Pratiques d urbanisme et développement durable

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1 Pratiques d urbanisme et développement durable Guide des pratiques réglementaires dans les communes rurales et périurbaines Conception: Gwenaël DORE (Institut national du développement local) sur la base d une recherche menée sous la responsabilité scientifique de Romain MEOT (INRA-Sadapt) avec la contribution de. Delattre, A. Soulaniex, I. aplaige, G. Hakoua. Document réalisé dans le cadre d un projet soutenu par le Réseau rural français

2 e but de ce guide est de proposer aux acteurs des territoires (élus, techniciens, associations) impliqués dans des projet de planification un panorama des pratiques en matière de réglementation d urbanisme. Ce document s appuie sur une recherche, soutenue par le Réseau rural français, sur un panel de communes dans trois zones d étude (Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d Azur, ot-et-garonne). e guide propose un ensemble de fiches synthétiques regroupées en deux parties principales la première partie est consacrée à 8 fiches enjeux faisant la synthèse des pratiques observées dans les trois zones d étude la seconde partie présente une série d exemples locaux illustrant la question de la constructibilité dans les zones agricoles et naturelles, à partir de 15 «fiches communales» en Ile-de-France. es supports photographiques mobilisés sont issus de la base VisioPlu (Bâtir Technologies).

3 Partie 1. Fiches enjeux es fiches enjeux traitent des faits marquants tirés de l observation des pratiques communales en matière de planification d urbanisme dans trois zones d étude (Ile-de de-france, Provence-Alpes Alpes-Côte d Azur, ot-et et-garonne). Elles traitent de trois thèmes principaux: l évolution des zonages, l habitat dispersé et le mitage, ainsi que l enjeu de la densification

4 Fiche Enjeu n 1 es secteurs bâtis en zone naturelle e reclassement de secteurs agricoles en secteurs naturels est une des composantes du phénomène des «secteurs bâtis en zones naturelles». Ces derniers sont identifiés au sein des zones naturelles comme étant partiellement mités et susceptibles de droits à construire, plus ou moins importants. Communes délimitant des secteurs bâtis en zone naturelle en Ile-de-France (à gauche) et en région PACA (à droite) B ien que concernant des surfaces réduites, les secteurs bâtis en zone naturelle sont présents dans près de la moitié des communes étudiées, quelle que soit la région. es secteurs bâtis sont donc à la fois peu étendus et fréquents : deux caractéristiques qui, combinées, illustrent assez bien la notion «d émiettement urbain», c est-à-dire un processus de mitage souvent peu consommateur d espaces naturels et agricoles, mais qui contribue à les déstructurer par sa démultiplication. Des exemples de dénomination de ce type de zonage par les communes sont donnés dans le tableau cidessous Exemples de secteurs bâtis en zone naturelle en Ile-de- France «secteur de faible constructibilité» (Villiers-le-Mahieu, 78) «légère extension du tissu existant» (Château-andon, 77) «constructions existantes en bordure du oing (Darvault, 77) «habitations intégrées au périmètre du site classé de la vallée de la Bièvre (Guyancourt, 78) «Domaine et ferme» (Magny-les-Hameaux, 78)

5 Fiche Enjeu n 2 Que deviennent les zones d habitat diffus issues des POS? U ne interrogation particulière porte sur le devenir des «zones d habitat diffus» (zones NB) autorisées dans les plans d occupation des sols, mais que les communes doivent abandonner lors du passage au plan local d urbanisme. E n Ile-de-France, les zones d habitat diffus reclassées le sont très majoritairement sous la forme de zones urbaines via l agglomération à des secteurs urbains existants. e reclassement en zone naturelle est plus rare et celui en zone agricole inexistant. En Provence, le zonage en habitat diffus est plus répandu et suit également des trajectoires de reclassement beaucoup plus hétérogènes que dans l échantillon francilien. En effet, les secteurs d habitat diffus (NB) sont reclassés à part égale en zone urbaine et en zone naturelle, tandis qu une part moins importante est ouvert à l urbanisation. Enfin, une minorité non négligeable de secteurs de ce type conserve le même zonage, dans le cas où la commune révise son document d urbanisme en demeurant dans le cadre du plan d occupation des sols. es communes étudiées dans le département du ot-et-garonne présentent un profil comparable aux communes du panel provençal. Evolution des zones d habitat diffus (NB) dans le ot-et -Garonne (en haut) et en région PACA (en bas) D ans tous les cas de figure, les reclassements opérés présentent leurs propres avantages et inconvénients. es rezonages en secteurs urbains créent des espaces urbanisés peu denses, où les permis de construire sont possibles alors que les réseaux sont souvent insuffisants : ils sont donc sources de difficultés financières potentielles pour les communes. es reclassements en secteurs à urbaniser posent des difficultés juridiques, dans la mesure où ces derniers doivent, aux termes du Code de l urbanisme, correspondre à des espaces globalement vierges de construction. Enfin, la requalification des secteurs d habitat diffus en secteurs naturels est un vecteur de mitage important.

