Initiative de l AISS Points de vue N 1. L avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone

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1 Initiative de l AISS Points de vue N 1 L avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone

2 Sommaire L'avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone Introduction... 1 La sécurité sociale en Afrique francophone: au passé, au présent et à l'avenir M. Ewane Ejuba Directeur du Bureau régional de l'aiss pour l'afrique... 3 L'avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone: une vue d'ensemble M. Ibrahima Konaté Directeur général, Institut national de prévoyance sociale, Mali... 9 La nécessité de la sécurité sociale pour tous au Bénin M. Boubacar Arouna Directeur général, Office béninois de sécurité sociale, Bénin La sécurité sociale en Tunisie M. Mohamed Ridha Kechrid Président Directeur général, Caisse nationale de sécurité sociale, Tunisie. 21 La sécurité sociale au Cameroun M. Louis Paul Motaze Directeur général, Caisse nationale de prévoyance sociale, Cameroun La sécurité sociale en Côte d'ivoire M. Bernard N'Doumi Directeur général, Institut de prévoyance sociale - Caisse nationale de prévoyance sociale, Côte d'ivoire Peut-on espérer sortir de l'indifférence? La sécurité sociale au Rwanda M. François-Xavier Ngarambe Directeur, Caisse sociale du Rwanda, Rwanda... 33

3 Initiative de l AISS Points de vue N o 1 L avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone Introduction Le thème général de l Initiative de l Association internationale de la sécurité sociale, Pour une sécurité sociale plus forte, résume la mission globale de l Association et l esprit qui anime l Initiative en particulier. L objectif de ce programme, lancé en 1999, est de contribuer aux débats publics sur la sécurité sociale - tant au plan national qu international - à travers un nouvel apport d informations et d idées. L Initiative comprend une série d activités - des études, des débats, des publications - orientées vers ce but. Les thèmes traités dans le cadre de l Initiative concernent l impact de la sécurité sociale sur le quotidien des populations à travers le monde. Ce programme vise à apporter des éléments de réponse à deux questions principales. Dans quelle mesure la sécurité sociale répond-elle actuellement aux attentes de la population? Comment pourrait-elle mieux y répondre? Les Points de vue de l Initiative de l AISS La présente publication est la première de l Initiative à paraître sous le titre Points de vue. Il s agit de documents présentant des opinions sur les tendances actuelles de la sécurité sociale. Des faits et des descriptions figurent également dans ces textes, mais il s agit avant tout de privilégier les interprétations formulées par leurs auteurs. Le thème de l étendue de la couverture Les limites du champ d application de la sécurité sociale représentent un des axes prioritaires des activités de l Initiative. Concernant ce thème, l AISS a lancé une étude internationale sur quinze pays, choisis de manière à représenter différentes régions du monde et des niveaux contrastés de couverture de la population. Les travaux sur ce thème visent à mesurer la population couverte, à identifier les groupes exclus et à étudier les mécanismes qui mènent à l exclusion. Ces travaux portent également sur les politiques publiques qui ont abouti à une extension de la couverture ou qui seraient susceptibles d y contribuer. L avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone Les textes réunis dans la présente publication ont été rédigés à l occasion d un Colloque des Directeurs des institutions de sécurité sociale des pays francophones d Afrique, organisé par l AISS du 12 au 14 février 2001 à Bamako, au Mali. L un des principaux événements fut une table ronde sur L avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone pour laquelle six directeurs d institutions ont préparé des rapports. Lors de la rencontre, les participants de la table ronde ont suggéré que l AISS publie les rapports en tant que contribution aux travaux de l Initiative sur l étendue de la couverture. Ces textes sont publiés ici, accompagnés d une introduction rédigée par le directeur du Bureau régional de l AISS en Afrique.

