantir l éducation de cet enfant. Sauf s il s agit d exprimer que le citoyen détient la charge morale sur l éducation, dans le cadre des devoirs de citoyenneté, il doit donner sa contribution à la formation, notamment les parent doivent inscrire leurs enfants dans des écoles, la communauté doit apporter son aide à des établissements scolaires de sa région, dans la construction et le maintien des locaux scolaires entre autres. D ailleurs d autres constitutions comme celles du Brésil ou du Portugal 191 ne font pas mention du fait que l éducation est un devoir du citoyen 192. Par exemple selon l article 205 de la Constitution Fédéral du Brésil il est établi que «l éducation est un droit de tous et un devoir de l État et de la famille». Ici cette Loi fondamentale du Brésil souligne qu il revient à l État et à la famille le devoir d éduquer l enfant, donc, on sort ici de l abstraction de la CRM. nuit pas à autrui : ainsi l exercice des droits naturels de chaque homme n a de bornes que celles qui assurent aux membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. 190 Le Mozambique est lié à la charte des Nations Unies étant membre de cette organisation. Cet attachement est la base pour l obligation de ratifier et appliquer les conventions internationales sur les droits de l homme approuvées par l Assemblée Générale des Nations Unies ou par les organismes de cette organisation. 191 L article 73 de la Constitution Portugaise établit que «tous les citoyens ont droit à l éducation et à la culture», et dans l article suivant précise que l État doit garantir l effectivité de ce droit 192 C est nous que le soulignons.

74 74 Nous retrouvons ce droit à l éducation dans la Grèce antique, où il était une obligation exclusive de l État. Selon Platon, l éducation est un devoir de l État dans le sens où l État doit «obliger les enfants à s instruire parce qu elles appartiennent plus à la ville plus qu aux parents» 193. Donc, cette obligation de l État de garantir l accès à l éducation existe depuis longtemps. D ailleurs le n 2 de l article 88 et article 113 de la CRM démontre bien le fait que l éducation est un devoir de l État parce que c est à l État de garantir son exercice en tant qu une liberté 194. Cette question de la mise en valeur des droits par rapport aux devoirs, même si on considère inutile de proclamer ces derniers a été objet de plusieurs critiques, notamment, par les biais de la thèse libérale qui défendait l élaboration d une charte des devoirs de l homme, considérée comme un «instrument utile à la protection des droits de l Homme» 195. Mais l objectif même l objet primordial de la DUDH est «d assurer la protection des droits des individus à l égard de l État» 196. Cependant nous pouvons analyser la prévision constitutionnelle du devoir de l éducation en avançant l hypothèse que le pouvoir constituant mozambicain s est inspiré de la nature propre du droit dans la société africaine, un droit orienté surtout vers la communauté, vers un groupe, où l individu joue un rôle particulièrement effacé, comme d ailleurs le démontre la charte africaine des droits de l homme et des peuples de 1981, qui valorise la communauté, en 193 Cité par MONTEIRO A., Historia da educação, Porto Editora, p Expression empruntée de la CRP, selon l article 43 de cette constitution «l État garantit la liberté d apprendre et d enseigner». Nous signalons aussi que la Constitution portugaise, dans son article 74 n 2 précise que dans la réalisation de la politique de l enseignement l État doit «assurer l enseignement de base universel obligatoire et gratuit ; créer un système public et développer le système général de l éducation préscolaire ; garantir l éducation permanente et éliminer les inégalités économiques sociales et culturelles. 195 MADIOT Y. Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit. p Selon cet auteur la conséquence est qu il n y a pas un équilibre entre les droits et les devoirs, puisque les premiers sont une conception de l État et les seconds sont consubstantiels à son existence, et pour l État il est préférable qu il ne le soient pas et qu ils restent enveloppés dans ce mystère. 196 DAES E-I, Les devoirs de l individu envers la communauté et les limitations des droits et libertés de l homme en vertu de l article 29 de la Déclaration Universelle des Droits de l homme, Nations Unies, New York, P. 17.

75 75 prévoyant dans le même texte les droits de l homme et les droits des peuples 197. Les droits des peuples signifiant les droits de la communauté ou des groupes impliquent l existence des devoirs de l individu envers cette communauté. Ainsi, un chapitre entier de la Charte africaine, notamment dans les articles 27, 28 et 29, traite des devoirs des individus. En favorisant les droits des groupes, le droit individuel étant secondaire l individu détient le devoir de se soumettre à la communauté, comme l explique Yves Madiot. Cette conception étant en vigueur même avant la période coloniale 198 et accentuée après la décolonisation. Selon Yves Madiot, cela est dû à deux raisons : la première tient à la conception des libertés apportées par le colonisateur, la conception libérale et individualiste, promesse des droits fondamentaux dont le colonisé n a pas bénéficié. Dès lors la décolonisation ne pouvait se faire qu en rupture avec la conception occidentale. La seconde raison tient au fait que la décolonisation se fera ainsi «contre» l individualisme, considérée comme une invention occidentale qui n avait sa place en Afrique» 199. Désormais, il était question donc, de mettre fin à «l arrogance culturelle coloniale» 200 qui allait jusqu au point de mettre en cause l existence d une culture et civilisation africaine, et par conséquent considérer l absence des droits de l Homme 201. Cela peut ainsi expliquer la décision du FRELIMO de préciser dans la première constitution que l éducation est un droit et aussi un devoir du citoyen dans le cadre du devoir de se soumettre à la communauté, le devoir de contribuer au développement du pays. 197 D ailleurs cette attitude est critiquée, notamment par Yves Madiot (Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit ; p. 126), considérant qu une confusion qui peut être grave pour les droits fondamentaux, ou l homme s efface derrière le peuple, et les droits de l homme se trouvent subordonnés aux droits des peuples. Cependant, il s agit d une conception des droits de l homme du point de vue de la tradition africaine. 198 Dans les modes d organisation traditionnelle africaine, l organisation sociale repose sur une structure communautaire. Cette structure est organisée de telle sorte que tout individualisme exacerbé était à exclure (RONDEAU, D, La relation des droits aux devoirs, op. cit, p 156). 199 Madiot Y. Considérations sur les droits et devoirs de l homme, op. cit. p HUARAKA, T. Les fondements des droits de l homme en Afrique, p LAPEYRE, A. ; TINGUY, F de ; VASAK, K (Dir), Les dimensions universelles des droits de l homme, vol. I, Bruylant, Bruxelles, 1990, p HUARAKA T. op. cit. p. 238.

76 76 Néanmoins, il est important souligner aussi que, comme le signale Dany Rondeau, les rapports entre droits et devoirs ont en eux-mêmes un substrat moral commun, les droits entraînent des responsabilités. Mais, selon cet auteur, la question éthique et morale doit être menée au sein du politique. Ainsi, sur le plan politique, les rapports droits et devoirs impliquent une organisation participative et communautaire dans laquelle les individus exercent leur liberté et garantissent en prenant en charge leur coexistence 202. Il s agit ainsi, dans le cadre du respect du citoyen envers autrui, qu il sente aussi la responsabilité de s engager dans la communauté. La mise en œuvre du droit à l éducation proclamé dans la Constitution implique la définition par le gouvernement d un ensemble d orientations, moyens, principes et objectifs pour la satisfaction de l intérêt public. Il s agit donc de définir une Politique et un Plan Stratégique dans le domaine de l éducation. 2. La Politique Nationale et le Plan Stratégique de l Éducation La Politique Nationale de l Éducation a été adoptée en 1995 par le gouvernement au travers de la Résolution n 8/95 du 22 août qui définit les stratégies de son application. L éducation étant un des domaines prioritaires pour le progrès du pays, la définition d une politique nationale et le développement des plans d action respectifs s avère très important pour le succès. Le gouvernement intègre les orientations définies par cet instrument dans son plan quinquennal en général et dans le plan stratégique de l éducation en particulier. Le plan quinquennal du gouvernement est assis sur les priorités de garantie de la paix, de la stabilité et de l unité nationale, la réduction de la 202 RONDEAU D., op. cit. p. 164.

77 77 pauvreté absolue, l amélioration des conditions de vie des mozambicains 203. Ainsi, le rôle de l État s oriente vers «le développement du capital humain, des infrastructures économiques et sociales, institutionnel et de provision des services de base permettant l existence de conditions favorables à la promotion de l initiative entreprenante» 204. Nous pouvons retirer de ce document le fait que l éducation, la déconcentration et la décentralisation jouent un rôle très important dans le développement du pays. En effet, le développement du capital humain mentionné dans le programme quinquennal du gouvernement implique un investissement dans la formation du citoyen, qui constitue un des éléments clés pour la réduction de la pauvreté absolue et pour le développent social et économique du pays. En matière de décentralisation, le gouvernement s engage à «poursuivre l édification et la consolidation d une administration locale décentralisée efficace et rapide pour une gouvernance centrée sur le citoyen et dynamique capable de faire face aux défis de la lutte contre la pauvreté dans la promotion du développement socioéconomique et culturel du pays» 205. La construction d un système éducatif efficace, permettant l accès équitable et de qualité à l éducation suppose donc que la responsabilité de la gestion et la délivrance du service public de l éducation soit confiée aux collectivités territoriales, villes, districts et province. Restant à l appareil central le rôle de régulateur et de moniteur. 203 Républica de Moçambique, Programa Quinquenal para , de 05 de Abril de Ce programme intègre les objectifs prétendus à court et moyen terme, basés sur les politiques et les stratégies nationales, continentales et régionales dont les plus importantes sont le Plan Régional de Développement Stratégique de la SADC et la NEPAD. Hormis ce document nous avons aussi l Agenda 2025, adopté en 2003, portant sur les objectifs du gouvernement pour l année 2025, un plan ayant fait l objet d un accord entre le gouvernement et les partenaires de la société civile, les partis politiques et la communauté internationale. Selon ce plan, jusqu en 2025 le Mozambique devra être un pays où les mozambicains ont un accès plus facile aux services de santé et à l éducation, entre autres. Nous avons aussi le PARPA, un plan qui résulte aussi d un accord entre le gouvernement et la société civile sur les actions à réaliser pour combattre la pauvreté. 204 Idem p Ibid. p. 4.

78 78 Considérant l éducation comme un droit fondamental et un instrument central pour l amélioration des conditions de vie et le développement du Mozambique, les principaux objectifs fixés pour ce secteur sont l égalité des chances d accès à tous les niveaux de l enseignement, l amélioration de la qualité de l enseignement et le renforcement de la capacité institutionnelle. Le plan stratégique de l éducation 206 fixe comme mot d ordre faire de l école un pôle de développement pour la consolidation de la mozambicanité, et s agissant d un instrument de planification et de mobilisation des ressources, il se caractérise comme un plan centré sur les priorités, avec des options limitées assises sur trois piliers définis par la politique nationale de l éducation, notamment : accroître l accès et l équité à l éducation; améliorer la qualité et le niveau de l enseignement ; renforcer la capacité institutionnelle du ministère de l éducation, et trois objectifs pour le système éducatif : augmenter l accès et les opportunités éducatives pour tous les mozambicains et à tous les niveaux d enseignement ; maintenir et améliorer la qualité d éducation et enfin, développer le cadre institutionnel et financier capable dans le futur, de soutenir les écoles et les élèves. Le plan stratégique met l accent sur la «nécessité de garantir le maintien des élèves après la conclusion du niveau scolaire primaire, assurer la justice et l équité du genre, luter contre la propagation du HIV/SIDA et mitiger son impact» 207. Ces éléments clefs conditionnent le développement économique et social du pays. Pour cette raison le Plan Stratégique pour , qui est en cours d élaboration 208 poursuit les objectif définis antérieurement notamment «la garantie de l équité et de l égalité dans l accès à l éducation, établir des programmes de protection sociale pour les filles qui représentent le pourcentage 206 PEEC para /11 de 09 de Junho de PEEC, p Voir UNICEFF Mozambique Annual Report p. 20

79 79 majeur d abandon scolaire, le combat contre le HIV/SIDA et la garantie de la qualité de l enseignement» 209. Tous ces aspects ont une liaison très étroite avec le Système National de l Éducation, c est à dire la nécessité d investir dans le capital humain pour l éducation et de garantir les conditions matérielles pour son fonctionnement. Par conséquent, la création de ces conditions implique aussi la réforme de la loi du SNE pour faire face aux nouvelles demandes de développement économique du pays, de la région et du monde. 3. La Loi du Système National de l Éducation L État organise et développe l éducation au travers un SNE, l action éducative est donc organisée et développée par l État à travers d un Système National de l Éducation 210. Dans ce contexte a été créée la Loi du Système National de l Education, la Loi n 4/83 du 28 mars, dite «loi sur les lignes générales du Système National d Éducation», postérieurement abrogée par la loi n 6/92 du 6 mai 211. Ce dispositif législatif, comme nous l avons précédemment signalé, établit le premier système éducatif du pays indépendant 212. Il prévoit les fondements, les principes et les objectifs de l éducation au Mozambique. Du point de vue de son contenu, la loi reprend les principes généraux sur le droit à l éducation prévus dans l article 88 de la CRPM, notamment le principe selon lequel l éducation est un droit et un devoir pour tous les citoyens; la libéralisation de l enseignement par l ouverture à d autres acteurs notamment privés à participer au processus éducatif; la laïcité de l enseignement, la direction et l organisation de l enseignement par l État. 209 Idem p Art. 52 n 2 ; art. 113 n 2, CRM. 211 Loi actuellement en vigueur. 212 Voir supra Chap. I, Sec. I, 1b.

80 80 Dans la conjoncture du réajustement du SNE en vue de son adéquation aux transformations introduites dans les années 80 par le gouvernement 213, la loi du SNE a été revue. Il était nécessaire de redéfinir les objectifs et les principes définis tenant compte de la doctrine en vigueur à cette époque, liée à la formation de l homme nouveau, un homme libre de l obscurantisme, de la superstition et de la mentalité bourgeoise et coloniale, un homme qui assume les valeurs de la société socialiste 214. C est-à-dire un système éducatif fondé sur les principes marxistes léninistes et qui garantit l accès à tous les niveaux d enseignement aux ouvriers, paysans et à leurs enfants. Pour répondre à cette nouvelle conjoncture, la nouvelle loi redéfinit le rôle de l État et de la société civile, ainsi que les objectifs, les fondements, la structure 215 et l âge de l accès à l enseignement obligatoire 216. Par exemple, pour ce qui est des objectifs du système éducatif, la loi établit que l État doit poursuivre les objectifs suivants 217 : - éradiquer l analphabétisme de façon à faciliter au peuple l accès au savoir scientifique et le plein développement de ses capacités ; - garantir l enseignement de base à tous les citoyens par rapport au développement du pays à travers l introduction progressive de la scolarité obligatoire ; 213 Transformations du point de vue politique, social et économique, dont les changements de la politique et l administration de l éducation, notamment la privatisation et la libération du système éducatif, et la restructuration du MINED. La révision constitutionnelle de 1990 qui a permis l ouverture d un dialogue pour la paix entre FRELIMO et RENAMO et la fin de la guerre froide ont aussi contribué à cette révision. 214 Article 4 de la Loi n 4/83 du 28 mars. Cette loi établit la gratuité de l enseignement dès l âge de sept ans (art.6) ; définit l école comme étant un lieu pour l inculcation aux citoyens des valeurs de la ligne politique du parti FRELIMO. Elle définit le principe de l unité du système éducatif, la question de l unité linguistique dans l enseignement, le principe selon lequel le système éducatif doit être un moyen favorisé, pour la transformation de la société et le principe de l articulation des systèmes (CASTIANO J ; ob cit p. 70). 215 Concernant la structure de l enseignement, la nouvelle loi introduit des nouvelles désignations notamment l enseignement pré-scolaire, l enseignement scolaire et l enseignement extra-scolaire. Voir articles 6-35 loi SNE. 216 Article 5 n 1, loi du SNE. Auparavant l âge de l accès à l enseignement obligatoire était fixé à sept ans. 217 Idem, Art. 3.

81 81 - assurer à tous les mozambicains l accès à la formation professionnelle ; - former les citoyens avec une solide préparation scientifique, technique, culturelle, et physique et une haute éducation morale, civique et patriotique ; - former le professeur comme un éducateur et un professionnel conscient avec une profonde préparation scientifique et pédagogique, capable d éduquer les jeunes et les adultes ; - former chercheurs et spécialistes qualifiés de façon à permettre le développement de la production et de la recherche scientifique ; - développer la sensibilité esthétique et les capacités artistiques des enfants, jeunes et adultes, en les éduquant dans l amour pour les arts et dans le goût pour le beau. Nous pouvons donc constater que le législateur évoque ici le système éducatif d une manière plus impartiale, ainsi «les expressions figées comme «éducation socialiste», «homme nouveau» etc, ont disparu» 218, on utilise donc les termes tels que alphabétisation et scolarisation universelle. On préconise donc, un nouveau projet éducatif fondé sur l idéologie néolibérale capitaliste, liée à l économie de marché. Il est vrai que tous ces objectifs sont toujours actuels, mais cette loi a été approuvée dans un contexte différent de celui d aujourd hui. Nous pouvons citer par exemple la problématique du VHI/SIDA qui a été soulevée après 1992, aujourd hui cette maladie affecte énormément le secteur de l éducation notamment le personnel enseignant. Les modifications politiques et l environnement social provoquent la nécessité pour les acteurs des politiques nationales de modifier les dispositifs légaux. 218 CASTIANO J., Histoire de l éducation au Mozambique, op. cit p. 91.

82 82 La Loi du SNE date de Jusqu à aujourd hui elle n a pas encore été révisée, elle est en vigueur telle qu elle était en 1992, dans le contexte propre de cette époque, et même la révision de 1992, n a pas été profonde. Nous pensons qu il serait important de mettre la loi en adéquation avec la situation actuelle. En effet, les instruments de planification les plus importants du pays, notamment le plan quinquennal, le PARPA, l agenda 2025, démontrent la nécessité d une réforme du SNE, de façon à ce que ses fondements soient plus conformes aux exigences actuelles du développement du pays, de la région et du monde. Par conséquent la loi du SNE doit être revue. La loi a été approuvée dans un certain contexte, cependant à cause des évolutions du SNE, il est important de revisiter la loi et de combler les lacunes existantes. Notamment du point de vue de son contenu, la loi doit être la plus englobant possible. La loi ne doit pas se limiter à présenter les objectifs, les principes et la structure du SNE, elle doit préciser l organisation et le fonctionnement des établissements scolaires, la gestion des équipements et du personnel entre autres. En s appuyant sur l exemple du système français une solution possible pourrait être la création d un code de l éducation, ou bien selon le cas du système éducatif portugais qui prévoit une Loi, la Loi de Bases du Système Éducatif, qui essaye de regrouper toutes les matières concernant l éducation, ou moins les aspect fondamentaux. Jusqu à présent, il y a beaucoup de lacunes en matière de législation dans ce domaine au Mozambique. La loi du SNE doit aussi prendre en compte les transformations apportées par la révision constitutionnelle de 1996 sur l introduction du pouvoir local au Mozambique, qui marque le début de la décentralisation dans le pays. Plus concrètement intégrer l intervention des collectivités territoriales, dans le cadre de la CRM, de la Loi n 2/97 du 31 mai et du Décret n 33/2006 du 30 août portant sur le transfert de compétences de l État vers les collectivités territoriales. Il en

83 83 résulte ainsi, la nécessité de repenser l encadrement juridique des écoles primaires, les responsabilités et les compétences des autorités municipales par rapport aux écoles soumises à leur juridiction 219. La nouvelle structure du Ministère de l Éducation Nationale doit aussi être intégrée dans la loi du SNE, en précisant le rôle des services locaux de l éducation nationale. Il est nécessaire de préciser le fonctionnement des directions provinciales de l éducation vis à vis du Ministre de l Éducation et vis à vis du gouverneur provincial. Nous pensons qu il est important d intégrer les directions provinciales dans la structure du Ministère de l Éducation Cependant, la solution de ce problème dépend des priorités définies par le gouvernement. «Les propositions dans le champ politique atteignent d autres domaines, comme les objectifs stratégiques en période électorale, les priorités dans le secteur éducatif, la planification entre autres. La caractéristique de base des propositions politiques éducatives est de présenter des alternatives stratégiques relativement au changement et vise, d une manière générale, l adéquation du système à un certain paradigme, implicite ou explicite» 220. Dans ce cas, il faut tenir compte de l influence des acteurs externes dans la définition des politiques éducatives. «Depuis l indépendance, des acteurs étrangers sont toujours intervenus activement dans la politique éducative. En guise d exemple, dans la conception du système colonial d éducation promulgué en 1983, on peut citer l intervention des coopérants de l ancienne RDA. Aujourd hui, les politiques éducatives sont adoptées en tenant compte des politiques, des priorités et des capacités de financement définies par des organismes internationaux comme la Banque Mondiale, le Fonds Monétaire International, l UNESCO et d autres encore» Idem, p Idem p Ibid. p. 15.

84 84 4. Les instruments internationaux relatifs à l éducation dans l ordre juridique mozambicain Le droit à l éducation en tant que droit fondamental de la personne humaine est un principe depuis longtemps garanti en droit international mais aussi au plan national et régional en cherchant de plus en plus à préciser la portée de chaque droit fondamental dans des textes spécifiques. En effet, comme le considère Yves Madiot, «les droits internationaux des droits de l homme ont évolué. De nombreuses déclarations et conventions internationales ont été adoptées, des juridictions internationales permanentes ont été créées, notamment la Cour européenne des droits de l Homme, et des mécanismes de contrôle et prévention des conflits ont été mis en place» 222. Ces normes du droit international des droits de l Homme ayant évolué, «elles portent aujourd hui non seulement des traces du développement de l homme et de la société, mais également les résultats de la lutte pour la défense et la protection de la dignité de l homme dans toutes les cultures et civilisations» 223. L adoption des textes internationaux dans le système interne s avère très importante, car il ne s agit pas seulement du droit à l éducation dans le sens strict du terme, donc un droit de la personne, «puisque l éducation est l un des principaux moyens d élever partout les «défenses de la paix» dans l esprit des hommes et des femmes. Il s agit donc, d un moyen essentiel de promouvoir la paix et le respect des droits de l homme et les libertés fondamentales en général» 224. Le droit international, considéré par certains auteurs comme étant hiérarchiquement supérieur au droit interne des États, son application par les États 222 MADIOT Y., op. cit,, p HUARAKA T., Les fondements de droits de l homme en Afrique,Éd. LAPEYRE,. p Rapport mondial sur l éducation, UNESCO 2000, p. 3.

85 85 n est toujours pas directe 225. Dans certains cas, il faut suivre des procédures internes d adoption prévues en général dans la Constitution de la république. Au Mozambique l application du droit international suppose, pour son entrée en vigueur dans l ordre juridique interne, son intégration, au travers de la figure juridique de ratification 226, dans les normes de droit interne. En effet, dans ce système juridique, les normes du droit international ont la même valeur que les lois ordinaires émanant du parlement ou du gouvernement, ces normes ayant une valeur inférieure aux normes constitutionnelles 227. Le droit à l éducation, un droit fondamental pour l exercice de la citoyenneté, constitutionnellement garanti par l État mozambicain, comme nous l avons précisé auparavant, résulte du principe d égalité d accès pour tous à l éducation défendu lors de la lutte de libération du pays contre le colonialisme portugais 228. La défense de ce droit fondamental résulte aussi des engagements internationaux, traités, accords et déclarations pris par l État mozambicain dans le domaine de l éducation. Ainsi, nous présentons les principaux textes suivants liés au domaine de l éducation et qui concernent le Mozambique 229 dont certains n ont pas encore été ratifiés par l État mozambicain : - La Déclaration Universelle des Droits de l Homme et du citoyen de 1948, article 26; 225 CISTAC, G., A questão do direito internacional no ordenamanto jurídico moçambicano, Revista Juridica da Faculdade de Direito, UEM 2004, p Voir article 18 n 1 de la CRM. La ratification pouvant être faite par le parlement ou par le gouvernement, s agissant d accord ou de traité international, selon les articles 161 al. b), 162 al b), 179 al. e), t) ; 204 al. g) de la CRM. 227 Arts. 2 n 4 et 18 n 2 de la CRM. 228 Sur cet aspect voir 1 a) supra. 229 Au niveau mondial mais aussi au niveau régional notamment dans le cadre du continent africain et de la région de la SADC.

86 86 - Le Pacte International des Droits Économiques, Sociaux et Culturels de 1966, articles 13 et 14; - Le Pacte International des Droits Civils et Politiques de 1966, article 18; - La Convention Internationale sur les droits de l enfant de 1989, article 28 ; - La Déclaration des Droits de l Enfant, de 1959, article 7; - La Charte Africaine des Droits et Bien Être de l Enfant ; - La Convention Relative à la Lutte Contre la Discrimination dans les Champs de l Enseignement de 1960; articles 4 et 5. - La Charte Africaine des Droits de l Homme et des Peuples, article 17. Dans les termes de l article 26 de la DHDH 230 «1. Toute personne a le droit à l éducation. L éducation doit être gratuite, au moins pour l enseignement élémentaire fondamental. L enseignement fondamental est obligatoire. L enseignement technique et professionnel doit être généralisé ; 2. L éducation doit viser à la pleine expansion de la personnalité humaine et au renforcement des droits de l homme et des libertés fondamentales et doit favoriser la compréhension, la tolérance et l amitié entre tous les groupes raciales ou religieux, ainsi que le développement des activités des Nations Unies». S agissant d une Déclaration, son application dispense la ratification de la part des États membres de l ONU, puisqu elle ne crée pas des obligations juridiques à ses membres 231. Cependant, les pays membres des Nations Unies assument le contenu de cette déclaration et elle fait partie du droit interne. Ainsi, 230 Adoptée et proclamée par l Assemblée Générale des Nations Unies au travers de la Résolution n 217A (III).du 10 décembre En 1993, l universalité des droits de l Homme prévue dans la DHDH, a été réaffirmée par les États membres de l ONU à Vienne. 231 Relatório sobre ratificação e implementação dos instrumentos internacionais dos direitos humanos em Moçambique, LDH, p. 16.

87 87 l article 43 de la Constitution mozambicaine dispose que «Les normes constitutionnelles relatives aux droits fondamentaux sont interprétées et intégrées en conformité avec la DHDH et la Charte Africaine des Droits de l Homme et des Peuples». L adoption de la DHDH signifie la reconnaissance de l importance des Droits de l Homme par les Nations. Il s agit de reconnaître non seulement les droits de l Homme considérés de base comme droit à la vie ou à l intégrité physique, mais aussi le besoin d inclusion des droits économiques, sociaux et culturels. Cependant certains de ces droits ne sont pas formellement reconnus au Mozambique, en raison de la non ratification jusqu à présent du Pacte International des Droits économiques, sociaux et culturels de Le Pacte International des Droits Civils et Politiques de 1966 (PIDCP) 233, adopté par le Mozambique au travers de la Résolution n 5/91 du 12 décembre, dispose dans son article 18 la liberté de pensée, de conscience, de religion et de l enseignement. La préoccupation de l ONU avec le droit des enfants existe depuis longtemps, puisque déjà en 1924 la Ligue des Nations Unies a adopté une déclaration sur les droits de l enfant. L assemblée générale de l ONU a adopté le 20 novembre la déclaration des droits de l enfant sur laquelle s appuient toutes les décisions prises sur le bien être de l enfant de tous les États. Cette déclaration contient dix principes qui servent de base à la Convention des Droits de l enfant adoptée en 1989, ratifiée par le gouvernement mozambicain au travers de la Résolution n 19/90 du 23 octobre. 232 Résolution 2200 (XXI) de l Assemblée Générale de l ONU. L article 13 de ce Pacte International renforce la question de la garantie de l accès à l éducation et le principe de la gratuité de l enseignement primaire considérant toujours le fait que l éducation respecte les cultures locales comme prévu dans la DHDH. Même sans l avoir ratifié, le Mozambique incorpore le contenu de ce pacte dans la CRM. 233 Résolution 2200 (XXI) de l Assemblée Générale de l ONU. 234 Résolution n 1386(XIV) de l Assemblée Générale de l ONU.

88 88 Cette convention renforce le principe de l enseignement primaire obligatoire et gratuit, en ajoutant que la discipline scolaire doit toujours respecter la dignité de l enfant 235. Ce texte oblige les États à prendre les mesures législatives, administratives et judiciaires nécessaires à la mise en œuvre des droits de l enfant et garantissant la non discrimination dans l enseignement. Par conséquent, l État mozambicain a adopté des lois sur la protection de l enfant, notamment la Loi n 8/2008 du 15 juillet portant sur l organisation tutélaire des mineurs (régime juridictionnel des mineurs; la Loi n 7/2008 du 09 juillet définissant les mécanismes de protection et de promotion des droits de l enfant, sans oublier les principes généraux prévus dans la loi fondamentale en vigueur, notamment dans son article 121. La question de l égalité des chances dans l enseignement, prévue dans la déclaration et la convention des droits de l enfant a été considérée si importante qu une convention spécifique sur cette matière a été adoptée : la Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l enseignement adoptée le 14 décembre 1960 à Paris, issue de la onzième session de la Conférence Générale de l UNESCO. Les États parties à cette convention s engagent entre autre à «formuler, à développer et à appliquer une politique nationale visant à promouvoir, par des méthodes adaptées aux circonstances et aux usages nationaux, l égalité de chance et de traitement en matière d enseignement» 236. Cela implique donc, la prise de mesures telles que la gratuité de l enseignement, la garantie d un enseignement public de qualité dans tous les établissements scolaire, entre autres. Certes, il y un effort considérable de la part du gouvernement du Mozambique pour accomplir les engagement nationaux et internationaux pris dans le domaine éducatif surtout pour ce qui concerne la législation, néanmoins, un 235 Voir les articles 7 et 28 de la Déclaration Internationale des droits de l enfant et Convention Internationale sur les droits de l enfant. 236 Article 4 de la Convention concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l éducation.

89 89 long chemin reste à parcourir surtout par rapport aux mesures administratives. En effet, plusieurs enfants pauvres sont victimes de l exclusion sociale au niveau de l accès à l enseignement puisque souvent il manque des places dans le système national d éducation. Il faut donc, augmenter le réseau scolaire pour combler ce manque de places, sans oublier aussi la garantie de qualité de l enseignement. Concernant les instruments régionaux, le Mozambique a adopté la Charte Africaine des Droits de l Homme et des Peuples de 1981, par les biais de la Résolution n 9/88 du 25 août, de l Assemblée Populaire. Créée pour faire face aux aspirations des peuples africains 237 de vivre dans une société dont l homme est libre et digne, considérant ainsi les aspects sociaux, culturels et économiques dans la consécration et réalisation des droits de l Homme. En effet, la Charte africaine essaye de répondre à ces aspirations en regroupant dans le même document les trois générations des droits de l Homme, notamment les droits civils et politiques prévus dans le PIDICP, les droits économiques, sociaux et culturels prévus dans le PIDESC, et le droit au développement humain 238. Une commission, la Commission Africaine a été créée comme mécanisme de contrôle de l application de la Charte par les États membres. Dans le champ des droits sociaux, l éducation dispose d une consécration particulière, puisque l article 17 dispose le droit de l accès à l éducation pour tous. Et, au niveau de la SADC, les États membres, notamment le Mozambique, s engagent à mettre en place de mesures visant à garantir l exercice du droit à 237 Comme le souligne Tunguro HUARAKA (Les fondements des droits de l homme en Afrique, op. cit. p. 67.), «malgré son universalité, l interprétation et le degré d application des normes du droit international des droits de l Homme, sont modifiés et influencés par les valeurs philosophiques et les bases culturelles de la population donnée à une époque donnée. Ainsi, le contenu d une norme précise du droit international des droits de l Homme ne sera pas exactement le même dans toutes les parties du monde». 238 En effet, les articles 2 et 13 de la Charte portent sur les droits civils et politiques et les articles 14 et 18 de ce document abordent les droits économiques sociaux et culturels. La Charte traite encore des droits particuliers des peuples africains, notamment les articles proclamant les droits des peuples africains au développement.

90 90 l éducation pour le citoyen. Ces engagements sont inscrits dans le Traité de la SADC adopté en Namibie le 17 août 1999 et le protocole relatif à l éducation que nous allons détailler dans la 2ème partie de notre travail. L objectif principal de ces textes est d assurer l accès à l éducation de base, qui comprend la réalisation de l enseignement primaire obligatoire pour les enfants et pour les jeunes ainsi que les adultes qui n ont pas eu la chance d avoir accès à l éducation au moment approprié. En ressort aussi la préoccupation ou l engagement de la non discrimination, l égalité d opportunités dans l accès à l éducation et à la formation professionnelle. Plus particulièrement, récemment le gouvernement mozambicain a pris des engagements internationaux dans le domaine de l éducation, notamment les OMDs, déclaration adoptée à l unanimité en 2000 par l Assemblée Générale des Nations Unies, et l Initiative accélérée de l éducation pour tous (EFA/FTI) prise suite à la réalisation du Forum Mondial de l Éducation qui a eu lieu en avril de 2000 à Dakar, Sénégal, où tous les pays présents ont réaffirmé l objectif de l Éducation Pour Tous de Ainsi, en conséquence des différentes conférences sur le développement des droits de l Homme et la qualité de vie, notamment les conférences de Beijing sur les droits de la femme, la conférence du Rio de Janeiro, Brésil, sur l environnement, la conférence de Jomtien, Thaïlande, sur l éducation pour tous, la conférence de New York sur les droits de l enfant, la conférence de Rome sur la nutrition et l alimentation, la conférence du Caire sur la population et le développement, la conférence d Istanbul sur l Habitat, la conférence de Vienne sur les droits de l Homme, entre autres, et considérant les constatations de ces conférences, l ONU a décidé d établir une agenda mondial social, en septembre 2000, sous la forme des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), fixant les compromis approuvés par les chefs d États et de gouvernements, où s intègre la question de l éducation. Ainsi, l objectif 2 de cette agenda établit que: jusqu à 2015 tous les enfants doivent avoir accès et compléter l éducation

91 91 primaire dans cette période. Pour le Mozambique, des mesures ont été entamées, cependant il faut adopter plus de mesures dans tous les niveaux, notamment le législatif, l administratif, l économique, entre autres. Ces engagements sont reflétés dans le PEEC qui prévoit la nécessité d assurer la conclusion des sept ans d enseignement primaire pour tous les enfants, filles et garçons mozambicains jusqu à 2015; la réduction du taux de l analphabétisme de la moitié jusqu à 2015 et l élimination de l inégalité de genre dans l enseignement primaire et secondaire jusqu à La mise en œuvre de ces engagements suppose l organisation d un système éducatif déconcentré et doté des moyens financiers et matériels garantissant ainsi un service public d enseignement universel et de qualité. Chapitre II : Organisation du système éducatif au Mozambique Dans l ensemble de l Administration publique mozambicaine, l organisation et le fonctionnement du système éducatif s avèrent particulièrement complexes. En effet, le système éducatif comprend ou implique d un côté un ensemble de normes concernant la gestion administrative de l enseignement et de l autre côté la gestion de la pédagogie dans les enseignements, chacun de ces cadres obéit à ses propres normes et organes compétents. Par exemple, selon la loi, les collectivités territoriales peuvent intervenir dans la gestion administrative du système éducatif, exerçant donc des fonctions essentiellement matérielles, pourtant d une immense importance. Il revient à l État de mettre en œuvre les mesures relatives au droit à l instruction et au droit de l éducation. Il doit organiser l enseignement public à tous les niveaux. Ces consignes résultent des dispositifs coloniaux, par exemple, le 239 PEEC p. 8. Jusqu à présent ce dernier but n est pas été atteint, car il y a toujours un grand écart entre le nombre de filles et de garçons, celui des garçons étant le plus élevé.

92 92 Portugal comme la France, «différemment de plusieurs de leurs partenaires européens, qui ont opté pour la construction d un grand service public laïc et gratuit de l enseignement et pour le financement public contrôlé de l enseignement privé» 240. Le système éducatif mozambicain a un caractère unitaire et hiérarchisé, il a connu quelques évolutions depuis les années 80 jusqu à aujourd hui. En effet, comme nous avons pu le constater, l organisation du système éducatif au Mozambique a été conçue de manières différentes. Dans la période coloniale et après l accession à l indépendance, durant une vingtaine d années, le système éducatif fut confié exclusivement à l État. Cependant, les réformes politiques économiques et sociales, notamment les mécanismes de transition vers un système pluripartiste, l économie de marché, donc, la dynamique propre du développement du pays ont montré que l État ne pouvait pas être le seul à orienter et encadrer le système éducatif. Pour garantir un service public d éducation effectif, l État devait permettre à ses organes locaux et aux collectivités territoriales d intervenir dans la gestion du système éducatif. Ainsi, malgré la tradition centralisatrice du système éducatif (Section I); plusieurs réformes ont été réalisées et appliquées en tenant compte des contextes politico-sociaux en vigueur ( 1). Selon les principes de l organisation du système éducatif ( 2), le Ministère de l Éducation Nationale a été chargé de rendre opérationnels les politiques et les plans du système éducatif définis par le gouvernement (Section II). La loi définit l organisation et le fonctionnement ( 1); cette organisation est établie considérant les différents niveaux d enseignement existants dans ce pays ( 2). 240 ROUQUETTE, R. La commune et l école, Le Moniteur p. 10.

93 93 Section I: Un système éducatif traditionnellement centralisé Longtemps, l organisation du système éducatif mozambicain fut centralisée tant du point de vue de sa gestion que du point de vue de son contrôle. La révolution menée pour l accession à l indépendance du pays n a pas modifié l état de choses pour ce qui est du système d organisation administrative, il fallait donc, «maintenir le centralisme de la décision administrative» 241. Dans l ensemble des pays de la région, le socle fondateur de l administration territoriale a ainsi été forgé à partir du legs colonial constitutif du couple centralisation/décentralisation, toujours controversé et conflictuel. En effet, «Au lendemain des indépendances, confrontés aux multiples et urgents problèmes de moyens, de gestion administrative et mise en place de structures étatiques, les pouvoirs publics optèrent rapidement pour la centralisation, perçue comme le mode opportun et tout indiqué à la fois pour maîtriser les donnés et orientations et pour combler les manques et déficits de l administration encore embryonnaire» 242. Dans ce domaine, nous considérons qu il y a eu une continuité administrative même si les objectifs poursuivis étaient différents 243. En effet, le régime colonial a mis en place un dispositif d administration centralisé de façon à pouvoir exercer un contrôle vigilant sur l enseignement qui était fondé sur la discrimination des peuples colonisés. Comme le souligne Abdou Moumouni, dans tous les pays colonisés de l Afrique noire «toute l organisation de l enseignement repose sur le principe selon lequel seule l administration coloniale était concernée 241 GRAÇA, J.; Lei dos municípios : uma apresentação, Notícias, 01/03/1996, J.O. MMONTEIRO, Aspectos institucionais e financeiros da Reforma dos Orgãos Locais em Moçambique, Maputo, Dezembro de 1990, p. 4. Cité par Gilles Cistac, Moçambique : Institucionalização, Organização e problemas do Poder local, Lisboa, A bril de 2012, p «La décentralisation et la démocratie dans le monde» Rapport des Cités Unies, 2008, p En effet, souvent, en s installant, les pouvoirs coloniaux ont œuvré à la dislocation des liens traditionnels afin d asseoir leur emprise tout en préservant le modèle administratif préexistant. Par conséquent, la décentralisation n a été introduite que de manière limitée et discriminatoire. Les quelques structures décentralisées instaurées par le colonialiste étaient considérées par les populations non pas comme organes d auto administration mais plutôt comme des outils de renforcement de la présence coloniale. Dans l ensemble des pays de la région, le socle fondateur de l administration territoriale a ainsi été forgé à partir du legs colonial constitutif du couple centralisation/décentralisation, toujours controversé et conflictuel (In Rapport des Cités Unies 2008 p. 29).

94 94 par la création, la gestion, et le contrôle des établissements scolaires. Les collectivités villageoises, urbaines, régionales, d une manière générale les populations n avaient que des directives à exécuter» 244. Ensuite, après l indépendance, le régime institué par le FRELIMO décida d instaurer un régime basé sur la centralisation du pouvoir, dont le but était d éliminer les discriminations et de permettre «l organisation et l institutionnalisation de l éducation, et la planification et la réalisation d un contrôle plus étroit des établissement scolaires» 245. Ainsi il était nécessaire «de bâtir le nouvel appareil d État de la jeune nation indépendante, d étendre à la totalité du pays une organisation administrative hiérarchisée, susceptible d assurer le contrôle social quotidien» 246. Un appareil d État caractérisé ainsi par le principe de subordination et de délégation des organes inférieurs envers les organes supérieurs, d où l impossibilité de conception de la subsidiarité. Cet objectif est lié à l idée de la construction d une société socialiste, comme le souligne Miguel Gomez : «Dans le cadre de la décision de la construction de la société socialiste comme objectif à atteindre, et qui ne pouvait l être grâce à la «formation d une personnalité socialiste» l école et tout le secteur de l éducation occupaient donc une place centrale dans la réalisation d un tel projet. En vue d instaurer un système d éducation capable de constituer l alternative au système colonial, a été mise en place entre 1977 et 1982 une administration extrêmement centralisée pour l école où devait naître, selon la 244 MOUMOUNI A, l éducation en Afrique, op cit p GOMEZ M. op cit p GEFFRAY, C. La cause des armes au Mozambique, op. cit, p. 36. Pour expliquer cette affirmation cet auteur défend l idée qu à cette époque «l organisation administrative était irriguée de la base au sommet par un flux continu de papiers, des rapports et circulaires dûment tamponnés, dont une des fonctions essentielles semble avoir été de matérialiser l existence de la hiérarchie, les échelons inférieurs renvoyant scrupuleusement aux supérieurs l information et l image que ces derniers désiraient eux-mêmes pouvoir transmettre à leurs supérieurs, ainsi de suite. L usage de la langue de bois autorisait toutes les falsifications de la réalité, elle mettait là aussi hors de cause la bonne foi des menteurs administratifs : certains croyaient sincèrement faire ce qu on attendait d eux en ne transmettant de ce qu ils savaient que ce qui se laissait penser et dire dans les catégories de la phraséologie officielle Qui à Maputo, pouvait dés lors comprendre quoi que ce soit des événements du district du Erati, et, plus généralement, de ce qui se passait dans les campagnes du pays?»

95 95 doctrine élaboré au III congrès, «l homme nouveau» qui ferait advenir la société socialiste» 247. Le régime instauré par le FRELIMO décide donc d instituer une politique d administration centralisée et concentrée. En effet il n avait aucun doute sur la conception à choisir pour le système de l éducation après l indépendance. Cette décision a été férocement défendue par Graça Machel, alors Ministre de l Éducation, en avril de 1978, s exprimant en faveur d une conception socialiste dans les termes suivants : «cela parce que l éducation a un caractère de classe pour nous, la question des alternatives ne se pose pas. Au Mozambique, le seul chemin par lequel on peut atteindre notre but est celui de la conception socialiste de l éducation» 248. Le système éducatif fondé sur la connaissance du socialisme semblait la meilleure solution pour la formation d un peuple socialiste et pouvait ainsi résoudre le problème de la carence du pays en personnels qualifiés, notamment des cadres et d ouvriers qualifiés. «En premier lieu, il s agissait de garantir l accès à l école des enfants en âge scolaire et travailleurs. Pour ce faire, la mise en place d un dispositif administratif centralisé, capable de planifier et de contrôler les performances du système à tous les niveaux, apparaissait comme primordiale» 249. Malgré le caractère péremptoire de la décision de la mise en place de ce dispositif administratif centralisé, des questions se sont posées lors de la réalisation du IIIe congrès du parti FRELIMO, concernant surtout l efficacité de ce système administratif centralisé. Ensuite une décision fut prise dans le but d alléger un peu la tonalité centralisatrice du modèle, permettant alors une intervention populaire dans le domaine éducatif. 247 CASTIANO J. op. cit p Position défendue lors d un séminaire international organisée par la Fondation Dag Harmarskjold et par le Ministère de l Éducation et de la Culture, sur le thème «alternatives pour le système d éducation pour les pays de l Afrique Australe. 249 CASTIANO op. cit p. 54

96 96 Ainsi, la IIIe Réunion nationale sur l éducation adopta le principe du «centralisme démocratique» «censé garantir la cohérence des décisions et de leur application du centre vers la base, et la participation populaire aux instances décisionnelles réparties à tous les niveaux. Les structures censées permettre cette diffusion du pouvoir aux trois principaux niveaux administratifs (nation, province, district) ne furent que partiellement mises en place jusqu à l avènement du SNE, en 1983» 250. La question de l intervention, ou mieux, de la non intervention, des structures locales a été maintenue même après l adoption du SNE, préconisant l existence des organes locaux de l État intervenant dans l administration de l éducation. Or, dans la pratique cela ne se réalisait pas, même si ici nous sommes encore dans le cadre de la concentration de pouvoirs, mais nous allons constater (Voir infra Ch. I, Sec. I), que la concentration implique nécessairement l existence d un système centralisé. Des aspects négatifs de la création des structures locales ont été relevés, notamment, la répartition des compétences entre les provinces et les districts était de plus en plus floue et la circulation de l information en était perturbée. Cela principalement en raison du fait que l on manquait de cadres professionnels capables de concrétiser sur le terrain les orientations du centre 251. Pour contrer ces difficultés, le gouvernement défend la nécessité d opter pour une administration centralisée de l éducation. L État devait tout centraliser avec plus de contrôles et une planification centralisée, pour mieux répondre aux nécessités du système éducatif car les agents locaux n avaient pas de capacités pour le faire. 250 Idem p MEC, 1979, 46, cité par CASTIANO J. op. cit p. 55.