6 Fiche Enjeu n 3 ouverture à l urbanisation ouverture à l urbanisation se fait souvent sous la forme de petites opérations inférieures à 20 hectares, les zones d activités étant de taille plus modeste encore. A cela s ajoute le constat que les opérations importantes sont concentrées à proximité des pôles urbains et qu au fur et à mesure que l on s éloigne de ces derniers, les petites opérations dominent. Surfaces ouvertes à l urbanisation en Ile-de-France Surfaces ouvertes à l urbanisation (ot-et-garonne) P ar ailleurs, la pratique qui consiste à constituer des réserves foncières de long terme ou sans calendrier précis correspond à la majorité des secteurs ouverts à l urbanisation en Ile-de- France. Zone du document en vigueur Type de zone à urbaniser Effectif AU Urbanisation à court terme 113 AU Urbanisable à long terme / réserve foncière 89 AU Calendrier non précisé 61 Nombre total de secteurs AU 263 Destination des zones ouvertes à l urbanisation (Ile-de-France)

7 Fiche Enjeu n 4 Comment les communes justifient-elles elles le choix du zonage? E n Ile-de-France, les communes préfèrent mettre en valeur la morphologie actuelle du bâti, insistant sur l importance de conserver les formes urbaines existantes pour éviter toute dénaturation du caractère du secteur. a fréquence de cette justification est à la fois le reflet d une certaine inertie des formes urbaines sur le cour terme (la difficile densification d un tissu pavillonnaire, par exemple), mais traduit aussi parfois une réticence plus explicite à la densité. argument de la lutte contre le mitage est beaucoup plus présent dans les zones naturelles que dans les zones agricoles. Il justifie un quart des zonages adoptés pour délimiter des secteurs naturels où subsistent des droits à construire plus ou moins importants. Dans ces mêmes secteurs bâtis des zones naturelles, la référence à l urbanisation diffuse est parfois explicite, les communes assumant dans ce cas le pari de concilier souplesse dans l allocation de droits et contrôle de l extension du bâti.

8 Fiche Enjeu n 5 es superficies minimales de terrains constructibles e recours à cette réglementation n est possible que s il est justifié par trois types de motifs : l absence de réseaux d assainissement, l impact paysager et le maintien d une urbanisation traditionnelle. histoire récente de cet outil est symptomatique des hésitations du droit de l urbanisme : une première fois supprimé par la loi Solidarité et renouvellement urbain (2000), il a été réintroduit par la loi Urbanisme et habitat (2003). Dix ans plus tard, les réformes en cours (loi AUR) proposent à nouveau sa suppression. e plus souvent, le recours à cet instrument se traduit par une urbanisation sous-densifiée, potentiellement très consommatrice en espaces agricoles ou naturels. importantes pour les communes. e recours à cet instrument est encore largement utilisé à la fois en Provence- Alpes-Côte d azur, mais aussi en Ile-de-France. En revanche, il tend à décliner fortement dans un territoire comme le ot-et-garonne, où le marché foncier est plus détendu et les ménages à hauts revenus moins nombreux. es valeurs observées sur l échantillon provençal montre que plus de la moitié des règles relevées prescrivent des superficies supérieures à 2000 m2 dans les zones à urbaniser et les zones d habitat diffus. Superficies minimales prescrites dans les zones à urbaniser en région PACA (m2)