4 Le sujet général de cette publication est donc l avenir de la sécurité sociale dans la région. En conséquence, les auteurs traitent non seulement de la question de la couverture mais également d autres sujets importants: le niveau des prestations, la gestion des organismes de sécurité sociale, l utilisation de leurs réserves. Mais, pour l essentiel, leurs propos sont centrés sur le problème de l exclusion. Il s agit en effet de la question clef pour l avenir de la sécurité sociale dans la région. L exclusion actuelle de larges tranches de la population constitue la faiblesse principale de la sécurité sociale en Afrique. Sans extension de la couverture, la sécurité sociale ne saura concerner qu une minorité de la population dans cette région. Il est question dans cette publication des pays d Afrique francophone. Cependant, les auteurs traitent des sujets qui concernent bien d autres pays du monde et la portée des idées qu ils développent dépasse largement cette seule région. Dalmer D. Hoskins Secrétaire général 2

5 La sécurité sociale en Afrique francophone: au passé, au présent et à l avenir M. Ejuba Ewane, Directeur du Bureau régional de l AISS pour l Afrique 1 Introduction Les témoignages des directeurs d organismes de sécurité sociale de l Afrique francophone qui suivent comportent trois points communs. D abord, ils constatent tous la faiblesse des systèmes existants. Ce constat n a rien de nouveau en soi mais il émane cette fois de directeurs d institutions. Ensuite, ils font preuve d une volonté d améliorer les prestations fournies. Enfin, ils envisagent la perspective d aller vers une extension de la couverture. L on ne saurait trop souligner l importance du rôle de la sécurité sociale en tant qu instrument de développement économique, social et humain. Non seulement elle fournit un revenu de remplacement, mais encore, elle donne accès aux soins médicaux. Son objectif fondamental est de protéger le niveau des revenus et la qualité de vie des populations. Le droit de chacun à la sécurité sociale est universellement reconnu, bien que la majorité des Africains ne le sache pas. De nombreux obstacles entravent son extension mais des solutions peuvent être envisagées. Des points communs entre les pays Dans le développement de la sécurité sociale des anciennes colonies françaises d Afrique, on constate certaines similitudes et un parallélisme persistant. Leur sécurité sociale s est inspirée d une même législation, à savoir le Code du travail de 1952 pour les territoires d outre-mer, si bien que les mêmes principes et les mêmes règles régissent les systèmes de sécurité sociale dans ces pays. Les anciennes colonies belges ont bien de points communs avec les autres pays francophones. Au cours des trente dernières années toutefois, les anciennes colonies belges ont développer certaines divergences en matière de sécurité sociale, tout en conservant leurs principaux traits communs avec le reste de l Afrique francophone. Il faut noter que, dans les anciennes colonies belges, la sécurité sociale ne couvre que les risques professionnels et les pensions (vieillesse, invalidité, survivants), alors que, dans les anciennes colonies françaises, elle fournit généralement, outre ces prestations, des prestations familiales et l action sanitaire et sociale. La sécurité sociale en Afrique francophone est basée sur le principe d assurance sociale, avec versement périodique des prestations en contrepartie de cotisations prélevées sur les salaires. Pendant ses premières années d existence, la sécurité sociale en Afrique francophone a joué un rôle majeur dans le développement économique. Les régimes ont fourni des prestations en espèces et des soins médicaux aux salariés, qui étaient à la fois considérés comme la catégorie de la population la plus touchée par le développement et la plus utile dans la réalisation de ce 1 L auteur remercie vivement Mme. Lysette Ngatchou, Directeur général adjoint de la Caisse nationale de prévoyance sociale du Cameroun, et M. Boubacar Arouna, Directeur général de l Office béninois de sécurité sociale, pour leurs commentaires pertinents sur une première version de ce texte. M. Théopiste Butare, Administrateur du programme régional de l AISS pour l Afrique francophone, et Mme. Lucy aproberts, Chef de projet, Initiative de l AISS, ont revu le texte en vue de sa publication comme Points de vue de l Initiative de l AISS. 3