97 97 Cependant, malgré cette idée de centraliser pour mieux réaliser le service public de l éducation 252, les choses ne sont pas bien passées, puisque au sein même du gouvernement central on retrouve un certain désordre. «Les provinces pouvaient recevoir de la capitale, dans une même année, quatre plans sectoriels différents, l un du ministre de l éducation et un de chacune des trois directions nationales, qui se heurtaient, ou dont la priorité d application n était pas claire. Et la même situation se répétait au niveau des districts» 253. On était donc, devant une situation où la gestion était diffuse, voire confuse, on assiste à une «inflation galopante des directives, visites d inspection, règlements, ordres de services, instructions, formulaires de toutes espèces, qui sévissaient alors, constituant elle aussi un facteur de centralisation, dans la mesure où celle-ci est apparue comme la solution du problème : pour éviter la dispersion, il fallait unifier entièrement les chaînes de décision, du sommet (ou centre) à la base» 254. Pour le Ministère de l Éducation Nationale, la perspective de centraliser l appareil éducatif était justifiée, dans mesure où, entre autres, il s agissait aussi d un moyen d atténuer les insuffisances de ressources et de prévenir la corruption. Ainsi, «Centraliser l appareil éducatif apparaissait comme un moyen de pallier au manque criant de ressources disponibles» 255. Cette idée a été renforcée par le fait que la corruption était à l origine de la faiblesse des ressources. En effet, la corruption endémique «rendait nécessaire le renforcement du contrôle administratif, que seul un appareil central efficace pouvait garantir». Ainsi, la prolifération de niveaux de décision permettait aussi l existence de pratiques déviantes telles que la corruption puisque le système de contrôle des actes des autorités hiérarchiquement inférieurs était défaillant. 252 Le service public de l éducation utilisé ici dans le sens fonctionnel ou matériel, qui met l accent sur l activité, la fonction (voir Dictionnaire de droit administratif, 2 e édition, Agathe Van Lang ; Geneviève Gondouin et Véronique Inserguet-Brisset, éditions Dalloz, Paris 1999), c est-à dire l activité de l administration publique visant à satisfaire le besoin d intérêt général (Voir Manuel de droit administratif de A de LAUBADÈRE, J-C VENEZIA et Y. GAUDEMET., LGDJ, 1982, p ). 253 Idem, p Ibid., p MEC, 1979, 71, cité par CASTIANO J. op. cit. p. 56.

98 98 Cependant, le modèle centralisé adopté ne pouvait être possible que dans le cas d un réseau optimal de communication et de transports permettant de garantir l accès à toutes les régions ce qui n était pas le cas selon Severino Ngoenha, «provoquant ainsi une situation d immense incapacité de l administration de l éducation et en particulier de l école, à accomplir ses propres plans et délais» 256. L aspect traditionnel a aussi joué un rôle important dans l option pour le régime centralisé. Ainsi, «la hiérarchie rigide et linéaire d un système centralisé a sans doute aussi été favorisée, dans une certaine mesure, par le respect traditionnel des aînés qui forme une partie de la culture mozambicaine. L habitude coutumière de se soumettre à l autorité d un chef, et son corollaire qui est l absence de tout esprit critique, a pu ainsi servir à l instauration d un système autoritaire et formaliste» 257. Pourtant, ces énoncés n effacent pas la forte influence du régime colonial sur l option choisie après l indépendance. Ce régime a contribué à l adoption d une forme de gouvernement autoritaire centralisé provoquant l existence d une administration bureaucratique et inefficiente. En effet, selon Patrick Chabal, «l influence coloniale et l expérience de la décolonisation ont contribué au développement de moyens rigides et complexes et de structures politiques et administratives autoritaires caractérisées par trois aspects, notamment : l absence d une représentativité politique; la nature excessivement bureaucratisée de l administration et une perspective contraignante sur les questions économiques» 258. Ces trois caractéristiques, ajoutées à d autres facteurs tels la nature des mouvements de libération et les exigences qui ont été imposée, ont concouru à ce 256 NGOENHA S., CASTIANO J., BERTHOUD G., A longa marcha duma «educação para todos em Moçambique», Maputo, Imprensa Universitaria da UEM, Idem. 258 Cité par UACIQUETE A., Modelos de administração da educação em Moçambique ( ), Aveiro, 2010, op. cit. p. 42.

99 99 que la majeure partie des pays africains, se transforment en États monopartites et centralisés, dès leur accession à l indépendance. Ceci étant insérée dans le cadre du processus «d africanisation politique» 259 dont l objectif était de rompre avec le système antérieur en ré appropriant l identité africaine. Dans les années suivant la proclamation de l indépendance et leur reconnaissance comme État indépendant, les États africains ont en effet souvent choisi la voie monopartite caractérisée par le centralisme, l autoritarisme et la bureaucratie, donc, un État néo patrimonial, où «la société se réaffirme dans le contrôle de l ordre public au travers de l État» 260. Ainsi, d après Bernard Weimer «the largely neopatrimonial state in Africa and its political economy based on rent extraction are not thinkable without a high degree of centralised power and control of the territory and its resources, investments and trade, together with that of the administration and coercive means (police, military) 261. Cependant à cause de la conjoncture politique sociale et économique l État, dans les années 1980/1990, se transforme en État périphérique de néolibéralisme, lié aux dynamiques politiques, économiques et sociales en vigueur dans cette période, marquée surtout par le surgissement des organismes internationaux et supranationaux, proposant l introduction du marché libre et la limitation des pouvoirs de l État. Ainsi que le remarque Patrick Chabal, «le motif de la transformation des États africains en État de parti unique, n est pas celui largement proposé par les nationalistes de l époque. Principalement par le fait de l ordre post coloniale avoir permis la cohésion et l unité au lieu de la compétition politique. Il s agit essentiellement du fait que l État africain s est transformé en État patrimonial et 259 Définie par Patrick Chabal dans les termes suivants: «Political africanisation is meant the all important process whereby the Policy-the ideas, practises and institutions-of colonial rule and colonisation was assimilated, transformed and re-appropriated by Africa», (Cité par UACITELA A., op. cit p. 41). 260 Idem, p WEIMER B., Decentralised of African State-or building through local governance-a paradox? Challenges to governance and decentralization in Mozambique, FAU, Copenhagen, May, 2009, p. 2.

100 100 non institutionnalisé (dans le sens wébérien) c est-à-dire que malgré l apparente démocratie occidentale, la politique africaine opère de façon différente. Dans le centre de la politique formelle, le système a développé une logique de clientélisme, très liée aux réseaux des relations personnalisées et verticales entre le gouvernement et les gouvernés, ainsi l arène politique s est transformée en informelle» 262. De ce fait, comme l indique Abdou Moumouni «l organisation générale du système de l éducation hérité du régime colonial, actuellement mis en place dans la plupart des États africains, présente des défauts graves qui entravent sérieusement le développement d une éducation répondant aux exigences politiques, économiques, sociales et culturelles de l Afrique contemporaine» 263. Certes, le cadre dans lequel se développe une politique publique donnée n est jamais neutre, puisque des éléments circonstanciels présents peuvent contribuer à la création de son contenu 264, mais aujourd hui la possibilité de concevoir un système éducatif totalement centralisé, un «État-enseignant» 265, où l État assume et impose entièrement le programme des enseignements, détermine les besoins des populations dans le domaine éducatif, organise les évaluations, et assure la gestion des ressources humaines et matérielles, dans le contexte des exigences d une redéfinition du rôle de l État dans le domaine de l éducation, est presque impraticable. Il est donc nécessaire dorénavant de décentraliser de façon à permettre aux différents acteurs de travailler avec l État en confiance et suivant un objectif commun. En effet, l administration publique ne peut pas, dans le contexte actuel, assumer la responsabilité sur tout ce qui se passe à l école. Mais la décentralisation 262 Cité par UACIQUETE, A, Modelos de administração da educação em Moçambique ( ), Aveiro, 2010, op. cit p MOUMOUNI A, l éducation en Afrique, op cit p Pouvant être influencé notamment par des facteurs internes (système économique, social et politique), et des facteurs externes (la pression des organismes internationaux, agences d aide externe entre autres). 265 Expression utilisée par MONS N. dans son ouvrage les politiques éducatives, la France fait-elle les bons choix? cité par TRAORE I., L école et décentralisation au Mali, L harmattan, Paris,2011, p. 61.

101 101 ne peut être concrète que si les moyens pour l exercice des compétences transférées sont été assurés, ce qui n est pas souvent le cas au Mozambique. En effet, si les textes permettent l intervention des collectivités territoriales dans le domaine éducatif, dans la pratique, l intervention des collectivités territoriales demeure faible, cela nous amène à considérer qu il s agit d une pure rhétorique décentralisatrice de la part de l État, vu que le processus de transfert de compétences se fait par télécommande, sans un véritable engagement des autorités compétentes. Et plus grave encore, on assiste à une tendance re-centralisatrice de la part de l État 266. Certes, il faut tenir compte de la capacité financière des collectivités territoriales, le support financier des caisses de l État étant indispensable. La nouvelle loi de finances des collectivités territoriales 267 pourrait alors leur permettre l obtention des recettes au travers la collecte des impôts locaux prévus dans cette loi. Malgré le fait que là encore il y a des procédures de mise en œuvre de cette loi qui n ont pas été adoptées jusqu à présent. Notamment l article 15 n 2 de cette loi dispose la nécessité d approbation du code d impôts des collectivités territoriales. Toutefois ces textes n ont pas encore été adoptés par le gouvernement ou par le parlement 268. Le système éducatif mozambicain, comme d ailleurs tous les systèmes éducatifs de l Afrique noire ont subi des variations, de différentes étapes à cause d approfondissement des réformes des mécanismes liées aux contextes politicosociaux. Néanmoins, ces politiques et ces réformes ont toujours obéi à des principes établis dans l organisation du système éducatif. 266 CHIZIANE E. démontre cette problématique dans son ouvrage, O retorno à concentração e centralização do poder administrativo em Moçambique,, Kapicua, livros e multimédia, Maputo Loi n 1/2008 du 16 janvier, BR n 3 I série (dite Loi des Finances Locales). Portant sur le régime financier, budgétaire et patrimonial des collectivités territoriales et sur le système tributaire municipal. 268 Art. 15 n 2: «o Conselho de Ministros deve aprovar, nos termos da Lei, os códigos tributários autárquicos para a aplicação dos impostos e taxas referidos no n 1 do presente artigo».

102 Les Principes d organisation du système éducatif L organisation du système éducatif tient compte des principes universels tels que les principes de la démocratie et de l égalité d accès à l enseignement. «Un enseignement démocratique et progressiste doit permettre de «former l être humain à partir de l enfant, de le préparer et de l adapter aussi largement que possible à la vie, au contact avec la nature et les hommes» 269. Il s agit donc de former l enfant comme le précise P. LANGEVIN, «en développant pleinement sa personnalité et en lui donnant les moyens d accéder pour le plus grand bien de tous à la forme d activité où il peut rendre le plus de service en raison de ses aptitudes et de son effort personnel» 270. D autant plus que «l éducation contribue à élargir chez l homme la connaissance de l homme, de la nature et de la société ; en même temps elle développe le respect et l estime des autres hommes et des peuples, base indispensable de tout rapprochement réel et fécond de toute solidarité effective, et de toute coopération à l échelle universelle» 271. En effet, l éducation contribue à la valorisation et à la prise de conscience de l être humain capable de valoriser son héritage culturel, et de vivre une vie plus satisfaisante et par conséquent devenant utile à la vie en société. Ainsi, le principe démocratique doit viser à octroyer des opportunités égales et effectives d accès à l éducation et à la réussite scolaire à tous les enfants, indépendamment des classes ou couches sociales dont ils sont issus. Néanmoins, ce principe ne doit pas rester théorique et abstrait. Ainsi, «il s agit évidemment non de l affirmation purement abstraite et théorique de l égalité de tous devant l école, 269 Idem p LANGEVIN P., La pensée et l action, Éditeurs français unis, Paris 1955, cité par MOUMOUNI, A. op. cit p MOUMONI A. op. cit. p. 218.

103 103 du droit de tous à l instruction, au travers les lois ou d autres formes juridiques, mais de la traduction dans les faits de cette égalité en droit» 272. Dans l ordre juridique mozambicain, ces principes sont protégés par la Constitution de la République; ainsi les articles 88 et 113 consacrent le droit et l égalité de l accès à l enseignement, la laïcité, et la participation de tous les intervenants dans le processus éducatif 273. Le principe de la laïcité de l enseignement public, constituant celui qui a suscité le plus de polémiques au cours des dernières années 274, fut introduit par la Constitution de la République de , définissant la séparation absolue entre l État et les institutions religieuses dans tous les domaines. L actuelle Constitution et la loi du SNE précisent que l enseignement public n est pas confessionnel. L enseignement public ne doit pas conduire à établir des programmes obéissant à des directives philosophiques, religieuses, politiques ou idéologiques 276. Au Mozambique, l application du principe de la laïcité s avère malaisé. Hormis la Constitution de la République et la loi du SNE, il y a peu de textes qui explicitent sa conception et offrent des moyens de son application. 272 Idem p Art. 88 n «1. Na República de Moçambique a educação constitui um direito e um dever de cada cidadão ; 2..O Estado promove a extensão da educação à formação profissional continua e a igualdade de acesso de todos os cidadãos. Art. 113 : «1. A Republica de Moçambique promove uma estratégia de educação visando a unidade nacional, a erradicação do analfabetismo, o domínio da ciência e da técnica, bem como a formação moral e civica dos cidadãos. ; 2. O Estado organiza e desenvolve a educação através de um sistema nacional de educaçãão ; 3. O ensino público não é confessionnal» Art ; 1, Loi du SNE «d) O ensino público é laico». 274 Selon Yves Madiot, Considérations sur les droits et devoirs de l homme, ed. Bruylant, Bruxelles 1998, pg 72-75), le mot laïcité traduit imparfaitement la nature de la laïcisation La laïcité, selon cet auteur, est une séparation, selon un rythme, des formes et des modalités qui peuvent être très variables, entre la loi divine et la loi humaine, ayant basculé aujourd hui de la nature révolutionnaire, au XVIe siècle, qui transforme les conditions de la croyance et l obéissance, vers une légitimité du croyant individuel, avec toutes les conséquences qui peuvent surgir, notamment des effets subversifs. 275 Art. 19, 2 CRPM. 276 Art.12 «1. A República de Moçambique é um Estado Laico ; 2. A laicidade assenta na separação entre o Estado e as confissões religiosas " 113 n 3 CRM (Voir note 223).

104 104 En France ce principe est consacré dans la Constitution de 1958, article 1 er277. La Loi du 9 décembre 1905 retrace les origines ou les bases de ce principe. Elle dispose ainsi clairement l interdiction d élever ou d apposer «aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics en quelque emplacement public que ce soit». Il existe aussi des circulaires régulièrement émises pour rappeler la nécessité d application de ce principe 278. Et, plus récemment le parlement français a adopté le 20 octobre 2010 la Loi sur l interdiction du port du voile intégral, interdiction de dissimulation du visage, entrée en vigueur depuis le 11 avril Désormais, selon cette loi, «nul ne peut, dans l espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage». Une circulaire relative à la mise en œuvre de cette loi a été publiée 279. Bien que, malgré tous ces dispositifs légaux français, textes constitutionnels et législatifs que nous venons de citer, dans certaines circonstances l intervention du juge s avère nécessaire. Ainsi, dans les cas des multiples problèmes liés à l interprétation et application du principe de laïcité, il sera ainsi appelé à intervenir. «C est au juge alors, d intervenir et de poser des règles qui inspirées du principe de laïcité, sont des règles de conciliation, il fixe les frontières d intervention des religions» 280. En conséquence de ce vide légal au Mozambique, en juin 2011 une polémique a été soulevée sur ce sujet 281, notamment dans une école à Cabo Delgado, plusieurs écoles à Nampula, deux provinces situées au nord du pays, une 277 Prévoyant que «La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances». Il s agit donc, d énoncer et de définir un principe, sans pour autant détailler les conditions de son application. 278 Circ. 27 décembre 1944 ; circ. 2 novembre Circulaire du 2 mars 2011 n du 11 octobre interdisant la dissimulation du visage dans l espace public, signé par le Premier Ministre François Fillon. 280 MADIOT, Y, le juge et la laïcité. Pouvoirs, 1995, n 75, p Journal verdade, A laicidade do ensino público, compulsando sobre alguns fundamentos, Adelson Rafael, 14 juin 2011, p.5 ; Journal Noticias, 18 juin 2011, Ministro da educação se pronuncia contra o uso da burca, p. 4 Journal Verdade, 28 juin 2011, moçambicnos islâmicos protestam contra a proibição de uso de burcas nas escolas, p. 2; disponible sur : ( le 23/01/2011).

105 105 zone majoritairement musulmane, où des élèves se refusaient d enlever leur voile, suite à une décision prise par les directeurs des écoles, considérant qu il y a une violation du principe de non discrimination donc de l égalité et de la liberté religieuse. Plusieurs voix se sont élevées, en défense des élèves, surtout parmi la communauté islamique, considérant que l État devrait tolérer le port de différents types vestimentaires, au nom de la liberté de croyance et de la non discrimination. Le Ministre de l éducation, soutenu par la Ministre de la justice ont donné raison aux responsables des établissements scolaires et les étudiantes ont été suspendues. Or la décision de suspension avait comme fondement le dispositif constitutionnel, qui n explique pas quelles sont les situations dont on peut considérer qu elles portent atteinte au principe de laïcité. S agissant d un conflit entre l administration publique et l administré, pourquoi n est-il pas demandé au juge de se prononcer sur ce litige 282? Ainsi nous pensons qu il faut définir les normes sur l usage des symboles religieux, les décisions ne peuvent être faites au cas par cas. Certes, la liberté de croyance doit être respectée et garantie par l État, mais dans le respect des valeurs fondamentales grâce à un cadre juridique qui impose des limites. D ailleurs la problématique liée à la difficulté d interprétation et d application du principe de la laïcité date de plusieurs années. En effet, en 1996, le Tribunal Suprême 283 a été sollicité, par le Président de la République, dans le cadre de la fiscalisation préventive, avant la promulgation, pour se prononcer sur la constitutionalité de la Loi sans numéro du 4 mai 1996, approuvée par le Parlement disposant que les dates de l Aïd-al-Fitre et i Aïd-al- Adha, dates 282 Yves Madiot, dans son article, Le juge et la laïcité, op. cit p.72-84, démontre bien la nécessité de l intervention du juge judiciaire ou administratif dans ce genre de contentieux. Ainsi, la démarche est considérée normale dans un État de droit, où on trouve des différences culturelles, l incompréhension, la méfiance et les intransigeances idéologiques conduisant à de situations litigieuses. Le juge intervient pour garantir aussi l effectivité du principe de l impartialité et de l exercice de liberté religieuse. 283 A cette époque les compétences du Conseil Constitutionnel étaient exercées par le Tribunal Suprême, par force de l article 202 de la Constitution de 1990.

106 106 commémoratives liées à la fin du Ramadan et au sacrifice, seront alors considérées comme étant des jours fériés. Cette Loi n a pas abouti puisque le Conseil Constitutionnel l a considérée inconstitutionnelle car elle portait atteinte au principe constitutionnel de l égalité des citoyens devant la loi, au principe constitutionnel de liberté de professer ou non une religion et au principe constitutionnel de la laïcité de l État 284. Ainsi, la question de la laïcité s assied sur trois principes fondamentaux : notamment la sécularisation du pouvoir politique, la neutralité de l État devant les églises et la liberté de conscience et de culte. Il s agit non seulement d une réponse aux tendances sociales et politiques modernes, mais aussi un moyen de garantir la neutralité de l État devant une diversité culturelle et de religions existant dans le pays. Cependant cette neutralité ne signifie pas un désintérêt ou une indifférence de l État devant le phénomène religieux. Pour Yves Madiot, il existe une impossibilité d une séparation totale entre l État et la religion ou l ignorance par l État du phénomène religieux puisque «les églises sont nécessairement présentes dans la société et dans la vie privée des croyants. Par leurs rites, leurs manifestations culturelles, par les biens qu elles possèdent, elles interfèrent directement et indirectement dans l ensemble de la vie sociale» 285. Le plus important est que chacun respecte son champ d intervention. Ainsi, «Dieu qui est parfait, il convient de laisser son royaume. Il appartient à César de régir la société des hommes» 286. Pour créer ses normes l État peut avoir recours aux normes religieuses, en les laïcisant, puisque, «la religion comme le droit, s exprime par voie du commandement. Mais le droit peut transformer le commandement religieux, l adoucir ou le rendre plus sévère» Proc. N 1/96-C.C.A.A.HF, Autos de apreciação preventiva da Constitucionalidade da Lei Sobre os feriados nacionais nas datas do Ide-UL-Fitre e Ide-Ul Aadha. 285 MADIOT Y., Considérations sur les droits et devoirs de l homme, Ed. Bruylant, Bruxelles, 1998, p Idem p Ibid., p.75.

107 107 Un autre principe révèle une certaine difficulté d application et soulève quelques interrogations, c est celui de la gratuité de l enseignement, «un principe très pratique et concret qui en général concerne plus les individus dans leur vie quotidienne que les instances de pouvoir, le gouvernement ou les institutions publiques 288. Ainsi, les notions de gratuité, comme celles de gratuit ou gratuitement» 289 disposent d une charge affective particulière qui «déclenche en chaque individu, dans tout groupe, au sein de toute société, une réaction moins institutionnelle, elle répond à un désir conscient ou inconscient d offrir ou d obtenir des biens ou des services sans devoir s acquitter d une contrepartie, pouvant ainsi procurer une satisfaction ou méfiance et provoquer l enthousiasme ou engendrer des réticences» 290. Au Mozambique, la gratuité de l enseignement est une conquête historique du peuple mozambicain, issue de la lutte anticolonialiste, ainsi, dans le cadre de l idéologie politique de démocratie populaire, le principe défendu pour l accès à l éducation pour tous passe par la création des conditions égales d accès à l éducation pour tous et donc, la gratuité de l enseignement. Ainsi, appartenant au peuple, l école devrait être gratuite ce qui permettrait aux couches défavorisées l accès à l instruction gratuite. Cela concerne toutes les classes relatives à l enseignement obligatoire, c est-à-dire l enseignement de base comprenant la première à la septième classe. La gratuité de l enseignement signifie l exemption de tout paiement des droits de scolarité, l accès aux cours et au matériel scolaire 291. Ainsi, il revient à l État, et plus récemment aux collectivités territoriales, de supporter la charge de la gratuité de l enseignement primaire 288 KOUBI G., GUGLIELMI G.,(Dir), La gratuité, une question de droit, Paris, L Harmattan, coll. Logiques juridiques,, 2003, p Certes des mots de portée juridique, financière et économique, mais ils sont très peu prononcés dans les textes juridiques et très peu prisés dans les discours économiques et exclus des analyses comptables.(koubi G., op. cit. p.9). 290 Idem p Théoriquement, le Ministère de l éducation fournit le livre scolaire aux élèves de l enseignement de base, mais dans la pratique, les parents sont obligés d acheter le livre qui est censé être gratuit au marché noir ou même dans les librairies, à cause des fréquents retards ou des ruptures de stock dans la distribution des livres.

108 108 obligatoire. Cependant, durant quelques temps, après l indépendance, dans les années 80 et 90, les parents devaient payer les droits d inscription et acheter le matériel scolaire pour leurs enfants. Formellement, du point de vue juridique, le principe de gratuité de l enseignement reste introuvable 292. En effet, si les textes internationaux, adoptés par l État mozambicain, consacrent clairement la gratuité de l enseignement primaire, on constate que ce principe n a pas été inscrit ni dans la Constitution de la République ni dans la loi du SNE ou dans le Règlement de l enseignement de base. En effet, il n existe pas une base légale interne sur la gratuité de l enseignement primaire au Mozambique 293. Le gouvernement se limite à mentionner son engagement sur l obligation et la gratuité de l enseignement dans les documents de travaux tels que la Politique Nationale de l Éducation, le Plan Stratégique de l Éducation entre autres. On entend aussi des déclarations orales du Ministre de l Éducation Nationale sur la gratuité de l enseignement suite à des réclamations des parents dont les inscriptions des enfants sont conditionnées au paiement de certains montants, sans pour autant citer aucun fondement légal 294. En effet, malgré le fait que dans la pratique le gouvernement met en œuvre des mécanismes pour garantir l accès gratuit à l enseignement et au matériel scolaire, il y a des établissements scolaires qui obligent les parent à verser de l argent lors de l inscription des enfants, ce montant sert notamment à payer pour le salaire des gardiens et pour la maintenance des salles de cours. Mais, toujours 292 Par exemple, dans le système juridique français, malgré la prévision dans le préambule de la Constitution et dans le code de l éducation, du point de vue juridique ce principe est aussi considéré comme introuvable, selon l analyse faite par Gilles Guglielmi, L introuvable principe de gratuité du service public, (KOUBI G. ; GUGLIELMI G. J (Dir). La gratuité, une question de droit? L harmattan, Paris, 2003, pp Même implicitement aucun dispositif ne se réfère à la gratuité de l enseignement, même si nous extrapolons l interprétation de l article 3 de la loi du SNE, selon lequel «l État garantit l enseignement de base à tous le citoyen», signifiant ainsi que l accomplissement de l enseignement de base passe par la mise à disposition gratuite du service éducatif, nous considérons que cette interprétation est très forcée et ne correspond pas à la réalité. Que l enseignement soit obligatoire ou laïc cela est clair, mais pour la gratuité, la certitude vient seulement des déclarations et des actions du gouvernement. 294 Afinal o ensino basico não é gratuito?, (23/01/2011); Encarregados de educaçao forçados a pagar matriculas no ensino primário, :http://noticias.sapo.mz/aim/artigo/ html (23/01/2012).

109 109 oralement le Ministère de l éducation considère que le payement est volontaire, et il s agit seulement de «faire participer la communauté dans la gestion de l enseignement» 295. Cette déclaration nous ramène à la réflexion sur le rôle de la gratuité de l enseignement, un besoin essentiel pour l être humain. La contribution des parents est-elle légitime? Il est vrai que le service public de l enseignement est assuré et à la charge des institutions publiques, visant le maintien du lien social, étant ainsi lié à la notion de solidarité 296, mais la communauté a intérêt à participer à la gestion de l enseignement, il s agit non de faire payer un prix mais surtout de valoriser l enseignement 297. Il est nécessaire de faire comprendre aux parents que le droit acquis de la gratuité de l enseignement n est pas mis en cause par les contributions faites d autant plus qu elles n ont pas un caractère obligatoire 298, mais nous sommes certains que ce procédé peut déclencher des injustices liées à la qualité de l enseignement, c est à dire que dans les écoles où les parents ont des moyens financiers, la qualité de l enseignement, au moins les conditions telles que la propreté, les chaises etc, seront mieux remplies que dans les écoles qui dépendent exclusivement du budget de l État ou des collectivités territoriales. Nous revenons à notre positionnement concernant le principe de la laïcité, sur le besoin de créer des normes concernant l application de ce principe. Dans le cas du principe de gratuité, la situation est encore plus grave parce que même la Constitution ne prévoit pas ce principe. Une loi devrait au moins statuer sur ce principe. Cette incertitude juridique peut déclencher des conséquences non négligeables, notamment quant au contrôle de l application du principe, par 295 Idem. 296 KOUBI G., GUGLIELMI G., (Dir). La gratuité, une question de droit? op. cit., p Inspiré du titre «gratuité? Sans prix certes, mais pas sans valeur» introduction de l ouvrage collective de KOUBI G., GUGLIELMI G., (Dir). La gratuité, une question de droit, op. cit. 298 Car, la gratuité de l enseignement a un coût, supporté qui devrait être supporté par l État et les collectivités territoriales, ces dernières ne pouvant intervenir qu après la formalisation des transferts des compétences éducatives qui jusqu à présent n ont pas été transférées. Le budget que l État consacre pour l éducation est très limité, le secours ne pouvant être porté que par les ONG, les associations ou les parents individuellement.

110 110 exemple s il y a violation, il n a pas de possibilité de recourir aux instances judicaires compétentes en cas de conflits. Cette situation nous amène à penser qu il y a un acte délibéré de l État concernant l omission légale du principe de gratuité de l enseignement, car nous allons voir postérieurement que l État n assume pas clairement 299 le fait que l éducation est un devoir dans le sens où c est l État qui doit créer les conditions d accès à l éducation, et non pas nécessairement le citoyen et la famille. Cependant, il nous est difficile comprendre les motivations puisque l État assume les engagements internationaux pris en la matière. Il suffit donc, de transférer ses engagements dans l ordre juridique interne, qui définit clairement la gratuité de l enseignement comme un droit du citoyen, la nature des établissements scolaires concernés et la nature des prestations offertes gratuitement. Ainsi les frontières de la gratuité seront bien claires, mais avec en tout cas la possibilité d intervention du juge administratif en cas de doute. Hormis les principes fondamentaux mentionnés supra, la loi du SNE et le Règlement de l enseignement de base sont plus détaillés concernant les principes du système éducatif. En effet, l article 2 de la loi du SNE et l article 61 du Règlement Général des Écoles de l Enseignement de Base traitent des principes pédagogiques du système éducatif. Ainsi ces textes disposent que «le processus éducatif doit être orienté vers le développement des capacités et de personnalité de façon harmonieuse et équilibrée pour la formation intégrale ; le développement chez l enfant de la capacité d apprentissage individuel et d assimilation critique des connaissances; la liaison entre la théorie et la pratique; promouvoir la liaison entre l étude et le travail productif, socialement utile, et garantir une étroite liaison entre l école et la communauté dont l école participe activement à la dynamisation du développement socio-économique et culturel de la communauté 299 La loi du SNE se limite à mentionner que la scolarité obligatoire est faite de façon progressive considérant le développement du pays. Mais de quel développement parle-t-elle? Après la création de cette loi presque 20 ans se sont écoulés, et il y a toujours une omission sur la définition légale sur l enseignement obligatoire.

111 111 et celle-ci donne l orientation nécessaire à la mise en œuvre d un enseignement et d une formation conforme aux exigences du développement du pays» 300. Le Règlement de l enseignement de base met l accent sur les principes strictement pédagogiques, liés surtout au processus d évaluation, stipulant ainsi, la nécessité de développement d un enseignement où il y une correspondance entre le processus d évaluation et les apprentissages et les compétences acquises; la primauté de l évaluation formative en valorisant le processus d auto-évaluation ; l évaluation continue de l élève tout au long du cycle de formation ; la transparence et la diversification des moyens d évaluation» 301. Le Ministère de l Éducation nationale, au travers les organes centraux et déconcentrés, joue un rôle fort important dans la mise en œuvre des principes du système éducatif que nous venons d analyser. Ainsi, «pour assurer la direction et la gestion administrative, la coordination et le contrôle pédagogique des différents secteurs de l éducation, pour veiller à la mise en œuvre correcte de la conception, de l orientation et du contenu du système d éducation préconisé, une organisation administrative appropriée est indispensable» Traduction personnelle : Loi du SNE Art. 2 «O processo educativo orienta-se pelos seguintes princípios : a) O desenvolvimento das capacidades e da personalidade de uma forma harmoniosa, equilibrada e constante, que confiram uma formação intégral ; e) Ligação estreita entre a escola e a comunidade, em que a escola participa activamente na dinamização do desenvolvimento sócio-económico e cultural da comunidade e recebe desta a orientação necessária para a realização de um ensino e formação que respondam às exigências do desenvolvimento do pais». Le Règlement de l Enseignement de Base compléte ces principes en abordant dans son article 61 des principes liés à l évaluation de l enseignement et apprentissage, à savoir : «a) Consistência entre os processos de avaliação e as aprendizagens e competências aprendidas, através da utilização de métodos e instrumentos de avaliação diversificados, de accordo com a natureza das aprendizagens e dos contextos em que ocorrem ; b) Primazia da avaliação formativa, com valorização dos processos de auto-avaliação regulada, e sua articulação com os momentos de avaliação; c) Valorização da evolução do aluno, ao longo de cada ciclo; d) Transparência do processo de avaliação, através da clarificação e da explicação dos critérios adoptados; e) Diversificação dos intervenientes no processo de avaliação. 301 Art. 61 als. a)-e) Règlement de l Enseignement de Base. (Voir note 250). 302 MOUMONI A., op. cit. p. 265.

112 112 Section II: Attributions et pouvoirs du Ministère de l Éducation Le service public national d éducation est mis en œuvre par l État à travers le Ministère de l Éducation Nationale. La création de ce ministère ainsi que la nomination de son responsable relève du Président de la République, selon les dispositions des articles 160 n 1 c) et n 2 de la Constitution de la République. Ainsi par Décret présidentiel n 1/2010 du 15 janvier a été créé le Ministère de l Éducation, dont la désignation antérieure était Ministère de l Éducation et de la Culture, puisque il s occupait aussi des compétences dans le domaine de la culture. Le Décret Présidentiel cité supra, ainsi que le Statut Organique fixent les compétences de ce Ministère se résumant en la mise en œuvre des politiques et plan stratégiques définis par le gouvernement. Ce ministère doit garantir l unicité du Système National de l Éducation à travers la planification, la direction et le contrôle de l administration du SNE. Ainsi, via le Ministre de l Éducation, le gouvernement fixe les orientations pédagogiques et les programmes d enseignement, établit des normes sur le recrutement, la formation, et la gestion du personnel enseignant et non enseignant, établit les règles du fonctionnement des établissement scolaires en fixant, proportionnellement à la taille, le cadre nécessaire de personnel enseignant et administratif; il contrôle et réalise l inspection de l enseignement 303. Le Ministre établit le calendrier scolaire par arrêté. Désormais, les compétences dans le domaine de l éducation ne sont plus exercées seulement par l État, à travers le Ministère de l Éducation. En effet, dans le contexte de la Loi du cadre des collectivités territoriales, la Loi n 2/97 du 18 février et plus récemment, le Décret n 33/2006 du 30 août, l État partage la 303 Étant membre du gouvernement, le Ministre de l Éducation répond auprès du Conseil de Ministres, sur les activités de son Ministère au niveau national et dans le cadre de l action de fiscalisation de l Assemblée Nationale, directement ou à travers la Commission chargée du secteur de l éducation au sein de l Assemblée Nationale, le Ministre de l Éducation peut être appelé à présenter un rapport sur l état de développement de l éducation dans le pays.

113 113 gestion du système éducatif avec les collectivités territoriales surtout dans la gestion du matériel et des ressources humaines. Dans le TITRE II, Chapitre II, infra nous analyserons cette question du partage de compétences entre l État et les Collectivités territoriales en précisant d abord les attributions et compétences de chaque intervenant. Le Ministère de l Éducation assure la mise en œuvre de ses responsabilités par les biais d une structure composée d un ensemble d organes situés tant au niveau central qu au niveau local. 1. L organisation et le fonctionnement du Ministère de l Éducation Nationale Le Ministère de l Éducation dispose d une structure organisationnelle propre qui a connu diverses modifications, notamment des changements quant à son appellation et son périmètre d action. Ces variations sont surtout liées aux changements de gouvernement suite à l élection du Président de la République, qui est aussi le chef du gouvernement mozambicain 304. En effet, après l indépendance du pays, l administration de l enseignement fut confiée à un ministère, le Ministère de l Éducation, donc, nous constatons que depuis toujours le domaine de l éducation est confié à ce Ministère. Cependant, selon les motifs cités supra, ce Ministère peut être désigné par différentes appellations: Ministère de l Éducation et Culture (MEC), Ministère de l Éducation Culture, Jeunesse et Sports (MECJD), ou bien Ministère de l Éducation tout court (MINED). Cette distinction implique nécessairement l étendue ou la réduction du champ d action du Ministère. La culture et le sport sont des domaines souvent rattachés au ministère de l éducation, cependant, ces secteurs ont été retirés du Ministère de l Éducation nationale après l élection présidentielle de 2010, créant désormais deux nouveaux 304 Voir CRM, art. 146 n 3.

114 114 Ministères: le Ministère de la Culture et le Ministère de la Jeunesse et des Sports. Concernant l enseignement supérieur la situation est inverse puisque après avoir été confié à un ministère dans le mandat , le Ministère de l Enseignement Supérieur, Science et Technologie, est aujourd hui à nouveau rattaché au Ministère de l Éducation 305. Si à notre sens il est normal que le président de la République ait le pouvoir de choisir la structure qui lui convient mieux pour gouverner le pays, les modifications entamées doivent au moins suivre une cohérence, de façon à ne pas laisser penser que la structure du gouvernement est établie par rapport aux personnes que le Président de la République prétend nommer comme ministre. Le Ministère de l Éducation est celui où les plus de transformations se réalisent. Il s avère difficile de comprendre comment le même ministère peut changer d appellation, et par conséquence de champ d intervention, à chaque fois qu il y a une élection présidentielle. Il est temps de fixer le champs d intervention de ce ministère par exemple établir définitivement, à travers une loi, si les domaines de la culture, jeunesse, sports, ou enseignement supérieur sont ou non confiés au Ministère de l Éducation. Cette situation ne permet pas l existence d une structure solide du gouvernement en général et de l éducation en particulier. Cette culture de «réformiste» pouvant être selon Jacky Simon, source de difficultés et illisibilités notamment dans la part des services déconcentrés et des usagers 306. Une des conséquences immédiates de ces constants changements est que, à chaque fois qu il y a un changement il faut un Décret présidentiel qui crée le Ministère, et un 305 En effet, cela est la seule période où il l enseignement supérieur a été détaché du Ministère de l éducation. Cependant le domaine de la Science et technologie est confié au ministère du même nom. 306 SIMON J., CYTERMAN J-R., Organisation et gestion de l éducation nationale, Paris Berger-Levrault, 9 e édition, 2008, p. 68.

115 115 diplôme Ministériel approuvant son Statut Organique, ce dernier n ayant été approuvé qu à la fin de l année Nous pouvons nous appuyer sur l expérience française où le domaine d intervention du Ministère de l Éducation Nationale est bien défini et même avec un changement de gouvernement le champ d intervention du Ministère de l éducation reste inchangé. Cette appellation existe depuis 1932, quand l appellation est passée de «Ministère de l instruction publique» à «Ministère de l Éducation nationale» 308. Certes, le système éducatif français a lui aussi connu des évolutions concernant son domaine d action, mais à partir d une certaine période le champ essentiel d intervention demeure le même 309. En effet, de 1944 à 1974, tout en conservant la même appellation, le Ministère de l Éducation a été déchargé de plusieurs fonctions, notamment, «en 1959 ce Ministère perd sa responsabilité dans le domaine culturel, plus précisément la direction des archives, arts et lettres, des musées et de l architecture ; en 1964, la direction de l hygiène sociale et universitaire est supprimée au Ministère de l Éducation et les fonctions correspondantes sont transférées au Ministère de la Santé Publique ; en 1966, les responsabilités sur la jeunesse et sports sont transférées au Ministère de la Jeunesse et des Sports, et plus tard, en 1963, au Secrétariat d État de la Jeunesse et Sports; et finalement, en 1974, le Ministère de l Éducation se voit retirer l administration de l enseignement supérieur, confiée aujourd hui au Ministère des Universités» Cela implique aussi donc, la nécessité de changer le logotype, de courriel électronique de tout le personnel, entre autres. Et souvent l institution n est pas préparée pour s adapter à la nouvelle structure en temps réel. Jusqu à présent, la home page du Ministère de l Éducation utilise l appellation MEC (Ministère de l Éducation et Culture). 308 SIMON J., CYTERMAN J-R, op. cit, p Cependant, cela n a pas empêché que la structure du Ministère soit remaniée à plusieurs reprises, dès 1945 jusqu à 2006, selon SIMON J., CYTERMAN J-R, op. cit pp Idem pp

116 116 L instabilité de l appellation et du champ d intervention du Ministère de l Éducation a pour conséquence plusieurs remaniements de la structure du ministère. Il est vrai que les changements peuvent être nécessaires, surtout quand il s agit d améliorer le fonctionnement de l administration pour la garantie d un service public de qualité. Ainsi, selon Moumouni, «les rouages administratifs dans tout État sont en effet conçus pour permettre la mise en œuvre d une politique donnée des classes ou couches dirigeantes du pays considéré et sous les différents aspects qu elle revêt : économique, social, culturel ; on ne peut donc prétendre amener des changements effectifs dans un domaine quelconque tout en renonçant à toucher en quoi ce soit aux rouages existants» 311. En effet, la décision de remanier tel ou tel secteur doit être fondée sur des raisons objectives permettant une organisation administrative appropriée, dont le but principal serait d assurer la direction et la gestion administrative, la coordination et le contrôle pédagogique des différents secteurs de l éducation de façon à mettre en œuvre la conception, l orientation et le contenu du système éducative, facteurs indispensable pour le système éducatif. Pour ce faire, l administration de l Éducation comporte différents services de conception et d élaboration, de coordination, de contrôle, de gestion, et d exécution, cette organisation doit s intégrer dans l ensemble de la structure de l organisation administrative et politique du pays. «Les rapports entre ces services, leur nombre et la répartition géographique doivent par ailleurs refléter, dans une certaine mesure et jusqu à un certain point, ceux de l organisation politique administrative du pays; de plus il convient de prendre garde de ne pas multiplier inconsidérablement le nombre de ces services et de leurs sections, afin de ne pas en alourdir et compliquer inutilement l organisation et la coordination» MOUMONI A., op. cit. p Idem, p. 266.

117 117 La multiplication exagérée de branches et sous branches dans la structure administrative est héritée du système colonial, pour répondre à des intérêts propres à l époque. D après MOUMOUNIA, «un grande nombre d institutions, de rouages, de formes d organisation trouvaient leur justification dans les méthodes et objectifs propres à assurer l oppression politique et le pillage systématique des richesses économiques des territoires africains par l impérialisme ils visaient aussi à créer un véritable rideau de fumée destiné à prévenir et empêcher toute compréhension claire du mécanisme de l administration du pays dans son ensemble de la part des populations comme des cadres subalternes indigènes, à tout embrouiller par une complexité apparemment inextricable, de façon à inculquer et entretenir chez les fonctionnaires africains de tous niveaux le mythe de «la nécessité du blanc pour que ça marche» 313. Dans l organisation du système éducatif mozambicain, on peut distinguer des services centraux, installés dans la capitale du pays, dont le siège du Ministère de l Éducation, où fonctionnent les différents services et directions nationales, des services locaux, se réduisant pratiquement à l aspect administratif de la direction des établissements scolaires, notamment les Directions provinciales siégeant dans les capitales administratives provinciales, et, dans le cadre de l administration déconcentrée, les services ou Directions districtales localisés dans les districts. Chaque direction ou service est administré par un directeur, nommé par le Ministre de l Éducation s agissant d une direction centrale ou d une Direction provinciale, ou par le Gouverneur s agissant d une direction ou service districtal. Le procédé de nomination peut engendrer des conséquences négatives dans la gestion du système éducatif, notamment le problème de la double subordination que nous aborderons dans le Chapitre II du titre II qui suit. 313 Ibid., p. 266.

118 118 A. L administration centrale Les services centraux de l éducation fonctionnent à Maputo, la capitale du pays. Ils permettent au Ministre de l Éducation de disposer, pour l exercice de ses compétences, d organes spécialisés (les directions nationales ou d autres institutions sous direction du Ministère de l Éducation), des inspections nationales et provinciales de l éducation, et d organismes consultatifs. Ainsi l administration centrale de l éducation au Mozambique comprend la structure suivante 314 : - Le Ministre de l Éducation, - Les Vices Ministres de l éducation L Inspection Générale de l Éducation ; - La Direction Nationale de l Enseignement Primaire ; - La Direction Nationale de l Enseignement Secondaire ; - La Direction Nationale de l enseignement Technique Professionnel ; - La Direction Nationale de l Alphabétisation des Adultes ; - La Direction Nationale de Formation des Enseignants ; - La Direction de Gestion et Garantie de Qualité ; - La Direction de l Administration des Qualifications ; - La Direction des Programmes Spéciaux ; - La Direction de Coordination pour l Enseignement Supérieur ; - La Direction de la Planification et de la Coopération ; 314 Art. 4 du Statut du Ministère de l Éducation. 315 Aussi nommés par le Président de la République, leur nombre pouvant varier de un à trois. V. Art. 160 n 2 al. a) CRM.

119 119 - La Direction des Ressources Humaines ; - La Direction de l Administration et Finances ; - Le Cabinet du Ministre ; - Le Département de l Éducation Spéciale ; - Le Département du Livre Scolaire et Matériel Didactique ; - Le Département Juridique ; - Le Département des Technologies d Information et Communication ; - Le Centre de Documentation. La structure du Ministère de l Éducation comprend aussi les organes qui y sont rattachés, placés sous la direction ou sous la tutelle du Ministère 316. Ainsi les organes subordonnés sont: L Institut National du Développement de l Éducation (INDE) ; l Institut de l Éducation ouverte et à Distance (IEAD) ; le Conseil National des Examens, Certification et Equivalences (CNCE) et l Institut de Langues (IL). Sous tutelle du Ministre de l Éducation on retrouve l Institut des Bourses d Études (IBE); L École Internationale de Maputo (EIM) ; Le Conseil National d Évaluation de Qualité de l Enseignement Supérieur (CNEQES). Pour l exécution de ses fonctions, le Ministre de l éducation dispose de l appui d organes consultatifs collectifs qui donnent leur avis sur des questions fondamentales, de nature technique et administrative liées au système éducatif, 316 La tutelle et la subordination se distinguent essentiellement par rapport au degré de l autonomie de l organe. Ainsi, la tutelle confère plus d autonomie, notamment l autonomie administrative et financière et attribue une personnalité morale à l organe. Tandis que la subordination implique une intervention directe du Ministère de l éducation, par exemple la gestion du budget de l organe subordonné est de manière centralisée par le Ministère.

120 120 notamment le Conseil National de l Enseignement Supérieur (CNES), le Conseil Coordinateur, le Conseil Consultatif et le Conseil Technique 317. L organigramme ci-dessous illustre d une façon précise la structure et l organisation du Ministère de l Éducation Nationale au niveau central: Source: MCS/EJ/2012 Les fonctions de l Administration Centrale de l Éducation impliquent son intervention dans les volets administratif, pédagogique et scientifique notamment 318 : - L éducation et la formation ; - Le développement du curriculum et recherche scolaire ; - La supervision, le contrôle et la règlementation ; - La gestion et la garantie de qualité ; 317 Sur la composition et la compétence de ces organes voir arts du Statut Organique du Ministère de l Éducation. 318 Art. 3 du Statut du MINED.