9 Fiche Enjeu n 6 Quelles sont les possibilités d extensions pour le bâti existant? allocation de droits à construire y compris en zone naturelle est donc une manière de faire face à une demande importante de la part des propriétaires dans ce type de communes, ainsi que nous l avons mentionné plus haut à propos des secteurs bâtis en zone naturelle. Parmi les règles qui organisent les possibilités de construction (article 2 du règlement), la manière dont le règlement organise les droits à construire dans les zones naturelles, en particulier à la possibilité laissée au bâti existant d évoluer, est un enjeu important. E nviron la moitié des communes étudiées en région provençale, ainsi qu un tiers des communes étudiées en Ile-de-France, autorisent l extension des constructions principales dans ce type de zone. En région provençale, l essentiel des communes concernées se situe à l intérieur ou à proximité immédiate des pôles urbains. es règlements peuvent encadrer plus ou moins les extensions en assortissant les autorisations de conditions ou en proposant des définitions pour certains types de constructions. C est ce que montrent les exemples mentionnés dans le tableau ci-dessous, issus de diverses communes provençales. Extension du bâti existant : exemples provençaux «sont qualifiés de bâtis existants les constructions closes et couvertes» (ardiers, 04) «pour les habitations qui ne sont pas liées à une exploitation agricole» (Manosque, zone N, 04) «sans augmentation du nombre de logement» (Saint-aurent-du-Verdon, zone ND, 04) «une fois tous les dix ans» (Tallard, zone N, 05) «dans le prolongement de l alignement du bâtiment principal» (Rognonas, ND, 13)

10 Fiche Enjeu n 7 Comment encadrer le changement de destination du bâti agricole? a pratique qui consiste à organiser le changement de destination de bâtiment d exploitation vers des usages résidentiels peut être interprétée comme la conséquence d une déprise de l activité productive et comme le signe d une pression foncière sur les S ouvent justifiée par les communes en raison du déclin de la population des exploitants et la nécessité d affecter un usage à des constructions menacées de devenir des ruines, cette pratique n en pose pas moins la question de la pérennisation sur le long terme de l activité agricole sur le territoire concerné. a disparition de bâtiments stratégiques pour l agriculture, une fois ceux-ci convertis pour des usages d habitation, rend en effet plus complexe toute reprise d activité (installations de jeunes, projets innovants). Ce souci du long terme est plus ou moins présent dans l écriture de la réglementation, comme le montre la diversité des techniques de rédaction relative à cet aspect. Changement de destination du bâti agricole: exemples provençaux «la destination des bâtiments ne doit pas être incompatible avec la vocation de la zone ni donner lieu à des charges nouvelles de fonctionnement pour la commune» (Montagnac-Montpezat, 04) «à condition que les structures soient intactes et les volumes clos et couverts, que la destination ne nuise pas à l'activité agricole» (St aurent du Verdon, 04) «si la construction est située à l'intérieur d'un hameau» (a Bâtie Neuve, 05) «pour de l'habitat estival des chalets d'alpages dont le patrimoine mérite d'être sauvegardé» (Embrun, 05) «bâtiments agricoles désaffectés, sans extension d'emprise au sol» (aragne-montéglin, 05) «camping à la ferme, gîtes ruraux dans les constructions existantes et avec un changement limité de destination» (Rognonas, 13) «dans le respect du caractère de la zone et des notions de siège d'exploitation et de regroupement de constructions» (Gassin, 83)

11 Fiche Enjeu n 8 a diversité des pratiques en matière de densité es différentes règles qui, en dehors des superficies minimales, dessinent les contours de la trame urbaine, sont susceptibles de varier fortement à la fois d un secteur à l autre, et d une commune à l autre (l habitat pavillonnaire est par nature beaucoup moins dense que les secteurs d habitat collectif, mais des différences existent d une commune à l autre entre les densités assignées à ces secteurs pavillonnaires). Au sein des secteurs urbains, les gammes de densités, qu elles s expriment sous forme de coefficients d occupation des sols, d emprise au sol, de hauteur ou de règles de recul (distances aux limites parcellaires ou entre les constructions), sont particulièrement étendues, y compris lorsque l on fait abstraction des secteurs de centre-ville COS Coefficient d emprise Hauteur Distance aux limites Minimum 0,05 0, er quartile 0,2 0, Médiane 0,3 0, e quartile 0,5 0, Maximum 6 0, En région provençale, si l on considère la localisation des communes qui prescrivent dans les secteurs urbains des coefficients d occupation des sols inférieurs à la médiane de l échantillon (en faisant abstraction des centre-ville), on remarque qu elles se situent surtout dans les couronnes périurbaines et assez peu dans le rural éloigné. En Ile-de-France, ce sont des situations très contrastées qui sont observées dans le cas spécifique des secteurs d habitat individuel (les zones urbaines pavillonnaires), des densités faibles, par rapport à la médiane des COS observés sur l échantillon global, pouvant être localisées immédiatement en bordure du grand pôle parisien aussi bien que dans des communes plus rurales. Ce constat nous rappelle que la préférence pour une urbanisation plutôt extensive n est pas une stratégie propre à des communes éloignées des pôles urbains