6 processus. Les revenus non utilisés pour payer des prestations ont été pour une grande part investis, notamment dans des projets étatiques de développement, ce qui a permis de créer des emplois et de stimuler la croissance économique. Une période de difficultés pour la sécurité sociale a commencé avec la crise économique des décennies 1970 et Les programmes d ajustement structurel que les institutions financières internationales ont imposés aux pays africains ont aggravé ces difficultés. Ces programmes ont contribué au développement du chômage dû à des fermetures ou des restructurations d entreprises, à l insolvabilité des employeurs, notamment dans le secteur public, et au développement des retraites anticipées. Tous ces facteurs ont contribué à l érosion de l assise financière des régimes de sécurité sociale. Comme ailleurs dans le monde, il existe en Afrique de fortes interdépendances entre la sécurité sociale et l économie. En période de forte inflation et d extension du chômage, les régimes de sécurité sociale connaissent souvent des crises financières et ne sont plus en mesure de faire face à leurs obligations. Les instances qui ont imposé les programmes d ajustement structurel n ont pas su prendre en compte, en amont, le rôle de la sécurité sociale, ses objectifs et son potentiel dans les pays concernés. Les responsables des institutions de sécurité sociale n ont pas toujours été impliqués dans la négociation des programmes d ajustement structurel. Comme il a été dit plus haut, les premiers systèmes de sécurité sociale cherchaient à protéger des salariés. On envisageait alors que l extension s effectuerait, soit grâce à l expansion du secteur formel, résultat du développement économique, soit par une extension progressive de la couverture aux personnes travaillant à leur propre compte ainsi qu aux petits entrepreneurs. Plus de quarante ans plus tard, ces possibilités ne se sont pas matérialisées, si bien que dans nombre de pays d Afrique sub-saharienne, la couverture se situe entre 8 et 15 pour cent de la population active. Les difficultés actuelles La faible étendue de la couverture s explique par plusieurs facteurs qui entravent le développement de la sécurité sociale. Premièrement, de nombreux pays ne disposent pas d une politique cohérente de protection sociale, qui définirait les formes de protection à fournir aux différents groupes de la population. L absence de telles politiques favorise l adoption de mesures fragmentaires, mal harmonisées, ce qui ne contribue guère à optimiser l utilisation des maigres ressources pour mettre en oeuvre les priorités nationales. En ce qui concerne les prestations servies et les populations couvertes, les textes de loi existants n ont pas pris en compte certains paramètres, si bien qu il y a un grand décalage entre les politiques de sécurité sociale et les réalités sociales, culturelles et économiques. Il ne fait aucun doute que l héritage de régimes initiaux mal adaptés représente une entrave au développement harmonisé des systèmes de sécurité sociale en Afrique. La routine, les droits acquis et le poids des habitudes contribuent à la rigidité et à la résistance au changement et à l obstruction de tout progrès. Du fait du manque d intérêt ou de l absence de politique de protection sociale, la plupart des pays n ont pas amendé la législation en vigueur pendant trente ans. Ceci signifie que le niveau des cotisations est resté stationnaire et n a pas suivi l évolution économique et sociale, si bien que dans certains pays, le niveau des prestations en espèces est presque insignifiant, et les prestations elles-mêmes deviennent impopulaires. Le niveau des prestations versées en espèces au titre des allocations familiales, par exemple, est si faible qu elles ne peuvent plus satisfaire les aspirations des assurés. Dans la plupart des pays africains, en effet, les allocations sont inférieures à 2 dollars US par enfant et par mois, et tombe en dessous de 1 dollar US au Tchad et à Madagascar. Si aujourd hui les bénéficiaires avaient la possibilité de choisir entre les soins médicaux et les allocations familiales, la majorité 4

7 opterait pour les soins médicaux. Les objectifs de départ des allocations, qui étaient de favoriser la protection maternelle et infantile, de promouvoir l éducation et l instruction des enfants, de lutter contre la mortalité infantile et d augmenter les ressources des familles avec enfants n ont pas été atteints. En l absence d une politique cohérente, les autorités nationales se sont souvent focalisées sur les recettes tirées des cotisations destinées à la sécurité sociale et ces recettes ont été considérées comme une source d emprunt à bon marché pour les Etats soucieux de résoudre leurs problèmes de trésorerie, souvent au détriment de leurs engagements fondamentaux vis-à-vis des assurés sociaux. Il faut signaler également la mauvaise gestion et la corruption qui minent certaines institutions de sécurité sociale. Certaines d entre elles ont été influencées par diverses parties qui tendent à les détourner de leurs objectifs initiaux. Il s agit parfois des ministères des Finances et du Travail, et dans certains cas, des Conseils d administration des institutions de sécurité sociale elles-mêmes. Les résultats finaux sont des frais d administration élevés, de faibles rendements d investissements et des prestations modiques. Ces problèmes sont souvent aggravés par l absence générale de mécanismes pour surveiller les performances des institutions de sécurité sociale. Certaines structures ne sont pas en mesure de fournir des prestations adéquates. Quelques-unes accusent de grands retards dans le recouvrement et l enregistrement des cotisations, dans l immatriculation des assurés et dans l imposition de sanctions à l encontre d employeurs en défaut de remise de cotisations. Ces problèmes sont aggravés par la lourdeur des procédures administratives liées à l octroi des prestations, notamment les formalités trop nombreuses. A ces problèmes s ajoutent des difficultés liées à la pauvreté : l analphabétisme, l insuffisance des infrastructures de communication, la dispersion des populations, etc. Il faut noter particulièrement l absence ou l insuffisance, dans les zones rurales, des réseaux bancaires, téléphoniques et routiers. En effet, il est courant de voir, dans certains pays, les routes devenir impraticables pendant la saison des pluies, si bien que le personnel de la sécurité sociale ne peut plus accéder à sa clientèle, ce qui cause des retards dans le recouvrement des cotisations et dans le paiement des prestations. La situation est encore aggravée par les faiblesses du système juridique et les carences des administrations locales. Certains pays de la région sont en proie à des conflits, facteurs d instabilité sociale et économique, ou à des catastrophes ou épidémies. Ils font face à une pénurie de ressources et par conséquent ne peuvent garantir la viabilité à long terme de leurs systèmes de protection sociale. Signalons notamment l impact de la pandémie du VIH/SIDA qui affecte déjà sévèrement les économies nationales du continent et qui va avoir des répercussions négatives sur la viabilité financière des régimes de sécurité sociale. Un autre problème important dont il convient de tenir compte est l absence de conventions bilatérales et multilatérales sur la sécurité sociale qui puissent protéger les immigrés - volontaires ou involontaires - au sein de la région. Les perspectives d avenir La Déclaration universelle des droits de l homme de 1948 stipule que toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ( ) (Art 22). Il s agit, précise ce texte, du droit aux soins médicaux et aux services sociaux essentiels, à la sécurité en cas de maladie, de maternité, d invalidité, de décès, de vieillesse et de chômage, et à une aide et une assistance 5