121 121 - L administration et la planification de l éducation. Ainsi, l administration centrale de l éducation a à sa charge la direction technique et administrative, la coordination des différents secteurs d éducation, le contrôle pédagogique ; l élaboration et la conception (programmes manuels, examens, planification etc.); la gestion administrative et financière du personnel et des établissements scolaires; les statistiques scolaires; l équipement des établissements scolaires (fournitures diverses, livres, matériel scientifique d enseignement, entre autres); les publications, éditions (documents pédagogiques divers, manuels, programmes, brochures diverses entre autres, et doit procéder au démarrage et à la coordination de la recherche scientifique. B. L administration déconcentrée de l Éducation L administration déconcentrée relève du gouvernement local qui prend en compte l existence des provinces et des districts, des postes administratifs et des localités, considérés comme les Organes Locaux de l État (OLE) Les OLE représentent l État au niveau local pour l administration et le développement du territoire respectif en contribuant à l intégration et l unité nationales. «Dans l exercice de leurs fonctions, ils respectent les principes de décentralisation et déconcentration, sans pour autant mettre en cause l unicité de l action et des pouvoirs de direction du gouvernement» 320. Ayant pour mission la garantie de la réalisation des activités et programmes culturels économiques et sociaux d intérêt local et national, ces organes «doivent agir en respectant l autonomie des collectivités territoriales, la CRM, les délibérations de l Assemblée de la 319 V. art. 7 CRM disposant sur l organisation territorial du pays et la Loi n 8/3003 du 19 mai et son règlement respectif approuvé par Décret du Conseil de Ministres n 11/2005 du 10 juin, sur les compétences, organisation et fonctionnement des OLE. 320 Selon les dispositions conjuguées des articles 262 et 263 de la CRM.

122 122 République, du Conseil des Ministres et celles des organes de l échelon inférieur» 321. La province est l échelon le plus haut de l organisation du pays, elle est dirigée par un gouverneur nommé par le Président de la République. Selon l article 23 de la LOLE, le Gouverneur de Province dirige le gouvernement provincial composé par le gouverneur lui même, le Secrétaire Permanent de la Province et les directeurs provinciaux. L article 26 de cette loi établit que les Directions provinciales garantissent «a) l exécution des plans et programmes définis par l organe de l État de l échelon supérieur et par le gouvernement provincial pour les secteurs d activités respectifs; b) orientent et prêtent son appui aux unités économiques et sociales des secteurs d activités respectifs». Pour ce qui est du service public de l éducation au niveau local, il comprend l existence des directions locales de l éducation, notamment les Directions Provinciales de l Éducation (DPE), dirigées par un Directeur Provincial, nommé par le Ministre de l Éducation, ce dernier étant cependant subordonné au Gouverneur de la Province. Les Directions provinciales sont représentées au niveau du district par des Directions des Services Districtaux de l Éducation (DDE), dirigés par des directeur districtaux, nommés cette fois-ci par le Gouverneur de Province, mais subordonnés à l Administrateur du district et au Directeur Provincial de l Éducation 322. En articulation avec les DDE, les DPE doivent disposer d une vision globale des nécessités quantitatives et qualitatives de l éducation, c est-à-dire les besoins de scolarisation à court et moyen termes. Pour garantir cette responsabilité, la DPE dispose d un ensemble d organes notamment : - Le Département de la Direction Pédagogique ; 321 Idem, art L administrateur est le plus haut responsable du district, et il représente le gouverneur provincial à ce niveau territorial. Considérant que les Provinces comprennent des circonscriptions territoriales appelées Districts.

123 123 - Le Département de la Planification ; - Le Département des Ressources Humaines ; - Le Département de l Administration Financière - L inspection. Cependant, dans la structure organisationnelle du système éducatif, les DDE sont considérées comme étant le niveau le plus important de l administration de l Éducation 323 elles sont donc la base territoriale de planification de l éducation. En effet l administration directe de l enseignement, des établissements d enseignement à tous les niveaux à l exception de l enseignement supérieur se réalise à ce niveau d unité territoriale. Le district est donc, la base d identification de l éducation au niveau du district 324. Hormis la figure de Directeur des services du district, la structure de la DDE comprend une section composée par des techniciens du domaine pédagogique notamment la supervision, l appui pédagogique et l inspection et dans le domaine administratif notamment l administration des ressources humaines et la planification. Au niveau du district, à l exception de l enseignement supérieur, chaque établissement scolaire dispose d un directeur d école, et deux adjoints l un pédagogique et l autre pour la partie administrative, nommés par l administrateur du district. Hormis cette question relative à la subordination et la double subordination que nous aborderons dans la PARTIE II, un autre aspect paradoxal concerne le fait que les Directions provinciales ne font pas partie de la structure du Ministère 323 Cependant cela ne concerne pas seulement l éducation puisque la LOLE stipule dans son article 12 n 1 que le district est la principale unité territoriale de l organisation et du fonctionnement de l administration local de l État et la base de planification du développement économique culturel et social de la République du Mozambique. 324 Relatório Nacional sobre a Educação em Moçambique, p. 15, MINED, Maputo 2001.

124 124 même si, dans la pratique, ces directions ne sont qu un prolongement, au niveau local du fonctionnement du Ministère de l Éducation. Les Directeurs provinciaux doivent présenter et soumettre leurs comptes au Ministre qui les nomme, ils le font par exemple lors du Conseil Coordinateur du Ministère de l Éducation dirigé par le Ministre 325. Cependant on ne trouve pas ces directions provinciales dans l organigramme de ce Ministère, elles font partie de la structure du gouvernement provincial, conformément à la Loi n 3/2008 du 19 mai, comme l illustre l organigramme ci dessus: Source: MCS/ Organisation de l enseignement au Mozambique L organisation de l enseignement obéit à une structure en vigueur depuis 1992, suite à la révision de la loi n 4/83, ancienne loi du SNE, effectuée sans pour autant toucher l épine dorsale de l organisation de l enseignement adoptée après l indépendance du pays 326. Les modifications effectuées concernent l enseignement primaire et l enseignement secondaire qui comprennent désormais deux cycles chacun, et dans l enseignement secondaire où une douzième classe a été introduite. 325 Les Directeurs provinciaux soumettent leurs comptes tant au Gouverneur provincial qu au Ministre. Dans le cas des directeurs liés à l administration de l éducation ils font partie du Conseil Coordinateur du MINED. 326 La division des différentes branches de l enseignement comprend toujours l existence de l enseignement scolaire, l enseignement extra scolaire et l enseignement universitaire. Antérieurement regroupés dans des sous systèmes notamment les sous systèmes général, d éducation d adultes, éducation technico professionnelle, formation des enseignants et éducation supérieure.

125 125 Il existe ainsi trois grands groupes d enseignement : l enseignement préscolaire, l enseignement scolaire et l enseignement extra scolaire. L enseignement préscolaire, complément de l action éducative familiale 327 est délivré dans des écoles maternelles et jardins d enfant pour les enfants âgés de moins de six ans, à l initiative des institutions du gouvernement central, provincial ou local, ainsi que d autres entités individuelles ou collectives, telles que les associations de parents, les entreprises, les organisations civiques ou religieuses ou de solidarité 328. Ayant un caractère facultatif, son objectif est «de stimuler le développement psychique, physique et intellectuel des enfants et de contribuer à la formation de sa personnalité, en permettant l intégration et la socialisation de l enfant, favorable au plein éveil de ses aptitudes et capacités». 329 Considérant son caractère spécifique, l activité préscolaire est coordonnée par trois ministères, notamment le Ministère de l Éducation, le Ministère de la Santé et le Ministère de la Femme et la coordination de l action sociale, qui définissent et assurent l accomplissement des règles générales, son organisation et son fonctionnement ainsi que les conditions pour l ouverture, le fonctionnement et la fermeture des établissement d enseignement préscolaire. L enseignement scolaire tient compte principalement de l idée d un enseignement général unique, un enseignement moyen spécialisé, un enseignement technique et un enseignement supérieur spécialisé, avec dans tous ces types d enseignement deux modalités : l une à plein temps et l autre à temps partiel réalisé par les biais des cours du soir ou des cours à distance. 327 Dans le cas particulier de l enseignement préscolaire la famille est appelée à donner sa contribution en coopérant avec les établissements qui délivrent ce type d enseignement (V. article 7 n 1 de la loi du SNE). 328 En général, les écoles maternelles ou jardins d enfance appartiennent à des entités privées, créées sous la forme d entreprise ou coopérative, d où le coût très élevé des droits d inscription et mensualités. Et par conséquent, ces établissements se localisent dans les zones urbaines, surtout dans la capitale du pays. 329 V. article 7 n 2, loi du SNE, «Estimular o desenvolvimento psíquico, físico e intelectual das crianças e contribuir para a formação da sua personalidade, integrando as crianças num processo harmonioso de socialização favorável ao pleno desabrochar das suas aptidões e capacidades».

126 126 Au Mozambique, ces deux dernières modalités d enseignement ont été adoptées surtout pour combler le manque de place dans le système d enseignement appelé «enseignement régulier», effectué dans la journée et dans les locaux scolaires, dans le cadre de l expansion de l enseignement, objectif prévu dans le Plan Stratégique de l Éducation, et le Plan Quinquennal du gouvernement 330. Considérant des conditions spéciales élevées, l enseignement scolaire peut être spécial, vocationnel pour adultes, à distance et de formation d enseignants 331. L enseignement général regroupe l enseignement de base ou enseignement primaire et l enseignement secondaire et vise à, entre autres, «initier progressivement l enfant depuis l adolescent aux différents aspects de l activité sociale de l homme et simultanément aux fondements théoriques, scientifiques et techniques de cette dernière, l amenant ainsi à une compréhension de plus en plus claire de la nature et de la société, du rôle qu il sera appelé à jouer et des responsabilités qu il aura à assumer» 332. L enseignement de base au Mozambique est obligatoire et s étend sur deux degrés : un premier de cinq ans, sanctionné par le certificat de fin d études du premier cycle et un second cycle de deux ans sanctionné par un diplôme de conclusion de l enseignement primaire. Pour l enseignement de base, la transition de niveau est semi-automatique jusqu à la septième classe, il y a seulement des évaluations intermédiaires à la deuxième et cinquième classe. Ainsi, en général, c est à l enseignant de décider si l élève remplit ou non les conditions, 330 Si l expansion de l enseignement est en quelque sorte garantie, il y a encore la nécessité d allier la quantité avec la qualité, puisque par exemple au niveau primaire et secondaire, hormis les cours du soir, il y a trois tours permettant une moyenne de 3,5 heures de cours par jour et par classe. En plus, il faut encore diviser ce nombre d heures par environ 60 élèves par classe. 331 V. arts 28 et ss. de la loi du SNE, sur les modalités d enseignement spécial. 332 Sur les objectifs de l enseignement général, V. art. 10 n 1-4 de la loi du SNE.

127 127 préalablement établies par le Ministère de l éducation, pour la conclusion du premier degré 333. L enseignement secondaire regroupe aussi deux cycles, le premier cycle comprend deux ans et un second qui s étale sur trois années, chacun des cycles sanctionné par un diplôme de conclusion, le dernier permettant à l élève d entrer à l université après un concours d admission, pour le cas des Universités publiques, qui n est cependant pas obligatoire 334. Principal instrument pour la formation professionnelle de la main d œuvre qualifiée nécessaire pour le développement économique et social du pays 335, l enseignement moyen spécialisé, ou enseignement technique professionnel est dédié à la formation aux métiers ; il regroupe trois niveaux, dont la durée de chacun est fixée par le Conseil des Ministres 336, notamment le niveau élémentaire, le niveau de base et le niveau moyen. Avoir conclu l enseignement primaire est la condition pour accéder à ce type d enseignement, cependant, la loi ouvre la possibilité d une équivalence entre l enseignement général et l enseignement technique permettant la mobilité entre les deux types d enseignements. L enseignement supérieur regroupe trois cycles, notamment le premier cycle qui correspond à la licenciatura (l équivalent de licence en France) le deuxième cycle, correspondant au grade de Master, et le troisième cycle, le 333 Cette modalité d évaluation suscite aujourd hui des contestations de la part des parents et de beaucoup d organisations sociales, considérée comme non adéquat aux conditions d enseignement dans le pays, puisque les enfants terminent l enseignement primaire sans savoir ni lire ni écrire. 334 Les conditions d accès à l enseignement supérieur sont prévues dans la Loi n 27/2009 du 29 Septembre, dite, Loi de l Enseignement Supérieur, sans pour autant fixer des règles précises. En effet, l article 4 de cette loi établit des conditions très générales et laisse aux institutions de l enseignement la liberté d établir les conditions suivant des paramètres, très généralistes (tenir compte des politiques nationales en vigueur sur l éducation; le niveau du candidat et ses aptitudes; les capacités de l institution d enseignement, entre autres). Or, la loi du SNE prévoit que l obtention du diplôme de conclusion de l enseignement général (12 e niveau) ou son équivalent est la principale condition pour l accès à l Université, les universités pouvant établir d autres conditions comme par exemple l obligation de passer par un examen d admission. 335 V. art. 13 n 1, loi du SNE. 336 Cela par force de l article 18 de la loi du SNE, permettant ainsi une organisation instable susceptible d être remaniée à chaque fois que le gouvernement le veut. Nous pensons qu il est important d uniformiser les procédures en fixant par la loi, comme dans le cas de l enseignement général et supérieur, la durée de chaque niveau de l enseignement technique professionnel.

128 128 doctorat, la conclusion de chaque cycle donnant lieu à la délivrance d un diplôme. Cet enseignement fait objet d une réglementation spécifique 337, notamment la loi de l Enseignement Supérieur, loi n 27/2009 du 29 septembre et ses décrets d application 338. Un statut, qui n est pas encore en vigueur doit établir le régime juridique du personnel des institutions de l enseignement supérieur public dans le cadre du principe de l autonomie administrative et disciplinaire de ces institutions. En raison de ce vide légal, on assiste à un manque d uniformité des normes, chaque institution adopte, par exemple, pour le cas de la carrière d enseignants, son propre statut contenant souvent des normes disciplinaires, ou de normes sur les conditions de passage d un grade à l autre. Dotées aussi d autonomie scientifique et pédagogique, les institutions d enseignement supérieur, publiques ou privées, ont le pouvoir de créer leurs propres programmes d enseignement, au moment où elles le veulent et comme elles le veulent et de délivrer les diplômes respectifs. Par conséquent, chaque institution crée son propre curriculum, souvent différent de celui des autres institutions délivrant les mêmes cours, par exemple, pour les cours de droit, d économie ou de sciences sociales leurs contenus peuvent varier d une université à l autre. Certes, il faut garantir l autonomie des institutions d enseignement publique, mais l exercice de cette autonomie ne doit pas aller à l encontre du principe d unicité du système d enseignement. En effet, les programmes d enseignement ne doivent pas dépendre d intérêts parfois personnels de ceux qui sont à la tête de ces établissements. Une uniformisation des curricula pour tout 337 Cependant, la loi du SNE, arts 21-27, traite de l activité de l enseignement supérieur, cependant certains articles sont en contradiction avec la loi de l enseignement supérieur, par exemple par rapport aux conditions de l accès à l enseignement supérieur, malgré le fait que un peu plus loin, dans l article 25 la loi de l enseignement supérieur mentionne cette condition de façon ambiguë (V. note 261). 338 La nécessité de doter l enseignement supérieur d une loi spéciale, est ancienne. En effet, la loi SNE en vigueur depuis 1993, dans son article 23 dispose qu une loi spéciale doit être créée pour réglementer l activité de l enseignement supérieur disposant sur les conditions de création, d organisation, de fonctionnement et d extinction. Or, cette législation n a été appliquée qu en 2003, et modifiée en 2009, et les décrets d application adoptés seulement en 2010.

129 129 l enseignement est importante, au moins pour les cours considérés comme classiques tels que le droit ou l économie, et ici le rôle du gouvernement s avère primordial. Ainsi, si c est au gouvernement d autoriser la création des institutions d enseignement supérieur, il est nécessaire que celui-ci décide aussi de l adoption et de la révision des curricula, par le biais du Ministère de l éducation qui coordonne l activité de l enseignement supérieur au Mozambique. Si, selon le n 2 de l article 36 de la loi du SNE, pour l enseignement scolaire général les curricula sont nationaux, avec cependant la possibilité d adaptation régionale si besoin, pourquoi exclure l enseignement supérieur de l application de ce principe? L enseignement extra scolaire, doit permettre au citoyen d augmenter ses connaissances et de développer de ses potentialités, en complément de la formation scolaire ou pour pallier sa carence. Effectué donc hors du système régulier d enseignement, il regroupe les activités liées à l alphabétisation, l approfondissement et l actualisation culturelle et scientifique. L enseignement extra-scolaire vise surtout à «éliminer l analphabétisme littéral et fonctionnel; contribuer à l égalité l effective de chances éducatives et professionnelles de ceux qui n appartiennent pas au système d enseignement régulier ou ceux qui ont abandonné précocement, notamment à travers l alphabétisation et l enseignement de base des enfants et des adultes; assurer l occupation des temps libres des enfants, des jeunes et des adultes avec des activités de nature culturelle et d enseignement informel surtout pour ceux qui n ont pas eu accès à l école». 339 L activité d enseignement extra-scolaire doit être assurée par l État, cependant, celui-ci doit stimuler les initiatives provenant des associations culturelles et de loisirs, les associations des étudiants et les organismes juvéniles, 339 Objectifs prévus dans l article 36 de la loi du SNE.

130 130 les organisations syndicales et les commissions d employés, les organisations civiques et confessionnelles entre autres. Or, ce type d activités est presque absent du système éducatif mozambicain, le taux d analphabétisme demeure important, 51, 9% de la population adulte mozambicaine ne sait ni lire ni écrire 340 mais il manque des actions concrètes sur ce sujet 341. Après l indépendance du pays, il y a eu un très grand enthousiasme dans ce domaine et c est grâce à cela que le taux d analphabétisme a été réduit par rapport à la période coloniale. Mais à partir des années 1983, les effets de la guerre civile se font sentir aussi dans ce domaine, la participation des populations à ces activités s est réduite, surtout dans les zones rurales. Le rapport mondial sur développement humain du PNUD cite d autres raisons ayant contribué à l échec des campagnes mondiales d alphabétisation à savoir : la formalisation excessive des actions d alphabétisation des adultes; l utilisation de la langue portugaise comme seul moyen d enseignement; des programmes défaillants, le manque de matériel didactique essentiel; la très faible qualité de formation des formateurs 342. La guerre terminée, il est fondamental que des solutions concrètes soient trouvées pour réduire l analphabétisme dans le pays. Ainsi, le processus d alphabétisation doit prendre en compte les spécificités des différents groupes sociaux ou les caractéristiques spécifiques des différentes régions, les programmes et les contenus doivent répondre aux besoins et aspirations réels des alphabétisés, 340 La majorité de cette population analphabète est issue des milieux ruraux dont 66,7% sont des femmes c/ref. (Consulté le 01/03/2012). Le déséquilibre se vérifie aussi par rapport à la localisation géographique, on trouve des régions avec un taux d analphabétisme plus élevé que d autres. Ceci est la conséquence, d un côté, du régime colonial implanté de façon asymétrique et de l autre de l impact différencié de la guerre civile sur les infrastructures scolaires. (V. Relatório Nacional de Desenvolvimento Humano, moçambique, UNDP, 2000 p. 65). 341 Sur la problématique de l analphabétisme v. Aspects particuliers du développement de l éducation en Afrique, UNESCO, Paris, (consulté le 14/03/2012). 342 Relatório Nacional de desenvolvimento Humano, UNDP, 2000, p. 65.

131 131 en les motivant à regarder le temps d apprentissage comme un bénéfice d opportunité et pas comme un coût 343. Concernant les enfants en général, le coût très élevé des activités proposées par un nombre très réduit d institutions délivrant des activités extra-scolaires, ne permet pas leur fréquentation. Nous pensons que ici, dans le cadre du processus en cours de transfert des compétences de l État vers les collectivités territoriales, celles-ci peuvent jouer un rôle important. Dans ce contexte, les collectivités territoriales organisent des activités complétant l action éducative, notamment dans les domaines concernant l action sociale scolaire et l occupation des temps libres 344. Tel est, par exemple, le cas des collectivités territoriales françaises qui interviennent dans ce domaine, et de plus en plus elles participent dans des activités à caractère pédagogique. En somme, schématiquement l enseignement mozambicain se structure de la manière suivante : A. L enseignement préscolaire et scolaire - L enseignement préscolaire : Pour les enfants âgés de moins de six ans. - L enseignement scolaire qui regroupe : l enseignement général, l enseignement technique professionnel et l enseignement supérieur. - L enseignement général comprend le niveau primaire et le niveau secondaire: Niveau primaire 1 degré (EP1) : de la 1ére à la 5ème classe (comprenant deux cycles) 343 Idem p La loi n 33/2006 du 30 août, relative au transfert de compétences de l État vers les collectivités territoriales, établit que le processus de transfert doit être graduel mais jusqu à présent à l exception de la ville de Maputo, aucune collectivité territoriale n exerce effectivement des compétences éducatives, comme nous le verrons dans la seconde partie de cette étude.

132 132 1 er cycle : 1 er à la 2 e 2 e cycle : 3 e à la 5 e classes 2 degré (EP2) : de la 6ème à la 7ème classe Niveau secondaire : 1 Cycle : de 8ème à la 10ème classe 2 Cycle : de la 11ème à la 12ème classe L enseignement technique professionnel : Niveau élémentaire : Formation technique pour la réalisation de tâches élémentaires du processus productif et des services Niveau basique : Formation technique avec des outils scientifiques nécessaires dans le processus productif et des services. Niveau moyen : Formation technique pour la réalisation des tâches plus complexes et avec capacité de direction. Enseignement supérieur : 1 er cycle (Licenciatura) : 3-4 ans ou le nombre des modules correspondants 2 e cycle (Master): 1,5-2 ans ou le nombre de modules correspondants 3 e cycle (Doctorat) : Minimum 3 ans ou le nombre de modules correspondants. B. Enseignement Extra Scolaire Alphabétisation : adultes Activités culturelles et de loisirs : Enfants, jeunes et adultes Ci-dessous le tableau récapitulatif de la structure de l enseignement au Mozambique:

133 133 Années d études Niveau scolaire Équivalent 3 Doctorat 1 /2 Master 4 Licence Enseignement supérieur Enseignement primaire du second cycle Enseignement technique professionnel moyen Enseignement secondaire du premier cycle Enseignement technique Enseignement secondaire professionnel de base Enseignement primaire du 1er degré : (5e -7e classe) Enseignement technique professionnel élémentaire Enseignement primaire du 2nd degré (1ere -5e classe) Enseignement primaire Source: MCS/2012 Enseignement pré-scolaire (2-5ans) Concernant les modes de gestion, fondamentalement l enseignement est assuré par l État, il s agit donc d un service public délivré par l État. Cependant, la loi du SNE ouvre la possibilité à d autres institutions de pouvoir délivrer l enseignement 345. Ainsi y a t-il de plus en plus d écoles et d universités gérées par des personnes privées sous forme de coopérative, communauté ou même entreprise privée, dûment autorisées par le Ministère de l Éducation. L enseignement peut donc, être public ou privé, le premier étant l objet de notre étude comprend, comme nous l avons expliqué précédemment, une structure étatique centralisée sur le plan budgétaire, administratif et pédagogique. 345 Selon l article 8 de la CRM, les institutions d enseignement, considérant le titre de propriété, peuvent être publiques (de l État) coopératives ou privées.

134 134 Par l intermédiaire des directions nationales de chaque niveau d enseignement, primaire ou secondaire, à l exception de l enseignement supérieur 346 le cadre pédagogique de l éducation est fixé par le Ministère de l éducation nationale qui forme, fournit et rémunère les enseignants à cet effet, sans oublier le rôle important des collectivités territoriales que nous analyserons dans le TITRE II ci-dessous et 2 e Partie de l étude présente. 346 Étant sous la tutelle du MEC, celles-ci sont des personnes morales publiques ou privées ayant une personnalité juridique et jouissant d autonomie, pédagogique, scientifique, administrative financière et patrimoniale. Pouvant être classifiés selon leur mission, leur type de propriété ou type de financement elles donnent lieu à des institutions d enseignement public ou privé, ces dernières pouvant être créées sur la forme de fondations, entreprises privées, associations, à but lucratif ou non et Universités.

135 135 TITRE II : L ÉDUCATION ENTRE DÉCENTRALISATION ET DÉCONCENTRATION La garantie d un système éducatif efficace et efficient passe par l adoption d un modèle d organisation de l administration publique adéquat. En effet, les divers systèmes d organisation de l administration publique, notamment la concentration/déconcentration et la centralisation/décentralisation, peuvent permettre ou pas l intervention des organes locaux d un côté et des collectivités territoriales ou d autres personnes publiques morales, hormis l État, d autre côté, d intervenir dans la gestion du système éducatif. Il convient d abord de définir ces deux concepts dans le cadre du système juridique mozambicain, hérité du système juridique portugais 347. Dans les deux cas de figure, concentration/déconcentration et centralisation/décentralisation, il s agit des systèmes que les États peuvent adopter pour l organisation de l Administration Publique. Selon Freitas do Amaral «La centralisation et la décentralisation reportent à l unicité ou pluralité des personnes morales publiques, tandis que la concentration et la déconcentration se référent à la distribution de compétences aux divers niveaux hiérarchiques à l intérieur de chaque personne morale publique» 348. La décentralisation s insère dans le cadre de l administration autonome, celle-ci consistant à «poursuivre des intérêts publics des personnes qui en font partie, et pour cela elle se dirige elle-même. Elle définit seule l orientation de ses activités sans s assujettir à la hiérarchie ou supervision gouvernementale» 349. Par 347 Qui ne s éloigne pas du système français, le système d organisation administratif portugais s inspire du système français. 348 AMARAL F., Curso de direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina, 1999, p CANOTILHO G., MOREIRA, V. Constituição da República Portuguesa anotada, 1993, p. 782.

136 136 conséquent, la tutelle est le seul pouvoir que le gouvernement détient sur les collectivités territoriales, il s agit donc d un simple pouvoir de fiscalisation ou contrôle qui ne permet pas au gouvernement de diriger ou orienter les entités sous leur tutelle. Pour ce qui est de l organisation de l administration adoptée par l État mozambicain, la Constitution de la République du Mozambique consacre un titre pour chaque situation, notamment dans le Titre XII, Administration Publique et Organe Locaux de l État, et le Titre XIV, Pouvoir Local 350. Ainsi, l éducation est et doit rester une affaire de l État, cependant l État ne peut pas seul garantir l efficacité du système éducatif, il faut y associer les collectivités territoriales et les organes déconcentrés de l État, notamment les directions et les services locaux de l Éducation, ainsi que les communautés et organisations de la société civile 351. Plusieurs questions peuvent être évoquées en matière de déconcentration et décentralisation de l éducation, mais nous pensons qu il faut mettre l accent surtout sur la question de l organisation du fonctionnement de l administration publique. Il est important de réfléchir sur le mode de fonctionnement du service public de l éducation, la question de l articulation entre les organes déconcentrés et les collectivités territoriales dans le domaine de l éducation, la question de la délimitation des compétences de chaque intervenant. Toutefois, considérant la façon dont l organisation territoriale de l État est faite cela peut engendrer quelques conflits entre les différents acteurs dans le processus éducatif, ce qui rend difficile les rapports surtout entre l Etat et les Collectivités Territoriales. 350 República de Moçambique, CRM, Novembro Sur le rôle des organisations de la société civile dans l éducation voir dans ce travail, Partie I, Titre II, sec.ii, 1.

137 137 Chapitre I : Déconcentration et Administration de l éducation La déconcentration ne saurait être considérée seulement comme un ensemble de mesures techniques visant à améliorer le fonctionnement interne de l État. «Elle correspond à un véritable projet de société, par les objectifs qu elle vise, aussi bien que par les méthodes nouvelles de management et d action sur le terrain des fonctionnaires qu elle introduira dans le pays» 352. En effet, l administration de l éducation suppose l existence d organes capables de gérer et de prendre des décisions au niveau local. Ces organes peuvent prendre des décisions au nom du gouvernement central, donc par délégation de compétences. «Cela résulte d une évolution qui est survenue concernant le fonctionnement du système éducatif. On assiste à un glissement progressif du centre de gravité du système éducatif, traditionnellement fort centralisé du sommet vers la périphérie, donc, du ministère et l administration centrale vers les académies et les établissements scolaires» 353. Bernard Toulemonde considère que, «malgré le fait que ce glissement progressif génère des tensions, il est inéluctable puisqu il entraîne d importantes conséquences sur le mode de pilotage du système éducatif, en particulier sur son insertion dans le tissu local» 354. Cet auteur défend l existence de «trois facteurs essentiels qui en France justifient la déconcentration et la décentralisation du système éducatif» SILICANI J-L., (préface), ALBERTINE J-B., La déconcentration. Administration territoriale dans la réforme de l État, Paris, éd. ECONOMICA, TOULEMONDE B., Une nouvelle étape dans la territorialisation de l Éducation Nationale, Inspecteur Général de l Éducation Nationale, 06 février 2005, 06 février 2005, consulté le 06 décembre 2010) 354 Idem 355 Nous pensons d ailleurs que ce que dit cet auteur peut aussi s appliquer au Mozambique, certes avec quelques adaptations, comme nous le verrons plus loin ; dans ce pays il y a eu des réformes législatives sur la décentralisation, le pays a pris des engagements dans le cadre de la SADC, entre autres, malgré le fait que le processus d intégration dans la SADC s opère très lentement surtout dans le domaine de l éducation.

138 138 D abord, l évolution du public scolaire en termes de quantité et de qualité qui induit la nécessité de traiter différemment les établissements et les élèves, de donner des marges de liberté locale pour adapter l enseignement, trouver les voies de réussite des élèves. La seconde raison, selon Bernard Toulemonde, est liée au paysage institutionnel, notamment les deux grandes réformes de la décentralisation (acte I et II de la décentralisation) qui ont permis une amélioration du système éducatif au niveau fonctionnel et territorial, le transfert de compétences de gestion du personnel et de biens. La dernière raison essentielle, selon le même auteur, est liée à l affaiblissement progressif de l État. Celui-ci perd son autorité, son périmètre d action se restreint du fait de l intégration européenne, de la propre décentralisation, et aussi de la contrainte financière qui pèse sur son budget. Cependant, la déconcentration ne suffit pas pour faire fonctionner la machine de l éducation avec qualité. Il est important qu il existe d autres personnes morales capables de prendre des décisions pour leur propre compte: les collectivités territoriales. Nous allons voir dans la Section I que la déconcentration implique que le service public de l éducation soit assuré par différents niveaux d institutions, et notamment les directions locales d éducation. Section I : La déconcentration, un facteur favorable à la décentralisation Puisque dans notre recherche il s agit d étudier l Administration Publique et plus concrètement les Collectivités territoriales décentralisées, il est question de voir comment la déconcentration dans le cadre de l administration de l État peut contribuer à la décentralisation. Si d un côté, la déconcentration permet que les citoyens soient des interlocuteurs directs de l État à travers la mise à disposition de fonctionnaires dotés de pouvoirs et de marges de manœuvre accrues, pour déployer plus

139 139 facilement leurs capacités d initiative sur le terrain, «De l autre côté elle constitue un moyen pour la mise en place de la décentralisation, elle doit permettre à l État d être un partenaire efficace et complémentaire des collectivités territoriales» 356. Il s agit donc, d un «corollaire naturel de la décentralisation», comme l affirme Jean-Ludovic Silicani 357. Cependant, différemment de la France, où la déconcentration a été mise en place d une façon claire et organisée, avant les lois de décentralisation 358, au Mozambique la grande réforme de la déconcentration a eu lieu après l introduction de la politique de décentralisation dans le pays. On pourrait ainsi considérer que la décentralisation a été le moteur de stimulation de la déconcentration. La déconcentration est un facteur favorable à la décentralisation, mais elle exige un changement radical dans la façon de conduire l administration publique, notamment le rôle des administrations centrales doit complètement changer. «Les circulaires parfois tatillonnes déterminant des obligations de résultat doivent donner place à une action plus libre des services permettant l adaptation aux spécificités locales» 359. Les politiques sur l organisation de l administration publique sont variables selon le régime d organisation administrative concerné, cependant on constate que, en général, depuis le début, les pays africains, ainsi que plusieurs pays dans le monde, notamment la France sont caractérisés par un système traditionnellement concentré et centralisé ALBERTINE J-B., La déconcentration. Administration territoriale dans la réforme de l État, éd. Economica, Paris 1997, p SILICANI J-L., (Préface), ALBERTINI, J-B, La déconcentration. Administration territoriale dans la réforme de l État, op. cit. 358 Même si la réforme de la décentralisation de 1982 comporte aussi la réforme de la déconcentration, les services déconcentrés de l État étaient dotés des compétences réelles pour l exercice de leurs activités. 359 Idem. 360 Cependant aujourd hui le scénario a changé la plupart des pays ont adopté un système décentralisé. Pour les pays africains, plus concrètement l Administration Publique Mozambicaine, ont été influencés d une certaine manière par la culture. Oscar Monteiro considère qu il s agit d une culture administrative africaine qui regroupe deux aspects, notamment d un côté l aspect participatif et de l autre côte l aspect dirigiste.

140 140 A titre d exemple, historiquement, en France, même la Révolution française n a pas apporté une reconnaissance de la décentralisation, ni du point de vue des normes ni du point de vue des idées politiques. «Chez les premiers penseurs de la démocratie française moderne, elle n est ni un point de départ ni un point d arrivée; ni une donnée ni un atout scientifique pour la science politique» 361. Selon Rousseau, la centralisation serait moins onéreuse pour l État, donc, «l administration la moins coûteuse est celle qui passe par le moins de degrés et demande le moins d ordres différents, tel qu il est en général l État républicain et en particulier démocratique» 362. La même position a été partagée par Montesquieu, selon qui, «le pouvoir normatif local serait une contrainte au gouvernement» 363. Si du point de vue de l histoire des idées politiques, «ni dans la pensée économique, ni dans les sciences de la société et de l administration, la décentralisation n a pas eu de reconnaissance» 364. Elle a eu le même sort du point de vue de la théorie juridique. Selon François-Xavier Aubry, «il s agissait seulement d une simple expression de vœu, ainsi traité chez Léon Duguit» 365. Néanmoins, aujourd hui la donne a changé. L État reconnaît la nécessité de compter sur d autres personnes collectives pour mieux satisfaire l intérêt public. La décentralisation a donc plus d aspects positifs que négatifs. Dans tous les systèmes, la centralisation est durement critiquée comme c est le cas du système français, selon G.DUPUIS, «l un des maux les plus apparents du système administratif français a longtemps été la concentration des 361 AUBRY F.-X., La décentralisation contre l État, l État Semi-Centralisé, LGDJ, Paris 1992, P Dans son ouvrage Contrat Social, cité par AUBRY F.-X La décentralisation contre l État, l État Semi- Centralisé, LGDJ, Paris 1992, P Idem p Ibid., p Ibid., p. 87.

141 141 pouvoirs 366, c est-à-dire «incapacité de régler sur place aucune affaire importante» 367. Le système éducatif se décentralise et se déconcentre grâce à divers facteurs notamment des facteurs induits par de réformes dans l Éducation Nationale liées aux modifications administratives du pays en général. Dans le domaine de l Éducation Nationale de plus en plus fréquemment, les administrations territoriales, les directions provinciales ou les académies, ont des compétences accrues en matière d éducation et les réformes ont permis aux collectivités territoriales d intervenir dans le domaine de l éducation. Dans cette section, nous allons faire le point sur les conceptions des systèmes d organisation administrative, notamment, d un côté la centralisation et la décentralisation et d autre côté de la concentration et la déconcentration, et établir les possibles conjugaisons entre elles ( 1). Dans un second temps, nous allons analyser les rapports de ces systèmes entre eux ( 2). 1. Les conjugaisons des systèmes d organisation administrative La centralisation, la décentralisation, la concentration et la déconcentration, comme nous l avons vu précédemment sont des figures de nature différente. Ainsi, la question qui se pose est celle de savoir si on peut conjuguer ces quatre figures, c est-à-dire si, par exemple, la centralisation peut être compatible avec la déconcentration, et si l on peut concevoir un système qui est à la fois centralisé et déconcentré. Selon Freitas do Amaral théoriquement il est possible de concevoir quatre groupes combinés liés aux systèmes d organisation administrative à savoir 368 : 366 DUPUIS G., GUÉDEON M.-J., CRÉTIEN P., Droit administratif, Paris, DALLOZ, 2004, p GRAVIER J-F., Paris et le désert français, Flammarion, 1947.

142 142 - Centralisation et concentration; - Centralisation et déconcentration; - Décentralisation et concentration; - Décentralisation et déconcentration Dans les deux premiers cas, il n existe qu une seule personne morale publique: l État. Cependant, dans le deuxième cas les compétences sont réparties entre le gouvernement et les organes subalternes de l État. Par contre, dans deux derniers cas, il y a une multiplicité de personnes publiques morales, mais dans le cas de la combinaison décentralisation et concentration, il n y a qu un centre de décision notamment l organe supérieur de chaque personne morale publique, tandis que dans le dernier cas, il y a une distribution de compétences entre les organes supérieurs et les organes subalternes 369. Pendant longtemps l État mozambicain était un État centralisé mais d une certaine manière déconcentrée puisque l État avait délégué certaines de ses compétences à ses représentants au niveau local 370, organisé par provinces dirigées par un Gouverneur nommé par le Président de la République. A. Concentration et Déconcentration La question liée à l existence ou l inexistence de la concentration de compétences concerne l organisation administrative d une même personne morale publique, elle s analyse par rapport à la même personne morale publique, l État, ou quelque autre entité publique, une université publique par exemple. Il s agit de savoir si dans cette personne morale ou entité publique il y a ou non une distribution verticale des compétences entre les différents échelons. 368 AMARAL D., op. cit p Idem p C est-à-dire au moins du point de vue formel, puisque durant plusieurs années après la déclaration de l indépendance la plupart des pouvoirs étaient concentrés au niveau du gouvernement central il y avait une relation de subordination très accentuée entre le niveau local et le niveau central de l administration de l État.

143 143 Ainsi, la distinction entre ces deux conceptions est faite par rapport au centre de décisions 371, il s agit de prendre en compte si d un côté la décision est prise exclusivement par l organe supérieur de la hiérarchie administrative ou de l autre côté si la décision peut être prise par des organes hiérarchiquement inférieurs. Dans le premier cas, il s agit de la concentration et dans le second cas il y a une déconcentration du pouvoir de décision. La déconcentration est considérée comme étant «une modalité de la centralisation, dans la mesure où c est l Etat qui prend de décisions, mais pas à partir de Maputo» 372, à travers d autres organes hiérarchiquement inférieurs, situés par exemple dans les provinces ou les districts. Aujourd hui la tendance est à l adoption du système d organisation administrative déconcentré 373, car «il permet une gestion plus efficace du service public, ce qui garantit un meilleur fonctionnement de l Administration Centrale. Plus précisément la déconcentration consiste à donner compétence pour prendre certaines décisions à des organes qui exercent leurs fonctions dans une circonscription déterminée et qui demeurent soumis à l autorité hiérarchique des autorités centrales» 374. La Constitution de la République du Mozambique, en ce qui concerne les Organes Locaux de l État, dans son article 262, n 1 établit que «Les organes locaux ont la fonction de représentation de l État au niveau local pour l administration et le développement du dit territoire et contribuent à l intégration et à l unité nationales». Ainsi, on peut constater que ce pays adopte le principe de la déconcentration de façon à, selon la Constitution de la République, «garantir la 371 Ce critère est très important puisque il ne suffit pas de l existence d organes locaux ou de différents échelons au sein de la personne morale, il faut surtout que ceux-ci puissent prendre des décisions. 372 CISTAC G., Manual de direito das autarquias locais, op. cit p Ce système a plus d avantages que d inconvénients. La seule critique consiste à dire que la pluralité des centres de décision peut rendre impraticable une action harmonieuse et cohérente de l administration. 374 Selon Gravier cité par DUPUIS G, p. 200.

144 144 modernisation et efficience des services publics» 375. Ces organes de l État ont pour rôle «la réalisation des missions et programmes économiques, culturels et sociaux, d intérêt local et national, dans le respect de la Constitution de la République, des lois, des décisions du Conseil de Ministres et des organes d échelon supérieur de l État» 376. D ailleurs, on verra ultérieurement que la Constitution mozambicaine en vigueur adopte un régime d administration publique à la fois décentralisé et déconcentré. B. Centralisation et Décentralisation La concentration et la déconcentration concernent l organisation interne d une personne morale tandis que la centralisation et la décentralisation se référent à l intervention de plus d une personne morale publique en même temps. Il s agit ici de savoir si il existe ou non une répartition des pouvoirs entre l État et d autres personnes collectives morales autonomes en matière d administration publique. Ces concepts s insèrent dans l étude des formes de l État 377, dont l État unitaire pouvant être centralisé ou décentralisé. En effet selon le doyen Charles Eisenman, la forme de l État choisie détermine l option sur l organisation administrative, pouvant ainsi, dans le cas de l État unitaire décentralisé faire coexister au sein de la collectivité étatique deux unités administratives, l administration de l État et les collectivités décentralisées, ainsi, l ensemble administration d État plus administration des collectivités décentralisées ne constitue pas en soi une unité organique, mais l ensemble des organes administratifs constitue un appareil, la collectivité étatique 378. La Décentralisation consiste donc «à retirer certains pouvoirs de décision à l autorité centrale pour les remettre à des autorités indépendantes du pouvoir 375 Art. 250, CRM. 376 Art. 262 n 1 CRM. 377 EISENMAN C., cité par AUBY, F-X, La décentralisation contre l État. L État semi-centralisé, LGDJ, Paris 1992, p Idem, p. 111.

145 145 central» 379. La centralisation «reconnaît aux collectivités membres de l État aucune vie juridique ; l État, seule personne publique pour l ensemble du territoire national, assume seul, par son budget, par ses agents, la satisfaction de tous les besoins d intérêt général pris en charge par la puissance publique» 380. En effet, «alors que dans la décentralisation les éléments clés sont la personnalité juridique et l autonomie, dans la centralisation, la gestion des intérêts locaux se caractérise par l existence d une hiérarchie de compétences de telle sorte que les responsables respectifs soient subordonnés aux services et aux directions centrales» 381. Selon Freitas do Amaral, la distinction de ces deux figures peut se faire en deux sens, notamment dans le sens juridique et dans le sens politico administratif. La définition dans le sens juridique correspond à celle donnée par J. WALINE basée sur la question de savoir si l État partage ou non la fonction administrative avec d autres personnes morales publiques. Dans le sens politico administratif, la décentralisation existe quand les organes de la collectivité territoriale sont librement élus par les populations respectives, quand la loi les considère autonomes dans l exercice de leurs compétences et quand ces collectivités sont assujetties à des formes atténuées de tutelle, soumis de façon restreinte au contrôle de légalité. En général, la décentralisation se manifeste par l existence des collectivités territoriales 382 par exemple, Communes, Départements et Régions pour la France ; et Municipalité (ou Municipe) et Localité (peuplement, hameau, bourg) pour le Mozambique. 379 WALINE J., Droit Administratif, Paris, DALLOZ, 2010 p Idem p CAETANO M., Manual de Direito Administrativo, Vol I, p Cependant, lactu sensu on peut parler de la décentralisation technique qui consiste à donner le pouvoir de décision à des personnes morales publiques non territoriales

146 146 C. Déconcentration et décentralisation La déconcentration et la décentralisation sont les moyens techniques qui de plus en plus sont employés par l État pour garantir la délivrance d un service public de qualité. Cependant, comme nous avons pu le constater précédemment, ces deux figures sont distinctes puisque «dans la déconcentration, la décision est toujours prise au nom de l État par un de ses agents; il y a seulement substitution d un local au chef de la hiérarchie. L État ne se dessaisit d aucun de ses pouvoirs. Tandis que dans la décentralisation, la décision n est plus prise au nom et pour le compte de l État par un agent mais au nom et pour compte d une collectivité territoriale par un organe qui émane d elle» 383. La déconcentration constitue donc une question distincte de la décentralisation. Il s agit ainsi d une différence non seulement de degré mais il y a aussi une différence de nature entre ces deux figures, car, «en marge de l État la décentralisation territoriale implique la création de collectivités dites territoriales habilitées à administrer elles-mêmes, dotées donc d une relative autonomie par rapport aux organes de l État» 384. Ainsi, dans le cas de la décentralisation, «le pouvoir transféré aux collectivités territoriales est de nature politique, mais celles-ci n ont pas les attributs de l État et elles sont soumises à des limites» 385. «Ces limites sont liées au principe unitaire de l État, selon lequel sur son territoire l État ne comporte qu une seule organisation juridique dotée d attributs de la souveraineté» 386. La décentralisation «concerne les options sur le type de système d organisation administrative à adopter qui concerne la structure même de l administration alors que la déconcentration concerne la forme d organisation de 383 DUPUIS G., GUÉDEON M.-J., CRÉTIEN P., Droit administratif, p KOUBI G et ROMI R, Etat, Constitution, Loi, éd ; Litec, Paris, 1993, p Idem p Ibid., p. 54.