12 Partie 2 Fiches communales Exemples franciliens es fiches communales présentées ici proposent d illustrer de manière concrète les pratiques d urbanisme relatives à la constructibilité résiduelle des zones agricoles et naturelles. Ces fiches abordent cinq thèmes différents au travers des exemples de communes retenus: es droits à construire dans les zones agricoles (Réau, Cannes-Ecluses, Ury, Ville- neuve-le le-comte) es constructions agricoles et résidentielles en zone naturelle (Pontcarré, Ville- preux, Salins, Grisy-Suisnes) es zones naturelles construites, marges des zones urbaines (Soisy, Soignolles, Amillis) es zones naturelles construites, espaces de transition entre zones urbaines (Maule, Morainvilliers, Vilennes-sur sur-seine) es espaces périurbains aux portes d une agglomération (Magny-les les-hameaux, Mouroux)

13 Fiche n 1 Réau (77) ocalisation en Ile-de-France es bâtiments d exploitation peuvent être identifiés par un zonage délimitant un secteur doté de droits à construire au sein des zones agricoles. e cas de la commune de Réau rend compte de la situation classique d un bâtiment isolé au sein de parcelles cultivées et clairement identifié par un zonage «Ac» permettant l évolution et l agrandissement des constructions en lien avec l exploitation.

14 Fiche n 2 CannesCannes-Ecluse (77) ocalisation en Ile-de-France es sièges d exploitation sont parfois situés à proximité immédiate des zones urbanisées. Si cette proximité est source de valorisation du patrimoine bâti, elle peut être à moyen terme source d enclavement et de conflits d usage. Dans la commune de Cannes-Ecluse, le siège d exploitation est identifié par un secteur agricole «Aa» entouré de zones pavillonnaires (UB) et ne disposant que d une ouverture limitée sur les parcelles agricoles attenantes.

15 Fiche n 3 Ury (77) ocalisation en Ile-de-France es secteurs de constructibilité agricole en zone A peuvent soit être circonscrits au périmètre du bâti existant afin d en permettre les évolutions, soit délimiter des parcelles actuellement vierges de construction, mais destinée à des constructions futures. A Ury, un zonage «Ac» permet des projets de construction de bâtiments d exploitation bénéficiant d une desserte par la voirie, en raison de la localisation des parcelles concernées à proximité immédiate de zones urbaines ou de secteurs déjà bâtis en zone N.

16 Fiche n 4 Villeneuve-le le-comte (77) ocalisation en Ile-de-France Dans la commune de Villeneuve, les secteurs de constructibilité agricole («Ab») ont été délimités en intégrant les bâtiments agricoles existant et les parcelles vierges attenantes pour permettre l extension des premiers. Afin d éviter les conflits d usage futurs, une zone tampon (parcelle cultivée) sépare ce secteur des réserves foncières destinées à une urbanisation sur le long terme (zones «2AU»).

17 Fiche n 5 Salins (77) ocalisation en Ile-de-France e bâti agricole fait parfois l objet d une «pastille» en zone naturelle lorsqu il jouxte une zone urbanisée. Dans le cas de Salins, le secteur «Nh» est séparé des zones UX, UE et UB par la route.

18 Fiche n 6 Pontcarré (77) ocalisation en Ile-de-France es corps de ferme, aménagés partiellement ou en totalité pour un usage résidentiel, peuvent faire l objet d un zonage en secteur naturel doté de droits à construire. A Pontcarré, la parcelle concernée est à proximité de la route et de la zone urbanisée, bien qu elle ne soit pas en continuité de celle-ci.

19 Fiche n 7 Villepreux (78) ocalisation en Ile-de-France e zonage en secteur naturel est utilisé parfois également dans une visée de protection patrimoniale, comme c est le cas à Villepreux (zonage destiné à protéger les «grandes demeures avec parc»).