8 spéciales pendant la maternité et l enfance (Art 25). La Convention internationale sur les droits économiques, sociaux et culturels de 1966 reconnaît le droit de toute personne à la sécurité sociale, y compris les assurances sociales (Art. 9). La mise en œuvre de ce droit exige un engagement ferme et de la bonne volonté de la part de l Etat et de l ensemble de la société civile. Une approche régionale à la sécurité sociale a été préconisée afin que les pays africains puissent apprendre de leurs semblables au lieu de se trouver confrontés à des concepts sociaux qui ne répondent pas nécessairement à leurs besoins. En premier lieu, il importe de définir une politique nationale en matière de sécurité sociale, assortie d une définition des stratégies visant à couvrir les différentes couches de la population, ainsi que des domaines à assurer. Une telle politique permettrait de réglementer, d harmoniser, de coordonner et d assurer le suivi des mesures de protection sociale et d en évaluer la mise en œuvre, afin que les différents régimes en vigueur soient complémentaires et non pas concurrents, contribuant à optimiser l utilisation des rares ressources disponibles. Il serait judicieux de mettre sur pied une structure nationale de contrôle, composée de représentants des différentes parties prenantes aux systèmes. Une telle structure viserait à assurer une plus grande responsabilisation, une meilleure gouvernance et une transparence accrue au sein des systèmes de sécurité sociale, et d éviter toute mainmise étatique sur les caisses. A cette fin, il conviendrait de mettre au point des mécanismes de limitation d abus, de dissuasion de pratiques de corruption et de fraude au sein de l administration des régimes de sécurité sociale. Mentionnons encore un autre changement clef de l amélioration de la sécurité sociale en Afrique: une harmonisation des régimes tendant à promouvoir l intégration régionale, non seulement entre les pays francophones mais également avec les pays anglophones, dont les systèmes de protection sociale diffèrent sensiblement. Si l intégration régionale doit avoir un sens, si l immigration doit être encouragée, il importe d harmoniser ces régimes, notamment en ce qui concerne les conditions d admission aux prestations, l âge de la retraite, le niveau des prestations et des cotisations. Enfin, l amélioration et l extension des régimes en vigueur ne sauraient aboutir sans être accompagnées de mesures étatiques visant à améliorer la qualité des services nécessaires au fonctionnement de la sécurité sociale: les services postaux, l état civil - enregistrement des naissances, des mariages et des décès - ainsi que les services de santé. Le développement de la sécurité sociale à l avenir doit tendre à corriger autant que faire se peut les déphasages observés entre le développement et la sécurisation des ressources au profit des populations déjà couvertes et la prise en charge des groupes exclus, qui constituent la majorité des populations. Une préoccupation majeure des gouvernements et des administrations de la sécurité sociale est la couverture du secteur informel urbain et des zones rurales. Vu les tendances économiques actuelles, suite à l extension du chômage et les programmes d ajustement structurel, l absence de décision conduirait à un rétrécissement de la couverture. Une extension du champ d application de la protection sociale pourrait prendre les formes suivantes : l élargissement de l assurance sociale; la promotion de micro-assurances et de dispositifs particuliers en faveur des groupes non couverts; l introduction de dispositifs universels financés par les recettes générales de l Etat; 6