147 147 l administration publique» 387. Cependant, dans les deux cas, les pouvoirs de décision importants échappent au pouvoir central et sont exercés sur place. «La déconcentration n affecte pas la structure des services, puisque elle concerne seulement les compétences des chefs» 388. Néanmoins, dans les deux situations, la stratégie est de décharger le centre des pouvoirs de décisions. Il s agit de transférer le pouvoir ou des compétences à d autres personnes publiques ou à des niveaux hiérarchiquement inférieurs ; dans ce dernier cas il s agit de délégation du pouvoir. Cependant, l État maintient son rôle de régulateur, il surveille toujours ces activités de façon à garantir le respect des principes fondamentaux de la République. Selon G. VEDEL «contrairement à la décentralisation, la déconcentration n a pas de valeur démocratique elle-même, puisque celle-ci est une technique de commandement, elle laisse l administration aux mains du pouvoir central ou des agents, tandis que la décentralisation se ramène à gérer le maximum d affaires par les intéressés ou bien par leurs représentants» 389. En matière d éducation, la déconcentration implique nécessairement l existence d organes qui au niveau local 390 font l administration de l éducation, il s agit d organes ou services déconcentrés de l éducation, nous parlons par exemple des directions provinciales ou de district de l éducation, et par ailleurs il y a les collectivités territoriales qui ont elles aussi des compétences dans le domaine de l éducation. Ainsi, dans ce contexte, le Ministre de l éducation transfère ses compétences vers les organes déconcentrés cités supra, et aussi aux directions ou services nationaux de l éducation. 387 CAETANO, M, Manual de direito administrativo, vol I, p Idem, p Op.cit, Droit administratif tome 2, p Il est clair que même au niveau central on peut concevoir la déconcentration de compétences, notamment, au niveau du Ministère de l Éducation Nationale, le ministre n est pas le seul à pouvoir prendre des décisions, les décisions peuvent être prises par les niveaux hiérarchiquement inférieurs au Ministre, notamment les Directeurs Nationaux ou le Secrétaire Permanent (Voir articles 4-21 du Statut du Ministère de l Éducation Nationale, et le Décret Présidentiel n 7/2010 du 19 mars sur les compétences de ce Ministère.

148 148 L importance de la déconcentration et de la décentralisation est indéniable puisque, comme le précise Freitas do Amaral, «la déconcentration contribue à l amélioration de la prestation des services publics et la décentralisation garantit l exercice des libertés locales, évite l hypertrophie de l État, réduit le gigantisme du pouvoir central, source d inefficacité de l action administrative, facilite la mobilisation des initiatives locales dans les tâches de l administration publique» 391. Ainsi, la déconcentration est une condition pour une bonne décentralisation, il faut déconcentrer aussi les services de l État. «Les élus locaux, dotés de nouvelles compétences, doivent pouvoir s adresser au niveau local à un représentant de l État dont les attributions lui permettent d engager l État sans en référer systématiquement à l échelon central» 392. C est ainsi que le n 1 de l article 250 de la CRM établit que «la structure de l Administration Publique est fondée sur le principe de décentralisation et de déconcentration de manière à promouvoir la modernisation et l efficience de ses services» 393.Cette disposition constitutionnelle a été suivie d autres textes normatifs notamment la LOLE 394 qui explique le contenu du principe de déconcentration et définit l organisation et le fonctionnement des organes locaux de l État, et le Décret du Conseil de Ministres n 11/2005 du 10 juin, qui approuve les normes sur la mise en place de ce principe. Cela a été précédé d un ensemble de réformes dans l administration publique depuis l indépendance 395 surtout dans les années 90, lors de l adoption de 391 AMARAL F,. op cit. p. 659; 392 GOSSELIN M-L, Éducation et territoires, État des lieux, enjeux et perspectives, SUDEL, Paris 2009, p En portugais «A Administração Pública estrutura-se com base no princípio de descentralização, e desconcentração, promovendo a modernização e a eficiência dos seus serviços sem prejuízo da unidade da acção e dos poderes de direcção do Governo» 394 Loi des Organes Locaux de l État, Loi n 8/2003 du 19 mai. 395 Voir supra, évolution historique de l organisation administrative au Mozambique (Introduction).

149 149 la nouvelle constitution suivie d adoptions de lois et réglementations permettant la décentralisation et la déconcentration du pouvoir 396. En France, après la réforme de la décentralisation de 1982, il y a eu en 1992 des réformes liées à la décentralisation et à la déconcentration. La Loi du 6 février 1992 relative à l administration territoriale de la République place sur un pied d égalité services de l État et collectivités territoriales en indiquant que «l administration de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l État». Le Décret n du 1 er juillet 1992 portant la charte de la déconcentration affirme la compétence de droit commun des services déconcentrés de l État et clarifie le rôle dévolu à chaque échelon territorial. Il s agit donc «d assurer un dialogue plus efficace et une meilleure adaptation des politiques et de la gestion publique aux problèmes de chaque région ou département» 397. Il faut confier aux administrations centrales seulement les missions qui, considérant leur caractère et en vertu de la loi ne peuvent pas être déléguées à l échelon territorial. Ces réformes «reconnaissent la nécessité de prendre davantage en compte la dimension transversale et territoriale des politiques publiques, en donnant de nouvelles marges d initiative et d action aux services déconcentrés dans la mise en œuvre des orientations nationales» 398. Par conséquent, les administrations centrales assurent au niveau central un rôle de conception, d animation, d orientation, d évaluation et de contrôle. Les administrations centrales peuvent suivre les activités des administrations locales à travers les mécanismes de pilotage, tels que les projets locaux de services, le dialogue de gestion, les lettres de mission, ou les contrats de services et d objectifs. 396 Sur les réformes de la décentralisation et déconcentration au Mozambique plus détaillé, voir p. E. et ch. I, 2 e Partie ci-dessus. 397 Idem, p Ibid., p. 21.

150 150 Cependant, João Barroso «soutient l idée que l intensification de la décentralisation dépend du «leadership des autorités» dans le sens où ce sont les organes locaux qui doivent intervenir dans l approfondissement de la déconcentration. Il sera difficile que les organes centraux le fassent eux-mêmes car, d après cet auteur, «puisque pour une loi des organisations ils n aiment pas mourir 399». Il faut un changement de mentalité 400, il s agit de renforcer le rôle de l État pour garantir une décentralisation plus efficace, et tout cela passe par une adéquation de l organisation de l État tenant compte que sa principale fonction dans le domaine de l Éducation est de définir la stratégie de façon à garantir l unité du système national de l éducation. Certes, il faut une motivation des titulaires des organes locaux pour approfondir la déconcentration, mais il faut qu il existe des prérogatives légales pour cela. Dans l ensemble de l administration, on peut rencontrer différents niveaux de déconcentration, dans le cas de la France, Gousselin M-L, considère que «l Éducation Nationale se singularise par l autonomie marquée du recteur et de l inspection d académie dans une organisation générale des administrations placées sur l autorité des préfets» 401. D. La déconcentration, une centralisation assouplie Précédemment, nous avons pu voir que la déconcentration est un facteur favorable à la décentralisation, et aussi qu il est possible de concevoir un système déconcentré mais centralisé. Cependant, dans ce cas la centralisation rend difficile la matérialisation d une administration déconcentrée. 399 BARROSO J., PINHAL J.(organização), A admininistração da educação, os caminhos da descentralização,, coll. Pedagogia e educação, ED COLIBRI, Lisboa 1996, p Selon MONTEIRO O. (Jornal VERDADE, 01 Novembre 2010, Maputo) la décentralisation implique un changement de mentalité de tous, puisque il y a une tendance à penser que les citoyens ne savent rien, ils sont en dessous de nous et donc il faut décider à leur place, et cela constitue le principal obstacle, le plus important c est de pouvoir choisir des gens capables de se dédier au bien commun. 401 GOUSSELIN M-L, ob cit p. 21.

151 D après DUPUIS «la centralisation exacerbée est un facteur qui crée des difficultés à la déconcentration dont les obstacles sont les suivants 402 : la complexité de la législation et de la réglementation, qui rend difficile leur application par les agents des services déconcentrés; - la méfiance psychologique des supérieurs, qui hésitent à déléguer leurs pouvoirs ; - la politisation des questions administratives par la volonté conjuguée des parlementaires et de leurs mandants qui essaient de passer par leur intermédiaire pour obtenir des faveurs ou la simple application des textes ; - la faiblesse du pouvoir central qui, de ce fait, a peur de confier ses prérogatives à des autorités qu il craint de ne pas pouvoir contrôler» Ces obstacles sont créés par le gouvernement central à ses organes subalternes, donc, il s agit de la même personne morale. Ainsi, nous pouvons nous demander si au niveau du gouvernement, même personne morale, il y a des obstacles relationnels et matériels à la décentralisation, c est-à-dire transférer les pouvoirs à une autre personne morale autonome? En renforçant la position de G.DUPUIS, le professeur C.DEBBASCH 403 défend l existence de deux modalités théoriques de centralisation : la Centralisation Pure et la Déconcentration. Selon cet auteur, dans la centralisation pure «toute la vie administrative dépend des seuls organismes centraux. D un point de vue juridique, ils sont seuls habilités à édicter des décisions 402 DUPUIS G., GUÉDEON M.-J., CRÉTIEN P., Droit administratif, op. cit. p DEBBASCH C., Institutions et droit administratifs, Paris, PUF, 1999, p. 174.

152 152 administratives applicables sur tout le territoire» 404. D ailleurs G. VEDEL, considère tout simplement «un système à la fois concentré et centralisé» 405. D après cet auteur, comme d autres auteurs, notamment DUPUIS (supra cité) la centralisation pure, qui d ailleurs est en voie de disparition, «est tout à fait impraticable dans la réalité car elle aboutit à l apoplexie du centre. La centralisation doit donc être assouplie et pour cela il faut que le pouvoir soit délégué aux structures hiérarchiquement inférieures, pour éviter la désagrégation du pays» 406. Ainsi l organisation de l administration publique doit être déconcentrée, elle est à mi chemin vers la décentralisation, «elle rend viable la décentralisation, il y a une atténuation de la rigidité centralisatrice» 407. Les systèmes et les formes d organisation de l administration publique peuvent être conjugués entre eux. Selon les doyens G. VEDEL et P. DEVOLVÉ un régime peut être centralisé et concentré, centralisé et déconcentré et décentralisé et déconcentré. Un autre concept est celui de l existence d un sous-système semi-centralisé défendu par Charles Eisenman, selon cet auteur «dans l administration de la chose publique, l autonomie n est pas uniforme, les organes détiennent des degrés d autonomie» 408. C est-à-dire qu il n y a pas une décentralisation mais on ne parle pas non plus de centralisation. Il s agit donc, à mi-chemin entre la centralisation et de la décentralisation, de trouver un équilibre entre les deux systèmes d administration publique. Par rapport à ce concept, Charles Eisenmann considère que ce ne sont pas les besoins nationaux ou locaux qui déterminent le choix du type d organisation 404 Idem, p VEDEL G., DEVOLVÉ P., Droit Administratif, Tome 2, 1992, PUF, Paris, p DEBBASCH C., Institutions et droit administratifs, op. cit, p Idem p Cité par AUBRY, F-X., La décentralisation contre l État (l État semi-centralisé), Paris, LGDJ, 1992, p. 70.

153 153 du service public, selon lui «par définition les organes d État s occupent d affaires circonscriptionnelles qui y viennent avec liberté et autorité» 409. Comme on peut le constater, on peut concevoir un régime d administration publique centralisé mais déconcentré où «toute l administration relève du pouvoir central et donc de l État, mais les agents locaux de ce pouvoir central, les préfets, par exemple, possèdent d importants pouvoirs de décision» 410. Dans ce cas, hormis l État, il n y a pas d autres personnes morales publiques dotées de la personnalité juridique. Cependant, le régime le plus efficace est à la fois décentralisé et déconcentré puisque «des pouvoirs de décision échappent au pouvoir central et sont exercés sur place» 411, ce qui permet une réponse plus efficace aux attentes locales. La déconcentration est importante puisque quand il y a une ouverture à la décentralisation, il faut que l État soit représenté au niveau local au plus proche des collectivités décentralisées pour garantir le maintien du principe d unité et l autorité nationale. «Elle ne peut pas être utilisée comme un prétexte de l État pour mieux contrôler et empêcher l émergence de nouveaux pouvoirs locaux, comme le souligne João Barroso» 412. La déconcentration corrige les principaux risques de déviation de la décentralisation. «La présence de représentants de l État, dépositaires de son autorité, aux côtés des élus locaux, assure la sauvegarde de la cohérence générale tout en permettant une adaptation aux nécessités locales» 413. Il est vrai qu elle permet un contrôle des activités des collectivités décentralisées, cependant, dans le cas du Mozambique, il faut, malgré les textes, que les titulaires de ces organes locaux soient conscients que les collectivités territoriales sont des personnes 409 EINSENMANN C. Cours de droit administratif, tome I, Paris, LGDJ, 1892, p Idem, p VEDEL G., DEVOLVÉ P., Droit administratif, Tome 2 op. cit, p BARROSO J., PINHAL J.(Org.), A admininistração da educação, os caminhos da descentralização, op. cit. p DUPUIS G. op. cit. p. 201.

154 154 collectives autonomes, qui ne dépendent pas hiérarchiquement de l administration centrale. Sur ces collectivités territoriales, l État n exerce qu un contrôle de tutelle administrative 414, il s agit donc, de vérification de la légalités des actes administratifs des organes des collectivités territoriales 415 c est-à-dire, par exemple, que les décisions des collectivités territoriales ne peuvent pas être annulées ni remplacées par l administration centrale 416. Dans ce cas, il s agit donc d un «pouvoir de contrôle allégé ou limité et non d un pouvoir hiérarchique, d un pouvoir de subordination» 417. Dans le système juridique mozambicain, selon la Loi de la Tutelle Administrative, le contrôle sur les actes des collectivités territoriales est exercé par le gouvernement plus précisément, par les ministres responsables de l administration locale et d État, de la fonction publique, du plan et des finances 418. Cependant, les ministres peuvent déléguer leurs compétences aux gouverneurs de province en fonction de la matière 419. Le Décret n 56/2008, du 30 décembre définit les modalités de mise en œuvre de la tutelle administrative exercée par les organes locaux déconcentrés. Hormis la question du contrôle ou garantie du principe de l unité nationale, la déconcentration s avère très importante puisque «la logique de la 414 Ce qui en France s appelle contrôle administratif, art. 72, CRF. Malgré les désignations différentes, le principe est le même, sauf qu en France le contrôle administratif est exercé par le Préfet. 415 V. art. 277 CRM. 416 Cette tutelle consiste à la vérification de la légalité des actes administratifs des collectivités territoriales à travers les inspections, perquisitions, enquêtes et ratifications (art. 4 n 7/97 du 31 mai), et, depuis 2008 les organes de tutelle peuvent aussi réaliser des auditorats (V. art 2 n 1 du Décret n 56/2008 du 30 décembre). L un des aspects de la tutelle administrative est l obligation de soumission de certains documents à la ratification de l organe de tutelle compétent: le budget annuel, le plan de développement, le plan d ordonnancement du territoire, le cadre du personnel, et la réalisation d emprunts d amortissement pluriannuel. 417 VEDEL G., DEVOLVÉ P., Droit administratif, tome 2, op. cit, p Art. 8, n 1, de la Loi n 7/97 du 31 mai. 419 Article 8, n 3, Loi n 7/97 du 31 mai.

155 155 décentralisation impose à l État un niveau de correspondance qui ne peut plus être le niveau central mais celui des collectivités territoriales» 420. Ainsi, les organes locaux ou déconcentrés de l État, se trouvant plus proches des populations peuvent, en collaboration avec les collectivités territoriales, mieux satisfaire les besoins des populations respectives. E. Administration territoriale d État, ses modalités et ses principes Les structures administratives comprennent deux niveaux, notamment, le niveau d administration centrale de l État et le niveau de l administration locale de l État. Ce dernier niveau comprend l administration territoriale de l État et l administration territoriale proprement dite. Pour le doyen G.Vedel 421 «l administration locale est réservée à l administration décentralisée et l administration territoriale concerne les divers services de l État sur l ensemble du territoire». Dans ce dernier cas, nous sommes encore dans le cadre de la déconcentration. Ces services comprennent le représentant de l État, les services déconcentrés des ministères et d autres organes à caractère national, par exemple entre autres les directions, les services, les centres. Cette organisation est faite considérant la structure administrative du pays définie par la Constitution de la République. Ainsi la République du Mozambique s organise territorialement en Provinces, Districts, Postes Administratifs, Localités et Peuplements 422 et les zones urbaines sont structurées en villes et villages 423. Ces organes locaux de l État exercent leurs compétences en représentation de l État, il s agit de compétences de gestion des ressources humaines, du patrimoine, de la planification et de l exécution du budget. 420 BERNARD P., L État de la décentralisation: Du Préfet au Commissaire de la République, La Documentation Française, G. Vedel P. Devolvé, Droit administratif, tome 2, op. cit p Le mot «peuplement» ici voulant signifier povoação en português, la circonscription territoriale la plus petite au Mozambique. 423 Article 7 n 1-2 de la CRM.

156 156 Cependant, dans plusieurs cas, ces organes n exercent pas effectivement leurs compétences à cause du principe de gradualisme décidé par le gouvernement 424. En effet, selon ce principe, en vigueur aussi dans le cadre de la décentralisation, les organes locaux de l État ne peuvent exercer ces compétences que si les conditions matérielles et financières sont remplies. Un gradualisme dans le temps, dans l extension, dans la concession de compétences et dans l ouverture à la démocratie. Ainsi, chaque organe local, par exemple une province, doit prouver qu il détient des conditions pour l exercice des dites compétences. Cependant les conditions de la mise en œuvre de ce principe ne sont pas claires, puisque l article 185 du Décret qui statue sur cette matière se limite à dire que l exercice des compétences dépend des capacités de chaque organe local sans préciser le contenu des conditions, c est-à-dire, sans préciser quand il est possible de considérer que les conditions sont remplies. Ainsi, la plupart des pouvoirs de décision et d exécution importants sont encore exercés par les organes supérieurs de l État, les organes centraux de l État, notamment dans le domaine de gestion de la terre, l autorisation d activités de commerce, l industrie, la pêche tourisme et la gestion des routes 425. Ce problème se fait sentir surtout au niveau du district, donc, toutes ces compétences sont exercées par le gouverneur. Eduardo Chiziane, 426 met en cause la légalité ou constitutionnalité de ce principe du gradualisme puisque ni la Constitution de la République, ni la LOLE en aucun cas ne mentionnent ce principe. 424 Adopté à travers le Décret n 11/2005 du 11 juin, du Conseil de Ministres. Le Prof. José Alexandrino (Sintese comparativa de Direito Municipal Comparado Lusofono, Lisboa 20 de Abril de 2012, p. 3) analyse le le concept de gradualisme en s appuyant sur deux aspects fondamentaux : les dimensions et les sens du gradualisme. Par rapport à ses dimensions le gradualisme peut se vérifier au moment de la création initiale des collectivités territoriales; dans le transfert des attributions, compétences et ressources de l État vers le pouvoir local; dans le dosage de l intensité du contrôle ; et dans la création successive d autres municipalités ou dans la création d autres entités supramunicipales ou inframunicipales. D autre part le gradualisme peut être entendu stricto sensu comme la création non simultanée des collectivités territoriales ou encore dans un sens plus large toutes les dimensions du gradualisme, aussi dénommé par «transitivité» ; 425 CHIZIANE E., As tendências de re-concentração e re-centralização administrativa em Moçambique, op cit p.20. Selon cet auteur nous sommes ici en présence d une re concentration du pouvoir, et il donne plusieurs exemples pour expliquer la tendance de re concentration administrative au Mozambique 426 Idem p. 20.

157 157 Pour ce qui est de l administration territoriale, considérant que le principe même de la déconcentration implique nécessairement une relation hiérarchique et donc de subordination, peut émerger, par conséquent, la possibilité de l existence de double subordination des agents ce qui peut être une contrainte dans la délivrance du service public. Au Mozambique, la double subordination constitue un problème puisque, au niveau local se superposent deux situations parallèles de hiérarchie, la hiérarchie des agents publics par rapport au gouvernement central et la hiérarchie de ses mêmes agents par rapport au gouvernement local. C est-à-dire, d un côté les services déconcentrés doivent respecter les ordres et directives du gouverneur à qui ils sont subordonnés 427 et de l autre côté ils sont rattachés à un ministère, le ministre les nommant. Cette situation a été créée par la loi n 5/78 du 22 avril, sur l organisation et le fonctionnement des organes locaux de l État, elle prévoyait clairement la double subordination, et cela était une contrainte dans le cadre de l action gouvernementale, tant du point de vue du Ministère que du point de vue du gouvernement de la province. Postérieurement, ce problème a été allégé à travers la loi n 8/2003 du 19 mai (LOLE). Cette loi, par les biais des articles 30 n 3-4 et 44 définit la position des directeurs provinciaux et les directeurs des districts par rapport aux ministres, aux gouverneurs et aux administrateurs. Ainsi, selon ces dispositions, les directeurs provinciaux sont subordonnés au gouverneur et les directeurs de district sont subordonnés aux administrateurs. Ainsi le gouverneur provincial exerce un pouvoir d inspection sur les activités des organes et des services qui lui sont subordonnés. Selon Eduardo Chiziane «cet aspect est innovateur dans la mesure où la loi établit le principe de subordination individuelle ou unique, les directeurs de 427 Selon l article 19 n 1 du Décret n 11/2005 du 10 février (LOLE).

158 158 province ou de district sont subordonnés à une seule autorité» 428. Certes l aspect est innovateur mais nous pensons que le problème persiste, en quelque sorte il y a toujours la double subordination dans la mesure où le ministre joue toujours un rôle important dans le cadre de la nomination. Le directeur provincial de l éducation, par exemple, est nommé par le Ministre de l Éducation Nationale pour le représenter dans un territoire donné 429, pour mettre en place le plan et les politiques du secteur de l Éducation dans une province. Les directeurs sont donc nommés centralement mais ils sont subordonnés au gouverneur 430. Mais, comment peut-on comprendre qu il n y a pas de double subordination? Cela concerne aussi les rapports entre le gouverneur et un ministre qui par exemple veut visiter une province, où il y a un service déconcentré de son ministère, cela est un peu difficile à comprendre puisque, comme le Ministre, le gouverneur est nommé par le Président de la République. Est-ce que le Ministre doit toujours informer le gouverneur qu il souhaite par exemple visiter la province? Si les conflits sont plus importants quand il s agit des rapports entre les organes locaux de l Etat et le pouvoir local (collectivités territoriales) 431, on voit aussi qu au sein même de l administration déconcentrée, il peut y avoir des conflits. Cependant, la LOLE établit que les organes centraux et les organes locaux de l État doivent agir en respect du principe de l unité hiérarchique et de coordination institutionnelle. Ces organes locaux sont appelés à interagir avec les 428 CHIZIANE E., As tendências da re-concentração e da re-centralização administrativa em Moçambique, UEM, 2010 p Ainsi, la nomination des directeurs provinciaux relève du gouvernement central, dans le cas du secteur de l éducation c est le Ministre de l éducation qui leur nomme. V. Dec ; Présid. N 07/2010 du 19 mars sur et le Statut Organique du Ministère de l Éducation. 430 Art. 30 n s 1 et 2 de la Loi n 8/2003, Loi des organes locaux de l État. 431 Par exemple la position du gouverneur par rapport aux collectivités territoriales. Dans plusieurs collectivités territoriales, le gouverneur assiste aux sessions du Conseil Municipal et y prend de décisions.

159 159 collectivités territoriales dans le processus d établissement de projets, programmes et actions de développement du territoire respectif de façon à réaliser avec harmonie leurs attributions et compétences 432. Toutes ces actions doivent être réalisées dans le respect de l autonomie des collectivités territoriales 433, définie comme «le droit et la capacité effective pour les collectivités territoriales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques» 434. Au niveau du budget local, il y a une autre contrainte qui est le fait que l Assemblée Nationale vote le budget dans sa globalité pour la province, et la distribution pour chaque service déconcentré est faite par le gouvernement local 435. Certes dans le cadre de leur autonomie financière, elles disposent du pouvoir de décision en matière de fixation des recettes et dépenses, mais dans la pratique, à l exception peut-être de la ville de Maputo, au Mozambique toutes les collectivités territoriales dépendent des transferts financiers de l État vers les collectivités territoriales, la dotation la plus significative s appelant «Fundo de Compesação Autárquica» 436. Ainsi, l organe hiérarchique supérieur central n a presque aucun pouvoir dans cette matière. Il faut toujours avoir des bons rapports avec le gouverneur. La déconcentration peut s opérer par domaine. Dans le domaine de l éducation, les autorités ayant reçu des pouvoirs déconcentrés sont le gouverneur, 432 Arts 7 et 9 n 2 LOLE. 433 Article 8 et 276 n 3 de CRM, ce dernier prévoyant les trois types d autonomies : administrative, financière et patrimoniale. 434 Art. 3 de la Charte Européenne de l Autonomie Locale (1985). 435 Cette question sera reprise plus tard par rapport au budget local, puisque aussi dans ce cas la plus grande partie du budget des collectivités territoriales au Mozambique est gérée par le gouvernement local. Cette attitude met en cause le respect du principe d autonomie des collectivités territoriales, condition sans laquelle on ne peut pas parler d une décentralisation effective. Cette intromission va jusqu à par exemple, obliger certains maires à démissionner alors qu ils ont été élus au suffrage universel (Voir, Municipio de Cuamba : Presidente renuncia, in Noticias, 09 de Agosto de 2011, p Dotation créée pour compléter les ressources financières des collectivités territoriales, art. 43 de la Loi n 1/2008 de 16 de Janeiro.

160 160 les directeurs de province et de district de l éducation, les secrétaires permanents provinciaux 437. Ces autorités locales n ont pas de pouvoirs propres, ses activités sont exercées au travers du plan adopté au niveau central. Même le gouverneur qui est l organe supérieur, est simplement chargé de garantir l exécution au niveau local des politiques définies centralement 438, il n a pas par exemple le pouvoir de nomination des titulaires des organes inférieurs notamment le secrétaire permanent et les directeurs provinciaux 439. Le terme de décentralisation peut être employé pour signifier des situations diverses de celle que nous sommes en train d analyser. 2. Les différentes conceptions de la déconcentration La déconcentration consiste à transférer le pouvoir de prendre certaines décisions des organes hiérarchiquement supérieurs vers des organes subordonnés dans la même personne collective publique, l État. Dans le cadre de l Éducation, la déconcentration se matérialise par le transfert de pouvoirs du Ministre de l Éducation Nationale à des organes locaux de l État tels que les directeurs nationaux de l Éducation représentant l État et les gouverneurs qui eux aussi interviennent dans le domaine de l éducation. En conséquence, les Directeurs provinciaux de l éducation sont nommés par le Ministre de l éducation 440. Il s agit des agents qui en France correspondent 437 Article 23 de la LOLE sur la composition de l administration de la province. 438 Art. 18 de la LOLE. 439 La LOLE établit les compétences du gouverneur pour la mise en pratique de sa mission, article 19 al. a)- n). Cette loi décrit aussi les compétences du secrétaire permanent et des directeurs provinciaux. 440 Cependant les directions provinciales ne font pas partie de la structure organisatrice du MEN, elles encadrent la structure du gouvernement provincial, prévue dans l article 23 de la LOLE. Les compétences de ces organes sont prévues dans l article 26, elles sont notamment chargées de a) exécuter les plans et programmes définis par les organes de l appareil de l État de l échelon supérieur et par les gouvernement de la province pour les secteurs respectifs ; b) orienter et aider les unités économiques et sociales des secteurs d activités respectifs.

161 161 aux recteurs d académie et d un autre coté, il y a les gouverneurs l équivalent des préfets en France. Cependant, il y a des situations qui peuvent être confondues avec la déconcentration. Certes il s agit de formes proches de la déconcentration mais il s agit seulement d une similitude, tels sont les cas de la délocalisation, le transfert légal de compétences, la concession, la délégation des services publics, la représentation, la substitution, la suppléance, la délégation de signature et la délégation tacite 441. La déconcentration ne peut pas être confondue avec la délocalisation des services, puisque ici il s agit «d un déplacement d activités, d un aménagement de services dotés on non de personnalité morale. Il s agit de transférer un organisme dans un lieu déterminé «qui est souvent fait dans le cadre de la politique d aménagement du territoire, les transferts devant profiter aux villes de la banlieue à la province. Peuvent être aussi délocalisées bien des administrations dépendant des ministères que des établissements publics, ou des organismes privés contrôlés par la puissance publique» 442, par exemple en France, l École Nationale d administration a été transférée à Strasbourg, parce qu il a été considéré que ce service pouvait fonctionner hors de la capitale du pays 443. Donc, ici il n a pas de déconcentration, il ne s agit pas de transférer de compétences d un organe à l autre. Selon Freitas do Amaral la «déconcentration peut être analysée suivant différents critères notamment selon les niveaux de déconcentration, selon les 441 Hormis le cas de la délocalisation, nous prenons ici comme base la délégation de pouvoirs, considérant que la délégation de pouvoir est une forme de déconcentration de pouvoir. Ainsi, le transfert légal de compétences implique une forme de déconcentration originaire qui se produit ope legis, elle est définitive tandis que la délégation de pouvoirs est une déconcentration dérivée, elle résulte d un acte d un organe supérieur. 442 SCHWARTZ, «Les délocalisations», AJDA, , in Dictionnaire de droit administratif, VAN LANG, A., DALLOZ, WALINE J., Droit Administratif, Paris, DALLOZ, 2010, p. 42.

162 162 degrés de déconcentration et selon les formes de déconcentration» 444. A partir de ces critères, nous retrouvons plusieurs catégories de déconcentration. Considérant le critère des niveaux de déconcentration, nous pouvons distinguer la déconcentration au niveau central, qui concerne les services de l administration centrale et la déconcentration au niveau local qui concerne l exercice de compétences par les organes de l administration locale. La déconcentration peut être absolue ou relative si nous considérons les degrés de déconcentration. Dans la déconcentration absolue, la déconcentration est très intense menée très loin de telle sorte que les organes subalternes se transforment en organes indépendants. La déconcentration relative est la règle dans le droit mozambicain, ici il s agit d attribuer certaines compétences à des organes subalternes, cependant la subordination de ces organes par rapport au pouvoir supérieur est maintenue. Suivant les formes de déconcentration, nous avons d un coté la déconcentration originaire et de l autre côté la déconcentration dérivée. La déconcentration originaire découle directement de la loi qui fait immédiatement la répartition des compétences entre l organe supérieur et les organes subalternes et la déconcentration dérivée s effectue moyennant un acte spécifique pour l effet par le supérieur hiérarchique. La déconcentration dérivée se traduit par la délégation de pouvoirs 445. Dans le droit administratif mozambicain, nous rencontrons la conjugaison de ces trois catégories de déconcentration, nous avons donc, la déconcentration de compétences au niveau central, par exemple au sein du Ministère de l Éducation nous retrouvons les Directions Nationales, et au niveau local nous avons les 444 AMARAL, F., Curso de direito Administrativo, Vol. I, Livraria Almedina, 1999, p La délégation de pouvoirs est fixée par une loi qui établit les conditions requises de son application. Du point de vue de la science de l administration, la délégation de pouvoirs est un instrument de diffusion du pouvoir de décision dans une organisation publique dans le cadre de l initiative de ses organes supérieurs. Du point de vue du droit administratif, la délégation de pouvoirs ou délégation des compétences est l acte par lequel un organe de l administration, normalement compétent pour décider dans une certaine matière, permet selon la loi, qu un autre organe ou agent prenne des actes administratifs sur la même matière.

163 163 différentes directions provinciales. Concernant les degrés de déconcentration, nous avons déjà dit que la déconcentration relative est la règle. Et finalement nous avons plusieurs textes légaux qui fixent les compétences des organes déconcentrés, par exemple la LOLE établit les compétences du Gouverneur, délégation originaire, mais le Président de la République peut aussi déléguer une fraction de ses pouvoirs à ces organes. L analyse des différentes sortes de déconcentration nous amène à la question de la structure des organes déconcentrés, la question de savoir si la hiérarchie, qui est propre à la déconcentration, est directe ou indirecte, c est-à-dire si l organisation de la hiérarchie est horizontale ou verticale. D après les doyens Geoges Vedel et Pierre Devolvé 446, il s agit d un problème qui se pose dans plusieurs pays, notamment en France, lié par exemple à la question de savoir où se place le préfet vis à vis des services déconcentrés des ministères. C est la question posée précédemment sur les conflits dans l administration territoriale de l État. Dans l organisation verticale «il existe une spécialisation des centres de commandement dès le sommet, et chaque centre spécialisé tient sous une hiérarchie directe les divers éléments de la hiérarchie directe jusqu au terme de celle-ci, de telle sorte que les liaisons se trouvent assurées essentiellement au sommet et que les hiérarchies sont séparées suivant les services» 447. L organisation verticale se réfère donc aux divers services locaux qui représentent par exemples les ministères. Dans l organisation horizontale, «il existe un centre de commandement qui regroupe l action de divers services» 448. Ici on parle des représentant de l État, pas d un représentant d un ministère, il s agit donc du Préfet ou du gouverneur. 446 VEDEL G., P.DEVOLVÉ - Droit administrative- tome 2, op. cit. p Idem p Ibid. p.418.

164 164 Cependant, dans les deux cas, puisqu on est dans la déconcentration, il y a toujours un lien hiérarchique, il y a un rapport de subordination, les titulaires de ces organes sont nommés, dans le cas des gouverneurs, au Mozambique, par le président de la République et dans les cas des directions ou services locaux, par les ministres concernés. Ainsi, s agissant de choix des titulaires par nomination et non par élection, il est évident que le contrôle réalisé sera surtout sur les personnes. Ce qui fait la différence avec la décentralisation puisque dans ce cas, il s agit d un contrôle sur les actes, l analyse est faite par rapport aux fonctions exercées.

165 165 Chapitre II: Vers une gestion décentralisée de l éducation Après l analyse des rapports entre la déconcentration et la décentralisation, il est important de voir la façon dont est traitée la gestion décentralisée de l éducation et son rapport avec le territoire concerné. Précédemment nous avons pu constater que le système mozambicain, comme d ailleurs d autres systèmes en général, est orienté vers une gestion à la fois déconcentrée et décentralisée. L éducation «se positionne donc au croisement de trois tendances évolutives, la déconcentration, la décentralisation et l intervention de la société civile» 449. Cependant, entre ces trois tendances, dans le cas du Mozambique la déconcentration la est plus accentuée. On constate une forte liaison hiérarchique au niveau territorial dans le cadre de la gestion locale de l éducation, ce qui laisse très peu de place aux collectivités territoriales. Or dans un monde où l État n a plus le monopole de l éducation, celle-ci n est plus de la responsabilité exclusive de la structure scolaire subordonnée au Ministère de l Éducation, cette responsabilité étant désormais partagée par tous les acteurs insérés dans l espace social où les problèmes se vérifient. Dans le contexte de la nécessité de territorialisation des politiques éducatives, «il ressort la nécessité de la décentralisation et de l autonomie comme conditions d une politique territoriale où le l implication des acteurs locaux est utilisée non seulement comme une stratégie mais aussi comme un élément intégrant du processus éducatif» 450. Les mots «territoire» et «territorialisation» ci-dessous ne sont pas utilisés dans le sens d un espace monolithique, le territoire vu comme l un des éléments 449 A Administração da educação, os caminhos da descentralisação, (dir.) BARROS J., PINHAL J., Colibri, Lisboa, 1996, p FERNANDES 2000, cité par DE SOUSA R., Municipio e autonomia das escolas, MACHADO, J., FORMOSINHO J., FERNANDES A., (Coord.) Autonomia, contractualizaçao e Municipio, Centro de Formaçao de Associaçao de Escolas Braga/Sul, Braga, 2000, p. 75.

166 166 constitutifs de l État, dans le sens défendu par le droit international et le droit interne, ici ce mot signifie «une appropriation économique, idéologique, politique et sociale de l espace par des groupes qui se donnent une représentation particulière d eux mêmes, de leur histoire et de leur singularité» 451. Il s agit d espaces à l intérieur de l État dotés de caractéristiques et d identités propres. Dans le chapitre suivant, nous allons voir la question de la gestion décentralisée de l éducation, en commençant par la question de la territorialisation du système éducatif (Section I) et puis nous étudierons les divers acteurs qui interviennent dans le domaine de l Éducation (Section II). Section I: La territorialisation du système éducatif La déconcentration et la décentralisation ont un lien très fort avec la territorialisation et chacun de ces processus a connu des évolutions. Comme le précise Frédérique DE LA MORENA «Après une longue tradition de centralisation et d uniformité du service public de l enseignement, on assiste depuis une trentaine d années à un déplacement du cœur du système vers les collectivités territoriales, les académies et les établissements scolaires ; l État n est plus «le seul maître à bord» en matière d enseignement dont la responsabilité est de plus en plus partagée avec les collectivités territoriales» 452.Ce mouvement s encadre dans les réformes des politiques publiques en générale, dont fait aussi partie la réforme du système éducatif. «Le souci d optimisation de la gestion des équipements scolaires, la place grandissante de l éducation dans l économie générale, l intérêt des collectivités territoriales pour la scolarisation, dont les effets sont importants sur les 451 DI MEO G., Que voulons-nous dire quand nous parlons d espace? cité par ROCHETTE J. thèse de doctorat «Le traitement juridique d une singularité territoriale : La zone côtière», Université de Nantes, 2007 p. 1 (Introduction). 452 «Réformes et mutations des collectivités locales : La territorialisation du service public de l enseignement», L Harmattan, Paris 2012, pp. 351.

167 167 dynamiques économiques locales, l impuissance des ministres de l Éducation nationale à définir des politiques claires, à mener des réformes, enfin la transformation du public scolaire sont des facteurs favorables à l émergence des politiques publiques locales» 453. Tout en garantissant le principe selon lequel l enseignement est un service public national, «la territorialisation joue un rôle important dans l administration de l enseignement puisqu elle permet la valorisation du local, elle permet aussi d encadrer et localiser les politiques et les actions éducatives, en mettant en opposition l homogénéité des normes et des processus et l hétérogénéité des formes et des situations» 454. La décentralisation du système éducatif implique que l administration publique soit moins dépendante de l État, par conséquent, la participation des institutions locales et les citoyens dans l action éducative est importante. Ainsi la responsabilité est transférée de l administration centrale vers les acteurs locaux, notamment les collectivités territoriales. Dès l origine, l enjeu principal pour garantir la qualité des services était toujours de «concevoir un système éducatif sous le mode d une organisation décentralisée. Cependant, il est vrai que dans d autres cas cette organisation décentralisée a été faite au cours de la période récente» 455. Aujourd hui nous nous retrouvons dans une situation où «le discours sur le pouvoir de décision est en transition du centre vers le local, malgré le fait que dans la pratique, il est sous la régulation de l État» Idem p BARROSO, 1998 :31, cité par AlMEIDA L, Da territorialização da decisao em educação : Os mandatos atribuídos aos professores do CEB 1, Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação, Universidade do Porto, actas do X Congresso International Galego-Português de Psicologia, VAN ZANTEN A., Politiques éducatives et territoires, décentralisation et éducation, ESEN (École Supérieur de l Éducation) 14 Juin (Directrice de recherche du CNRS à l observatoire sociologique du changement de l IEP de Paris, au cours du colloque du CREN (Centre de Recherche en Éducation de Nantes), organisé le 19 mars 2004 à Nantes sur le thème «quelles régulations pour les politiques d éducation et de formation?» 456 ALMEIDA L. Da territorialização da decisao em educação : Os mandatos atribuídos aos professores do CEB 1, Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação, Universidade do Porto, actas do X Congresso International Galego-Português de Psicologia, 2009.

168 168 L objectif de la déconcentration est d alléger la lourdeur du fonctionnement du gouvernement central et de permettre aux collectivités territoriales de débattre localement avec les représentants du gouvernement central des problèmes dudit territoire. Il s agit d un outil d adaptation du service public aux besoins différenciés des territoires, dont le but principal est de permettre le respect du principe d égalité, éviter les inégalités territoriales. Il s agit de garantir l égalité d accès au service public, l égalité de condition sociale, l égalité des chances, l égalité scolaire que, selon Frédérique de la Morena, «la territorialisation des politiques publiques éducatives ne parvient pas ou plus ou mal à garantir» 457. Nous avons précisé que l éducation est un droit fondamental dont l État doit garantir l effectivité, il revient ainsi, en premier ressort à l État de garantir l accès à l éducation, et à l administration publique de réaliser cette activité, même si les collectivités partagent les compétences éducatives avec l État. Il s agit de garantir l accès généralisé à l éducation et à la création des conditions pour le succès scolaire et éducatif, c est-à-dire, «l amélioration de la qualité globale de l éducation, incluant l amélioration des programmes scolaires, l amélioration et la qualification des ressources matérielles du système éducatif, incluant les installations, l amélioration de la qualification des ressources humaines et des conditions de travail des groupes professionnels de l enseignement et l amélioration de l action sociale scolaire» 458. Cette activité se localise dans un espace donné. En effet, l action administrative de l éducation s oriente donc vers un territoire. Les territoires éducatifs sont divers, chaque territoire possède son histoire et ses habitudes. Peuton accepter cette acception? Comment concilier cette situation avec le principe d uniformité du système éducatif? 457 MORENA, F. La territorialisation du service public de l enseignement, Réformes et mutations des collectivités territoriales, GRALE, L HARMATTAN, Paris 2012, p ALMEIDA L. op. cit. p. 62.

169 169 C est donc la «question de savoir si le territoire national peut être divisé en petits territoires éducatifs» 459. Sachant que l enseignement public est un service national mais que ce n est pas une affaire exclusive de l État, puisque ce service public se déplace du cœur du système vers les collectivités territoriales» 460. Il s agit d un processus long dans lequel les collectivités territoriales jouent un rôle très important. Pour l Administration, le territoire est une donnée fondamentale 461. Il est un enjeu dans la politique d aménagement du territoire qui en recherche l exploitation optimale ; il est un cadre avec toutes ses singularités qui influent sur la vie politique ou sur le travail administratif, il est aussi un théâtre, c est-à-dire un champ d application» 462. Dans le domaine éducatif, la territorialisation est liée à l idée de l existence des différences spatiales et de la nécessite de mieux répondre aux besoins de chaque lieu. «Il s agit d un instrument central du développement des nouveaux modes de collaboration internes à l EN, entre l EN et d autres ministères et entre l État et les collectivités territoriales» 463. Ces nouveaux modes de collaboration «présupposent aussi l adoption de nouveaux modes de pilotage et d insertion dans le tissu local» 464 : «le changement des méthodes traditionnelles de fonctionnement du système éducatif vers un changement de la nature des responsables c est-à-dire que les responsabilisations du système éducatif ne sont pas standardisées, d un côté l administration de l éducation polarisée sur des questions matérielles et d organisation, et de l autre 459 Idem p DE LA MORENA F., op. cit, p ARON R., Paix et guerre entre les nations, Calmann-Lévy, 1962, (p188, cité par G. DUPPUIS p 177). 462 DUPPUIS G., GUÉDEON M.-J., CRÉTIEN P., Droit administratif, op. cit. p Idem p TOULEMONDE B., Une nouvelle étape dans la territorialisation de l Éducation Nationale, 06 février 2005, (Consulté le 25/11/2011)

170 170 côté la pédagogie et la gestion des enseignants considérées comme des affaires réservées aux corps d inspection et aux enseignants eux-mêmes» 465. Bernard Toulemonde explique qu en France, dans les années 1980, dans le cadre du système éducatif déconcentré, les responsables les tâches administratives (recteurs, inspecteurs d académie, chefs d établissement) acquièrent le pouvoir d intervenir aussi sur les questions pédagogiques, tandis que les questions matérielles «le gîte et le couvert», comme il le dit, sont transférées aux collectivités territoriales. Certes l Éducation est nationale et doit rester nationale, mais si on veut avoir un service public de l éducation plus efficace, c est à dire qui réponde mieux aux besoins de ses usagers il faut mettre en cause le principe d uniformité, «il faut analyser cas par cas, territoire par territoire, il faut trouver des nouvelles formes de pilotage accompagnées de nouvelles formes de relations avec l environnement local» 466. Par conséquent, l État doit se dessaisir des fonctions de gestion et s occuper des fonctions stratégiques, promouvoir et permettre qu au niveau local les acteurs locaux du système éducatif se mobilisent, les collectivités territoriales et les établissements, les académies, pour établir des projets, des contrats (contractualisation avec le Ministère de l Éducation). Ainsi, la territorialisation du système éducatif implique que les auteurs locaux participent directement dans la gestion de l éducation, «qu au niveau local les unités du système se mobilisent autour de projets, les académies s engagent dans leurs relations avec les établissements scolaires, et de leur côté les collectivités territoriales ont une large expérience de contractualisation à propos de l éducation, notamment dans l enseignement scolaire, et il ne faut pas oublier 465 Idem. 466 Ibid.

171 171 la nécessité d une évaluation constante des résultats atteints, cette évaluation est faite par les inspections générales et par les corps territoriaux d inspection» 467. Ces évolutions présupposent la nécessité de, selon Bernard Toulemonde, chercher un nouvel équilibre entre acteurs locaux, soucieux de mieux répondre aux besoins des usagers du service public, et un État, concentré sur sa fonction de régulation d ensemble. Cependant, une clarification du cadre d intervention des acteurs locaux dans la gestion du système éducatif s avère nécessaire, sans oublier l importance des partenariats et la contractualisation des différents acteurs responsables du service public de l enseignement. Certes, il s agit de permettre de trouver des solutions appropriées à chaque territoire, cependant, il existe des problèmes dans la gestion territoriale, faute de collaboration et de règles bien précises sur l intervention de chaque acteur local. En effet, comme le souligne Durand Prinborgne, «le problème central de la gestion territoriale devient celui de la gestion des interdépendances dans un univers décisionnel fragmenté entre agences publiques et entre niveaux de gouvernement». 468 Selon Van Zanten, il ne s agit pas d un problème purement technique, même s il est possible d imaginer une meilleure répartition et articulation des tâches. Il est fondamentalement politique et sa résolution passe par la clarification de la compétence politique de chaque instance, faute de quoi, le développement de nouvelles formes de concurrence et de jeux de pouvoir fera de plus en plus obstacle à une régulation efficace. Cet auteur ajoute qu il s agit du manque de légitimité politique de la part des administrations locales. Le problème réside dans le fait qu il y a une coupure 467 Ibid. 468 DURAN P., Penser l action publique, LDGJ, 1999, cité par VAN ZANTEN, A, Politiques éducatives et territoires, décentralisation et éducation, op. cit.