20 Fiche n 8 GrisyGrisy-Suisnes (77) ocalisation en Ile-de-France es sous-secteurs constructibles des zones naturelles peuvent prendre la forme de plusieurs micro-pastilles limitées aux abords immédiats des constructions. Dans la commune de Grisy-Suisnes, ces micro-pastilles, bien que situées au milieu de parcelles agricoles, sont très proches de la dernière extension urbaine et sont donc faciles à équiper

21 Fiche n 9 Soisy (77) ocalisation en Ile-de-France A Soisy, les parcelles délimitées en secteur «Nh» (secteur d habitations des zones naturelles dans lesquels subsistent des droits à construire) forment un continuum sous forme de bande en lisière des espaces urbanisés (zones U). Elles constituent ainsi, entre les zones urbaines et les zones strictement protégées pour l agriculture (A), un espace de transition où des possibilités d extension de l existant sont accordées aux propriétaires.

22 Fiche n 10 Amillis (77) ocalisation en Ile-de-France urbanisation par le biais des secteurs constructibles en zone naturelle est parfois difficile à distinguer du zonage strictement urbain. A Amillis, des secteurs urbains («U») et naturels bâtis («Nh») alternent de manière relativement peu différenciée, si ce n est par de brèves coupures boisées qui peuvent interrompre le développement des réseaux

23 Fiche n 11 Soignolles (77) ocalisation en Ile-de-France S oignolles offre un exemple similaire au cas précédent de Soisy. usage du zonage permettant l extension du bâti en zone naturelle («Nh») sous forme de bande étirée, parallèle aux zones urbaines et agricoles, est à le résultat d une urbanisation linéarisée autour des axes routiers.

24 Fiche n 12 Maule (78) ocalisation en Ile-de-France E ntre les deux communes de Maule et d Aulnay-sur- Mauldre (Yvelines), des zones de bâti isolé classées en N font la transition entre les deux bourgs, le long de l axe routier.

25 Fiche n 13 Morainvilliers (78) ocalisation en Ile-de-France E ntre les deux communes de Maule et d Aulnay-sur- Mauldre (Yvelines), des zones de bâti isolé classées en N font la transition entre les deux bourgs, le long de l axe routier.

26 Fiche n 14 VilennesVilennes-sursur-Seine (78) ocalisation en Ile-de-France A Vilennes, des pastilles «Nh» se situent à proximité immédiate d une zone d urbanisation future importante. Elles seront à terme en continuité du tissu urbain et rapprocheront les deux centres urbains des communes riveraines.

27 Fiche n 15 Mouroux (77) ocalisation en Ile-de-France M ouroux est en banlieue immédiate de Coulommiers. De très nombreuses pastilles «Nh» suivent l axe routier qui mène au centre ville de Coulommiers, en alternance avec de petites zones U et AU.

28 En guise de conclusion Nous avons mis l accent sur la nécessité d une évaluation des dynamiques de consommation d espaces non bâtis au-delà de la seule prise en compte des ouvertures à l urbanisation dans le cadre de zonages dédiés à cette vocation. Pour ce qui est des espaces classés en zone agricole, ils sont à la fois les principaux visés par des trajectoires de zonage évoluant vers l urbanisation et, dans le même temps, la part de ces espaces épargnée par l urbanisation n est pas totalement préservée. En effet, des marges de constructibilité importantes peuvent subsister, notamment par la création de secteurs classés en zone naturelle au sein d une zone agricole plus vaste. allocation de droits à construire passe alors par des règles autorisant la création de constructions nouvelles ou permettant des extensions du bâti existant qui peuvent se révéler parfois très importantes. De plus, si ces secteurs bâtis sont souvent de taille modeste par rapport à l ensemble des surfaces classées en zone naturelle ou agricole, ils sont présents dans près de la moitié des communes étudiées, ce qui illustre la fréquence du phénomène. Enfin, la consommation de terres à la fois par l ouverture à l urbanisation et le mitage n est pas le seul élément de fragilisation de l activité agricole : la reconversion trop systématique des bâtiments d exploitation pour des usages résidentiels non liés à l activité productive, organisée de manière plus ou moins encadrée par les règlements, fait planer un risque sur la pérennisation de l activité sur le long terme dans certains territoires. es zonages et règlements vecteurs de mitage ou d urbanisation dispersée dans les espaces naturels et agricoles sont pour une part importante expliqués par l héritage des zones d habitat diffus, que le passage du plan d occupation des sols au plan local d urbanisme ne résorbe que progressivement. e recours important à ce type de zonage dans la première génération de documents d urbanisme constitue donc toujours aujourd hui un héritage difficile à gérer pour les communes, et une source importante de dissémination du bâti dans les espaces naturels.

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