9 l introduction ou l extension de l assistance sociale, financée par les recettes générales de l Etat. L élargissement de l assurance sociale En Afrique, l assurance sociale a été appliquée en premier lieu aux salariés du fait que ces derniers disposent de revenus primaires réguliers, étant liés à une entreprise intégrée à l économie marchande. Par le biais de déductions salariales opérées par l employeur, les salariés peuvent constituer une sorte de réseau de solidarité. Il est plus difficile, en revanche de procéder de la même manière avec les travailleurs du secteur informel ou du monde rural, qui ne disposent ni de structures organisées ni de revenus réguliers garantis, ce qui explique les difficultés d étendre les champs d application à ces groupes. A l encontre des pays d Afrique anglophone, les pays francophones assurent une couverture sociale à l ensemble du secteur moderne, mais les tentatives pour couvrir ceux qui travaillent à leur propre compte ont remporté un succès mitigé. Etant donné la modicité et l irrégularité des revenus dans les zones rurales et dans le secteur informel urbain, la meilleure solution semble le recours à la solidarité nationale. Dans cette optique, le taux des contributions des groupes actuellement non couverts, établi sur la base des revenus disponibles, et donc plus faible que les taux appliqués aux salariés du secteur formel, serait compensé par des impôts spéciaux sur les revenus et par des prélèvements sur les recettes douanières. Par ailleurs, on pourrait envisager de limiter les prestations fournies à ces groupes à des pensions de vieillesse et des soins médicaux. Des dispositifs particuliers pour les groupes non couverts Récemment, l Organisation Internationale du Travail (OIT), a aidé différents groupes sans couverture sociale, notamment en Afrique sub-saharienne, à créer leurs propres programmes de micro-assurance. L objectif principal de ces programmes est d aider leurs membres à faire face aux urgences médicales, qui nécessitent des dépenses aussi lourdes qu imprévisibles. Ces interventions de l OIT s inscrivent dans le cadre du programme STEP ( Stratégies et moyens de lutte contre l exclusion et la pauvreté ). Ils consistent à fournir des services médicaux à base communautaire afin de favoriser la solidarité à la base et à encourager ces mouvements à développer leurs propres systèmes de protection sociale. Les cotisations sont très peu élevées et les régimes concentrent les efforts sur les besoins les plus pressants des participants. Des dispositifs universels financés par le budget général de l Etat Ce type de régime n existe pratiquement pas dans les pays d Afrique francophone, à l exception de l Ile Maurice. Il s agit de systèmes qui reposent sur la solidarité nationale, dont les prestations pourraient se limiter aux soins médicaux et à des prestations en espèces pour assurer la subsistance des personnes âgées. L établissement ou extension de l assistance sociale A l instar des systèmes universels mentionnés ci-dessus, l assistance sociale reste encore à introduire dans les pays africains francophone, à l exception toutefois de l Ile Maurice. En Afrique sub-saharienne, où plus de 80 % de la population active travaille en dehors du secteur formel, de tels systèmes seraient difficiles à administrer, étant donné que certaines personnes non assurées pourraient profiter indûment de prestations auxquelles elles n ont pas droit, du fait de l absence de mécanismes de surveillance efficaces. D autre part, il est possible que bon nombre de ceux qui auraient le plus besoin de ces prestations n y accèdent pas, soit parce qu ils 7

10 auraient honte d y adhérer, soit parce qu ils ne sauraient pas qu ils y ont droit, ou encore parce qu ils seraient rebutés par les procédures administratives. La fraude et la corruption pourraient aussi ruiner rapidement de tels programmes. Conclusion Les différentes mesures susceptibles d étendre la couverture évoquées ci-dessus peuvent être combinées en fonction du contexte national. De nombreux obstacles entravent l extension de la couverture, mais avec la détermination politique et l engagement de la communauté, il serait possible de les lever. La condition première dans ce domaine est une politique nationale cohérente en matière de protection sociale. Toutefois, en ce qui concerne l extension de la couverture, étant donné la modicité de leurs moyens, tant financiers qu en matière d infrastructures, les gouvernements ne peuvent viser dans l immédiat, s ils veulent être réalistes, qu une amélioration lente et progressive. 8