172 172 entre le domaine du politique et celui de l administration, puisque l administration a été conçue comme un instrument «neutre» d application des réformes protégées des aléas des changements politiques et de l influence des groupes de pression. En raison de la prégnance de cette histoire, les administrations locales se situent enserrées dans une logique de traduction réglementaire et ne se dotent pas (et ne sont pas dotées par autres acteurs) d une légitimité politique. Cependant, il ne faut pas négliger le problème du manque de compétences techniques de la part des collectivités territoriales surtout dans le domaine de l éducation. Par exemple dans le cas du Mozambique, malgré l existence d une loi sur le transfert des compétences de l Etat aux collectivités territoriales, seule la ville de Maputo a commencé à exercer certaines compétences, il s agit d un domaine d intervention nouveau et elle n a aucune expérience en la matière 469. Comme dans l administration publique en général, l administration de l éducation était centralisée, mais au bout d un moment il a fallu prendre en compte le fait que ce service se localise dans un lieu donné, le territoire, et donc il faut replacer localement l administration de l éducation. À présent, il est important d analyser la question des modèles de la territorialisation des politiques éducatives ( 1) et dans ce cadre nous allons voir le territoire éducatif : délimitations et politiques éducatives locales (A), et puis la question du partage d attributions et de compétences éducatives (B). 1. Les modèles de la territorialisation des politiques éducatives La territorialisation du système éducatif est très liée aux politiques de décentralisation. Mais la question de l éducation a commencé au niveau territorial. 469 La ville de Nacala devrait établir un accord de transfert de compétences dans les domaines de l Éducation et de la santé, en janvier 2012, cependant jusqu à présent l accord n est pas été signé.

173 173 «Dès son origine et son institutionnalisation au Moyen Âge, l école a commencé par être un territoire local sous tutelle de l église, c est à partir du XVIIème siècle que l école est passée à un terrain national, contrôlée par l État libéral classique» 470. En effet, d après Bernard Charlot, «on peut considérer comme acquis que le développement de l école primaire a toujours été lié au «local» : aux paroisses, aux communes, aux collectivités locales» 471. Les questions de la décentralisation et de la territorialisation des politiques éducatives, de participation des acteurs locaux dans l administration et de gouvernement dans l éducation, notamment les collectivités territoriales, «surgissent historiquement en réponse aux critiques faites contre le centralisme et bureaucratie de l État» 472. En réponse à ces critiques et aussi du fait de son incapacité à résoudre par lui-même les problèmes de plus en plus complexes du système éducatif, «l État cherche dans la localisation des politiques, dans le réajustement et dans les compromis locaux, dans la redistribution des compétences, des solutions pour sortir de la crise générale qu il subit» 473. Par conséquent, «la territorialisation des politiques éducatives doit être entendue comme une «politique nationale» dans un contexte de crise de légitimation de l action de l État» 474. Il s agit d une politique qui a toujours été nationale, «à laquelle doivent désormais contribuer les instances locales, le local fait partie de l appareil de l État national, il s agit d une politique nationale qui suppose une articulation nouvelle entre instances centrales et locales dans une nouvelle forme d appareil d État» 475. Aujourd hui, en liaison avec les politiques 470 PACHECO J., (Dir.), Politicas educativas, PORTO EDITORA, Porto p Colloque «Défendre et transformer l École pour tous», Marseille, octobre BARROSO J., A escola entre o local e global. Perspectivas para o Século XXI-O caso de Portugal, Lisboa, Educa/Forum português da administração educacional 1999, p CRUZ C, Conselhos Municipais de Educação : Politica educativa e acção pública, Revista de Ciências de Educação n 4, Out/Dez, Lisboa, CHARLOT B., 1994, PP. 27_28, cité par CRUZ C. p CHARLOT B. Colloque «Défendre et transformer l École pour tous», Marseille, octobre 1997.

174 174 de décentralisation, il y a une transition de «l État-éducateur» «et État développeur» vers «l État régulateur» 476. L État délègue les pouvoirs aux acteurs locaux et garde le rôle de contrôle et de régulation. Considérant les aspects spécifiques, l hétérogénéité de chaque territoire et le but de réunification du territoire éducatif, les formes politiques de la territorialisation éducative peuvent varier. D après Bernard Charlot, les formes politiques de la territorialisation éducative peuvent se regrouper en quatre catégories 1) une territorialisation à objectifs démocratiques: il s agit de démocratiser, de lutter contre l échec scolaire des enfants des familles populaires et de doter l école de moyens supplémentaires, il s agit aussi de pratiquer une discrimination positive dont l objectif final est la réunification du territoire scolaire cependant l État doit veiller à ce que l enseignement garde une certaine unité de résultats sur l ensemble 2) La version libérale qui consiste à permettre aux parents de choisir l école que l État doit financer, c est la version consommatrice de l école, cette notion s éloigne de la notion de territoire, il s agit donc du marché scolaire ; 3) La territorialisation en référence directe avec le territoire, liée au développement social des quartiers ou «contrat de ville»; 4) La version «marketing», proche de la version libérale mais applicable dans l enseignement public actuel où le territoire de référence est l établissement luimême, que son responsable gère comme une entreprise soumise à la concurrence des autres établissements publics ou privés. Il est clair que l action administrative se concrétise dans un territoire donné, mais qu est ce que le territoire éducatif? Quelles sont les frontières de ce territoire éducatif? Quelles sont les politiques administratives locales? 476 CHARLOT B., 1995, cité par PACHECO, J. (Dir.), p.99.

175 175 A. Le «territoire» éducatif et sa délimitation Il est important de décentraliser de plus en plus la gestion de l éducation, puisque plus l opération est localisée plus il y a d efficacité, d efficience, de rationalité dans l application des ressources et une meilleure réponse aux nécessités des citoyens. «Ce sont les services publics éducatifs locaux les plus compétents pour définir comment les services doivent être exécutés pour qu ils soient utiles à ses intérêts idéaux, projections, enfin à son projet de vie» 477. Dans le cadre du système éducatif, le territoire éducatif est un espace géographique dans lequel est assurée la réalisation de la scolarité. Au Portugal, par exemple, ce territoire éducatif correspond à la scolarité obligatoire 478. Le processus de délimitation du territoire éducatif tient compte de la carte scolaire, un instrument de gestion du système éducatif dans le temps et dans l espace. «Elle correspond à une planification du développement de la scolarisation à partir des données géographiques et des choix de politique éducative. Sur cette planification prend appui une programmation des équipements scolaires» 479. Son principal objectif est donc de garantir la réalisation de l action éducative dans un espace donné dans des conditions égalitaires pour tous. En France, la carte scolaire a été mise en place en 1963 au moment de «explosion scolaire». Elle recouvre de mesures de décisions d ouverture ou de fermeture de filières, de cycles, d enseignement etc. Elle relève longtemps de la seule compétence des autorités académiques, consultant simplement pour avis une commission comprenant des élus locaux, des représentants des associations des parents d élèves et des syndicats. «Avec la décentralisation initiée dans les années 1980, les collectivités territoriales sont dotées de pouvoir pour intervenir en la 477 ESTÁQUIO R., GADOTI, M., A educação e o Município, sua organização, Brasília, MEC 1993, 32PP, SÉRIE, INOVAÇÃO, p Manual de elaboração da carta escolar, Ministério da Educação, Lisboa, 2000 p PRINBORNE D., «Dictionnaire encyclopédique de l éducation et formation», NATHAN, 1994, p. 96.

176 176 matière, les académies continuant à intervenir pour ce qui est de questions pédagogiques, notamment, en ce qui concerne le choix des filières technologiques, choix des implantations des sections, ouverture et fermeture de sections ou d option. Aujourd hui la planification et la programmation relèvent de la commune pour les écoles, les régions et les département élaborent le schéma prévisionnel des formations et établissement du programme pluriannuel d investissement» 480. Cependant la mise en place d une carte scolaire n a pas été réalisée de façon pacifique notamment en France, elle a suscité plusieurs débats en faveur ou contre. Ce qui a amené à sa suppression en 2007, effective seulement en Décision prise par le gouvernement de Nicolas Sarkozy, défendant qu il fallait laisser aux parents la liberté de choisir l établissement d enseignement pour leurs enfants et donner plus d autonomie aux établissements scolaires. Mais selon Marie-Lucie Gosselin, «la suppression pure et simple de la sectorisation ne fera que favoriser les familles les mieux dotées en ressources économiques, sociales et culturelles, elles pourront facilement cumuler facilités de déplacement, accès aux meilleurs lieux de résidence et information sur les établissements la vraie question n est pas celle de la sectorisation mais celle du droit de chaque élève à progresser au maximum de ses possibilités dans le service public d éducation» 481. Dans le cadre du territoire éducatif, il est nécessaire de distinguer deux champs d action, le champ d administratif et le champ pédagogique, dans la mesure où il y a des limites d intervention des acteurs locaux, ces acteurs peuvent intervenir notamment dans le domaine de gestion/technique et non dans le domaine pédagogique, puisque dans ce cas c est à l État d intervenir dans ce 480 Idem p Voir Éducation & Territoires. État des lieux, enjeux et perspectives, Marie-Lucie GOSSELIN, sudel.fr, pp

177 177 domaine 482. Même si dans le domaine pédagogique on voit que de plus en plus les collectivités territoriales interviennent. B. Les politiques éducatives locales La mise en œuvre d une politique de décentralisation et de territorialisation de l enseignement publique passe d abord par une définition claire des politiques éducatives, devant être définies par l État et les collectivités territoriales, le premier assumant le rôle principal définissant les grandes lignes d orientation des politiques éducatives, la Politique Nationale de l Éducation. Cependant la mise en œuvre de ces politiques nécessite la collaboration des différents auteurs, moyennant à travers, selon Renaud Denoix de Saint-Marc une «boîte à outils du partenariat» 483, permettant ainsi la cohérence des politiques éducatives locales. Au Mozambique, la Politique Nationale de l Éducation 484 établit le principe selon lequel l éducation primaire et l alphabétisation des adultes sont une priorité du gouvernement. Elle considère que l éducation est un droit fondamental et un instrument central pour l amélioration des conditions de vie et le développement du pays. Cet instrument établit que l égalité des chances d accès à tous les niveaux de l enseignement, l amélioration de la qualité de l enseignement et le renforcement de la capacité institutionnelle, sont les principaux objectifs du gouvernement. Avec l adoption de la politique nationale de l éducation, en 1995, il a été nécessaire de traduire les intentions politiques en actions et transformations à 482 Même si de plus en plus les collectivités territoriales réalisent quelques actions liées aux activités pédagogiques, notamment en matière d appui aux élèves en difficultés en classe, l intervention dans la définition du curriculum local (le cas du Mozambique). 483 Cité par DE LA MORENA, F., op. cit, p Document adopté par le gouvernement à travers la Résolution n 8/95 du 22 août, adoptée trois ans après la fin de la guerre civile, cet instrument visait à reprendre les objectifs définis en 1975 après la déclaration de l indépendance nationale, notamment la garantie de la paix, la stabilité et l unité nationale, la réduction de la pauvreté absolue et l amélioration des conditions de vie des citoyens.

178 178 travers l adoption d un plan stratégique qui définit les priorités du gouvernement pour le secteur de l éducation et établit le cadre pour la prise de décisions par rapport à l allocation des ressources internes et d appuis externes. Le plan stratégique de l éducation (PEE I) pour la période de , un instrument de planification et de mobilisation de ressources, avait comme grand mot d ordre: «combattre l exclusion et renouveler l école». Et cela s est traduit par l augmentation de l accès et des opportunités éducatives pour tous les mozambicains à tous les niveaux d enseignement ; le maintien et l amélioration la qualité de l éducation et enfin, le développement d un cadre institutionnel et financier capable dans le futur, de soutenir les écoles et les élèves. Cela implique l augmentation du nombre d enfants et d adultes qui vont à l école ainsi que l amélioration de la qualité de l enseignement. Aujourd hui, à travers l adoption d un nouveau plan stratégique pour la période de /2011, le mot d ordre est de «faire de l école un pôle de développement qui consolide la mozambicanité», dont les principaux objectifs sont orientés vers la réduction de la pauvreté, assurer la justice et l équité de gendre et la lutte contre la propagation du VIH/SIDA et mitiger son impact. La Politique Nationale et sa stratégie de développement résultent aussi des engagements internationaux pris par le gouvernement dans le domaine de l éducation. Le Mozambique a adopté la Convention Mondiale sur l Éducation, et il a pris l engagement de créer des opportunités égales d accès à l éducation Primaire. Dans ce contexte, l éducation doit être obligatoire et gratuite. Les acteurs locaux de l éducation poursuivent les objectifs définis dans la politique Nationale de l éducation Les politiques publiques locales se développent en tenant compte de 1) la nécessité d améliorer les conditions matérielles de l école et de la réduction des disparités de leurs résultats ; 2) le développement d une réforme curriculaire traduite par l avantage et la flexibilité de façon à comprendre les différents contextes d apprentissage; 3) l amélioration des qualifications et compétences professionnelle des

179 179 Cependant ces politiques doivent être adaptées à chaque territoire, la définition de ces politiques éducatives locales doit tenir compte des principes et des objectifs définis au niveau national. Cela se reflète notamment au moment où les acteurs locaux définissent aussi des politiques éducatives locales. Selon Nicole BELLOUBET, «les collectivités territoriales ont osé, elles conduisent désormais de véritables politiques éducatives à partir des pouvoirs actés sur la décentralisation» 486. La territorialisation de l éducation «est une forme politique de réorganisation de l État, liée aux processus de globalisation et de relocalisation» 487. Elle s inscrit dans le mouvement de la décentralisation et de la déconcentration. «D une part, une territorialisation des politiques ministérielles ou interministérielles faisant de plus en plus intervenir les collectivités territoriales, d autre part, la décentralisation qui a transféré aux collectivités territoriales des compétences relevant jusque-là de l État» 488. La redéfinition de l action de l État, «avec sa relégitimation à travers la dévolution des pouvoirs au local, est un mouvement mondial des pays des différents systèmes administratifs et politiques» 489. Il s agit de reconnaître que les collectivités territoriales, et d autres acteurs du système éducatif, sont des partenaires importants dans le processus de prise de décision. Il s agit enfin «d un instrument central du développement des nouveaux modes de collaboration interne à l Education Nationale, entre l Education Nationale et d autres ministères et entre l État et les collectivités territoriales» 490. enseignants; 4) la production des livres et d autres matériels scolaire en quantité de façon à permettre l accès de tous ; 5) la participation des parents et de la communauté en général dans la gestion des écoles. 486 BELLOUBET N., Quels pouvoirs pour les élus?, Pouvoirs 2007/3 n 122 p CRUZ C., Conselhos Municipais de Educação : Política educativa e acção pública, Revista de Ciências de Educação op cit. p GOSSELIN M-L, Éducation et territoires, ob cit, p Idem, p VAN VANTEN A. Politiques éducatives et territoires, décentralisation et éducation op. cit

180 180 Ce mode de collaboration est fait à travers la définition des politiques de mise en œuvre des compétences éducatives par les collectivités territoriales. Considérant la spécificité de chaque territoire, la définition des politiques éducatives (la mise en œuvre des compétences éducatives) prend en compte des aspects spécifiques de chaque territoire. Il faut donc considérer les caractéristiques géographiques, démographiques, économiques et sociales. «Il arrive parfois que ces politiques dépassent la simple perspective gestionnaire dans plusieurs domaines prioritaires et qui sont susceptibles, pour certains de se traduire dans des partenariats» 491 notamment le projet éducatif local, le contrat d objectif et les projets de zone et le réseau de l éducation prioritaire. Les politiques éducatives ont pour but de garantir les mêmes conditions d accès à l éducation pour tous soit dans le cadre de l enseignement public, soit dans l enseignement privé. Il est donc normal que les politiques éducatives ainsi définies, consistent à donner/ proportionner des aides financières (ces aides sont facultatives) aux différents établissements d enseignement privé des premier et second degrés pour mieux répondre aux différents besoins et enjeux de la présence locale des établissements d enseignements du premier et second degré. «Les politiques peuvent aussi consister à la mise en œuvre des programmes pluriannuels d investissement pour la construction, les technologies de l information et de la communication dans l enseignement et le soutien aux projets d école» 492. Les politiques des technologies d information et de communication ont été lancées en France en 1998, et depuis, plusieurs communes ont introduit dans leurs écoles les équipements en matériel informatique, avec l accès à Internet et à des données numériques. Il ne s agit pas de la simple mise à disposition d équipements, il s agit d aller au delà, puisque, selon J-L Gousseau «les 491 GOUSSEAU J-L., Les collectivités territoriales et l éducation, élus locaux, établissement d enseignement et territoires, Paris, Éd. Moniteur, 2006, p Ibid. p. 231.

181 181 communes peuvent retenir des interventions de plus ou moins grande ampleur. Il s agit aussi de permettre à l ensemble des usagers (enseignants, élèves, parents, services administratifs) d accéder à un ensemble de ressources et services numériques éducatifs, en passant par les «cartables électroniques» comportant les ressources disciplinaires numérisées et les «classes électroniques» mettant en réseau ces cartables. Le soutien peut aussi consister en l appui aux projets d établissement ou d école» 493. Ces projets sont élaborés par chaque établissement, il s agit «d un projet élaboré avec les représentants de la communauté éducative et adopté pour une durée de cinq ans, par les conseil d école ou conseil d administration, sur proposition de l équipe pédagogique de l école ou du conseil pédagogique de l établissement pour ce qui concerne sa partie pédagogique» 494. «Il définit les modalités particulières de mise en œuvre des objectifs et programmes nationaux, précise les activités scolaires et périscolaires qui y concourent. Il précise les voies et moyens qui sont mis en œuvre pour assurer la réussite des élèves et pour associer les parents à cette fin. Il détermine également les modalités d évaluation des résultats atteints» 495. Dans le cadre du soutien des projets, c est à la commune de choisir les démarches éducatives, elle peut choisir les domaines plus importants dans le cadre du projet. Donc, «la commune peut ainsi chercher à favoriser le développement de l initiation aux langues étrangères, à l informatique, à certains sports, à la socialisation et la citoyenneté comme à l éducation artistique dans les classes PAC (Projet Artistique et Culturel)» 496. Hormis les politiques éducatives de financement, de planification, de soutien aux projets supra cités, il y a la politique de soutien pédagogique. 493 Ibid. p Art. L du code de l éducation. 495 GOUSSEAU J-L, op cit p Idem p. 235.

182 182 De plus en plus, les collectivités territoriales interviennent dans le domaine pédagogique, ne se limitant pas seulement à compléter les initiatives étatiques, «le champ d action de ces interventions s est étendu peu à peu à la mise en œuvre des politiques qui concernent aujourd hui des pans importants de la politique éducative» 497. Il s agit entre autres, de soutenir des actions pédagogiques des EPLE prévues dans des projets d établissement, les activités périscolaires et scolaires dans le domaine pédagogique, le soutien scolaire aux élèves en difficulté. Dans le cas du système français, les politiques liées à l enseignement primaire peuvent être adoptées de façon individuelle (par commune), ou bien les communes peuvent aussi se regrouper, dans le cadre des politiques intercommunales 498. On peut aussi parler du dispositif de sectorisation scolaire 499, qui permet une meilleure répartition des élèves entre écoles 500, la possibilité de chaque ville de se dédier à un niveau d enseignement, principalement dans les cas où il y a des déséquilibres entre la capacité d accueil des groupes scolaires et la population scolarisée résidant à proximité, notamment le cas de réduction de la population scolaire. Pour l enseignement primaire, le principe général est celui de permettre que l école soit localisée le plus près possible des élèves. Dans le cas du Mozambique, considérant que la stratégie de l éducation est de permettre l accès à l éducation pour tous, cet aspect est très important, c est un très grand défi puisque l une des causes des absences scolaires réside dans le fait que les écoles sont très éloignées 497 Rapport de la cour de comptes de 2005, cité par Gousseau J-L, p Notamment celles qui concernent l intercommunalité rurale ou l intercommunalité urbaine, dont le but unique est celui de la construction d un réseau unique d écoles, permettant les mêmes conditions et qualités de l enseignement pour tous, la mutualisation des moyens financiers des équipements et l accompagnement du projet éducatif local. 499 Ce dispositif n existe plus, du fait de la suppression de la carte scolaire en Selon GOSSELIN M-L, Éducation et territoires, ob cit p. 200, «la suppression pure et simple du principe de sectorisation ne fera que favoriser les familles les mieux dotées en ressources économiques, sociales et culturelles ; elles pourront facilement cumuler facilités et déplacements, accès aux meilleurs lieux de résidence et information sur les établissements. Donc, la vraie question n est pas celle de la sectorisation mais celle du droit de chaque élève à progresser au maximum de ses possibilités dans le service public d éducation. 500 GOUSSEAU J-L, op cit p Cet auteur considère que la sectorisation dans le milieu urbain nécessite des choix politiques sensibles prenant en considération de multiples facteurs, avec un traitement objectif au niveau des dérogations individuelles.

183 183 du domicile, il faut parcourir des centaines de kilomètres à pied pour rejoindre l école. Dans la définition des politiques éducatives, on prend en compte les moyens nécessaires pour le fonctionnement du service public de l éducation. La carte scolaire définie par l État, précise les besoins en termes par exemple de construction des bâtiments et équipements scolaires, conditions nécessaires pour le fonctionnement de ces établissements (la reconstruction et la mise aux normes de sécurité des écoles, le choix des architectures susceptibles d améliorer les conditions matérielles). Donc, la question de l aménagement joue un rôle très important, savoir choisir les locaux pour l implantation de l école, les matériels et les équipements appropriés. Mais il faut aussi garantir l existence du matériel pédagogique, notamment les livres, les jeux, les ordinateurs structures de motricité entre autres 501. Cependant, les effets des politiques éducatives locales, dans certains pays comme le Portugal, malgré l existence des Conseils Municipaux de l éducation, 502 sont considérés comme étant très faibles, notamment «le caractère limité de l intervention municipale, la décentralisation fonctionne essentiellement comme une figure rhétorique, destinée à justifier d autres modes de régulation différents des modèles centralistes et bureaucratiques» 503. J-L.Gousseau considère qu en France, dans le cadre des EPLE, «malgré le fait que les collectivités territoriales font partie du conseil d administration, il y a un manque d assiduité de ces collectivités dans les sessions du Conseil d administration. Par conséquent, ces collectivités ne peuvent pas exprimer les politiques éducatives envisagées à l égard de ces citoyens ni influencer dans la prise de décision» Supprimé en France mais en vigueur au Mozambique avec les mêmes éléments. 502 Organe consultatif des collectivités territoriales, Prévu par le Décret-Loi n 7/2003, sur les bases du système éducatif portugais composé par des représentants des collectivités territoriales, des parents, des professeurs et élèves. 503 BARROSO J., DUTERCQ Y., 2005 p GOUSSEAU J-L, op cit p. 245.

184 184 Cette situation se retrouve aussi au Mozambique, où on parle souvent de politiques éducatives locales mais dans la pratique, les politiques sont définies centralement et dans plusieurs cas ne tiennent pas compte les réalités locales. Dans la définition des politiques, il faut garantir l autonomie des acteurs locaux, leur donner la possibilité d agir et de choisir des solutions qui peuvent mieux répondre aux besoins des usagers. Ces politiques éducatives consistent notamment, et dans le cadre de l amélioration de la qualité de l enseignement, à donner des pouvoirs aux collectivités et aux acteurs locaux pour faire ou réaliser au niveau local, la gestion de l éducation. Elles comprennent l existence de stratégies qui définissent les modes d intervention des acteurs locaux, notamment les collectivités territoriales, les parents, les enseignants, les chefs d établissement, les entités privées locales entre autres. En France, les politiques éducatives locales posent aussi des problèmes notamment «les problèmes de légitimité et de coordination; le déficit d encadrement et d organisation des établissements d enseignement et le pouvoir ambigu des usagers» 505. Il faut légitimer l action des acteurs à travers la création de normes pour la définition et la diffusion précise du rôle de chaque acteur local, «que les instances de concertation au niveau local, comme les Conseils Académiques ou départementaux de l Éducation Nationale associent ces acteurs au processus de prise de décision» 506. Il faut aussi améliorer le cadre des compétences techniques des collectivités territoriales. Les politiques éducatives doivent aussi tenir compte de la question des moyens d action dont se sont dotées ces instances pour agir sur l activité des établissements et des acteurs de terrain, à savoir les projets, les contrats, les partenariats. Des procédures dites allégées ont été prises qui sont «censées 505 VAN VANTEN A., Intervention dans le séminaire sur les Politiques éducatives territoriales, Décentralisation et éducation, Ecole Supérieure de l Éducation Nationale (ESEN), Paris Idem.

185 185 remplacer la réglementation standardisée, l autorité hiérarchique et l inculcation des normes, mais fonctionnent en fait dans des combinaisons bizarres, parfois totalement contradictoires, avec ces formes traditionnelles de régulation. En outre, elles n engagent souvent que les directeurs des établissements et pas directement les enseignants et encore moins les usagers, les élèves ou les parents» 507. Il faut rappeler que dans le cadre de la détermination des politiques éducationnelles, il est nécessaire de spécifier le problème lié à la gestion territoriale où il est important de clarifier les compétences politiques de chaque instance, faute de quoi, le développement des nouvelles formes de concurrence et de jeux de pouvoir fera de plus en plus obstacle à une régulation efficace. Il s agit de «clarifier les compétences pour mieux assumer les choix et les responsabilités de la politique éducative et accepter des ruptures pour rester ancré sur l objectif premier fixé au système éducatif: la démocratisation de la réussite scolaire» 508. Par exemple, l existence en France de deux types de gestion, notamment la gestion administrative et la gestion académique dans le système national de l éducation, chacun avec propre structure, implique la nécessité de définir clairement le champ d intervention de chaque acteur, ainsi que les conditions d exécution des compétences académiques par les collectivités territoriales. Concernant le risque de la territorialisation des politiques éducatives, GOSSELIN M-L, défend que «même si le but est celui de développer des politiques au plus près des populations, en ajustant l action éducative à des besoins et des attentes différenciés selon les contextes sociogéographique. Cela n interdit pas bien au contraire de considérer qu une grande vigilance s impose pour préserver l intérêt général et éviter les risques de rupture d égalité devant 507 Ibid. 508 BELLOBET N. Quels pouvoirs pour les élus locaux, Pouvoirs, 2007/3 n 122, p. 59.

186 186 les services publics ou les risques de privatisation». Cette vigilance implique nécessairement la définition claire des compétences de chaque intervenant dans le domaine éducatif. La répartition de compétences entre l État et les collectivités territoriales est récente, elle résulte de la réforme de la décentralisation de 1996 et son application effective date de 2006 par les biais du Décret 33/2006 du 30 août. C. La répartition et le partage des attributions et des compétences éducatives L accès à l éducation est un droit universel dont l État doit garantir l effectivité à travers l adoption des politiques qui visent l égalité des chances pour les élèves, l égalité des systèmes de carrières pour les professeurs et des diplômes délivrés. Il s agit, dans le cas de la Constitution de la République du Mozambique, d un droit et d un devoir du citoyen dont l État garantit l égalité d accès 509. Les compétences éducatives sont partagées entre l État et les Collectivités territoriales. Cependant cette répartition tient compte du fait que les «collectivités territoriales développent leur activité en respect du principe de l unité du pouvoir politique et de l ordre juridique nationale» 510. Bien que la loi précise les compétences des collectivités territoriales en matière d éducation, leur rôle est périphérique dans ce domaine. Leurs compétences sont liées à la prise en charge matérielle des écoles, notamment la gestion des locaux scolaires, du matériel et du personnel non enseignant. 509 Article 88 n, 1 et 2, CRM. 510 Article 1 er de la loi n 2/97 du 18 février, dite loi du cadre d implantation des collectivités territoriales au Mozambique.

187 187 Les collectivités territoriales exercent leurs attributions «considérant leur capacité financière et dans le respect de la distribution de compétences entre les organes des collectivités territoriales et d autres personnes morales de droit public notamment l État, définie par la loi et par la législation complémentaire». 511 D une façon générale, l État exerce des compétences pédagogiques et les Collectivités Territoriales exercent des compétences de gestion. L État garantit l accès à l éducation, il exerce en général des compétences de régulation, de planification, de coordination, de direction et de contrôle du système éducatif. En effet, l État dispose d une compétence de droit commun dans le domaine de l enseignement scolaire, il garde la responsabilité du contenu et l organisation de l action éducative, ainsi que de la formation et la rémunération du personnel enseignant dont il assure la gestion. Dans le cas de l enseignement scolaire primaire, le responsable de sa gestion est la collectivité territoriale qui en assure la construction, les équipements, les réparations et le fonctionnement. Au Mozambique, comme en France, la répartition des compétences entre l État et les collectivités territoriales n est pas inscrite dans la Constitution de la République, la constitution remet cette matière au législateur ordinaire. En effet, la Loi n 2/97 du 18 février, article 6 alinéa e) établit que l éducation est une attribution des collectivités territoriales. Toutefois, cette loi ne clarifie pas le champ d intervention des collectivités territoriales dans le domaine de l éducation. Cette clarification a été faite en 2006, presque une dizaine d années après, avec l adoption du Décret n 33/2006 du 30 août sur le cadre du transfert des fonctions et compétences des organes de l Etat aux collectivités territoriales. Donc, il appartient par exemple au conseil municipal de décider de la création et l implantation des écoles primaires en coordination avec les représentants des 511 Idem, article 6 n 2.

188 188 services déconcentrés de l éducation 512. Ces dispositifs légaux «permettent aux collectivités territoriales de répondre mieux et en temps réel aux nécessités des citoyens. Cela signifie que les collectivités territoriales peuvent faire mieux et plus vite» 513. Le partage de compétences entre l État et les collectivités territoriales suppose une définition claire des compétences de chaque intervenant dans le domaine de l éducation, d un côté l État (a) et de l autre côté les collectivités territoriales (b). Il est également important d établir le mode de partage/répartition de compétences entre l État et les collectivités territoriales(c). a. Les attributions et compétences de l État Précédemment, nous avons abordé le principe constitutionnel selon lequel l État doit garantir aux citoyens l exercice du droit à l éducation. L État matérialise ce droit à travers l adoption de politiques et de stratégies de développement. Le Conseil des Ministres définit les principes généraux, les politiques et stratégies du secteur de l éducation 514, dont la mise en œuvre est faite par le Ministère de l Éducation Nationale (MINED). Le Ministère de l Éducation Nationale est l organe central de l appareil de l État qui planifie, coordonne, dirige et développe les activités dans le domaine de l éducation. Dans ce contexte, il revient à l État 515 la formulation des politiques et des stratégies de l éducation; la définition, le contrôle et l application des normes curriculaires notamment la définition des voies de formation, la fixation des 512 Article 11 du Décret n 33/2006 du 30 août. 513 BELLOUBET N., Quels pouvoirs pour les élus, op. cit. p Article 204 n al i) de la CRM, selon cet article le «Conseil de Ministres dirige les secteurs de l État, spécialement les domaines de l éducation et de la santé». 515 Attributions définies par l article 3 du décret présidentiel n 07/2010 du 19 mars.

189 189 programmes nationaux, l organisation et le contenu des enseignements; la proposition des normes en général sur l éducation, et aussi : - Assurer l enseignement spécial et l alphabétisation des adultes en coordination avec d autres secteurs ; - Décider, en coordination avec le secteur de l action sociale et de la santé, de l ouverture ou fermeture d établissements d enseignement pré scolaire ; - Définir et délivrer des diplômes nationaux ; - Inspecter et superviser les activités de l enseignement (contrôle d évaluation des politiques éducatives ; - Diriger la formation des enseignants. Cependant, cette description des compétences n est pas aussi nette que celle qui est faite dans le système français. Il nous semble important que le législateur clarifie la description des compétences de l État comme il l a fait dans le Code de l Éducation Français 516, ou la Loi des Bases du Système Éducatif Portugais 517. Dans ce cas, il est nécessaire de préciser clairement que l État est responsable du recrutement et de la gestion des enseignants; la répartition des moyens qu il consacre à l éducation, afin d assurer en particulier l égalité d accès au service public, entre autres. Dans le cadre de la déconcentration, considérant l exercice de compétence par des organes hiérarchiquement inférieurs tant au niveau central qu au niveau 516 V. Code de l Éducation, livre II, Sur l administration de l éducation et répartition des compétences entre l État et les Collectivités territoriales, (TITRE Ier) Articles L211-1, et suivants. 517 Loi n 4/86 du 14 octobre, qui statue aussi sur la principe de décentralisation et déconcentration du système éducatif.

190 190 local 518 les compétences dans le domaine de l éducation se distribuent de la manière suivante: - Niveau Central: conception, planification, coordination et évaluation du système éducatif, (Direction Nationale de l Enseignement Primaire, Direction Nationale de l Enseignement secondaire, Direction Nationale de l Enseignement Technique). - Niveau des provinces : les directions provinciales de l éducation ont des fonctions d appui et de gestion des ressources humaines, matérielles et financières de l éducation. C est à ce niveau que l on trouve les tâches d exécution des orientations et des politiques éducatives définies centralement ; - Niveau local dans le district : la gestion de l éducation est faite par les Services de district de l éducation, de la culture, de la jeunesse et des sports qui interviennent dans les domaines des établissements d enseignement, plus particulièrement au niveau primaire et encore dans la gestion des équipements scolaires, ils doivent faire le contrôle administratif pour ce qui est de leur usage. Cependant, après l introduction du système d administration publique, les collectivités territoriales assument un rôle important dans la délivrance du service public aux populations locales pouvant ainsi intervenir aussi dans le domaine éducatif. Ainsi désormais le centre de gravité du système éducatif se déplace du central vers le local au travers la déconcentration et la décentralisation. b. Les attributions et compétences des collectivités territoriales L éducation est une attribution des collectivités locales, il s agit d un but que les collectivités doivent poursuivre dans l intérêt des populations respectives, 518 Nous reprenons ici la classification donnée antérieurement, Ch. I, Sec. I 2, sur les différents types de déconcentration.

191 191 ce but ne peut être matérialisé que si on leur donne des pouvoirs fonctionnels, des compétences. Ainsi, l article 6 de la Loi n 2/97 du 18 février précise que l éducation est l une des attributions des collectivités locales, cependant, pour réaliser ces attributions, les collectivités locales doivent être dotées de pouvoirs fonctionnels donnés par la loi. Selon Gilles CISTAC, «la poursuite des attributions des collectivités locales (développement économique et social local, environnement, assainissement basique et qualité de vie, santé, approvisionnement public, éducation, culture, sport, loisirs, police municipale, urbanisme, construction et habitation) ne peuvent être concrétisés que si certaines conditions préalables sont accomplies» 519. Ces conditions, hormis le financement, supposent une distribution préalable de compétences entre les organes municipaux et d autres personnes morales de droit public, notamment l État, prévues par la loi n 2/97 du 18 février (article 6 n 2) et la législation complémentaire. Concernant la réalisation des investissements en matière d éducation, la loi des finances locales (al. e) article 27) établit que les collectivités territoriales interviennent dans les domaines suivants : - Centres d éducation préscolaire ; - Écoles pour l enseignement primaire ; - Transports scolaires ; - Équipement pour l éducation de base des adultes ; - Autres activités complémentaires à l action éducative, notamment dans les domaines de l action scolaire et de l occupation du temps libre. 519 CISTAC G, Manuel de droit des collectivités territoriales, op. cit., p. 94.

192 192 En 2006, le Gouvernement a approuvé le Décret n 33/2006 du 30 août qui établit le cadre juridique du transfert des fonctions et compétences des organes de l État vers les collectivités territoriales. Ce Décret clarifie le champ de compétences des collectivités territoriales dans le domaine de l éducation. (nous pensons que l acte normatif le plus convenable pour statuer sur ce sujet serait une loi puisqu il s agit d une situation où le gouvernement doit déterminer les matières où il est partie prenante, cette situation met en cause la question de l autonomie des collectivités territoriales. La loi n 29/96 devrait préciser ellemême les conditions du transfert des compétences de l État vers les collectivités territoriales.) Auparavant le champ d action des collectivités territoriales dans le domaine de l éducation n était pas clair, les collectivités locales savaient en quoi elles pouvaient intervenir mais il manquait les délimitations de cette intervention. Ainsi, l article 11 du décret supra cité établit que 520 : 1. Les compétences des organes locaux dans le domaine de l éducation sont : a) La création, l équipement et l administration des écoles primaires et centres internats selon les règles définies par l organe qui supervise le domaine de l éducation ; b) La réalisation de marchés publics pour la construction des écoles primaires et des centres internats ; 520 En portugais: «1. São competências dos órgãos autárquicos na área da educação, cultura e acção social : a) A criação, apetrechamento e administração das escolas do ensino primário e centros internatos de accordo com as normas definidas pelo órgão que superintende a área da educação ; b) A abertura de concursos para a construção de escolas do Ensino primário e centros internatos ; c) A gestão do pessoal administrativo das escolas primárias e centros internatos ; d) A aquisição de transportes escolares ; e) A criação, apetrechamento e administração de centros de educação de adultos; f) A participação na definição do curriculum local ; g) A gestão do ensino primário privado, h) A realização de outras actividades complementares a acção educativa, particularmente nos dominios da acçãa escolar e ocupação dos tempos livres; i)a criação e administração de unidades sociais tais como centro infantis e instituições equivalentes.

193 193 c) La gestion du personnel administratif 521 des écoles primaires et des centres internats; d) L acquisition et la gestion des transports scolaires; e) La création, l équipement et l administration de centres d éducation des adultes ; f) La participation dans la définition du curriculum local; g) La gestion de l enseignement primaire privé; h) La réalisation d autres activités complémentaires de l action éducative, notamment dans les domaines de l action scolaire et l occupation de temps libres ; i) La création et l administration d unités sociales, telles que les centres pour la petite enfance et les institutions équivalentes. Ainsi, les collectivités territoriales interviennent dans la construction et la gestion des équipements, la gestion de la commande publique, la gestion des ressources humaines (personnel administratif) de l enseignement primaire. Les autres matières, par exemple l action pédagogique et la conception des politiques sont de la compétence exclusive du gouvernement. Dans ce contexte, les collectivités territoriales sont désormais en capacité de définir des politiques globales de gestion de leurs équipements par régie directe, délégation ou par sous-traitance et de réfléchir à de nouvelles pratiques telles que l ouverture des locaux hors temps scolaire 522. On peut voir que d après la loi, les collectivités territoriales assument des compétences de gestion. Cependant, en allant un peu au delà de la loi, elles peuvent aussi intervenir dans le domaine pédagogique et elles le font parfois. Par 521 Par exclusion les collectivités territoriales n interviennent pas dans la gestion du personnel enseignant. Ainsi, dans le cadre de la délégation des compétences aux organes locaux du gouvernement, ce sont les gouverneurs provinciaux qui gèrent le personnel enseignant des écoles primaires. 522 CISTAC G, Manuel de droit des collectivités territoriales, op. cit., p. 47.

194 194 exemple, la définition du curriculum est une compétence de l État. Cependant, il y a une exception qui est donnée aux collectivités territoriales, par rapport au curriculum local. Dans la partie II de notre étude nous aborderons plus amplement la question des compétences de gestion et compétences pédagogiques des collectivités territoriales. c. Le partage des compétences Les collectivités territoriales ne sont pas des sous-traitants de l État, elles sont des producteurs de service public 523. Et pour mieux réaliser l intérêt public l interaction entre l État et les Collectivités Territoriales est nécessaire. Dans le cadre de la redéfinition du rôle des collectivités territoriales dans le domaine de l éducation, il est important que ces collectivités territoriales soient dotées d un statut d agent éducatif à part entière. Cependant, chaque partie doit tenir compte de certains principes, notamment le principe selon lequel chaque charge confiée aux collectivités territoriales doit être accompagnée des ressources humaines et matérielles correspondantes 524, et surtout l État doit respecter le principe constitutionnel de l autonomie des collectivités territoriales 525. Le partage de compétences entre l État et les collectivités territoriales passe d abord par la définition du champ d intervention de chacun, puis les compétences peuvent être partagées de diverses manières, par exemple à travers les pratiques conventionnelles. Ainsi le Décret n 33/2006 du 30 août précise que les organes de l État et les collectivités territoriales doivent coordonner leur intervention, dans l exercice de leurs compétences notamment au travers les partenariats de 523 Idem, p V. art. 5 n 1 du Décret n 33/2006 du 30 août. Les collectivités territoriales sont autonomes entre elles, il n existe pas de relation de hiérarchie entre elles, et c est à l État d exercer la tutelle sur les collectivités territoriales, conformément à la Loi. 525 V. arts. 8 et 272, CRM.

195 195 façon à assurer l unité dans l application des politiques publiques et éviter la superposition de l actuation 526. Les collectivités territoriales peuvent donc, par exemple, être incitées, à venir en aide à l État pour répondre à des nécessités scolaires, et ces interventions peuvent être parfois au delà des lois de décentralisation, qui s avèrent très limitées dans le secteur éducatif 527, en comparaison avec les autres secteurs, puisque l État garde des responsabilités importantes dans ce domaine. Ainsi, la vie conventionnelle, appelée décentralisation conventionnelle par N. BELLOUBET «serait la solution pour permettre aux collectivités territoriales d intervenir audelà des compétences définies par la loi dans le cadre du transfert des compétence» 528. Cependant, même si la loi est claire dans les cas d exercice de nouvelles compétences, il y a des situations où les collectivités se sentent obligées d avoir recours à leurs propres moyens, puisque le transfert de compétences ne s accompagne toujours pas de celui des moyens. Ce que L. Mallet nomme des «compétences sans moyens» 529. L auteur supra cité considère que dans ce cas, la décentralisation est imparfaite et incomplète, non seulement du point de vue budgétaire mais aussi du point de vue des responsabilités des acteurs. Puisque par exemple, «si l État est le seul compétent pour décider de l ouverture des établissements d enseignement supérieur, il serait absurde et inutile de nier que le poids politique et la forte 526 V. Art. 2 n 3 du Décret n 33/2006 du 30 août. 527 Intervention limitée surtout dans le domaine pédagogique, sur ce sujet voir, GONTCHAROFF, G, La décentralisation dans l éducation nationale, les changements de financement, tome 9, Éd. Syros alternative, Paris, 1988, p BELLOUBET N., op. cit p MALLET L., «Décentralisation de l éducation et la formation professionnelle : compétences sans moyens, moyens sans compétence?», formation emploi n, mars En ajoutant la question de moyens sans compétences, donc, souvent les collectivités ont plus de moyens que l État pour mieux accomplir une tâche, mais elles ne sont pas habilitées à l accomplir.

196 196 implication financière des collectivités territoriales peuvent infléchir sa position» 530. Cet auteur défend encore l idée que le partage de compétences tel qu il résulte des textes suppose un travail en commun très étroit mais il n est pas suffisamment clair pour que l exercice des tâches et des responsabilités puisse se réaliser de manière optimale. L auteur ajoute que les élus locaux réclament la nécessité d élargir mais surtout de clarifier et mettre en cohérence les chaînes de décisions et les mécanismes de financement, puisque «donner et retenir ne vaut» 531. Le partage de compétences doit se faire sentir surtout au niveau local, entre les collectivités territoriales et les organes locaux de l État, il y a une nécessité de travailler ensemble par exemple dans le cas de construction d un établissement scolaire pour mieux rationaliser les efforts considérant que tous les intervenants ont le même but. Les organes locaux de l Etat «ont pour mission la représentation de l État au niveau local pour l administration et le développement du territoire donné» (article 62 de la Constitution de la République du Mozambique). Ces organes locaux dans la situation actuelle doivent respecter l autonomie des collectivités territoriales. Dans le champ de l éducation, les collectivités locales ont des compétences qui leur sont propres, mais elles doivent coordonner leurs activités avec les organes locaux de l Etat. Par exemple, elles possèdent un cadre de personnel propre, et dans le cadre de la loi de finances elles ont des finances et des biens qui leurs sont propres. La loi définit les formes d appui technique et humain de l État aux collectivités locales sans mettre en cause leur autonomie. Ici on peut recourir par exemple à ce que prévoient les décrets n 45 et 46/2006 du 17 décembre, qui parlent de la 530 Idem p Ibid., p. 51.

197 197 mobilité du personnel entre l administration de l État et les collectivités territoriales, et qui clarifient la situation de la relation de travail des fonctionnaires de l État en activité dans les collectivités territoriales. Il peut également y avoir une articulation et un appui de l État dans le cas du transfert de compétences des organes de l État aux collectivités territoriales, prévu dans le décret n 33/2006 du 30 août. L intervention dans le domaine de l éducation passe d abord par la clarification de l intervention des collectivités territoriales dans ce domaine 532, il est important donc, que soit établi d un ensemble d orientations et de principes organisationnels basés sur la décentralisation des structures et des actions éducatives, donnant la possibilité à la participation des populations au travers de l adoption de pratiques démocratiques, notamment la création de structures et processus qui permettent une contribution démocratique dans la définition des politiques éducatives. Ainsi, il est important donc, qu une loi, comme par exemple la loi de bases sur le système éducatif portugais précise clairement le rôle des collectivités territoriales dans ce domaine, il faut aussi se référer à la question de l intervention des collectivités territoriales dans l administration, la direction et la gestion des établissements scolaires. En effet, la répartition des compétences présuppose l existence d un ensemble des dispositifs légaux qui peuvent être interprétés d une façon claire et satisfaisante. Ainsi les lois de transferts de compétences s avèrent importantes, 532 Cependant, d abord il est nécessaire qu au sein même des services déconcentrés de l éducation il y ait une meilleure clarification et coordination, entre les établissements scolaires, dans plusieurs cas, chaque établissement agit seul dans des questions telles que les flux scolaires, relations avec l environnement économique social et culturel ce qui ne répond pas aux besoins des usagers. Selon Georges Gontcharoff (Décentralisation de l éducation nationale, les changements de financements, tome 9 op. cit p. 160) une meilleure réponse aux besoins des usagers passe par la création de bassins de formation qui regroupent l administration, les collectivités territoriales, les usagers et le personnels, lieux de réflexion commune sur la gestion des personnels, sur les flux scolaires, et sur la mise à disposition et le partage des ressources financières et matérielles.