11 L avenir de la sécurité sociale en Afrique francophone: une vue d ensemble Ibrahima Konaté, Directeur général, Institut national de prévoyance sociale, Mali L avenir de la sécurité sociale est une préoccupation majeure des gouvernants du monde entier. Il intéresse aussi bien les pays industrialisés que les pays en développement. Pour les pays développés, les préoccupations portent sur le réajustement des prestations et sur les sources de financement de la sécurité sociale dans un contexte de libéralisation poussée parfois à outrance. En revanche, pour les pays en développement, il se pose des problèmes plus fondamentaux: l adéquation entre prestations et besoins des assurés, la prise en compte de la majorité des populations actuellement exclue des systèmes en vigueur, et la maîtrise de la gestion des organismes en charge de la sécurité sociale. Certaines branches de sécurité sociale sont inexistantes. Les organismes de sécurité sociale rencontrent des difficultés pour gérer les régimes existants, qui de surcroît ne couvrent pas la totalité de la population active. Les ressources financières sont parfois insuffisantes pour permettre le paiement à temps des prestations. La forte implication de l Etat dans la gestion de ces organismes fait souvent l objet de critiques. Le présent rapport traitera dans sa première partie de l état actuel de la sécurité sociale dans les pays francophones d Afrique: la population couverte, les prestations servies et le mode de financement. Il sera question dans la seconde partie des perspectives en matière d amélioration de la gestion des caisses, d adéquation entre les prestations et les besoins des assurés et enfin d élargissement de la couverture. Partie I: l Etat des lieux Les populations couvertes Dans la plupart des pays francophones d Afrique, la population assujettie aux différents régimes de sécurité sociale se compose des groupes suivants: les travailleurs salariés du secteur privé; les contractuels de l Etat; les apprentis pris en charge seulement au titre des accidents du travail et maladies professionnelles (ATMP); les travailleurs non salariés souscrivant une assurance volontaire (ATMP et retraite). Ce dernier groupe est très peu couvert dans les pays en question. Les militaires et les fonctionnaires relèvent de régimes particuliers. La population assujettie au régime général ne représente qu une part infime de la population active. Les agriculteurs, qui constituent environ 70 pour cent de la population active, ne bénéficient pas de protection sociale. Les travailleurs du secteur informel représentent une partie importante de la population active et ils ne sont que partiellement couverts. 9

12 De façon générale, environ 16 pour cent seulement de la population active bénéficient d une couverture sociale 1. Cette fraction de la population subit les méfaits des mesures de redressement économique qui ont pour conséquence la mise en chômage d un nombre important de salariés et la réduction de la capacité des économies à créer des emplois. Dans la plupart des pays francophones d Afrique, des lois ont été adoptées afin d étendre la couverture sociale aux professions non salariées et au monde agricole et artisanal ou encore les organismes de sécurité sociale ont pris des initiatives en ce sens. C est ainsi que la Caisse nationale de garantie sociale du Gabon couvre les travailleurs indépendants nationaux et envisage d étendre la couverture aux travailleurs indépendants étrangers. La Caisse nationale de sécurité sociale du Maroc couvre les marins pêcheurs tandis que la Caisse nationale de sécurité sociale de Tunisie couvre les salariés agricoles et les travailleurs non salariés. En ce qui concerne le Mali, l Institut national de prévoyance sociale couvre les gens de maison et les chauffeurs salariés et une loi adoptée récemment vise la prise en charge des professions libérales 2. Les prestations servies Selon la Déclaration universelle des droits de l homme de 1948: toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale; elle est fondée à obtenir la satisfaction des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa personnalité, grâce à l effort national et à la coopération internationale compte tenu de l organisation et des ressources de chaque pays. C est ainsi que la quasi-totalité des pays francophones d Afrique ont signé la convention numéro 102, adoptée par la Conférence internationale du Travail le 28 juin 1952, qui fixe des normes minimales en matière de sécurité sociale et définit la gamme suivante de prestations: les soins médicaux; les indemnités de maladie; les prestations de vieillesse; les prestations en cas d accidents du travail et de maladies professionnelles; les prestations de maternité; les prestations aux familles; les prestations d invalidité; les prestations de survivants; les prestations de chômage. Les organismes de sécurité sociale de la plupart des pays francophones d Afrique servent ces prestations à leurs assurés, à l exception des indemnités de maladie et des prestations de chômage. La gestion des prestations est généralement répartie entre quatre grandes branches: les prestations familiales, les prestations en cas d accidents du travail et de maladies professionnelles, les soins médicaux et enfin les prestations de vieillesse, d invalidité et de survivants. Dans la plupart des pays d Afrique francophone, les soins médicaux sont fournis directement dans le cadre de l action sanitaire et sociale, financée généralement par les excédents de cotisations sociales et les majorations de retard de paiement de cotisations. La gestion des soins pose des problèmes aux organismes de sécurité sociale. Il n y a généralement pas de correspondance entre, d une part, les investissements et charges de fonctionnement pour les soins médicaux et, d autre part, les prélèvements légaux opérés sur les excédents de 1 Source: D Haene, Y L avenir de la sécurité sociale, dans Problèmes et perspectives de la sécurité sociale dans les pays francophones d Afrique, série africaine, documentation de sécurité sociale no 20, AISS, Abidjan, pp Loi no du 28 décembre 1999 portant création d un régime de sécurité sociale en faveur des membres non salariés des professions libérales. 10

13 cotisations. Cette modalité de financement des soins médicaux est préjudiciable à l équilibre financier des branches de base. Les différents pays francophones d Afrique ne sont pas tous au même niveau de prise en charge des risques sociaux: au Burundi, par exemple, l Institut national de sécurité sociale ne gère pas de prestations familiales; l assurance maladie n est gérée que par certaines caisses (Tunisie, Algérie, Maroc). Toutefois, on retrouve auprès de ces organismes des points communs: la faiblesse du niveau des prestations servies et la volonté de fournir de nouvelles prestations. Le mode de financement Selon les informations disponibles, le financement des caisses des pays concernés provient des sources suivantes: cotisations sociales (parts patronale et salariale); placements de fonds; dons et legs; subventions de l Etat; majorations de retard et pénalités pour défaut de versement de cotisations ou de fourniture de relevés nominatifs dans les délais requis. Le financement routinier par l impôt est rare. Les cotisations sociales constituent le socle du financement de la plupart des caisses. Leur versement est à la charge exclusive des employeurs. Les difficultés de recouvrement des cotisations Les caisses rencontrent de nombreuses difficultés de financement. Il s agit notamment: des problèmes d ordre juridique et administratif: les fausses déclarations de salaires; la mauvaise foi des cotisants employeurs; le non-retour des relevés nominatifs des salaires aux dates exigées; les contraintes juridiques liées à la nature de l Etat qui est, dans certains pays, le principal employeur; l insuffisance de la procédure contentieuse et des textes de loi. des problèmes d ordre économique: la faible couverture de la population; la fermeture de beaucoup d entreprises suite aux programmes d ajustement structurel; la diminution du personnel de certaines entreprises; l importance du secteur informel dans le tissu économique. des problèmes d ordre démographique: le vieillissement des populations en général; l accroissement de la population inactive (surtout les retraités). 11