198 198 malgré le fait que très peu de dispositifs légaux existent dans ce champ, et surtout pour ce qui est de l enseignement public, et il nous paraît que les compétences les plus difficiles à transférer sont celles de l éducation, considérant aussi la taille gigantesque de ces établissements, le nombre d élèves et du personnel, le patrimoine, entre autres. Certes, ces aspects administratifs peuvent expliquer la difficulté de transfert dans ce champ, mais il ne faut pas oublier la tradition centralisatrice, que nous avons abordée précédemment, sans oublier aussi le fait que l État ou le gouvernement ne se résolvent pas à avoir «perdu» ses compétences. Ce problème a existé aussi en France au moment des premières lois de décentralisation, «certains parlementaires considéraient que décentraliser était une atteinte au principe républicain» 533, «où, même dans des aspects confiés aux collectivités locales, l État a dû ou a voulu continuer de dire son mot, ayant tendance à reprendre d une main ce qu il avait semblé donner à l autre» 534. Au Mozambique, la situation commence à être un peu hors de portée du gouvernement quand l opposition commence à diriger les collectivités territoriales 535, et ici la solution choisie était de nommer un représentant de l État dans chaque collectivité 536. L État a du mal à assumer son nouveau rôle envers les collectivités territoriales, le rôle de coordinateur. Certes la répartition et le partage des compétences éducatives entre l État et les Collectivités territoriales sont importants pour assurer l efficience et l efficacité de la gestion publique, mais il est important aussi d assurer et d organiser la participation des citoyens, individuellement, ou collectivement, à la solution des problèmes de leur communauté pour le développement local, car 533 GONTCHAROFF G, BOULLIER J-M., La décentralisation dans l éducation nationale, les changements des structures, Éd. Syros alternative, tome 8, p Idem p Parmi les 43 collectivités territoriales existant au Mozambique, deux sont dirigées par l opposition, c est le cas de Quelimane et Beira. La seule façon de tenter d intervenir c est au travers des gouverneurs provinciaux ou les représentants du gouvernement auprès de la collectivité territoriale. 536 Ce qui est prévu dans la loi depuis longtemps, dès la loi de décentralisation de 1992, mais est seulement mis en œuvre à partir de 2003, moment où la Ville de Beira commence à être dirigé par l opposition.

199 199 l État et les collectivités territoriales ne sont pas en mesure de résoudre ces problèmes dans leur intégralité sans le concours d autres acteurs tels que les organisations de la société civile. Section II: Les autres acteurs intervenant dans le domaine de l éducation Aujourd hui l intervention d autres acteurs sociaux, hormis l État dans le contexte du processus de la prise de décision, dans tous les domaines de la gestion de la chose publique s avère très important. Selon J. Delors «( ) Há que abrir as instituições educativas às necessidades da sociedade, introduzir factores de dinamismo nos mecanismos internos da gestão educativa ( ) um dos meios para aperfeiçoar os sistemas educativos consiste em associar os diferentes intervenientes sociais à tomada de decisões 537». La question de l ouverture à d autres auteurs dans la gestion administrative de la chose publique fait l objet de plusieurs analyses depuis longtemps, mais avec plus d intensité dans les années 80, en liaison surtout avec les problèmes traversés par l État-providence 538. Ainsi, la solution contre l inefficacité de l Étatprovidence «passait par la valorisation de la sphère non étatique, permettant précisément l intervention de la société civile, de la société communautaire, du tiers secteurs entre autres, capables de trouver des alternatives globales au 537 Cité par Almeida Alberto, O papel dos municípios na educação, p. 9. Traduction libre «Il faut ouvrir les institutions éducatives aux besoins de la société, en introduisant des facteurs de dynamisme et des mécanismes internes de gestion éducative ( ) un des moyens pour l amélioration des systèmes éducatifs consiste à associer les différents intervenants dans le processus de prise de décision». 538 Une forme d État, aussi désignée État Social qui remplace le concept d État libéral, dotée de larges compétences économiques pour assurer des fonctions sociales variées, résultat des fortes pressions réclamant une intervention plus profonde de l État dans le fonctionnement de la société civile, suite à la crise économique et financière initiée dans les années et aggravée après la deuxième guerre mondiale. L État devient alors le modérateur, le conformateur de la vie économique et sociale, en tant que producteur des biens, entrepreneur, agent de crédit et organisateur des services publics.(estado-providência. In Infopédia [Em linha]. Porto: Porto Editora, [Consult.é le ]. Disponível na www: <URL:

200 200 modèle en crise» 539. Il était donc nécessaire que l État, sans pour autant se dessaisir de son rôle, permette à d autres acteurs d intervenir dans la sphère publique, en donnant une plus-value à la société civile. La valorisation de la société civile a «été défendue surtout par les auteurs, néo marxistes ou postmarxistes de la crise de l État providence, cependant il fallait régénérer la société civile en raison de la politisation faite par les capitalistes» 540. Certes il est important de valoriser la société civile en l impliquant dans les secteurs vitaux pour le développement du pays, néanmoins, il est important de tenir compte que la société civile doit garder son caractère impartial, sans pour autant être considérée comme étant opposée à l État. Ainsi, selon Boaventura Souza Santos «l État et la société civile ne peuvent pas être considérés comme séparés, comme le prétendent les théoriciens libéraux, pour lui il s agit que ces deux s intègrent et ne peuvent pas entrer en opposition entre eux» 541. «La société civile se reproduit à travers des lois et des régulations qui émanent de l État et qui semble n admettre d autres limites que le respect des règles démocratiques de la constitution des lois» 542. Du fait de son caractère impartial 543 la société civile est ainsi considérée comme un interlocuteur privilégié dans le cadre des politiques d aide au développement, comme l explique Pierre Petit «même si les États restent 539 FERREIRA S., O papel das organizações do terceiro sector na reforma das políticas públicas de proteção social.uma abordagem teórico-histórica, Faculdade de economia da universidade de Coimbra, Disponible sur : (le 10/03/2012). 540 BARRETO M., O papel da sociedade civil na educação e na formação : O caso de Guiné Bissau, São Tomé e Principe, Angola e Moçambique, Universidade Federal da Bahia, f (consulté le 05/03/2012). 541 Cité par FERREIRA, S. op. cit p SOUZA SANTO B., Vers une conception multiculturelle des droits de l homme, Droit et Société, Paris, p Cependant dans certains cas elles sont utilisées comme un moyen d ascension au pouvoir ou de promotion des représentants de l État dans leur carrière. En effet, les logiques de cumul poussent souvent les représentants de l État à développer parallèlement à leurs fonctions administratives et politiques des activités au sein des organisations de la société civile, y compris au sein des organisations communautaires. (Pierre Petit, op. cit. p. 24).

201 201 formellement maîtres d œuvre de leurs projets éducatifs nationaux, les politiques d aide au développement ont cherché de les contourner au cours des deux dernières décennies En Afrique, les autorités politiques du continent furent, après la chute du mur de Berlin rendues responsables des piètres résultats en termes de développement dans leurs pays, résultats dus, selon un rapport de la banque mondiale, publié en 1989, à une «crise de gouvernance», dans le continent, qui empêchait toute forme de développement durable» 544. Après l indépendance, les pays africains, plus particulièrement le Mozambique, comme nous l avons signalé auparavant, ont adopté une politique centralisatrice où l État est le seul intervenant dans tous les domaines de la vie du pays 545, ce qui s est plus tard avéré comme impraticable pour le pays. Sa défaillance ayant provoqué l impuissance de l État face aux graves problèmes économiques et sociaux, il fallait adopter des mesures de réajustement structurel, définies par le gouvernement sous l orientation et le soutien des institutions et organisations internationales, telles que le FMI et la BM, au même moment où surgissent des organisations de la société civile devenant partenaires de l État, collaborant avec celui-ci dans la réalisation de ses fonctions et intervenant dans les processus de développement du pays, par exemple dans le domaine de l éducation. Ainsi, les organisations de la société civile constituent une plateforme importante pour une meilleure gouvernance, puisque les membres de la société civile s approprient l enjeu et en même temps les décisions prises par l État sont légitimes, contribuant ainsi au succès de leur application, une véritable 544 PETIT P., Société civile et éducation. Le partenariat à l épreuve du terrain, Bruylant-Academia, 2010, p.19. Cet auteur explique aussi les difficultés d exercices d autonomie de la part des pays en voie de développement vis-à-vis des organisations internationales, les porteurs d aide, car l accès aux financements des bailleurs dépend des conditions méthodologiques préalablement définies par les bailleurs. Ainsi, la Banque mondiale n accepte que de financer les pays qui affichent une politique éducative «crédible», c est-à-dire alignée sur les valeurs cibles de la Banque (ici l auteur cite Nadir Altinok, La banque mondiale et l éducation en Afrique subsaharienne. Des paroles pour des petites actions? Dijon, Cahier de l IREDU n 64, janvier 2004, p. 128) 545 L État et le parti FRELIMO étaient les seuls intervenants dans la vie politique, économique et sociale du pays. Tandis que l État assume son rôle d intervention directe sur l économie le parti FRELIMO contrôle et dirige la participation associative, ce qui n a pas stimulé l apparition libre et spontanée des initiatives d auto organisation de la société civile.

202 202 décentralisation implique nécessairement une interaction entre les organes locaux et la communauté 546. Au Mozambique, les organisations de la société civile sont de mieux en mieux structurées et organisées par rapport à la période coloniale. Par conséquent, plusieurs réseaux sont créés, notamment le G20, une plateforme qui englobe plusieurs organisations de la société civile dont le but est de chercher une place dans la participation politique. Ce réseau est l interlocuteur auprès du gouvernement et des partenaires internationaux dans la formulation du Plan du Gouvernement pour la Réduction de la Pauvreté (PARPA II, 2006/2009) 547. L enjeu de l implication d autres auteurs dans sphère publique ne peut s envisager que dans le contexte de la démocratie locale. «Celle-ci peut être analysée sous différentes perspectives, notamment dans le cadre de la démocratie locale représentative et dans le cadre de la démocratie locale participative. Cependant, le sens même de la démocratie locale montre la nécessité de conjugaison de ces deux modalités, ainsi, elle doit être à la fois représentative et participative» 548. La démocratie représentative signifie qu à travers l élection, les citoyens désignent les personnes qui vont défendre leurs intérêts au sein des organes de direction de la collectivité territoriale, par exemple dans les réunions du conseil municipal les élus expriment la volonté des citoyens. «Un ensemble d instruments juridiques définissent les conditions d exercice du mandat de ces élus, notamment sur les limites de représentation, le statut de l élu local entre autres» Néanmoins, au Mozambique on constate une très faible existence de débat et implication de la société civile en matière de décentralisation, par exemple le processus de réforme conduisant à la décentralisation a été réalisé sans intervention de la société civile, le processus s est fait donc, du sommet à la base. 547 Sur la question du G20 et le PARPA II V. MULANDO, F., o papel das organisações da sociedade civil na formulação de politiquas públicas, IESE, Maputo, 2007, disponible sur : (le 16/03/2012). 548 RASERA M., La démocratie locale, éd. LGDJ, Paris 2002, p Idem p

203 203 Cependant, la démocratie locale ne peut concerner ou se faire sentir seulement dans le cadre du processus électoral 550, la démocratie locale implique la possibilité d intervention directe des citoyens dans le processus de gestion municipale 551, permettant ainsi aux citoyens individuellement ou en association d intervenir par exemple dans la gestion des établissements scolaires 552. Ici, nous parlons donc de la démocratie locale participative 553 aussi un moyen de dynamisation et de responsabilisation des citoyens, car, comme le considèrent Emmanuel Auber et Delphine Cervelle, «si la décentralisation a transféré des compétences de l État vers les collectivités territoriales, elle a oublié de transférer les responsabilités vers les citoyens» 554. En effet, si la démocratie n est pas seulement le pouvoir du dernier mot, les citoyens doivent s associer au processus de prise de décision. «La démocratie est une invention sociale du vivre ensemble, permettant de construire collectivement des réponses aux enjeux du quotidien grâce à l implication accrue des citoyens dans le débat public, et le cas échéant dans la prise de décision qui en résulte» 555. «Les citoyens ont ainsi le droit à l initiative et le droit de contrôler et d évaluer la démocratie» Emmanuel Auber et Delphine Cervelle (Les collectivités territoriales : Une approche juridique et pratique de la décentralisation, éd. SEDES, Paris 2010) associent la démocratie représentative à la démocratie de proximité, donc, pour eux la démocratie représentative est une démocratie de proximité ou démocratie locale, dans le sens où la démocratie de proximité permet de rapprocher le citoyen de l administration. Voir P Mais ils considèrent que la démocratie de proximité peut coexister avec la démocratie participative, dès lors que le pouvoir local, qui est exercé par les responsables qui ont été choisis par élections n est pas dilué. 551 Par exemple, le droit à l accès aux décisions prises et de participer aux séances du conseil municipal, donner son avis, par exemple par voie de référendum; et participer dans le cadre de la démocratie de quartier et vie associative. 552 Sur la participation des usagers du service éducatif en France, voir. Robert BALLON, L administration de l éducation nationale, éd. Economica, 1992, p.124_ Un exemple est celui de la démocratie de proximité, adoptée en France, la loi relative à la démocratie de proximité qui institue les conseils de quartier, entités de nature consultative où les citoyens donnent leur avis sur la mise en œuvre et l évaluation des actions concernant le quartier; Les citoyens peuvent aussi pétitionner pour faire inscrire une question à l ordre du jour d une assemblée locale. 554 AUBER E., CERVELLE D., Les collectivités territoriales : Une approche juridique et pratique de la décentralisation, ed. SEDES, Paris 2010, p Idem p Sur le droit à l initiative et évaluation démocratique, voir Céline Braillon, revue Territoire n 441, Cahier 2, p. 11.

204 204 C est dans ce contexte, que s intègrent les actions des organisations de la société civile, une forme plus organisée et plus formelle de démocratie participative. Cette intervention pouvant avoir un caractère particulier dans les pays du sud, 557 dont les orientations fondamentales sont définies, pour ce qui concerne l éducation, dans le cercle des organisations internationales telles que la Banque Mondiale et l UNESCO. La décentralisation, surtout dans le cadre de la démocratie participative, permet la participation des citoyens à la solution des problèmes liés à la collectivité 558, permettant ainsi le rapprochement des citoyens et des décideurs, ce qui contribue à la démocratie locale 559. Comme le disait Alexis de Tocqueville, «c est dans la commune que réside la force des peuples». «La décentralisation ne doit pas constituer qu un transfert de pouvoir de l État au bénéfice des élus locaux, elle doit être un processus qui implique pleinement les citoyens en leur permettant de peser davantage sur les choix à opérer» 560 puisque l inverse pourra susciter le désintérêt de la part des citoyens. Mais, il ne doit pas s agir d organiser des réunions avec la communauté pour accomplir le programme 561, il faut impliquer ces citoyens dans les choix opérés. La participation des citoyens doit avoir atteint certains objectifs, notamment : garantir que les priorités des communautés sont prises en compte 557 PETIT P.,(Dir). Société civile et éducation. Le partenariat à l épreuve du terrain, Academia Bruylant, 2010, sur l action des organisations de la société civile en matière d éducation dans les pays du sud. 558 Dans le cadre de la démocratie représentative, les intérêts des populations sont pris en compte, mais c est surtout la démocratie participative qui garantit mieux la participation du citoyen dans la gestion administrative local. La démocratie participative est donc, une réaction de la société civile locale aux dysfonctionnements de la démocratie représentative (V. PERINI, E., cosmopolitismo, multiculturalismo e cidadania local. Uma reacção da sociedade civil local às disfunçoes da democracia representativa e ao estatuto da cidade brasileiro, (consulté le 11/03/2012). 559 La loi n 2/97 du 18 février, prévoit les mécanismes légaux de participation des citoyens dans le contexte de la démocratie participative, Voir. Arts. 28 n 2, 44, 74, n 1 c), 96 n 1 c), et V. GONTCHAROFF G., BOULLIER J-M., La décentralisation dans l éducation nationale, les changements des structures, Éd. Syros alternative, tome 8, p , sur la nécessité d implication des citoyens dans le domaine éducatif. 561 D ailleurs, dans la plupart des collectivités mozambicaines les maires et les élus purement et simplement ne font pas ces réunions, car pour eux cela est sans intérêt parce qu ils sont élus pour diriger et prendre des décisions, donc, ce n est pas prioritaire d aller écouter les citoyens. (V. Os «laboratórios» do processo moçambicano de autarcização, AWEPA, Maputo, 2001, p

205 205 dans le processus de planification locale; le recours aux savoirs et ressources humaines locaux; stimuler et permettre la création de mécanismes de partage des coûts et des risques des projets municipaux ; accroître la qualité des services; améliorer le maintien des infrastructures; permettre aux communautés de s approprier et développer un sentiment de possession des initiatives municipales et garantir la durabilité des actions locales avec l appui de la communauté. Ainsi, la loi du SNE dispose que l État organise et planifie l action éducative mais elle ouvre la possibilité d intervention dans le processus éducatif à d autres entités telles que les organisations communautaires, les coopératives, des entreprises entre autres Et, plus important encore, la CRM établit que l objectif de la décentralisation est de faire participer les citoyens dans la solution des problèmes de leur communauté, et l exercice du pouvoir local s appuie sur la capacité des populations et agit en collaboration étroite avec les organisations de participation des citoyens. 563 Néanmoins la mise en œuvre de ces dispositifs passe par le changement de mentalité des élus locaux qui souvent se sentent attaqués et ont des difficultés à mettre en œuvre une politique de coopération avec la communauté. Considérant les diverses contraintes qui rendent difficile l existence d un enseignement de qualité au Mozambique, liées au manque de ressources financières et matérielles, notamment le manque d infrastructures physiques ou la précarité de celles qui existent, le manque de formation de qualité des enseignants, l insuffisance de ressources pédagogiques, tels que des manuels scolaires, entre autres, les populations et les groupes de la société civile, notamment la communauté de base, les ONG, les institutions religieuses, les entreprises, entre autres, cherchent à trouver des solutions pour sortir du problème, en partenariat avec l État ou les collectivités territoriales, elles doivent trouver des formes de 562 V art. 1 er, al. b), et c), loi du SNE. 563 V. CRM, art. 271, n 1 et 2.

206 206 participation innovatrices et donner leur contribution à l existence de bonnes pratiques éducatives. C est ainsi qu après la libéralisation de l enseignement en 1992, plusieurs établissements d enseignement ont été créés, notamment des écoles communautaires, religieuses ou privées, ces dernières étant en nombre plus élevé mais permettant seulement leur accès à ceux qui détiennent des conditions financières, qui abandonnent l enseignement public pour le privé, à cause de la meilleure qualité de celui-ci. Les entreprises privées, dans certains cas, font des échanges avec les écoles professionnelles, permettant la réalisation de stages pour les élèves et aident à améliorer les compétences des enseignants. Il est vrai que la société civile essaye d apporter des réponses aux problèmes du système éducatif en cherchant des solutions alternatives ou complémentaires à l action de l État, mais cette intervention est très loin de répondre aux besoins du système éducatif, hormis l aide des organisations internationales 564 et aussi d autres organisations de la société civile 565, il faut encore un effort redoublé de l État pour garantir un enseignement de qualité, et cet effort peut consister par exemple à augmenter le budget consacré à l éducation, qui, comme nous l avons dit précédemment est beaucoup plus réduit que celui du Ministère de la défense ou de la Présidence de la République. Les collectivités territoriales jouent un rôle important dans ce domaine, car, c est surtout à travers elles que la démocratie participative se fait sentir. Or, ces collectivités territoriales ont aussi besoin de moyens pour exercer leurs compétences, pari souvent difficile, «car la décentralisation est souvent vue 564 Dont les plus grands bailleurs sont l Unesco et la Banque mondiale et des ONG et d autres partenaires étrangers, dans le cadre de la coopération pour le développement, cette aide pouvant être mise en œuvre sous la forme centralisée ou décentralisée. 565 Au Mozambique les organisations de la société civile sont même considérées comme une source de financement à part entière, surtout les églises, et les ONG nationales et internationales. Par exemple dans la ville de Cuamba, la faculté d agronomie de l université catholique apporte des aides en matériel agricole au conseil municipal; dans la ville de Mandlakazi, l église catholique a fait construire et offert une école primaire au conseil municipal local. (Voir. AWEPA, «os laboratórios do processo moçambicano de autarcisação», p. 23).

207 207 comme traduisant rarement la volonté politique émanant du sommet de l État, provoquant ainsi un manque de ressources financières et humaines pour mettre en œuvre et coordonner les projets liés à l éducation», 566 «ou encore une dépendance de celles-ci vis à vis de l État, relativisant ainsi la distribution du pouvoir annoncée mais autorise néanmoins les États à faire valoir auprès des partenaires internationaux leur volonté de réforme» 567. Ayant souvent été introduite sous pression extérieure, la décentralisation constitue un processus inachevé, marqué par un manque de législation ou insuffisance de réglementation qui résulte de l existence de tensions entre les acteurs 568, ce qui rend difficile l intervention des différents acteurs dans le domaine éducatif. Par conséquent, «l explosion des initiatives communautaires et privées, dans un cadre de décentralisation inachevée, soulève la question de leur intégration au sein d une véritable politique éducative. Les collectivités locales ne semblent guère aptes à organiser et à coordonner l action de leurs partenaires au sein de plans de développement cohérents et efficaces. De même, on peut se questionner sur la capacité de ce boom associatif à réduire les inégalités scolaires entre régions ou entre milieux urbain et rural» 569. Puisque «il n y a pas de processus de démocratisation sans la consolidation de la société civile» 570, une réglementation bien détaillée sur l intervention des acteurs, ou organisations de la société civile s avère nécessaire, il faut un encadrement légal de leur intervention, en tenant compte que ces entités ne peuvent pas occuper la place de l État dans la garantie de l accomplissement du droit fondamental de l éducation. 566 PETIT P., Société civile et éducation, le partenariat à l épreuve du terrain, op. cit. p OTAYEK R. La décentralisation, mode de définition de la domination autoritaire? Quelques hypothèses à partir de terrains africains, 8 e congrès national de l AFSO, Lyon 2005, Cité par Pierre Petit, op. cit. p Ce qui cause aussi un partenariat difficile avec les organisations de la société civile, par exemple les associations de parents ne trouvent pas leur place faute de définition claire de son rôle et de disposition des ressources matérielles et financières pour son fonctionnement. 569 PETIT P., Société civile et éducation, le partenariat à l épreuve du terrain, op. cit. p HUSSON CIEDEL, B., «La problématique en débats, entre indigénités et modernités», GEMDEV, Karthala, 1997, p. 35.

208 La société civile et son rôle dans le domaine éducatif Le terme société civile signifie «l organisation de la société en dehors du cadre étatique ou du cadre commercial, c est-à-dire un ensemble d organisations ou de groupes constitués de façon plus ou moins formelle et qui n appartiennent ni à la sphère gouvernementale ni à la sphère commerciale» 571. Un concept «considéré comme occidentalisé et dont l application dans certains cas s avère difficile dans les pays du sud, comme en Afrique» 572. Selon l Unesco, dans le contexte du programme d éducation pour tous, «la société civile regroupe l ensemble des associations à caractère non gouvernemental et à but non lucratif travaillant dans le domaine de l éducation, dont font partie entre autres les ONG et les réseaux de campagne, les associations d enseignants et les communautés religieuses, les associations communautaires et les réseaux de recherche, les associations des parents d élèves et les organisations d étudiants, ainsi que divers mouvements sociaux» 573. Ainsi, la société civile est composée des citoyens qui en s associant veulent poursuivre un objectif commun. Il s agit de mouvements sociaux et d institutions qui visent à intervenir dans le secteur du marché et le secteur de l État, nécessitant en leur sein une interaction communicative pour leur existence dans un processus d interaction sociale coordonnée dans leur champ d action. Cependant, il est important de mentionner ici, un autre type d organisation spécifique ou pas aux sociétés africaines mais une réalité dans la société mozambicaine, les autorités traditionnelles, d une certaine forme ignorée dans la mise en œuvre des politiques publiques locales 574, qui cependant jouent un rôle 571 In Org.fr (08/03/2012). 572 V. Pierre Petit, Société civile et éducation, le partenariat à l épreuve du terrain, op. cit. p (08/03/2012). 574 Utilisés par les autorités coloniales comme un moyen de perpétuer l exploitation des populations et mis à l écart par l État post colonial considérés comme une menace aux objectifs poursuivis pour la création de «l homme nouveau».

209 209 très important dans les communautés locales, d ailleurs la Constitution de la République reconnaît l importance de ces autorités 575. «Il s agit d un phénomène sociologique, culturel, anthropologique même juridique indéniable dans le plan factuel» 576 D où la nécessité de les impliquer dans la vie économique, sociale et culturelle du pays. Une collaboration entre ces autorités traditionnelles et les collectivités territoriales serait nécessaire, selon Aguiar Mazula, «le phénomène municipal et le phénomène traditionnel détiennent la même racine, les deux étant l expression de la volonté communautaire d auto organisation, d auto gouvernement à la différence de l administration municipale, nonobstant avoir être une institution plus ancienne que l Etat même, aujourd hui assume une configuration négociée avec l Etat, les autorités traditionnelles, maintiennent une nature et logique de fonctionnement de l Etat» 577, et c est dans le contexte de cette même racine qu une collaboration entre ces deux entités peut se faire sans beaucoup de contraintes. Comme dans tous les autres domaines sociaux, «la société civile joue un rôle très important dans le domaine de l éducation, sa participation dans l administration permet l amélioration de la qualité de l enseignement, et permet aux individus d accumuler les expériences et les capacités pour participer spontanément et activement dans les processus de transformation et de prise de décision sur l éducation et d autres aspects de la vie sociale. Cette importance a été mise en relief dans le cadre de la Convention sur l Éducation Pour Tous de 1990 de Jomitien en Thaïlande, appelant à une action urgente pour résorber les lacunes en matière d éducation de base auxquelles sont confrontés de nombreux pays du sud» 578. Appelant ainsi la collaboration des organisations de la société 575 Art. 118 CRM. «1. O Estado reconhece e valoriza a autoridade tradicional legitimada pelas populações e segundo o direito consuetudinário. 2. O Estado define o relacionamento da autoridade tradicional com as demais instituições e enquadra a sua participação na vida económica, social e cultura ldo país, nos termos da lei». 576 MAZULA A., «Autarquias locais em Moçambique», Lisboa-Maputo, 1998, p Idem, p PETIT P., Société civile et éducation, op. cit. p. 17.

210 210 civile, permettant donc, la mobilisation des ressources. Appellation renforcée lors des conférences de Dakar et de Genève, où les participants réitèrent les principes énoncés à Jomitien et ratifient le cadre de Dakar, lequel précise des moyens à mettre en œuvre pour atteindre des objectifs précis en matière d éducation pour tous pour la date butoir de Dans le cadre de l éducation pour tous l intervention de la société civile peut avoir essentiellement trois fonctions, notamment la fonction de trouver des solutions alternatives, réaliser des démarches novatrices et être critique et novatrice. En effet, là où l action de l État est inexistante ou précaire les organisations de la société civile fournissent des services alternatifs. Les organisations de la société civile sont souvent plus flexibles que les pouvoirs publics et elles sont plus proches de la base et des cultures locales. Dans de nombreux pays en développement, elles prennent en charge les programmes d'éducation non formelle. «Grâce à des démarches à l'écoute des besoins et des conditions de vie des populations défavorisées, ces organisations ont un meilleur accès aux personnes exclues et marginalisées. Leur efficacité dans des domaines tels que la participation communautaire, l'autonomisation, l'alphabétisation, les écoles communautaires, la santé génésique et l'éducation de la petite enfance, est particulièrement appréciée» 580. Les organisations de la société civile peuvent contribuer au travers des 579 Cadre d action de Dakar. L éducation pour tous : tenir nos engagements collectifs. UNESCO, Les participant de cette conférence s engagent à faire en sorte que la société civile s investisse activement dans la formulation, la mise en œuvre et le suivi de stratégies de développement de l éducation ( ) Une telle participation, surtout au niveau local à travers les partenariats écoles communautés, ne doit pas intervenir uniquement pour entériner des décisions ou financer les programmes d éducation conçus par l État. C est à tous les stades de la prise de décision que les gouvernements doivent mettre en place des instances de dialogue systématique permettant aux citoyens et aux organisations de la société civile de contribuer à la planification, à l exécution, au suivi et à l évaluation des activités concernant l éducation de base. Cette démarche est indispensable pour favoriser l établissement de mécanismes de gestion de l éducation responsables, globaux et évolutif. Afin de faciliter ce processus, il sera souvent nécessaire de renforcer les capacités des organisations de la société civile. cité par P. Petit, op. cit p (08/03/2012).

211 211 idées novatrices, à l évolution du concept d éducation pour tous et à sa capacité d'adaptation au changement, permettant par conséquent de nouvelles réflexions et contribuant à l émergence de nouvelles pratiques indispensables. «Bien informées, elles exercent une fonction critique et mobilisatrice sur une large gamme de problèmes du développement. Les ONG mènent des campagnes au niveau national, régional et international en faveur d'une éducation de qualité gratuite et obligatoire pour les enfants, les jeunes et les adultes» 581. De plus en plus, les organisations de la société civile s'unissent pour présenter une voix cohérente et nouer des relations systématiques avec les gouvernements et les organisations internationales, notamment en Afrique, en Asie et dans le Pacifique. «Cette évolution s'observe à tous les niveaux : local, national, régional et international. D'une part, la Campagne mondiale pour l'éducation joue un rôle majeur de sensibilisation au niveau international et d'autre part des réseaux apparaissent et gagnent du terrain aux niveaux national et régional, et les communautés s'investissent de manière croissante dans les questions éducatives et les actions de sensibilisation» 582. A. Les actions éducatives Au Mozambique, l intervention des organisations de la société civile s avère très faible dans le domaine éducatif, cependant comme nous l avons signalé, il y a des actions menées visant l amélioration du système éducatif, en termes d offre scolaires, plusieurs écoles communautaires ont été créées, des écoles privées également. Au niveau de la gestion des établissements scolaires, les parents d élèves et les membres de la communauté font partie du conseil de l école, le plus haut organe de direction de l école 583 qui prend des décisions sur les aspects 581 Idem. 582 Ibid. 583 V. arts du Règlement général de l enseignement de base.

212 212 fondamentaux de la gestion de l école, notamment il analyse et approuve le plan de développement de l école, le plan annuel de l école, le règlement intérieur de l école, il décide du calendrier scolaire dans le cas de situations difficiles telles que les calamités naturelles, il analyse et prend des décisions sur le rapport de comptes et d activités de l école, sur les infractions disciplinaires commises par les enseignants, le personnel administratif et les élèves, fait une évaluation pédagogique de l établissement, entre autres 584. Si l intervention des organisations de la société civile se fait sous protection légale, prévue dans la CRM et la loi du cadre légal pour l implantation des collectivités territoriales, loi n 2/97 du 18 février, en général, et la loi du SNE ainsi que le règlement de l enseignement de base pour l éducation en particulier, dans la pratique très peu d actions sont menées dans ce domaine, et les rares actions menées nécessitent une coordination, pouvant être faite par exemple par des associations ou fédérations de parents d élèves. Contrairement à d autres pays de l Afrique subsaharienne, comme le Sénégal, le Tchad, entre autres 585, au Mozambique le mouvement associatif des parents d élèves, à quelques exceptions près, est inexistant 586. «Ces associations, sont des interlocuteurs directs entre l administration de l éducation et les usagers du service public de l éducation. Il s agit d organisations en vogue dans plusieurs pays et de plus en plus impliquées dans les systèmes éducatifs, elles s inscrivent dans des théories de développement qui associent l accès à l éducation et sa qualité, à la démocratie, à la bonne gouvernance, à la décentralisation, au développement de la société civile et à la formation du capital social» Idem art Il existe même une fédération africaine des parents d élèves, créée à Brazzaville en 1995 avec l aide des experts français de l Unesco, 17 pays sont membres de cette organisation. 586 Celles qui existent sont dans quelques écoles privées et se limitent à agir pour l école à laquelle appartiennent leurs enfants sans faire partie d une association nationale ou fédération des parents d élèves. 587 COMHARE G., Associations de parents en Afrique subsaharienne francophone, dans l ouvrage de Pierre Petit, op. cit. p.49.

213 213 La participation des associations des parents d élèves peut ainsi, couvrir différents domaines, notamment elles participent à la définition des politiques éducatives, elles participent à l amélioration de l offre scolaire et dans le recrutement d enseignants et/ou la prise en charge de leur rémunération, les associations des parents d élèves participent aussi à la gestion des établissements scolaires. Gael Comhare explique que «dans les pays francophones de l Afrique subsaharienne, la participation des parents d élèves dans la définition des politiques éducatives est très faible, mais pour ce qui est de la contribution dans l offre scolaire, elles contribuent à la création d infrastructures et particulièrement à la création d écoles communautaires. Au Niger, au Sénégal, comme dans maints pays de la sous-région les associations des parents sont bien membres des comités de gestion des établissements. Mais leur rôle est plutôt confiné à la validation des dépenses de fonctionnement, d équipement et d infrastructures» 588. Les parents d élèves et les membres de la communauté en général sont appelés à intervenir dans le domaine de l éducation dans le cadre des projets visant à ouvrir l école au milieu où elle se situe. C est le cas du «projet école» en vigueur au Sénégal «initié dans le contexte de la décentralisation, dans le but d engager une relation privilégiée, basée sur un projet partagé entre plusieurs organisations (association de parents d élèves, associations d élèves, d enseignants, entre autres). Visant à promouvoir une nouvelle dynamique pédagogique et produire un changement des mentalités et des pratiques chez tous les acteurs de l action éducative, il consiste en un plan d action que les acteurs de l arène scolaire se donnent pour agir et atteindre leurs objectifs» 589. Toutefois, il est important que les organisation de la société civile soient constamment appelées à intervenir en matière de planification, d organisation, de 588 Idem p VANDERMOTTEN C., Participation des acteurs et décentralisation au Sénégal. Étude de cas du «projet d école» dans l ouvrage de Pierre Petit, op. cit. p. 129.

214 214 réalisation et de gestion des services publics locaux, la condition pour son aboutissement étant l existence d une volonté politique des autorités locales, ce qui n est pas souvent le cas. Souvent «Le pouvoir local est aux mains de quelques personnes, qui se considèrent comme les seuls acteurs responsables de la collectivité. Ils font peu confiance aux autres acteurs et oublient qu elles ont été élues par et pour les populations» 590.Cela démontre une nécessité de culture de la démocratie et le manque de leadership des autorités locales. Néanmoins les organisations de la société civile doivent elles aussi assumer une culture démocratique, penser plutôt à l intérêt général qu à l intérêt particulier, puisque «bien souvent elles ne considèrent que l intérêt immédiat de leur groupe, leur voisinage ou de leur corporation, fût-il au détriment de l intérêt général. C est ainsi que les groupes de base sont souvent à la fois les victimes et les acteurs des pratiques clientélistes locales» 591. B. Les rapports entre l État et les organisations de la société civile Certes les organisations de la société civile sont des partenaires indispensables pour la délivrance d un service public de qualité dans les États modernes, mais, elles ne peuvent pas remplacer l État. L État permet leur intervention et établit les modalités de cette intervention. En effet, comme le signale Marc Poncelet, «il conviendrait donc, de renoncer définitivement à opposer interventions des organisations de la société civile d une part et reconstruction des administrations publiques d autre part. Plutôt que de soutenir des acteurs, qu ils soient de type organisation de la société civile ou autre, il importe de soutenir des dispositifs permettant à ceux-ci de participer à une institutionnalisation minimale et réaliste d espaces où la 590 Cités Unies de France, Les services publics locaux : Levier économique, p Idem p. 15.

215 215 «fabrique politique» intégrerait d emblée la dimension concrète de l accès aux biens publics de base» 592. Ainsi, les organisations de la société civile ne doivent pas être considérées comme une alternative naturelle à l action publique de l État, leur intervention croissante dans le domaine de l action publique ne devrait pas être perçue comme un simple transfert ou une simple cogestion : elle renvoie plutôt aux processus très contrôlés de délégation, de sous-traitance et de privatisation des États. «De tels mécanismes sont ici apparus dans le domaine de l éducation, comme lorsque des administrations scolaires poussent à la privatisation de fait des écoles ou à l inverse, lorsque des écoles d initiative communautaire créées pour suppléer la déficience de l offre publique voient leur personnel»renversé» dans le cadre de la fonction publique, ou encore lorsqu elles reçoivent après un certain temps des subsides publics visant à rémunérer les enseignants» 593. Un risque de privatisation du service public d éducation n est pas négligeable, quand les dispositifs de la réglementation ne sont pas assez consistants. Marc Poncelet, défend «qu il est nécessaire au moins l établissement de monopoles publics ou l abandon à un marché inexistant pour la plupart d usagers, qu une régulation forte et légitime qui sont en mesure de proposer et de faire respecter quelques règles de jeu minimales en termes de qualité de services, d accès et d équité 594. L intervention des prescripteurs et bailleurs globaux est ici à la fois requise mais insuffisante en elle-même si les capacités locales de régulation font défaut. Certes, une réglementation claire sur l intervention des organisations de la société civile est importante, évitant la monopolisation de leur intervention dans la gestion du service public, mais au Mozambique il faut encore une mobilisation des 592 PONCELET M., Vers un deuxième âge de la nébuleuse des OSC au sud? Postface de l ouvrage Pierre Petit p Idem p Ibid. p. 223.

216 216 citoyens qui doivent s associer pour une meilleure participation. Nous nous referons concrètement à la nécessité d une plus forte et efficace intervention des parents d élèves dans le domaine scolaire. Dans certains cas, les problèmes liées à l éducation persistent à cause du manque d intervention active des parents ; ceux-ci évoquent cependant plusieurs motifs pour ne pas s organiser en association, notamment le manque de temps, dû aux occupations professionnelles, le niveau de scolarité qui inhibe la prise de parole dans les réunions; la discrimination sexuelle, le mépris des femmes par les hommes entre autres. Les collectivités territoriales pourraient jouer un rôle décisif dans cet aspect promouvant une démocratie participative, créant des lieux de véritables débats et permettant au citoyen de contribuer à une éducation de qualité. Cependant, ceci passe par une valorisation du rôle des collectivités territoriales et dans le cadre du principe de subsidiarité les collectivités territoriales sont les mieux placées pour répondre aux besoins des citoyens. Un pas important vers la valorisation du rôle des collectivités territoriales consiste à mettre en oeuvre le transfert des compétences de l État aux collectivités territoriales légalement définies, pour plusieurs domaines notamment, l éducation, la santé, la culture, l action sociale, la communication, entre autres. En effet, au Mozambique, malgré la lenteur du processus, au travers du transfert des compétences, les collectivités territoriales peuvent désormais intervenir dans les domaines cités supra 595, la ville de Maputo étant la seule jusqu à présent ayant signé un accord avec l État de transfert effectif des compétences pour la gestion de l enseignement primaire, ou enseignement de base, et pour la gestion des services primaires de santé. 595 V. Décret n 33/2006 du 30 de Août.

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218 218 CONCLUSION I ère PARTIE L administration du système éducatif mozambicain accompagne l évolution même de l organisation de l administration publique en général. Un système éducatif ayant été construit sur la base d une politique centraliste du pouvoir, en vigueur durant la colonisation et dans les années qui suivent la proclamation de l indépendance. L idée d un système éducatif construit sur la base d un État unitaire et centralisé se justifiait par les objectifs fixés après l indépendance du pays. Il était donc question de parvenir le plus tôt possible à une scolarisation de masse; le système éducatif devait s adapter ainsi aux besoins de l État indépendant qui fixait l éducation comme la principale priorité puisque à cette époque le taux d analphabétisme s élevait à 90%. Il s agissait ainsi de permettre l accès à l éducation pour tous, ce qui n était pas le cas durant la colonisation où un système éducatif discriminatoire était appliqué. Une solution ayant cependant été fructueuse seulement dans les premières années après l indépendance du pays, mais qui aujourd hui se présente comme étant inadéquate à la réalité. En effet, la décentralisation du système éducatif s avère nécessaire et justifiée dans un État Démocratique comme le Mozambique, où l État n est pas le seul à pouvoir décider du destin du pays. Mais si les collectivités territoriales concourent à l application des politiques éducatives, d autres protagonistes peuvent intervenir dans ce domaine de l éducation, contribuant ainsi à l amélioration de la qualité de l enseignement. C est le cas des organisations de la société civile, des entreprises et des associations qui dans le cadre de la libéralisation de l enseignement contribuent surtout à favoriser de l accès à l éducation à travers la création d écoles privées. Néanmoins, la décentralisation doit être conjuguée avec la déconcentration qui est une manière de perfectionner la décentralisation. Il est important que le

219 219 gouvernement central ouvre aux organes locaux de l État la possibilité de prendre des décisions à l échelon local, de façon à que ces organes puissent être des partenaires locaux valables des acteurs locaux de la décentralisation. Les directions locales de l éducation, au niveau des provinces ou des districts ont un rôle important à jouer dans ce domaine. Il nous semblerait aussi fondamental de repenser l organisation administrative des écoles primaires, car à présent ses institutions ne détiennent aucune marge d autonomie pour prendre des décisions concernant les questions administratives. Il y a une nécessité à revoir les compétences des responsables de ces établissements de telle sorte qu ils puissent aussi servir d interlocuteurs directs et valables avec les collectivités territoriales. Le problème est que souvent il est dit que les gens craignent la décentralisation, mais cela peut être dû au fait que le processus de décentralisation se fait entre la commune et le gouvernement (le Ministère de l éducation), dans les cabinets, sans aucune divulgation et sans impliquer les organes déconcentrés de l État. Hormis les collectivités territoriales, les organisations de la société civile et les associations des parents jouent un rôle très important dans ce domaine. Ils peuvent être associés à l amélioration de la qualité de l enseignement. Une question qui doit néanmoins être éclairée par la Loi. La loi du SNE date de 1992, plusieurs transformations se sont produites depuis son adoption. Elle a été élaborée dans un certain contexte, cependant à cause des évolutions du SNE, il est important de revisiter la loi et de combler les lacunes existantes. Notamment du point de vue de son contenu, la loi doit être le plus englobant possible. Elle ne doit pas se limiter à présenter les objectifs, les principes et la structure du SNE, elle doit préciser l organisation et le fonctionnement des établissements scolaires, la gestion des équipements et du personnel entre autres. La nouvelle structure du Ministère de l Éducation Nationale doit aussi être intégrée dans la loi du SNE, en précisant le rôle des services locaux de l éducation nationale. Il est nécessaire de préciser le fonctionnement des directions provinciales de l éducation vis à vis du Ministre de l Éducation et vis à vis du gouverneur provincial. Nous pensons qu il est

220 220 important d intégrer les directions provinciales dans la structure du Ministère de l Éducation. En s appuyant sur l exemple du système français, une solution possible pourrait être la création d un code de l éducation, ou bien selon le cas du système éducatif portugais qui prévoit une Loi, la Loi de Bases du Système Éducatif, qui viserait à regrouper toutes les matières concernant l éducation, au moins les aspects fondamentaux. Jusqu à présent, il y a beaucoup de lacunes en matière de législation dans ce domaine au Mozambique. La loi du SNE doit aussi prendre en compte les transformations apportées par la révision constitutionnelle de 1996 sur l introduction du pouvoir local au Mozambique, qui marque le début de la décentralisation dans le pays. Plus concrètement cela reviendrait à intégrer l intervention des collectivités territoriales, dans le cadre de la CRM, de la Loi n 2/97 du 31 mai et du Décret n 33/2006 du 30 août portant sur le transfert de compétences de l État vers les collectivités territoriales. Cependant, la solution de ces problèmes dépend des priorités définies par le gouvernement.

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222 222 II éme PARTIE TRANSFERTS DES COMPÉTENCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DU MOZAMBIQUE

223 223 II éme PARTIE TRANSFERTS DES COMPÉTENCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DU MOZAMBIQUE Le transfert de compétences de l État aux collectivités territoriales est le corollaire de l inscription dans la CRM de la politique de décentralisation au Mozambique. Une décentralisation fondée ainsi sur la Constitution de la République, adoptée par l État postcolonial. Ceci s inscrivant dans le mouvement de réhabilitation économique des années 1990, dans la nécessité de mettre en œuvre les engagements internationaux de l État en matière de démocratie et de lutte contre la pauvreté; influencé aussi par les bailleurs de fonds, comme par exemple la Banque Mondiale qui défend la «nécessité de réorganiser les relations administratives entre le centre et les périphéries régionales ou locales» 596. Dans les États contemporains, la réduction du rôle de l Etat aux plans politique et économique s avère nécessaire, permettant ainsi l implication d autres pouvoirs dans d autres domaines, tout en laissant à l État les responsabilités régaliennes, un principe de la démocratie. En effet, «dans le cadre de la démocratisation, la décentralisation s impose comme une norme universelle, étroitement associée à l universalisation de la démocratie de marché, unique produit désormais disponible sur le marché du design institutionnel et 596 LE ROY, E., Gouvernance et décentralisation ou le dilemme de la légitimité dans la réforme de l État africain du XXe siècle, p. 1.

224 224 idéologique, depuis l effondrement du modèle soviétique» 597. La décentralisation constitue ainsi une nécessité pour la mise en œuvre d une démocratie effective. Comme le relève René Otayek, «la démocratisation doit ainsi se conjuguer avec la décentralisation ayant comme objectifs principaux la promotion de la démocratie locale, du développement, de l efficacité administrative, d une meilleure gouvernance et de la rationalisation des choix économiques et budgétaires» 598. Cependant, cet auteur ajoute qu en Afrique, plus précisément en Afrique subsaharienne «les discours scientifiques liés aux réformes décentralisatrices sont de nature essentiellement normative puisqu ils évoquent ce que la décentralisation doit être et non pas ce qu elle est réellement, quand ils ne se focalisent pas lourdement sur l argument de la réduction de la pauvreté, appréhendée en termes techniques prétendant à la neutralité car fondés sur l objectivité présumée des règles économiques» 599. Le même constat a été fait par le Rapport des Cités Unies considérant que les pays africains ont surtout mis en œuvre la décentralisation à travers une technique administrative, mais ils l ont aussi abordée parfois comme une «politique», pouvant contribuer à changer le fonctionnement des systèmes en place. La décentralisation comme technique administrative ne débouchera, dans le meilleur cas, que sur la rationalisation des structures administratives et leur efficacité. 600 Au lendemain des indépendances, confrontés aux multiples et urgents problèmes de moyens, de gestion administrative et mise en place de structures étatiques, les pouvoirs publics optèrent rapidement pour la centralisation, perçue comme le mode opportun et tout indiqué à la fois pour maîtriser les données et 597 OTAYEK, R. La décentralisation, mode de définition de la domination autoritaire? Quelques hypothèses à partir de terrains africains, 8 e congrès national de l AFSO, Lyon 2005, 598 Idem p Ibidem p Rapport Mondial des Cités Unies, op. cit. p. 29.

225 225 orientations et pour combler les manques et déficits de l administration encore embryonnaire 601. Outre la question de la décentralisation comme technique administrative, l absence ou la rareté d évaluations ou d études empiriques sur la décentralisation a pour conséquence le maintien de la puissance du pouvoir central envers le pouvoir local. Comme le souligne J. C. Ribot «most of the outcomes attributed to decentralization are assumed in the literature and go unquestioned. Whether, when and where these outcomes actually materialize is an empirical question for further analysis» 602. On se retrouve ainsi dans une situation où dans la pratique, rien ou presque rien n a changé. Selon René Otayek, on se retrouve donc dans la logique d une rhétorique décentralisatrice nous amenant à soulever l hypothèse «que la décentralisation représente une ressource politique et institutionnelle que les pouvoirs post transitionnels s approprient et revendiquent comme preuve de leur conversion à l ordre démocratique, sans toutefois que soit fondamentalement remise en cause leur nature autoritaire : tout changer pour que rien ne change, en somme» 603. Par conséquent, dans cette situation, le concept de décentralisation ainsi que le concept de déconcentration sont plutôt utilisés dans une démarche instrumentale destinée avant tout à garantir au pouvoir l unité de son activité territoriale 604. La façon dont la centralisation fut installée permet que celle-ci dure encore plus longtemps, reléguant la décentralisation au second plan. Même si plus tard il y a 601 Idem p RIBOT J. C., African Decentralization: Local actors, Powers and Accountability, Genève, UNRISD, 2002, p. 8, cité par OTAYEK, R. op. cit. p OTAYEK, R., op. cit p Une démarche instrumentalisée par le pouvoir central surtout pour des motifs politiques, l objectif est toujours d assurer la puissance du parti au pouvoir à tous les niveaux territoriaux, ils visent aussi à délocaliser les luttes ethniques et tribales, transformant ainsi le local en champs de bataille pour le pouvoir, ce qu on peut d ailleurs constater durant les élections municipales où tout est permis pour remporter aux élections. La décentralisation est ainsi vue comme un instrument d homogénéisation territoriale, une extension du pouvoir central aux périphéries, ce qui sera complété par un processus de recentralisation du pouvoir, favorisé par la fragilité structurelles des collectivités territoriales, la dépendance des élites locales à l égard de celles du centre et la capacité de celui-ci à profiter des opportunités offertes par la décentralisation pour inventer des nouvelles modalités de captation de ses périphéries» ( OTAYEK, R., op. cit. p. 9).

226 226 eu des remaniements, «dans la pratique ils n avaient que des effets d annonce, des «solutions» plus formelles que réelles malgré le rang élevé de leur consécration juridique 605. Le pouvoir central consent à la décentralisation et définit sa stratégie de contrôle pour garantir sa survie, se faisant ainsi compenser en faisant appel à «la capacité à reprendre d une main ce qu il a donné de l autre, soit en vidant la décentralisation de son potentiel «démocratisant» ne l appliquant que partiellement (c est-à-dire dans les domaines qui ne menacent pas son hégémonie), soit en réorganisant, par divers moyens, la dépendance à son égard des périphéries, soit encore en faisant de la mise en œuvre de la décentralisation une affaire technique bureaucratique dans le cadre de laquelle les acteurs sociaux, réduits au rang d exécutants, sont de simples sujets» 606. Cependant cette question mérite une réflexion plus approfondie encore. Plusieurs hypothèses peuvent être soulevées, pour expliquer cette lassitude du gouvernement central par rapport à la décentralisation, serait-ce le fait que la décentralisation est conçue selon des modèles occidentaux qui ne tiennent pas compte de la réalité africaine 607, caractérisée par l existence d un pluralisme juridique? En effet, Étienne LE ROY défend la nécessité de tenir compte des aspects spécifiques de la réalité africaine, ainsi, «l indigénisation de l État africain dans ce domaine de la redistribution des pouvoirs est nécessairement liée à l adoption d une logique plus fonctionnelle qu institutionnelle. C est ainsi qu un véritable pluralisme juridique et judiciaire peut être fondé parce qu il prend en considération la pluralité des formes d organisation et permet d éviter une approche trop uniformisante pour répondre à l ensemble des problèmes des sociétés en mutation» 608. Ainsi, il est nécessaire de repenser la décentralisation en éliminant cette méfiance afin de «mettre en place une politique fondée sur le 605 Rapport mondial des cités unies, op. cit p OTAYEK, R., op. cit. p Voir, ADLER, A., Considérations anthropologiques sur la question de l État en Afrique, Incidence 7, Autoumne 2011, pp LE ROY, E., Gouvernance et décentralisation ou le dilemme de la légitimité dans la réforme de l État africain du XXe siècle, op. cit.p. 5.

227 227 pluralisme administratif et dont le principe est celui d une architecture à géométrie variable, apte à se saisir différentiellemment des divers problèmes et de les mettre en forme juridique de manière originale» 609. Si cette option reste encore difficile à concrétiser aujourd hui, rien n est perdu pour la décentralisation en Afrique, puisque aujourd hui on constate une évolution vers une décentralisation plus substantielle que technique. Les Etats africains entreprennent désormais de décentraliser même si le rythme et les modalités de décentralisation varient, les objectifs à atteindre demeurent les mêmes : la promotion de la démocratie locale, du développement, de l efficacité administrative, d une meilleure gouvernance et de la rationalisation des choix économiques et budgétaires 610. En effet, selon l étude faite par Cités Unies, «Si dans la grande majorité des Etats, la décentralisation a pendant longtemps été, pour diverses raisons historiques, politiques et sociologiques, conçue surtout comme une simple technique d organisation et gestion administrative, elle semble aujourd hui, gagner, dans nombre de pays, en consistance et s orienter, progressivement et très lentement, vers une conception plus substantielle impliquant des pouvoirs de décision, des pouvoirs de décision autonomes accompagnés d une consolidation progressive de la légitimité électorale et d un renforcement de la crédibilité des autorités décentralisées, même si cette évolution semble contrastée et, dans certains pays, remise en cause (Algérie) ou pour le moment absente» 611. Au Mozambique, où les crises sociales et politiques ont été le point de départ pour la décentralisation, on assiste aussi à une évolution vers une véritable décentralisation du pouvoir même si l évolution est encore timide. Une des actions importantes fut l adoption des textes sur la réglementation du transfert des 609 Idem p OTAYEK, R., op. cit. p Idem p. 30.

228 228 compétences de l État vers les collectivités territoriales 612, un enjeu fondamental pour le développement du pays contribuant au renforcement de la démocratie. C est un axe fondamental de promotion et de développement de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. Le transfert de compétences est ainsi le corollaire de la décision de développement d une politique décentralisatrice du pouvoir. 613 Le but essentiel du transfert de compétences est donc le développement harmonieux, associatif et coordonné au niveau local dans les milieux urbains et ruraux. En effet, considérant les disparités existantes entre les milieux urbains et ruraux, au Mozambique, la décentralisation apparaît comme le moyen le plus efficace pour réduire cette différence, pour éliminer la pauvreté qui se fait sentir plus dans les zones rurales, «éviter la mort inexorable des villages et en définitif parvenir à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), en garantissant un aménagement et un développement équilibré du territoire national» 614.Cependant, dans la pratique il s avère très difficile de mettre fin à ces disparités qui augmentent progressivement provocant l exode rural sensé diminuer après la signature des accords de Rome, mettant fin à la guerre civile dans le pays. Une situation aussi justifiée par l adoption d un modèle de décentralisation graduelle 615. Au Mozambique, les réformes de la décentralisation s inscrivent donc dans le contexte même de l introduction des politiques de décentralisation en Afrique effectuée dans le respect du caractère unitaire de l État. Cette réforme a été initiée dans les années 1980 après les indépendances des pays africains, dont l objectif était d augmenter la base de participation des citoyens dans le processus de prise 612 Cependant, malgré l existence de cette réglementation le processus du transfert effectif du transfert des compétences démarre très lentement au Mozambique ce qui nous amène à questionner si il y a une véritable volonté politique de rendre opérationnelle la décentralisation dans ce pays. 613 Sans oublier que les réformes décentralisatrices en Afrique ont pour caractéristique première le fait d avoir été impulsées de l extérieur par les bailleurs de fonds internationaux. 614 GARANDEAU, V., La décentralisation au Gabon, une réforme inachevée, op. cit., p Aujourd hui il existe 43 collectivités territoriales dont la majorité correspondent au milieu urbain.

229 229 de décision, permettant un rapprochement de l État aux citoyens 616. Il s agit donc d une décision que l on peut considérer comme étant prise dans l exaltation du moment sans penser et réfléchir sur l objectif de la décentralisation, c est-à-dire sans définir son objectif ni se demander si effectivement il y avait quelque chose à décentraliser 617. Le développement harmonieux des villes et villages passe nécessairement par l amélioration des services sociaux de base tels que la santé et l éducation. Les citoyens ont besoin d un service public d éducation de qualité garantie au niveau local à travers l implication des citoyens et de la société civile dans le processus de gestion de ce service public, TITRE I. Le Décret n 33/2006 du 30 août établit les modalités du transfert de compétences de l État vers les collectivités territoriales. Mais sa mise en œuvre se fait très lentement et la décentralisation demeure une réforme inachevée au Mozambique, CHAPITRE I, d où la nécessité d un transfert effectif des compétences pour mieux correspondre aux attentes sociales et politiques surtout dans le cadre de la SADC, CHAPITRE II. Le processus de transfert de compétences se déroule sous diverses formes dynamiques, TITRE II, du fait de la nécessité d établir les modalités des transferts dans le domaine de l éducation, leur nature et leur régime juridique, CHAPITRE I. Cependant ce transfert de compétences bénéficie d une procédure allégée quant à la mise en œuvre démarches administratives, CHAPITRE II. 616 FORQUILHA, S. ; Reformas de descentralização e redução da pobreza num contexto de Estado Neopatrimonial. Um olhar a partir dos Conselhos Locais e OIIL em Moçambique, IESE, Maputo, 2009, p Idem p. 9.

230 230 TITRE I : L ÉDUCATION, OBJET ET OBJECTIF DU TRANSFERT DES COMPÉTENCES Étant l une des attributions des collectivités territoriales, l éducation constitue l une des principales matières faisant l objet du transfert des compétences dans le cadre du Décret fixant les modalités du transfert des compétences de l État vers les collectivités territoriales. L article 2 de ce décret, précise notamment que «la décentralisation s effectue moyennant le transfert de fonctions et compétences aux collectivités territoriales dont l objectif est d assurer le renforcement des objectifs nationaux et de promouvoir l efficience et l efficacité de la gestion publique» 618. La décentralisation constitue donc l axe fondamental pour la promotion du développement de la démocratie et de la bonne gouvernance au niveau local. L enjeu principal de la bonne gouvernance passe nécessairement par la décentralisation de l éducation. C est dans ce contexte que le Mozambique décide de tourner le dos à la centralisation du système éducatif, en lien aussi avec la conjoncture économique mondiale, en particulier de l Afrique Australe, comme nous l avons signalé auparavant 619. En raison de la conjoncture économique mondiale et de celle de l Afrique Australe, et sous la pression des organisations internationales, le Mozambique décide de décentraliser le système éducatif. Si la politique de décentralisation est une réalité au Mozambique, comme nous l avons signalé auparavant, nous constatons dans la pratique qu il y a encore une omniprésence de l État dans le domaine de l éducation. C est l État qui 618 En portugais, art. 2 n 1: «A descentralisação efectua-se mediante a transferência de funções para as Autarquias locais, tendo por finalidade assegurar o reforço dos objectivos nacionais e promover a eficiência e a eficácia da gestão pública». 619 Voir TITRE I, Chapitre II 1ére Partie.

231 231 impose le programme scolaire national, détermine les besoins des populations en matière d éducation, implante les écoles, organise les évaluations et assure leur fonctionnement (recrutement d enseignants, fourniture de matériels). Or ce n est pas le cas partout en Afrique, par exemple au Mali, les collectivités territoriales se voient confier des tâches importantes comme celle des programmes scolaires et participent notamment à l élaboration des curricula en général 620. L enjeu principal consiste alors à permettre l existence d une décentralisation minimale, dans laquelle l État garde son rôle de concepteur, d opérateur et de contrôleur pouvant continuer à définir les règles de fonctionnement dans tous les domaines pédagogiques : la définition des programmes, des règles d évaluation, la gestion des ressources humaines, la définition de la grille des salaires et le paiement des enseignants. Idrissa Traoré considère qu «un tel contrôle s avère nécessaire pour la bonne marche de la politique : «le rôle de l État reste primordial quand une réforme de décentralisation est mise en œuvre. Le gouvernement central doit principalement conserver ses fonctions régaliennes, en matière de conception et de contrôle du système éducatif. En particulier, ses interventions sont importantes dans la définition des objectifs pédagogiques, la conduite de l évaluation des élèves, des enseignants et des écoles et le financement du système» 621. Cependant, la décentralisation de l éducation, selon Paul Graziane, est surtout une décision politique, comme dans le cas de la décentralisation en général, mise en place pour des motifs politiques : «dans un contexte de désaffection vis à vis de l enseignement public, des liens doivent être rétablis entre l école, quelles que soient les formes qu elle adopte, et les population bénéficiaires. Son inscription harmonieuse dans le contexte économique, culturel social et locale se présente alors comme une technique de gestion visant à pallier 620 Sur la décentralisation du système éducatif au Mali, voir Idrissa Traoré, École et décentralisation au Mali, L Harmattan, Paris Nathalie Mons, cité par Idrissa Traoré op. cit p. 63.

232 232 son déficit de plus en plus sensible de légitimité 622. Ainsi, cette option administrative de décentraliser l éducation se trouve encastrée dans le politique pouvant ainsi être justifié. Pour une véritable mise en œuvre de cette décentralisation, selon le Plan Stratégique de l Éducation au Mozambique 623, il est nécessaire de remplir certaines conditions, notamment la déconcentration des activités, la décentralisation de l éducation à travers la responsabilisation des collectivités territoriales à la base et le transfert des compétences et des moyens; la redéfinition et la reconnaissance de la complémentarité des rôles des différents partenaires entre autres. C est dans ce cadre que le Ministère de l Éducation et la Ville de Maputo ont initié certaines actions permettant le transfert effectif de compétences telles que la signature de l accord de transfert et plus tard celle de l accord d opérationnalisation du transfert. Néanmoins ces mesures sont encore loin de permettre un véritable transfert de compétences qui n a pas encore abouti. En effet, la mise en place d un nouveau schéma institutionnel de l éducation s avère nécessaire. Plusieurs pays africains ont décidé la création d une cellule d appui à la décentralisation/déconcentration de l éducation 624. Ce n est pas le cas au Mozambique où le Ministère de l Administration de l État s occupe de cette tâche laissant ainsi les procédures très floues. Il est difficile de savoir le rôle de chaque acteur dans le processus de transfert de compétences éducatives. On est devant l absence d une autorité responsable de la décentralisation. Au Gabon par exemple il y a un Ministère de la décentralisation. En France, nous avons le Conseil Territorial de l Éducation Nationale, qui donne 622 Cité par Idrissa Traoré, op. cit p Les niveaux d accès à l éducation demeurent encore très réduits ceci étant plus accentué dans l enseignement secondaire. Cependant pour ce qui est des jeunes filles il y a eu une augmentation du taux d admission à l enseignement de base, en effet si en 1997 le taux de scolarité était de 60%, en 2007 le taux était de 93, 1% (Voir Rapport MARP p. 59). 624 Le cas notamment du Mali ayant aussi créé des comités de gestion s encadrant dans la nouvelle structure décentralisée pour la gestion de l école.

233 233 son avis en matière éducative, c est un organisme paritaire, composé de représentants de l État, des Régions et des EPCI. Le processus de transfert des responsabilités et des moyens aux autorités locales, fait par l État en vue d un développement harmonieux, ne peut aboutir que s il s accompagne de la déconcentration du pouvoir à travers notamment la LOLE. Chapitre I : La décentralisation et les transferts de compétences Désormais, la décentralisation est un mouvement mondial qui rompt avec le modèle de l État centralisé et le Mozambique ne peut y échapper 625. La décentralisation implique, en effet, une nouvelle distribution des pouvoirs 626. Par le biais de la décentralisation, les collectivités territoriales participent désormais à la mise en œuvre de l intégralité des politiques publiques non régaliennes Un modèle en vigueur durant et après la colonisation. Même si au départ de la colonisation portugaise le territoire mozambicain était divisé en districts ou circonscriptions, le Mozambique était donc considéré comme une province du Portugal, durant cette période des pratiques administratives locales étaient en vigueur, par exemple la collecte de l impôt était faite par les circonscriptions locales cela pourrait nous amener à penser à un début de décentralisation, ou bien si même après l indépendance on constate aussi l existence des provinces, des districts et des conseils municipaux dont les dirigeants étaient nommés par le Président de la République, et aucune autonomie locale ne pouvait être constatée. Outre la question de la collecte de l impôt dans les années 1860 on assiste à une tentative d une idée de décentralisation, comme l écrit REBELLO DA SILVA, avant l adoption du Décret du 1 er Décembre 1869 (Carta Magna do Ultramar Português), sur la réforme de l administration portugaise «Persuadido de que o estado de algumas das possessões não só consentia mas aconselhava a reforma das instituições administrativas na parte em que uma prudente descentralização podia conceder à iniciativa local acção mais ampla nas atribuições de que o projecto investe as juntas gerais da província traduz-se no princípio da descentralização» (cité par Gilles CISTAC, Moçambique : Institucionalização, organização e problemas do poder local, Jornadas de Direito Municipal comarado Lusófono, Lisboa, Abril, 2012). Cependant, cette idée n a pas abouti dû à deux raisons fondamentales citées par Gilles Cistac (Op. cit p. 2): Une organisation administrative des territoires ultramarins basée sur le principe d assimilation et le caractère fortement centralisé de l État colonial, et par conséquent l administration des provinces ultramarines devait aussi être centralisée. 626 GARANDEAU, V., La décentralisation au Gabon, une réforme inachevée, L Harmattan, Paris 2010, p AUBER, E.; CERVELLE D.; Les collectivités territoriales : Une approche juridique et pratique de la décentralisation, op. cit p. 3.

234 234 La décentralisation passe par l attribution du pouvoir aux collectivités territoriales. Il s agit de doter ces collectivités d une autonomie locale (self-governement), qui s est progressivement imposée comme norme de référence de l administration territoriale dans toutes les régions 628. Un autre concept anglophone lié à la gestion locale est celui de governance ou good governance 629, l équivalent de décentralisation. La nouveauté du concept et sa mise en œuvre s avèrent très difficiles dans les pays du sud, comme le souligne le Rapport Mondial des Cités et Gouvernement Locaux Unis 630. Ce constat se manifeste surtout dans deux domaines fondamentaux pour la gestion des collectivités territoriales : les ressources humaines et les ressources financières. L autonomie financière est la condition d une autonomie locale effective. Malgré cette autonomie, l État maintient le contrôle sur les ressources financières et humaines, ce qui par conséquent soulève la question de la proportion correcte entre l exercice effectif de l autonomie et les ressources disponibles pour sa mise en œuvre, et par conséquent la proportion correcte entre les ressources propres des collectivités territoriales et les transferts de l État. «Ou encore que se passe-t-il lorsque les interventions des niveaux supérieurs de l État affaiblissent l autonomie des gouvernements locaux dans le libre choix des modalités de gestion de leurs services et de leurs structures administratives? Plus largement, dans quelle mesure la décentralisation et la subsidiarité qui y est attachée donnent-elles effectivement aux gouvernements locaux et à leurs communautés la possibilité d améliorer l accès des services et d œuvrer pour le développement? 628 La décentralisation et la démocratie locale dans le monde, premier rapport mondial des Cités et Gouvernements Locaux Unis, 2008 p. 18, sur la décentralisation en Afrique. 629 «Good governance, is the practice by political leadership of accountability, transparency, openness, predictability and rule of law» World Bank, A continent in Transition : Sub-Saharian Africa in the Mid s. Africa Region, 11 janvier, 1995, p. 5. (Cité par Étienne Le Roy, Gouvernance et Décentralisation. Dilemme de la légitimité dans la réforme de l État Africain de la fin du XXe siècle, p Idem p. 18.

235 235 De plus, comment assurer au mieux le niveau, la qualité et la bonne marche des services attendus par le citoyen?» 631 La faible capacité d obtention de ressources, surtout les ressources financières, est liées aux mécanismes de financement des compétences qui sont transférées telle que le définit la loi des finances locales 632. Ceci constitue donc une barrière pour la mise en œuvre effective des compétences transférées 633. En effet, comme le souligne Gilles CISTAC, «c est le budget de l État qui finance annuellement l exercice des compétences transférées. Ainsi les collectivités territoriales dépendent exclusivement des ressources de l État pour exercer les compétences transférées, ce qui met en cause, dans son principe, l autonomie financière des collectivités territoriales» 634. Si dans la pratique les contraintes liées aux transferts de compétences sont indéniables, l opinion du gouvernement par rapport à ce sujet est positive. En effet, lors de la préparation de la Conférence Ministérielle Africaine de Décentralisation et du Développement Local (CADDEL) 635 à Maputo, la ministre mozambicaine de l Administration de l État a fait remarquer que le transfert de compétences est un moyen d accroître les capacités des organes locaux déconcentrés et pour le pouvoir local d exercer leurs missions dans de bonnes conditions. D après cette ministre «cela résulte du fait qu en 2007 le Conseil des Ministres a pris d importantes décisions, notamment la nécessité de donner plus de responsabilités aux organes locaux pour ce qui est de la résolution des problèmes spécifiques et par conséquent ont été décentralisées non seulement les responsabilités mais plus que tout des ressources dans le domaine de l éducation destinées à la construction d écoles désormais on constate que dans les 631 Idem p Loi n 1/2008 de 16 de Janeiro, art Sans oublier cependant le fait que le gouvernement se débat aussi face aux difficultés financières puisque plus de la moitié de son budget est financée par les partenaires internationaux au développement. D ailleurs selon Gilles Cistac (Droit administratif et décentralisation au Mozambique), op. cit. p CISTAC, G. Moçambique : Instituicionalização, organização e problemas do poder local, op. cit. p Resolução de problemas locais: Conselhos consultivos são uma mais valia, Notícias, p. 6 Maputo, sextafeira 27 de Maio de 2011.

236 236 communautés plus d enfants accèdent à l éducation, dont les conditions sont de plus en plus dignes» 636. Au delà du discours politique, la mise en œuvre effective du principe constitutionnel de la décentralisation s avère nécessaire pour le développement local. Néanmoins la méconnaissance des avantages de la décentralisation peut constituer un obstacle pour sa mise en œuvre. Le fait est que la question du transfert de compétences en général et en matière d éducation en particulier au Mozambique est assez polémique. Beaucoup de mozambicains craignent les changements, même si tous sont d accord sur l importance de la décentralisation et du transfert des compétences aux collectivités territoriales, la mise en pratique de cet objectif est une autre chose 637. Les gens par exemple, considèrent qu il peut y avoir une certaine anarchie dans leur ville, qu il peut y avoir des recouvrements illicites des taxes ou des impôts, ou bien que le gouvernement veut se dessaisir de son devoir de garantir l accès à l éducation, laissant cette tâche à des institutions moins puissantes que lui. Ce que nous considérons comme étant une réaction normale puisque, reprenant les paroles de O. Martins, tout changement normatif et légal peut provoquer des débats, des questionnements, des recherches et de re(accommodation) de tous les acteurs intervenant dans ce processus 638. Ce scepticisme conduit certains à l idée du maintien du modèle de gestion très défendu au Portugal par les enseignants et les associations syndicalistes représentatives, par des motifs suivants, comme le souligne Antonio Barreto: «Primeiro o sindicalismo não vê com bons olhos a diversidade e a descentralização. Estas são consideradas, em geral, como ameaças. Segundo, ter um só «patrão», o governo, é vantajoso, permite concentrar forças e não dispersar meios. Terceiro, a estatização da instrução torna-a uma realidade 636 Idem p CHACATEE S., A descentralização é um processo polémico em Moçambique, disponible sur : (le 2 de Fevereiro de 2010). 638 MARTINS, A., Os Municipios e a escola : Dilemas e perspectivas, Fundaçao Carlos Chagas, p. 2

237 237 politica, receptiva a toda a espécie de argumentos eleitorais, o que pode aumentar o poder negocial dos professores. Quarto, a mobilidade dos professores, a sua liberdade de circulação entre escolas e entre regiões, exige um grau elevado de homogeneidade e integração : programas escolares, vencimentos, condições contratuais, manutenção de direitos de carreira, etc. o estabelecimento de uma carreira docente, com segurança e garantias de emprego, foi sempre entendido pelos professores como uma consequência da unidade do sistema. Finalmente, de modo muito claro em Portugal, mas também frequente noutros países, sempre os professores viram com receio uma eventual dependência funcional ou contratual de outras entidades que não o Estado: pais, comunidades locais, autarquias, associações, empresas privadas e igrejas não são bem vistos, pelos professores, como eventuais substitutos do Estado central e do Ministério da Educação En plus le principe du gradualisme qui oriente la dynamique de la décentralisation 641 entraîne des inconvénients et crée une distance entre les populations et le pouvoir. Il y a des villes où le processus de décentralisation a été mis en œuvre plutôt que d autres, et certaines n ont pas encore le statut de 639 Cité par GOMES, C.M., Descentralização, autonomia e garantia da qualidade de ensino nas escolas do ensino básico e secundário portuguesas, separata da Revista O Direito, ano 140 (2008) I Almedina p 267). Traduction personnelle : «D abord le syndicalisme qui ne conçoit pas très bien l idée de la diversité et de la décentralisation qui en général est considérée comme étant une menace. Deuxièmement, avoir un seul «patron», le gouvernement, est un avantage qui permet la concentration des forces et évite la dispersion des moyens. En troisième lieu l étatisation de l instruction permet à celle-ci de devenir une réalité politique réceptive à tout genre d arguments électoraux ce qui peut faire croître le pouvoir des enseignants. En quatrième lieu, la mobilité des professeurs leur liberté de circulation entre les régions exigent un degré d homogénéité et d intégration élevés : programmes scolaires, rémunérations, conditions contractuelles, le maintien des droits de carrière, entre autres. L établissement d une carrière d enseignant en sécurité et la garantie d emplois a toujours été conçu par les enseignants comme conséquence de l unité du système. Finalement, bien clairement au Portugal, mais aussi fréquemment dans d autres pays, les enseignants ont toujours vu avec réticences une éventuelle dépendance fonctionnelle ou contractuelle avec d autres entités hormis l État : les parents, les communautés locales, les collectivités territoriales, les associations, les entreprises privées et les églises ne sont pas bien vus par les enseignants comme des éventuels remplaçants de l État central et du Ministère de l éducation. 640 Voir aussi, Alberto Almeida, O papel dos municípios na educação em Portugal, p. 3-5, sur cette question du scepticisme des enseignants sur la décentralisation de l éducation. 641 Sur la conception, caractère et critères du gradualisme dans la création des collectivités territoriales et dans le transfert de compétences, Gilles Cistac, Droit Administratif et Décentralisation au Mozambique, Atelier des acteurs clés de la konrad adenauer stiftung sur le droit administratif et la décentralisation en Afrique francophone, à l hôtel des almadies, Dakar, Sénégal, février 2010.

238 238 collectivité territoriale, ce qui est un facteur de différences. Or le processus de transfert de compétences ne peut pas correspondre à une prestation de services différenciés par rapport au territoire où l on se trouve, c est-à-dire il ne peut pas servir à détruire le caractère universel des services délivrés ni contribuer à augmenter les injustices. Le scepticisme est aussi présent au sein même de l Administration Centrale, pour cette raison la Ville de Maputo, pionnière du transfert de compétences de l administration centrale vers les collectivités territoriales dans le domaine de l éducation considère que la voie la plus adéquate consiste à «négocier» le transfert de compétences dans la mesure où il y a des réticences du côté du gouvernement central, et qu il faut garantir de bonnes relations avec les organes du gouvernement 642. Le transfert de compétences doit être vu comme un processus de décentralisation auquel doit correspondre une capacité effective de donner des réponses au niveau de l accueil et de la satisfaction exigés par les populations dans le sens de l effort des droits et expectatives des administrés et de la préservation des politiques publiques assurées par l État. En effet, le processus de transfert des compétences doit scrupuleusement respecter l autonomie du pouvoir local démocratique, et donc doit être accompagné du transfert correspondant des ressources financières adéquates pour l exercice de ces mêmes compétences. Le principe de subsidiarité implique les centres de décisions des destinataires de cette décision, de façon à permettre plus d efficience de la part de l administration, et cela va aller de pair avec l existence d une amélioration effective des services délivrés aux populations. 642 Selon le Directeur Municipal responsable pour les services d éducation de la ville de Maputo l application du décret 33/2006, sur les transferts de compétences, ne peut servir à causer des difficultés aux collectivités territoriales et ne peut être considérée comme mettant en cause la compétence des services centraux et déconcentrés de l éducation.

239 239 Certes le gradualisme peut causer des asymétries et du mécontentement mais le transfert de compétences ne peut être forcé au nom du principe de l égalité, il ne peut pas être conçu pour causer des charges et des mécontentements dans les domaines où les carences sont accentuées du fait de la réduction de l investissement de l administration centrale. En effet, les compétences transférées doivent être calculées en fonction des besoins existants et des dotations qui leur sont consacrées, empêchant ainsi que les collectivités territoriales se trouvent sous financées et sous dotées en moyens techniques, humaines nécessaires à la satisfaction de leurs besoins. On constate donc qu au Mozambique le transfert de compétences n est pas automatique ni même imposé comme dans d autres pays tels que le Portugal ou la France, où le transfert se fait automatiquement Le transfert de compétences suppose que les collectivités territoriales soient préparées pour recevoir et exercer ces nouvelles compétences, ce qui implique l existence d un transfert de compétence à la carte, dans le cadre du principe du gradualisme selon Gilles Cistac 645. Pour le Mozambique, le contexte des contraintes, des limitations légales et financières imposées par la loi des finances locales, que nous aborderons dans la section II de ce chapitre, contribue à la déstructuration des politiques publiques et 643 Sans pour autant omettre le fait qu en France une modalité d expérimentation a été introduite dans le cadre de la réforme de décentralisation de mars Il s agit à titre expérimental de procéder à des transferts de compétences pendant une durée déterminée. Au terme de l expérimentation ainsi effectuée une évaluation est faite dont la conséquence peut être soit de prolonger ou de modifier l expérimentation, soit la maintenir et la généraliser, soit l abandonner. Selon les travaux parlementaires, cette nouvelle méthode de modernisation de l État «permet de tester une réforme à une petite échelle afin de mesurer les avantages et les inconvénients, d en améliorer les dispositions avant de les généraliser. Elle permet de dissiper toute perspective de changement. Mieux acceptée, la réforme peut alors plus rapidement et plus pleinement produire ses effets» (Doc.Sénat , nº 27, p.88). L autre forme d expérimentation est celle d une expérimentation dérogatoire qui permet aux collectivités territoriales de «déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limitée, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l exercice de leurs compétences» (art. 72, al 4 Cº). 644 Au Portugal dans certains municipalités telles que la municipalité de Sera, l Assemblée Municipale a décidé de délibérer, le 27 avril 2007 une Motion de Censure contre les modalités décidées pour le transfert des compétences considérant la nécessité de tenir compte des réalités de chaque collectivité territoriale. Et qu un véritable transfert de compétences ne doit pas associer les transferts de ressources financières à la consignation des recettes à travers un fonds, puisque cela signifie l existence d une tutelle de mérite contrariant par conséquent le principe de l autonomie des collectivités territoriales, domestiquant le pouvoir local, et les transformant pure et simplement en services déconcentrés du pouvoir local. 645 CISTAC, G., Droit administratif et décentralisation au Mozambique, op. cit. p. 25.

240 240 la privatisation des fonctions et services très fondamentaux tels que la santé et l éducation. Il n existe pas au Mozambique de règlementation spécifique sur l Éducation et par conséquent sur les transfert de compétences dans l éducation nationale, où nous avons une réglementation générale, notamment la loi de 1992, Loi du Système National de l Éducation, jamais revue, qui ne se réfère pas à la décentralisation, ce qui peut pour autant être justifié considérant que l adoption de cette loi est antérieure à la révision constitutionnelle de 1994, introduisant la décentralisation au Mozambique. Nous avons l exemple de la France ou du Portugal où dans le cadre du transfert de compétences chaque domaine est détaillé à travers une loi ou un décret-loi. Cependant, les lois sur la décentralisation en général statuent, globalement, sur les compétences des collectivités territoriales dans le domaine éducatif, il s agit de la loi sur le cadre de la décentralisation au Mozambique, la loi n 2/97 du 18 février, la Loi des finances locales et le Décret sur le transfert de compétences aux collectivités territoriales 646, sujet que nous aborderons dans la section I cidessous. Selon ces textes légaux, l État continue d assumer la responsabilité de l organisation du service public, aussi bien dans le domaine de la pédagogie que dans celui de la gestion des personnels enseignants, laissant aux collectivités territoriales la charge de la gestion des personnels non enseignants, la construction et la maintenance des locaux en état correct de fonctionnement, la planification scolaire et les finances restant des compétences partagées. Il convient donc, de souligner la nécessité d appliquer les dispositifs légaux sur la décentralisation tels qu ils sont, garantissant l application d un processus cohérent et démocratique car dans la majorité des cas on peut courir certains 646 Néanmoins l adoption du décret sur le transfert de compétences a permis d atténuer les problèmes du vide de réglementation sur la matière, durant presque dix ans. En effet, à cette époque les conflits entre les organes de locaux de l État et les collectivités territoriales étaient plus fréquents, mais des accords informels permettaient une solution pacifique.

241 241 risques, comme le soulignent George Gontcharoff et Bouiller, puisque: «d abord la réduction de la décentralisation à un simple transfert de compétences en faveur d élus locaux qui manifestent, souvent, une phase autoritaire et fort peu participative; ensuite, la tentation pour l appareil d État et ses agents d encadrement de re centraliser insidieusement, c est à dire de ne pas vraiment jouer le jeu de la réforme; enfin, l indifférence du citoyen. L implication des personnels et des usagers de l école, aux côtés des élus et des agents de l administration étatique, constitue donc, l enjeu le plus considérable pour la réussite d une véritable décentralisation» 647. Section I : Le cadre légal de la décentralisation au Mozambique La mise en œuvre d une législation sur la décentralisation s encadre dans le mouvement de réforme de l administration locale de l État initié en 1991, ayant comme résultat l adoption, par l Assemblée monopartite en 1994, de la Loi n 3/94 dite loi des Organes Locaux de l État, qui cependant n est pas entrée en vigueur du fait des imprécisions constitutionnelles, et par conséquent considérée comme étant inconstitutionnelle 648. C est ainsi qu une révision constitutionnelle a eu lieu ayant abouti à l adoption de la Loi de révision constitutionnelle n 9/96 du 22 novembre, introduisant dans le chapitre sur les organes locaux de l État les articles sur le pouvoir local dont l objectif est d organiser la participation des citoyens dans la solution des problèmes propres de leur communauté. Et par conséquence la loi n 3/94 du 13 septembre a été remplacée par la loi n 2/97 du 18 février, adoptée conformément aux nouveaux dispositifs constitutionnels. 647GONTCHAROFF, G, BOULLIER, J-M, La décentralisation dans l éducation nationale, les changements des structures, Éd. Syros alternative, tome 8, p Inconstitutionnelle parce qu elle statuait sur un sujet qui n était pas prévu dans la Constitution, la décentralisation. Cependant, du point de vue du contenu il n a pas des différences notables entre la loi n 3/94 et la loi n 2/97 et dans certains cas, la loi 3/94 est plus complète que celle qui la remplace. Par exemple cette loi précise clairement les compétences des organes concentrés et déconcentrés et des collectivités territoriales ainsi que les rapports entre l État et les collectivités territoriales ; un autre aspect consiste à intégrer les autorités traditionnelles dans le processus de prise de décisions locales, notamment dans le domaine conflictuel de l accès à la terre, entre autres.

242 242 La philosophie de cette réforme des années 1994/1997, à l époque considérée par José Guambe comme une révolution dans le plan politique administratif et économique presque comparée au mouvement révolutionnaire pour l indépendance nationale du pays» 649, était de transformer certains organes locaux de l État existants à cette époque en collectivités territoriales dotées d autonomie administrative, financière et patrimoniale. À cette époque, au niveau des villes et des districts il y avait des organes appartenant à l Etat sans aucune identité propre dépendant hiérarchiquement du pouvoir central. Le cadre légal de la décentralisation au Mozambique est vaste, cela démontre son importance indéniable pour l État, la consécration constitutionnelle étant la manifestation la plus évidente de la place importante consacrée à la décentralisation dans le système juridique mozambicain. Ainsi, la Constitution de la République introduit la figure de Pouvoir Local et définit ses principes généraux complétés par les lois et les règlements appropriés. La Constitution fixe les principes généraux de la décentralisation et remet aux lois et aux règlements l aménagement de régime juridique des collectivités territoriales. Cet aménagement juridique est fait notamment, pour ce qui concerne la création et l extinction des collectivités territoriales, l organisation, les compétences et le fonctionnement des organes locaux de l État, le régime 649 Ancien Directeur National de l Administration Locale, lors du séminaire national «Democracia e fortalecimento local», Maputo, Junho, D ailleurs, lors de la présentation du projet de la loi sur la décentralisation dans son discours le Premier Ministre disait que : «a descentralização para além de significar mais liberdade, mais democracia, mais participação e mais coesão, vai permitir a mobilização de forças locais, das populações para resolver os problemas e promover o desenvolvimento local. A descentralização é o antídoto contra a inércia, o impasse, a falta de confiança provocadas pela guerra, por calamidades e desventuras dos moçambicanos. Com a descentralização conseguiremos despertar o que há de melhor no povo : A capacidade para lutar e para fazer face à situações adversas ; a capacidade para criar e construir ; a capacidade para sonhar e unir esforços ; a capacidade para vive em comunidade e criar laços de fraternidade e solidariedade». Traduction en français: La décentralisation au-delà de signifier plus de liberté, plus de démocratie, plus de participation et plus de cohésion, permettra la mobilisation des forces locales, les populations pour résoudre les problèmes et promouvoir le développement local. La décentralisation est l'antidote contre l'inertie, le blocage, le manque de confiance causée par la guerre, les catastrophes et les malheurs des Mozambicains. Avec la décentralisation nous pouvons éveiller ce qui existe de meilleur dans les personnes: La capacité à se battre et à faire face à des situations difficiles, la capacité de créer et de construire, la capacité de rêver et de travailler ensemble, la capacité de créer et de vivre des liens communautaires en fraternité et de solidarité. "

243 243 financier, patrimonial et budgétaire, les impôts locaux, la tutelle de l État sur les collectivités territoriales, déterminent les conditions de la libre administration des collectivités territoriales, les conditions d organisation, de fonctionnement et le régime financier des collectivités territoriales; il fixe le régime des différents niveaux de collectivités territoriales, le mode du partage des compétences entre l État et les collectivités territoriales, le régime juridique du transfert des compétences de l État au collectivités territoriales incluant les moyens financiers, patrimoniaux et humaines respectifs 650. Ces matières se trouvent encadrées dans les dispositifs légaux suivants, adoptés essentiellement sous la forme de Lois et de Décrets du Conseil des Ministres : - Loi n 2/97 du 18 février, Loi du cadre juridique légal pour l implantation des collectivités territoriales; - Loi n 4/97, du 28 mai, qui crée la Commission Nationale des élections; - Loi n 7/97 du 31 mai, qui fixe le régime juridique de la tutelle administrative de l État sur les Collectivités territoriales; - Loi n 8/97 du 31 mai, définissant les normes spéciales sur l organisation et le fonctionnement de la collectivité territoriale de Maputo; - Loi n 9/97 du 31 mai qui approuve le Statut des titulaires et membres des organes des collectivités territoriales; - Loi n 10/97 du 31 mai qui crée les collectivités territoriales des villes et villages dans certaines circonscriptions territoriales; - Loi nº 11/97 du 31 mai, Loi des Finances Locales; 650 Vide CRM arts 273 n 4, 274 n 5, 276 n s 2 et 3, 277 n s 2 et 3, 279, 280, et 281.

244 244 - Décret n 45/2003 du 17 décembre, statuant sur la mobilité des fonctionnaires entre l Administration de l État et les Collectivités territoriales et clarifie la situation des fonctionnaires de l État travaillant dans les collectivités territoriales; - Décret n 45/2003 du 17 novembre, qui établit les procédures du transfert des fonctions et compétences de l Etat vers les collectivités territoriales; - Décret n 65/2003 du 31 décembre, qui désigne le représentant de l Administration de l Etat auprès des circonscriptions territoriales qui coïncident totalement ou partiellement avec le territoire d une collectivité territoriale; - Décret n 51/2004 du 01 décembre, sur l organisation et fonctionnement des services techniques administratifs des collectivités territoriales; - Décret nº 33/2006 du 30 août, sur le cadre du transfert de fonctions et compétences des organes de l État vers les collectivités territoriales; - Loi n 6/2007 du 09 février, qui modifie le régime juridique de la tutelle administrative de l Etat sur les collectivités territoriales, établi par la Loi n 7/97 du 31 mai; - Loi n 15/2007 du 27 juin, modifiant la Loi n 2/97 du 18 mai, Loi du cadre juridique de mise en œuvre des collectivités territoriales; - Loi n 21/2007 du 1 er août, modifiant les articles 15, 16,17, 18 et 19 de la Loi n 9/97 du 31 mai sur le statut des titulaires et membres des organes des collectivités territoriales; - Loi n 1/2008 du 16 Janvier, qui définit le régime financier, budgétaire et patrimonial de collectivités territoriales ainsi que le

245 245 système tributaire local et abroge la loi n 11/97 du 31 mai, loi des finances locales; - Loi n 3/2008 du 02 mai, créant dix collectivités territoriales supplémentaires au Mozambique. - Décret nº 56/2008, du 30 décembre, fixant les modalités d exercice de la tutelle administrative des gouverneurs de province et des gouvernements de province sur les collectivités territoriales. Comme on peut le constater la plupart des textes sur la décentralisation ont été adopté en 1997, l année antérieure à la révision constitutionnelle et qui précède la réalisation des premières élections municipales, depuis, il y a eu un silence législatif en la matière, seulement dix ans après ont été adoptés les décrets d application des lois adoptées en 1997, après les élections et l installation des organes municipaux il y a eu beaucoup de conflits entre ceux-ci et les organes locaux de l Etat, par manque de textes clarifiant le champs d intervention de chacun dans la sphère locale. Dans les paragraphes suivants nous analysons les textes les plus importants dans la mise en œuvre du transfert de compétences de l Etat vers les collectivités territoriales. Et nous allons cependant constater que la plupart de ces textes ne sont pas mis en œuvre ou qu ils nécessitent des aménagements pour leur application effective. Ainsi, l existence de normes «law in the books» est importante, mais la «law in action» est aussi nécessaire, c est-à-dire ces textes adoptés par le parlement ou par le gouvernement doivent être exécutés. 1. La Constitution de la République Depuis 1996 la décentralisation au Mozambique est constitutionnalisée. «L existence constitutionnelle des collectivités territoriales la reconnaissance de leur autonomie face au pouvoir central, font partie de l essence même de la

246 246 démocratie» 651. Désormais, rompant avec une longue tradition d une administration publique centralisée, la Constitution affirme que la République du Mozambique dispose d une organisation décentralisée, tout en demeurant un Etat unitaire. La question d indivisibilité de l Etat, c est-à-dire l existence d une seule personne morale juridique et politique souveraine, a été défendue depuis le début, après la proclamation de l indépendance du pays, comme un principe présent dans la première Constitution mozambicaine. Le principe de décentralisation a été adopté vingt ans après l indépendance du pays, à travers la révision constitutionnelle de Un titre entier est consacré au pouvoir local, Titre XIV, articles 271 à 281, le pouvoir local un concept non défini ni par la doctrine ni par aucun texte dû à sa compréhension facile 652. Pour expliquer ce concept, la loi fondamentale commence par définir ses objectifs, article 271, et ensuite statue que ce pouvoir local se manifeste par l existence de collectivités territoriales. Ainsi, la matérialisation des objectifs du pouvoir local se fait à travers certaines structures, indépendantes. Puisque le législateur constituant n a voulu laisser aucune marge de doute, il précise que le pouvoir local implique nécessairement l existence de collectivités territoriales 653. Considérant que le pouvoir local peut exister sans que nécessairement existent des collectivités territoriales, d autres formes de pouvoir local peuvent être envisagées. Néanmoins, dans le cadre de la Constitution le pouvoir local vise à «organiser la participation des citoyens dans la solution des problèmes de sa communauté et de promouvoir le développement local, l approfondissement et la consolidation de la démocratie, dans le cadre de l unité de l État mozambicain ; le 651 AMARAL, F., op. cit. p Selon Gilles Cistac, le pouvoir local n est pas un pouvoir législatif, ni un pouvoir judiciaire, il s agit d un pouvoir administratif qui se manifeste à travers le pouvoir de décision unilatérale, le pouvoir d exécution préalable et du régime spécial des contrats administratifs, un pouvoir exercé par des élus locaux. 653 Pour Freitas do Amaral, le pouvoir local existe seulement si les collectivités territoriales sont véritablement autonomes financièrement et administrativement, dotées de moyens humaines et techniques nécessaires, pour poursuivre et exercer leurs activités étant uniquement assujettis à une tutelle administrative du pouvoir central.

247 247 pouvoir local s appuie sur l initiative des populations et agissant en étroite collaboration avec les organisations de participation des citoyens» 654 Dans le cas du Mozambique, on ne peut pas penser le pouvoir local sans les collectivités territoriales. Le pouvoir local est l expression maximale de la décentralisation, la Constitution peut prévoir l existence des collectivités territoriales et terminer par là, mais le législateur constitutionnel a voulu aller plus loin en introduisant dans la Constitution l expression «pouvoir local» qui met l accent sur le fait que les collectivités territoriales sont un autre pouvoir face au pouvoir central, un pouvoir local parce que ce sont les populations qui élisent les membres des organes des collectivités territoriales, et ces collectivités s auto administrent par leurs propres ressources sans un contrôle excessif du gouvernement 655. L exercice du pouvoir local est limité par le caractère unitaire de l Etat mozambicain. Ainsi la Constitution de la République en vigueur détermine la nature de l État, fixe les principes et objectifs fondamentaux de la Nation et les règles relatives aux structures de pouvoir. Elle détermine que dans la République du Mozambique il n y a qu une seule organisation juridique dotée des attributs de la souveraineté. Elle met l accent sur principe d unité de l Etat et indivisibilité consacrant cependant l existence du pouvoir local dans le pays, et par conséquent l existence de collectivités territoriales. En effet l article 8 de la CRM précise dans son n 8 que : «la République du Mozambique est un Etat Unitaire, qui dans son organisation observe les principes d autonomie des collectivités territoriales» 656. Ce principe Unitaire de 654 Art. 271 n 1 CRM. Texte original en portugais : «O poder local tem como objectivos organizar a participação dos cidadãos na solução dos problemas próprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidação da democracia, no quadro da unidade do Estado; o poder local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populações locais e actua em estreita colaboração com as organizações de participações dos cidadãos» 655 AMARAL, F. op cit. p Texte original en portugais : «A República de Moçambique é um Estado unitário, que respeita na sua organização a autonomia das Autarquias Locais»

248 248 l Etat est renforcé par l article 6 prévoyant clairement que «le territoire de la République est Un et indivisible 657. Principe repris aussi par l article 271, Tire XIV dédié au pouvoir local. Cet article de la Constitution de la République précise que l intervention des collectivités territoriales se fait dans le respect du principe de l unité de l État. En effet le n 1 de l article 271 dispose que «le pouvoir local vise à organiser la participation des citoyens dans la résolution des problèmes propres de leurs communautés et à promouvoir le développement local, l approfondissement et la consolidation de la démocratie dans le cadre du respect à l unicité de l Etat» 658. Le titre XIV de la CRM définit les principes généraux de l organisation et du fonctionnement du pouvoir local. Dans son article 273, il énumère les différentes catégories de collectivités territoriales. Le pouvoir local comprend ainsi l existence de deux types de collectivités territoriales, notamment les municipalités ou les communes 659 et les peuplements 660, sans qu il existe pour autant une relation de hiérarchie ou de tutelle entre ces catégories de collectivités territoriales, cette division est faite considérant différents types de caractéristiques définis par la loi. La création, l extinction et la modification des collectivités territoriales relèvent de l Assemblée Nationale, devant considérer les aspects suivants 661 : - Les facteurs d ordre géographique, démographique, économique, social, culturel et administratif ; - Les intérêts d ordre national ou local en cause ; - Les motifs d ordre historique et culturel ; 657 Texte original en portugais: «o território da Republica de Moçambique é uno e indivisível» 658 C est nous que le soulignons. 659 Désignation en portugais:municípios. 660 Désignation en portugais: Povoações. 661 Art. 5 n 2, loi n 2/97 du 18 février.

249 249 - L évaluation de la capacité financière nécessaire à l exercice des compétences attribuées. L observation de ces conditions est obligatoire, l Assemblée de la République doit considérer à la fois les conditions ci-dessus et le principe de gradualisme lors de la décision de création, d extinction ou de modification de collectivités territoriales. Selon le Ministre de l Administration territoriale, lors de la présentation de la loi n 2/97 du 18 février à l Assemblée de la République, en guise de justification de l article 5, il considérait que: «le facteur géographique est lié à la localisation des villes proposées, une dans chaque province ; le facteur démographique est lié au nombre d électeurs de l année 1994, lors de la réalisation des premières élections démocratiques ; le facteur économique se caractérise par la capacité actuelle de réalisation d activités économiques des secteurs familial et d entreprise ; les facteurs social et culturel sont liés à l actuelle capacité évaluée et représentée à travers le niveau de dépendance de chaque ville par rapport aux subventions de l État au budget respectif» 662. Le pouvoir constituant a décidé de garder l organisation administrative territoriale, sans nécessité d instaurer aucune autre circonscription ex novo, à partir de cette organisation administrative en vigueur pour créer les différentes catégories de collectivités territoriales. Ainsi, les communes ou municipalités correspondent à la circonscription territoriale des villes et villages et les peuplements correspondent à la circonscription territoriale des «postos administrativos» (postes administratifs) ou «localidades» (localités). Il existe la possibilité de créer, par voie d une loi d autres catégories de collectivités territoriales de niveau supérieur aux municipalités ou inférieurs aux peuplements Cité par Gilles Cistac, Manual de direito das autarquias locais, op. cit. p Art. 283 et 274 CRM.

250 250 Jusqu à présent aucune collectivité territoriale de catégorie de peuplement n a été créée, au Mozambique il n existe donc que des communes. Initialement en 1997 à travers la loi n 10/97 du 31 mai, considérant que les conditions minimales pour la création des collectivités territoriales avaient été remplies et dans le cadre du principe du gradualisme, trente trois villes et villages ont été transformés en collectivités territoriales 664, dans chaque province une à trois villes ou villages ont eu le statut de collectivité territoriale. Toutes les 23 villes de niveaux A à D 665, et dix autres villages obtiennent alors le statut de commune. Onze années se sont écoulées jusqu à ce que l Assemblée Nationale à travers la loi n 3/2008 du 2 mai décide de créer des nouvelles collectivités territoriales. En effet, dix villages ont été transformés en collectivité territoriales de catégorie de commune, faisant passer le nombre total de collectivités territoriales au Mozambique à quarante trois collectivités, présentées dans le tableau ci-dessous. Nous pouvons constater que les provinces du nord du pays détiennent le plus grand nombre de collectivités territoriales, ce qui peut s expliquer par le nombre d habitants plus élevé par rapport au centre et au sud du pays; on constate aussi qu il y a un mélange de milieux urbains et ruraux: 664 Art. 1 et 2, loi n 10/97 du 31 mai. 665 La Résolution n 7/87 du Conseil de Ministres établit la classification des villes en quatre niveaux, A, B, C, D.

251 251 Province Niassa Collectivité Territoriale Classification Territoriale¹ Nᵒ Habitants² Lichinga C Cuamba D 7903 Metangula Vila Marrupa Vila 8235 Cabo Cabo Delgado Delgado Nampula Nampula Zambézia Zambézia Tete Tete Manica Manica Sofala Sofala Inhambane Inhambane Gaza Maputo Maputo Pemba C Montepuez D Mocímboa da Praia Vila Mueda Vila Nampula B Nacala Porto C Ilha de Moçambique C Angoche D Monapo Vila Ribáuè Vila Quelimane C Mocuba D Gúruè D Milange Vila Alto Molócuè Vila Tete C Moatize Vila Ulónguè Vila Chimoio C Manica D Gondola Vila Catandica Vila Beira B Dondo D Marromeu Vila Gorongosa Vila Inhambane C Maxixe D Vilankulo Vila Massinga Vila Xai - Xai C Chibuto D Chókwè D Mandlakaze Vila Macia Vila Matola C Manhiça Vila Namaacha Vila Cidade Cidade de de Mputo Mputo Maputo A (Capital du Pays) Source: 1. Resolution du Conseil de Ministres n 7/87 du 25 Avril 2. INE, Censo 2007

252 252 Comme on peut le constater seulement 38% des personnes habitent dans des territoires municipalisés 666. La Constitution de la République fixe les principes ou les conditions d existence de la décentralisation. En effet, elle précise que les collectivités territoriales sont des personnes publiques morales dotées d organes représentatifs visant la réalisation des intérêts des populations respectives agissant dans le respect des intérêts nationaux et de la participation de l Etat» 667. Par conséquent les collectivités territoriales sont dotées de l autonomie administrative, financière et patrimoniale 668. Ainsi ces collectivités réalisent leurs activités librement, sans interférence de quiconque, devant seulement obéissance à la Loi, et étant soumises au contrôle de légalité de leurs actes. Le principe de subsidiarité, ou de l intérêt local prévaut, c est-à-dire que les collectivités territoriales gèrent les affaires locales puisqu elles sont en mesure de résoudre plus efficacement les problèmes locaux parce qu elles sont plus proches des citoyens, elles connaissent mieux que quiconque les besoins des populations locales. Sans oublier le principe du gradualisme que nous avons abordé auparavant. On peut constater qu il ne s agit pas seulement de donner le pouvoir aux collectivités territoriales mais aussi de les responsabiliser, vis-à-vis des populations locales, répondre aux nécessités de ces populations et les faire intervenir dans la prise de décision, mais pour cela ces collectivités doivent disposer de ressources pour accomplir cette responsabilité. Ces principes énoncés par la Constitution sont détaillés dans les lois de décentralisation notamment la loi du cadre légal des collectivités territoriales, loi de tutelle, loi des finances locales, entre autres analysés ci dessous ( 2), ( 3) et ( 4). 666 INE Art. 272 n 2, CRM. 668 Art. 276 N 1 CRM; art. 7 de la loi n 2/97 du 18 février.

253 La Loi du cadre juridique pour la création des collectivités territoriales au Mozambique Le cadre juridique pour l implantation des collectivités territoriales au Mozambique est fixé par la loi n 2/97 du 18 février. Première loi adoptée après la révision constitutionnelle de 1996, son approbation ainsi que la législation suivante sur le même sujet, qui complète l engagement constitutionnel sur la décentralisation, dénommé «Pacote autárquico» 669 a été faite sans aucune consultation et sans véritable débat avec les forces politiques ou représentants de la société civile. Par conséquent au Parlement seul les partis FRELIMO et l UD 670 ont approuvé cette législation laissant de côté le principal parti de l opposition, la RENAMO. Selon le Parti RENAMO et des organisations de la société civile, il s agit d une législation imposée par le gouvernement 671, dans le but de, selon plusieurs voix, accomplir un programme proposé par les bailleurs de fonds. Ils mettaient aussi en cause les procédures utilisées pour le recensement électoral ainsi que les critères utilisés pour l attribution de statut de collectivités territoriales aux 33 communes. Ainsi, le centre, le gouvernement est et sera toujours présent, il interviendra toujours dans le pouvoir local, ainsi, quoi qu il en soit il sera toujours présent, si on parodie les mots de l éditorial de la revue Territoires, «dans le mot décentralisation si on enlève le «de» et le «lisation» on voit que lui, l État est bel et bien là, dans la personne du chef du gouvernement, des grands élus qui la pensent et la décident. C est lui aussi qui la mettra en place, pour la majeur partie 669 Il ne s agit pas d un Code, c est un paquet contenant la législation sur la décentralisation, un terme vulgairement utilisé pour faciliter la mention aux dispositifs légaux sur la décentralisation, il s agit d une législation en vrac sur le sujet, différemment du système français où le code des collectivités territoriales règlemente de façon exhaustive la matière sur la décentralisation. 670 Union Démocratique, une coalition de partis politiques de l opposition hormis le parti RENAMO, mais avec une faible participation au Parlement (seulement 9 sièges). 671 Puisque il s agit d une proposition de Loi par initiative du gouvernement.

254 254 c est lui qui la régulera, c est lui enfin, qui, on peut le craindre, ne l évaluera pas et pourtant la continuera ou la modifiera» 672. Cependant, l existence de cette législation demeure nécessaire. Sans elle le processus de décentralisation ne serait pas mis en œuvre ; la démocratie serait donc fragilisée, les élections boycottées par la RENAMO, n auraient pas lieu, d autres forces ne pourraient pas participer elles aussi dans la gestion des affaires locales, les populations n auraient pas la possibilité de choisir entre plusieurs partis pour gouverner leur commune. D ailleurs dans les premières élections le parti FRELIMO a remporté dans toutes les communes, ceci étant peut être dû à l absence d autres partis politiques, c est seulement en 2003 que le parti RENAMO a participé et a remporté dans certaines communes du centre et nord du pays 673 et des sièges dans le conseil municipal de presque toutes les 33 des collectivités territoriales participant aux élections. Composée de 118 articles distribués en cinq chapitres, cette loi prétend donner une vison générale, le cadre institutionnel, le squelette de la décentralisation au Mozambique, c est le diplôme cadre de base du régime juridique des collectivités territoriales. Ainsi, le chapitre I comporte les dispositions générales, dont on peut souligner les aspects suivants : l article 4 détermine que la capitale du pays, la ville de Maputo bénéficie d un statut particulier, et la loi n 8/97 du 31 mai définit concrètement ce statut particulier. En effet, la ville de Maputo est régie par des normes spéciales pour ce qui est de son organisation, son fonctionnement, ainsi que sur les droits et devoirs des titulaires et membres des organes respectifs Revue Territoires avril 2003 n 437, Éditorial p Dans ces élections le parti RENAMO, remporte le scrutin pour l élection du président du conseil municipal et l élection de l assemblée municipale dans les communes de Beira, Ilha de Moçambique, Angoche, Nacala et Marromeu, seul le président du conseil municipal dans cette dernière commune, ayant été élu. 674 La ville de Maputo se voit confier plus d attributions que celles prévues dans la loi n 2/97 du 18 février; la tutelle sur cette commune est faite exclusivement, selon les matières en cause, par les ministres responsables de l administration de l État, de la fonction publique et par le ministre chargé du domaine des

255 255 L article 5 précise les différents volets de l autonomie des collectivités territoriales et le contenu respectif. Tandis que la Constitution de la République prévoit d une façon générale que les collectivités territoriales visent la satisfaction des intérêts des populations respectives, la loi cadre précise quelles sont les attributions et compétences des collectivités territoriales, ainsi que leurs domaines d intervention, dont l éducation. En effet, dans son article 6, la loi 2/97 du 18 février indique les attributions des collectivités territoriales. Instrument légal qui confère aux collectivités territoriales le pouvoir de configurer une préoccupation avec l éducation en partenariat avec l État et écouté par celui-ci. Ces attributions doivent permettre un accroissement effectif du pouvoir local et non un ensemble de pouvoirs transferés par l État aux collectivités territoriales pour se décharger de ses responsabilités. L exercice de ces attributions n est pas exclusif des collectivités territoriales, l État, ou d autres entités pouvant exercer ces compétences, puisque rien n empêche, par exemple l Etat de maintenir ses activités dans une école du domaine d une collectivité territoriale. D ailleurs cette caractéristique de non exclusivité d exercice de compétences locales fait partie de l essence même des états unitaires, différemment des états fédéraux ou régionaux où la Constitution prévoit l existence d un certain nombre de compétences exclusives, compétences propres aux collectivités territoriales et dans ce cas l État ne pourrait pas intervenir 675. Le corpus du numéro 1 de cet article établit que «les attributions des collectivités territoriales respectent les intérêts propres, communs et spécifiques finances; le nombre limite des sièges à l assemblée municipal s élève à 71 et la limite de sièges pour le conseil municipal est située entre 13 à 17 ; les titulaires et membres des organes de cette ville bénéficient d un statut rémunératoire diffèrent de leurs pairs dans d autres collectivités territoriales. 675 Sur ce sujet voir, JANICOT, L., Réflexions sur la notion de compétences propres appliquées aux collectivités territoriales en droit français, AJDA, pp

256 256 des population, et notamment» 676 Dans un premier temps il évoque une clause générale de compétences, et ensuite énonce les matières spécifiques correspondant aux champs, aux finalités primordiales des collectivités territoriales. Il s agit d une indication exemplaire des attributions des collectivités territoriales, c est à dire les matières non indiquées dans les alinéas de ce numéro, peuvent être du domaine des collectivités territoriales. Cependant, il faut retenir le fait que «les matières que les collectivités territoriales peuvent exercer doivent avoir une liaison avec les intérêts spécifiques de la collectivité, elles doivent susciter dans chacune d entre elles une intervention localisée du pouvoir public» 677. À l exception de la commune de Maputo qui doit obligatoirement exercer toutes les attributions prévues dans l article 6, il apparait que certaines compétences sont exercées par une collectivité et d autres compétences par d autres collectivités territoriales. Il est vrai que les intérêts peuvent varier d une situation à l autre mais il n y a pas d exclusivité d exercice de compétence par une ou l autre collectivité. Revenant à la question de la clause générale de compétences, une question qui se pose est celle de comprendre les raisons pour lesquelles l étendue du champ d attribution de la commune de Maputo doit être précisée. En effet l article 3 de la loi n 9/97 du 31, portant sur le statut spécial de la commune de Maputo, dispose que la ville de Maputo peut exercer d autres attributions que celles prévues dans l article 6 de la loi que nous sommes en train d analyser. Or dans la pratique ce dispositif, en ce qui concerne l étendue des attributions est sans importance car même la CRM laisse claire cette idée de clause générale de compétence sans aucune distinction. En effet, une lecture attentive des articles 271 n 1 et 272 n 2 démontre bien que les collectivités territoriales peuvent intervenir non seulement dans le 676 Souligné par nous soins. 677 GOUVEIA, B., As autarquias locais e a respectiva legislação, op. cit. p. 90.

257 257 cadre des attributions prévues dans l article 6 de la loi 2/96 du 18 février, mais encore dans d autres domaines «organiser la population dans la solution des problèmes de leur communauté» ; et les organes des collectivités territoriales «visent la satisfaction des intérêt des populations respectives, sans mettre en cause les intérêts nationaux et de la participation de l Etat» 678. Au delà de l application des dispositions de l articles 6 susmentionné, l intervention de collectivités territoriales se fait dans le cadre de la clause générale de compétences. Dans ce contexte «la clause générale de compétence possède l avantage de permettre aux collectivités territoriales de s adapter aux nouvelles situations, de faire plus ou moins, selon les situations concrètes, sans nécessité de modifier les textes» 679. L indication de la clause générale est importante et fondée, car cela «permet d inclure dans les attributions des collectivités territoriales les matières relatives aux intérêts propres respectifs, même sans une spécification légale. Ainsi, l acte de l organe communal sur telle matière se présume valable jusqu à une possible annulation ou déclaration de nullité conformément à la loi» 680. Le numéro 2 de l article 6, ouvre la possibilité d exercice facultatif des attributions par les collectivités territoriales, comme le constate Vitalino Canas, elles peuvent ainsi décider librement quelles attributions exercer, un choix incorrect pouvant être pénalisé par les citoyens dans les élections suivantes 681. En effet, ce dispositif légal établit que l exercice des attributions se fait selon la disponibilité des ressources financières dans la collectivité territoriale. Cette liberté de choix est illimitée dans le temps puisque aucune disposition ne fixe un délai aux collectivités pour pouvoir s organiser et exercer toutes leurs attributions, 678 C est nous que le soulignons, extraits des articles 271 n 1 et 272 n Gil Cistac, Manual de direito das autarquias locais, op. cit p Idem p CANAS, V., Aspectos institucionais e legais do processo de descentralização. Autarquias locais em Moçambique, antecedentes e régime juridico, Lisboa-Maputo, 1998.

258 258 à l exception de la commune de Maputo, la loi fixant clairement que l exercice des attributions prévues à l article 6 est immédiat et obligatoire pour cette commune. Dans ce chapitre II nous retrouvons aussi la question de la représentation de l État et ses services dans les collectivités territoriales. Il s agit d un dispositif qui veut que dans chaque circonscription territoriale coïncidant avec le territoire d une collectivité territoriale il doive exister un représentant de l État, une personne indiquée par l État pour représenter ses intérêts dans le territoire de la collectivité. La mise en œuvre de ce dispositif légal prévu dans l article 8, ne s est produite qu en 2006, par les biais du décret n 52/2006 du 26 décembre 682. C est surtout en 2008, après les élections municipales, que les représentants de l Etat ont été désignés pour le représenter, et les désignations ont été faites pour des collectivités territoriales dans lesquelles les partis de l opposition étaient au pouvoir. Plusieurs voix se sont élevées pour critiquer ce geste du gouvernement du FRELIMO qui à son tour s est limité à dire qu il agissait en respect à la loi. Une mesure considérée à l époque comme une potentielle source de conflits inter institutionnels entre d un côté la collectivité territoriale et de l autre cet organe déconcentré. Les collectivités territoriales disposent du pouvoir réglementaire, exercé par l Assemblée Municipale 683, c est-à-dire qu elles disposent d un pouvoir de créer de normes administratives propres, dans le domaine de leurs attributions, en ce qui concerne l utilisation des services respectifs ou le développement de leurs activités administratives et de gestion, dans la limite de la Constitution, des lois et règlements émanant des organes de tutelle 684, une reconnaissance constitutionnelle, plaçant ainsi les décisions ou textes normatifs du pouvoir local 682 Ce texte législatif abroge au Décret n 65/2003 du 31 décembre, portant sur le même sujet mais jamais mis en œuvre. 683 Art. 45 n 1 et n 3, loi n 2/97 du 18 février. 684 Art. 11, loi n 2/97 du 18 février, c/ref. art. 278 CRM.

259 259 dans le groupe des sources normatives dans le système juridique mozambicain. Or ce pouvoir réglementaire doit s exercer sous réserve du respect des lois et règlements, dans le cadre de l exercice des compétences des collectivités territoriales, et ne doit pas mettre en cause le pouvoir réglementaire d exécution des lois attribué au conseil de Ministres par la Constitution de la République 685. Nous étudierons la question des limites du pouvoir réglementaire des collectivités territoriales, dans TITRE II, Chap. infra. L article 16, dispose sur la nature et la structure des organes des collectivités territoriales, notamment ces collectivités disposent de deux types d organes, une Assemblée municipale, l organe représentatif et doté de pouvoirs délibératifs, dont les membres sont élus au suffrage universel, direct, égal, secret et personnel et périodique par les électeurs de la collectivité concernée selon un système proportionnel et un organe exécutif dirigé par un président élu aussi au suffrage universel, direct, égal, secret et personnel des électeurs résidant dans la circonscription électorale considérée 686. La durée du mandat de ces organes est fixée à cinq ans. Dans ces dispositions générales, l article 18 se prononce sur le statut du personnel des collectivités territoriales. Il établit ainsi que «les collectivités territoriales disposent de leur propre corps et cadre d emplois, organisé selon les nécessités permanentes de la collectivité territoriale». Or depuis le fonctionnement des collectivités territoriales en 1998, ce n est qu en 2003, que la Résolution n 3/2006 du 3 août du Conseil National de la Fonction Publique qui approuve la méthodologie pour l élaboration des cadres du personnel des 685 Arts. 210 et 204 CRM. 686 La Loi n 18/2007 du 18 juin, établit le cadre juridique pour la réalisation des élections des organes des collectivités territoriales. Sur ce sujet voir aussi Gilles Cistac, Manual de direito das autarquias locais, op. cit. pp

260 260 collectivités territoriales. 687 Comme on peut le constater il s agit seulement d une méthodologie pour son élaboration, qui jusqu à présent n existe pas encore 688. Un autre dispositif qu il est important de souligner est celui qui aborde particulièrement la question du transfert de compétences de l État vers les collectivités territoriales. En effet, l article 25 concerne le principe selon lequel «le transfert des compétences des organes de l État vers les organes des collectivités territoriales doit être accompagné du transfert respectif des ressources financières, et si besoin des ressources humaines et patrimoniales». Pourtant, comment nous l avons signalé auparavant, les collectivités territoriales mozambicaines n ont jamais géré ou ne sont intervenues dans certains domaines comme par exemple l éducation ou la santé, il fallait donc que la mise en œuvre du processus soit immédiate, or c était seulement en 2006, à travers le Décret n 3/2006 du 03 août que le gouvernement approuve le règlement sur le transfert des compétences aux collectivités territoriales. Nous analyserons ce Décret dans le paragraphe ci-dessus. Les Chapitres II et III concernent l organisation, les compétences, le fonctionnement, et le mode d élection ou de désignation respectivement des organes des communes et des peuplements. Cependant, malgré cette distinction de désignation, les différences sont très rares, mais on peut distinguer les aspects suivants : - Les communes peuvent créer des unités administratives à des échelons inférieurs à la commune, une faculté que les peuplements ne détiennent pas Cependant auparavant un Décret approuvé par le Conseil de Ministres, le Décret n 45/2003 du 17 décembre, définit les formes de mobilité des fonctionnaires entre l administration de l Etat et les collectivités territoriales entre elles ; 688 En 2011, le conseil Municipal de Maputo a lancé un appel d offre public pour l embauche d un consultant pour l élaboration de son cadre d emplois (Jornal notícias, 22 de Maio 2011), mais ce document n est pas encore en vigueur. 689 Art. 33 loi n 2/97 du 18 février.

261 261 - Les organes collégiaux des communes détiennent un nombre de membres plus élevé que ceux des peuplements Les communes détiennent un éventail des compétences plus large que les peuplements 691. Comme on peut le constater, à l inverse des peuplements, les communes sont mieux structurées par rapport au nombre de sièges dans les organes collégiaux. Elles peuvent exercer des compétences plus intéressantes économiquement et par conséquent, ont plus de possibilités d obtention de ressources propres. Or considérant que l épine dorsale des deux catégories de collectivités territoriales demeure la même on s interroge pour savoir pourquoi, du point de vue structurel consacrer un chapitre pour chaque catégorie de collectivité territoriale, si les dispositifs qui leur sont appliqués sont identiques, pourquoi n est pas faite une systématisation commune 692? L article 36 n 3, (chapitre II) un nouveau dispositif introduit par la loi n 15/2007 du 27 juin, ouvre à l organe de tutelle la possibilité de se faire représenter aux sessions de l Assemblée Municipale, sans le droit de voter, il peut prendre la parole pour donner des informations sur l agenda de travail en ce qui concerne les matières liées à la collectivité territoriale. Ici encore plusieurs représentants du gouvernement, les organes de tutelle, n ont pas bien compris ce dispositif, parce que le gouverneur quand il participe aux sessions va au delà de ce que la loi lui permet ; il va même jusqu à donner des ordres Arts. 36, 50, 68 et 82, loi n 2/98 du 18 février. 13 à 39 sièges pour l assemblée municipale et 11 à 19 pour l assemblé de peuplement ; 11 à 5 sièges pour le conseil municipal et 5 à 3 sièges pour le conseil de peuplement. 691 Arts. 45 et 77, loi n 2/97 du 18 février. 692 Le Professeur Jorge Bacelar Gouveia, était l un des défenseurs de cette idée de systématisation commune, lors de la préparation de la loi de cadre juridique pour l implantation des collectivités territoriales au Mozambique. (As autarquias locais e a respectiva legislação. Um enquadramento legal, Maputo-Lisboa, On peut signaler l intervention, à l époque très médiatisée, du gouverneur de la province de Inhambane qui a quitté son bureau pour aller orienter une session du conseil municipal de la commune de Inhambane. In: Diário Independente, 01 de Julho de 2010, disponible sur :

262 262 Les articles 45 et 46 fixent les compétences de l organe principal de la collectivité territoriale, l Assemblée Municipale, regroupées en compétences qui concernent l organisation et le fonctionnement même de cet organe délibératif 694, des compétences liées aux rapports avec d autres entités et des compétences liées à la mise en œuvre des politiques publiques locales 695. Les articles 49 à 63 traitent de l organisation, du fonctionnement, et des compétences du Conseil Municipal ainsi que les règles sur l exercice du mandat du Président du conseil municipal et des compétences respectives. Un aspect important à mentionner est consacré à l article 45, sur les compétences de l Assemblée municipale, on constate notamment que les compétences des collectivités territoriales sont réduites, ce qui nous ramène à l idée de recentralisation du pouvoir. Il s agit d un exemple entre autres défendu par Eduardo Chiziane sur cette matière 696. En effet, désormais dans le cadre de l adressage, les collectivités territoriales n ont pas la compétence de changer ou de nommer les voies, places ou localités, c est le gouvernement qui crée et modifie les noms des voies, sous proposition de l assemblée municipale 697. Les chapitres IV et V énoncent les dispositions communes aux organes des collectivités territoriales, c est-à-dire celles qui s appliquent tant aux communes qu aux peuplements, et les dispositions finales et transitoires. Le chapitre IV aborde les droits et devoirs des titulaires des organes des collectivités territoriales, les conditions d exercice et de perte du mandat et la forme des actes émanant des organes des collectivités territoriales. Dans le chapitre V, l article 117 mentionne expressément l abrogation de la loi n 3/94 du 13 septembre, la loi antérieure des organes locaux de l État. ( le 20/10/2011). 694 N 1 art. 45, loi n 2/97 du 18 février 695 N 2, art. 45 et art. 46 loi n 2/97 du 18 février. 696 Sur cette matière voir : CHIZIANE, E. O retorno à concentração e centralização do poder administrativo em Moçambique,, op. cit. 697 Art. 45, n 3, al. s).

263 263 Le domaine de l éducation fait partie des préoccupations des populations locales, et c est dans ce contexte que ce domaine est aussi une attribution des collectivités territoriales, et d une manière plus précise que la loi des finances locales que nous analyserons ci-dessous indique les compétences des collectivités territoriales en matière d investissement dans ce domaine. La Constitution de la République et la loi 2/97 du 18 février précisent que les collectivités territoriales sont dotées d une autonomie financière et patrimoniale, les formes d exercices de cette autonomie sont prévues par loi, la Loi n 1/2008 du 16 de Janvier, qui définit le régime financier, budgétaire et patrimonial de collectivités territoriales ainsi que le système tributaire local, dit Loi des Finances Locales que nous aborderons ci-dessous. 3. La Loi des Finances Locales L adoption d une loi fixant le régime financier et budgétaire des collectivités locales implique une réappréciation aussi du régime financier et budgétaire de l Etat. Le régime financier et budgétaire de l Etat a été restructuré dans le cadre du Programme de Réhabilitation Économique, PRE, dont d ailleurs une des solutions pour la sortie de crise était d introduire la politique de décentralisation dans le pays. Puis, durant la préparation de la loi des finances locales il fallait aussi revoir ce régime financier et budgétaire. En effet, il était nécessaire de faire cet aménagement tout en tenant compte des limitations nécessaires du budget de l Etat, accordées avec le FMI. Le budget de l Etat étant financé essentiellement par des organismes internationaux et considérant que la majeure partie des recettes propres provient des impôts, transférant certains impôts aux collectivités territoriales, les difficultés de l Etat pouvaient être accrues. Parallèlement, les revenus de la majorité des populations

264 264 des collectivités territoriales étaient très réduits d où l impossibilité de compter sur les contributions des populations, comme le défendait le FMI à l époque 698. Cependant, cela ne peut servir d argument puisque avec le transfert des compétences l Etat se décharge de la réalisation des dépenses concernant ces compétences transférées, et aussi, depuis, cette réforme du PRE, le niveau de développement du pays s est amélioré, notamment le développement économique, les revenus des populations ont augmenté, et le système fiscal est mieux organisé, permettant ainsi l obtention de recettes internes, sans parler du nouvel élan pour le développement du pays, résultat de la découverte et de l exploration récente des ressources minérales. Les collectivités territoriales sont dotées de finances, de patrimoine et de ressources humaines propres, cela s inscrivant dans le cadre du principe constitutionnel d autonomie devant cependant être exercé «dans le respect des intérêts supérieurs de l État, garantissant une répartition des ressources publiques et la nécessaire correction des déséquilibres» 699. La Constitution de la République fait donc l énoncé du principe d autonomie et son régime juridique est fixé par une loi, la Loi des finances locales dont nous analyserons les aspects fondamentaux. Dans le cadre de cette autonomie et du fait que la décentralisation administrative doit être accompagnée de la décentralisation financière, et donc de l autonomie financière, le parlement mozambicain a adopté la loi des finances qui vise à définir le régime juridique financier et patrimonial des collectivités territoriales, c est-à-dire, comment ces collectivités territoriales à travers leurs organes peuvent exercer cette autonomie, gérer des recettes et réaliser les dépenses. 698 Sur cette analyse voir GUIMARÃES V, As finanças autárquicas. Reflexão sobre a experiência moçambicana, Lisboa-Maputo, 1999, pp Art. 276 n s 2 et 3, CRM.

265 265 Abordant globalement toutes les matières qui concernent l obtention de ressources et la réalisation des dépenses des collectivités territoriales, la loi comporte cinq chapitres dont le chapitre I établit les dispositions générales, notamment l objet de la loi, la définition de l autonomie financière et patrimoniale entre autres; le chapitre II concerne le budget et le patrimoine des collectivités territoriales, il explique les principes fondamentaux pour la gestion du budget tels que l annualité, l unicité, l universalité, la spécification, la non compensation, la non consignation et l équilibre. Le chapitre I explique le contenu du principe d autonomie financière des collectivités territoriales, «la condition pour l autonomie juridique des collectivités territoriales, pour une décentralisation effective» 700. Ainsi, sous réserve de l exercice de la tutelle administrative 701, l autonomie financière comprend les pouvoirs suivants 702 : - Elaborer, approuver, modifier et exécuter les plans d activité et son budget ; - Disposer de recettes propres et en percevoir d autres qui leur sont destinés par la loi; - Ordonner et procéder aux dépenses budgétaires ; - Réaliser des investissements publics; - Elaborer et approuver leur compte de gestion; - Gérer le patrimoine de la collectivité territoriale; - Recourir à l emprunt conformément à la Loi. 700 Sur l autonomie financière des collectivités territoriales au Mozambique voir : CISTAC, G., Manual de direito das autarquias locais, po. Cit. pp La tutelle administrative sur la gestion patrimoniale et financière des collectivités territoriales est faite en conformité aux principes et normes définis par la loi n 7/97, loi de tutelle administrative sur les collectivités territoriales. 702 Article 3 de la loi n 1/2008 du 16 janvier. Extrait en portugais : «a) elaborar, aprovar, alterar e executar planos de actividade e orçamentos; b) dispor de receitas próprias e arrecadar quaisquer outras que por lei lhes sejam destinadas; c) ordenar e processar as despesas orçamentais; d) realizar investimentos públicos; e) elaborar e aprovar as respectivas contas de gerência; f) gerir o património autárquico; g) contrair empréstimos nos termos da lei.

266 266 L exercice de ces pouvoirs se fait dans le respect des normes sur la distribution des compétences entre les différents organes locaux, notamment le Président du Conseil Municipal, le Conseil Municipal et l Assemblée Municipale, prévues dans l article 32 la loi n 2/97 du 18 février 703. Cette autonomie implique ainsi, l exercice de pouvoirs mais aussi la responsabilité des collectivités territoriales envers les citoyens, dans le cadre de l accountability ; la gestion locale doit être transparente permettant aux citoyens de s informer et participer aux décisions locales concernant notamment la réalisation de dépenses, dans la mesure où «l accès à l information fait accroître la confiance des citoyens ce qui constitue la base de la participation civique» 704. Le législateur a voulu donner plus d emphase à la question de la publicité budgétaire. En effet l article 11 de cette loi dispose que les organes des collectivités doivent maintenir trois copies du budget adopté par l assemblée municipale et leurs révisions à la disposition du public, ces copies sont déposées au siège du conseil municipal pour toute information ou consultation du public. Ce chapitre nous indique aussi les sources financières des collectivités. En effet les articles 17 à 20 indiquent les moyens dont disposent les collectivités territoriales pour la réalisation de leurs activités, ayant ainsi recours à des ressources internes, les recettes propres et à de ressources externes, essentiellement les dotations et subventions de l Etat. Les recettes propres, constituées par le produit des activités menées soit par les collectivités territoriales soit sur leur territoire, comportent à ce jour 705 : - Le produit des impôts et taxes locaux; 703 L Assemblée municipale, organe représentatif de la commune, détient un rôle important dans la mise en œuvre de l autonomie des collectivités territoriales. Dotée de pouvoirs délibératifs, elle doit se prononcer et délibérer sur toutes les questions fondamentales pour le développement économique, social et culturel de la commune, ainsi que contrôler les activités des autres organes et services municipaux. Elle délibère par exemple sur l approbation du plan d activités et sur le budget de la collectivité, ainsi que sur les différents rapports d activités ; elle fixe les tarifs pour les services rendus, elle décide du taux des impôts locaux et les quantitatifs respectifs, etc. 704 WEIMER B., «Moçambique, descentralizar o centralismo», op. cit Art.17 n 1, loi n 1/2008 du 16 janvier.

267 267 - La partie du pourcentage des impôts de l État attribuée par loi aux collectivités territoriales ; - Le produit du recouvrement de taxes spéciales attribuées par la loi; - Le produit du recouvrement des taxes pour l attribution de permis par les organes municipaux; - Les rémunérations des prestations de services; - Le produit du recouvrement d amendes qui par loi, Décrets ou règlement municipal reviennent à la collectivité territoriale ; - Le produit des legs, dons ou libéralités; - Autres recettes établies par la loi en faveur des collectivités territoriales. Ce sont également des recettes propres des collectivités territoriales, spécialement celles destinées au financement des dépenses d investissement, incluant les grandes réparations et les réhabilitations des infrastructures à leur charge, notamment : - Le revenu sur les biens administrés par les collectivités territoriales donnés sous la forme de concession ou exploitation; - Le revenu des biens et droits propres, meubles et immeubles, administrés par les collectivités territoriales transmis sous la forme de concession ou exploitation. La capacité des collectivités territoriales à générer des recettes propres recouvrant au moins la majeure partie de leurs dépenses sans dépendre de l Etat, constitue la condition fondamentale pour une autonomie financière effective. En effet, comme le précise François Labie «aux conditions d ordre juridique s ajoutent les conditions d ordre matérielle pour caractériser

268 268 l autonomie financière» 706. A la capacité de générer des recettes propres s ajoute aussi le pouvoir de contrôler ses ressources et de décider quelles dépenses réaliser. Ainsi les collectivités territoriales disposent de ressources qu elles gèrent librement et détiennent le contrôle sur les dépenses. Cependant «les niveaux de ressources propres peuvent varier selon la nature et le montant du taux d impôt attribués à la collectivité ainsi que la localisation dans l espace territorial» 707. Par conséquent, on peut constater que certaines collectivités territoriales détiennent plus d autonomie financière que les autres. Pour une autonomie financière effective, l Etat ne peut donc pas prendre des décisions sur le contenu du budget local en lieu et place des élus locaux, notamment, sur quelles dépenses seront inscrites au budget local. Il ne peut pas, comme le précise Gilles Cistac imposer des charges importantes mettant en cause l autonomie des collectivités territoriales 708. C est dans ce contexte que le législateur a toujours rappelé la nécessité d un transfert de charges accompagné obligatoirement par le transfert des ressources financières correspondantes. Concernant l exercice effectif des compétences financières à travers le transfert de compétences, cette loi insiste sur le fait que l exercice de nouvelles compétences en matière d investissement public est progressif, le budget devant indiquer, chaque année, les responsabilités qui seront transférées dans l année suivante et les moyens financiers correspondants. Cependant, une période transitoire pour la mise en œuvre de ces compétences transférées est prévue, ainsi les services de l État seront responsables pour l exécution du budget jusqu au transfert des compétences en matière d investissement. Ils seront donc obligés de fournir aux collectivités territoriales les plans, les programmes et les projets correspondant au territoire de la collectivité, ainsi que l appui technique durant la 706 Cité par CISTAC G., Manual de direito das autarquias locais, op. cit p Idem p Ibidem p. 181.

269 269 période de transition quand cela s avère nécessaire 709. Les collectivités bénéficient ainsi de ressources financières ordinaires et extraordinaires, les recettes propres étant des ressources internes des collectivités territoriales tandis que les ressources extraordinaires proviennent des dotations de l État aux collectivités territoriales, appelés «transferências orçamentais» ou transferts budgétaires. Cette matière est abordée dans le chapitre III de la loi des finances locales. En effet l article 43 dispose que les collectivités territoriales bénéficient d un fonds, dénommé «Fundo de Compensação Autárquica» 710, le FCA, destiné à compléter les ressources financières des collectivités territoriales. Cependant, lors de sa création, son objectif était «de permettre un développement régional équilibré et redistributif, pour la satisfaction des nécessités publiques minimales» 711 un objectif n ayant pas été retenu par la loi puisque ce dernier objectif est lié au principe de péréquation qui «suppose une instauration de solidarité financière entre les collectivités territoriales, l Etat subventionne les collectivités qui ont plus besoin de ressources» 712. Il s agit d une dotation inscrite au budget de l Etat composée de 1,5% des recettes fiscales prévues pour l année économique en question. Mais son allocation doit respecter des critères légalement définis ; il faut notamment tenir compte du nombre d habitants de la collectivité et de l extension territoriale. Or, malgré le fait qu il s agisse d un fonds de compensation, donc, comme son nom l indique, une contribution de l État pour accroître les recettes propres des collectivités territoriales, en général cette dotation est la condition de survie de la majeure partie des collectivités territoriales au Mozambique. En effet, à l exception des grandes villes telles que Maputo, Beira, Nampula, Matola, les communes mozambicaines se trouvent dans l impossibilité de générer des 709 Arts. 27 et 28 CRM. 710 Fonds de compensation communale, l équivalent à la Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) attribuée par l Etat aux collectivités territoriales en France. 711 GUAMBE J., LOUREIRO D., Autarquias locais em Moçambique, op. cit. p CISTAC G., Manual de direito das autarquias locais, op. cit. p. 44.

270 270 ressources propres, cela est dû à plusieurs facteurs, notamment les facteurs économiques et institutionnels. En effet, les collectivités territoriales situées dans des zones dotées d un indice de développement économique élevé, zone industrielle, niveau de revenus des habitants, plus de commerce, comme Maputo ou Matola, peuvent facilement obtenir des recettes pour financer leurs activités. D un autre côté, les institutions ou services de l Etat ont du mal à céder ce pouvoir aux collectivités territoriales comme le souligne Gilles Cistac «malgré la volonté de décentraliser prévue dans les textes, le pouvoir financier se maintient aux mains de l administration centrale, lié principalement à l absence d autonomie matérielle des collectivités vis à vis de l Etat» 713. Dans ce contexte de disparités économiques, il ne peut donc revenir qu à l Etat l obligation d assurer le financement des activités des collectivités territoriales. C est l Etat qui détient exclusivement le pouvoir sur l exploitation des ressources qui sont aujourd hui en croissance et constituent une source de recettes pour lui. Bernard Weimer considère que c est cette bureaucratie de l Etat qui contrarie les objectifs de la décentralisation «quand on analyse la distribution du budget de l Etat, on voit un manque de volonté du parti au pouvoir de partager ses ressources avec les organes locaux ; il ne reste à ces organes locaux et aux collectivités territoriales qu une portion infime du budget malgré la propagande sur la décentralisation, le gouvernement s engage très peu pour garantir un partage effectif des richesses» 714. Cet auteur démontre cette position en ayant recours à l expérience d autres pays africains qui contrairement du Mozambique, dont le dernier budget de l Etat consacrait moins de 5% du budget aux districts et aux collectivités territoriales, ces pays, notamment le Nigeria, l Ethiopie, l Afrique du Sud consacrent respectivement 50% et 40% aux dépenses locales 715.Cependant, 713 CISTAC G., «Manual de direito de autarquias locais,» op. cit. p WEIMER B., «Moçambique : Descentralisar o centralismo», op. cit., p Idem, p. 72.

271 271 les subventions de l Etat constituent en général presque la moitié du budget local comme le démontre le tableau ci-dessus: 26% 15% 11% 48% 1Dons 2Autres ressources propres 3Transferts fiscaux de l'etat 4Recettes fiscales et non fiscales 365 Source : WEIMER, B., (Dir), Moçambique: Descentralizar o Centralismo, IESE, Maputo 2012, p. Hormis le FCA destiné surtout à financer les dépenses de fonctionnement, les collectivités territoriales bénéficient aussi de dotations spécifiques pour l investissement. Inscrites minutieusement au budget de l Etat, il s agit de montants spécifiques destinés au financement de projets d investissement pour le développement local. Ils servent à financer des contrats de programmes - en matière d investissement, signés entre les collectivités territoriales dans le cadre de la coopération intercommunale, ainsi que d autres projets dans le cadre de l initiative locale 716. Le chapitre cinq se réfère à celle qui doit être la principale source du financement des collectivités territoriales: les impôts, les ressources fiscales des collectivités territoriales. Ainsi les principaux impôts et taxes définis par la loi et que les collectivités peuvent prélever sont : 716 Arts , loi n 1/2008 du 16 janvier.

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