14 Certaines mesures tendant à renforcer l efficacité du recouvrement et à augmenter le niveau des ressources pourraient être envisagées: le suivi régulier des échéanciers de rééchelonnement des dettes; l instauration d un système de gestion des comptes individuels et la saisie régulière de la carrière des affiliés; le renforcement des moyens juridiques des caisses par la mise en place de certains instruments juridiques; le relèvement du taux de cotisation de certaines branches; l extension de la couverture sociale aux travailleurs de certains secteurs. Partie II: les perspectives L amélioration de la gestion des caisses L avenir de la sécurité sociale en Afrique dépend de la bonne gestion des organismes qui en ont la charge. Cependant, depuis plus d une décennie, certains faits ou comportements néfastes entravent son développement. Il ne s agira plus ici de les évoquer mais plutôt de proposer des solutions aptes à les éradiquer. Aussi, les suggestions ci-après pourraient être prises en compte par les responsables des organismes africains de sécurité sociale: réduire le poids des charges administratives de façon à atteindre les normes internationales communément admises, telles que celles fixées par la CIPRES (Conférence interafricaine de la prévoyance sociale); renforcer l autonomie de gestion des caisses de manière à éviter les prélèvements de fonds par les pouvoirs publics; éviter les paiements de droits par anticipation; confier la gestion des excédents des régimes à des gestionnaires autonomes spécialisés qui seraient engagés vis-à-vis des administrateurs des caisses pour obtenir le meilleur rendement possible, comme c est le cas au Maroc; confier la gestion des comptes cotisants à des agents ayant une bonne maîtrise des procédures de recouvrement et disposant d outils informatiques adaptés à leur mission afin d optimiser les ressources de cotisations, grâce à une meilleure connaissance des employeurs; amener l Etat employeur à s acquitter régulièrement de ses cotisations sociales; améliorer la gestion des dossiers de manière à éviter les retards dans le traitement, à réduire le nombre de faux dossiers et à offrir des prestations de qualité; implanter un système d information permettant la tenue correcte et régulière des données statistiques qui sont primordiales pour les décisions et surtout pour les études actuarielles; encourager la formation continue aussi bien du personnel que des gestionnaires et des administrateurs des caisses pour renforcer le professionnalisme; engager les gestionnaires sur leur responsabilité directe dans les caisses, et les administrateurs sur les orientations données pour le fonctionnement des caisses. L adéquation entre prestations et besoins des assurés Dans les pays francophones d Afrique, les politiques de sécurité sociale en vigueur tendent à couvrir les travailleurs du secteur formel, étatique ou privé. Cette orientation est due au fait qu au début des indépendances, certains des travailleurs de ce secteur bénéficiaient déjà d une 12

15 couverture mise en place par la métropole et ils étaient plus aptes à être pris en compte par un système organisé de sécurité sociale: identification facile, revenus sûrs permettant le financement des régimes, recouvrement des cotisations sociales peu onéreux, aussi bien de la part patronale que de la part des salariés. Dans tous ces pays, les institutions de sécurité sociale existantes arrivent tant bien que mal à servir correctement les prestations aux assurés. La plupart des dirigeants de ces organismes ont une vision claire des orientations souhaitables dans le domaine du développement des branches et de l extension de la couverture sociale de la population active. L appartenance à une même association internationale, l AISS, et les regroupements sous-régionaux favorisent des prises de conscience dans le domaine de la bonne gouvernance et fournissent des cadres d échange d expériences nationales. Il existe aujourd hui un réseau de communication et d échange d expériences entre les institutions de sécurité sociale dans le but d améliorer leur gestion, de poser des règles communes de gestion et de relever la qualité des services à la clientèle (CIPRES et IRPS - Inspection régionale de la prévoyance sociale). Des conventions de sécurité sociale sont de plus en plus souvent en vigueur entre les diverses institutions pour assurer la réciprocité de couverture de leurs ressortissants résidant dans d autres pays africains, ce qui facilite la mobilité internationale de la main-d oeuvre. A côté de ces points de satisfaction, les institutions des pays francophones d Afrique connaissent d énormes problèmes, tant sur le plan de la couverture des risques sociaux, que dans la gestion financière des ressources humaines et enfin dans la qualité des services offerts. La qualité des prestations servies est très souvent en deçà des attentes des assurés. Les pensionnés de retraite revendiquent l indexation de leurs prestations au coût de la vie (au Mali, par exemple) nonobstant le déficit de la branche vieillesse dans la plupart de ces pays. Le niveau des prestations familiales est jugé faible au regard des ressources générées par cette branche, les allocations familiales étant inférieures à 10 pour cent du SMIG dans bon nombre de ces pays. Au Mali, une bonne partie des excédents de cette branche est utilisée pour couvrir le déficit de la branche vieillesse. Après quarante années d indépendance, on peut faire le constat douloureux de la faible couverture de la population active, l absence quasi totale de prestations de chômage malgré l importance grandissante du nombre de chômeurs, souvent victimes des mesures de restructuration économique. La couverture sociale porte généralement sur les travailleurs occupés dans les secteurs secondaire et tertiaire, alors que les économies nationales reposent pour l essentiel sur le secteur primaire. Les travailleurs agricoles sont rarement couverts. Aussi, malgré une volonté partagée d étendre la couverture sociale, il y a lieu d observer beaucoup de prudence quant aux possibilités de réalisation de cet objectif. Car l évaluation de la qualité de la gestion des organismes de sécurité sociale révèle d énormes insuffisances chez la plupart. Le manque de maîtrise des fichiers des assurés entraîne le paiement fréquent de prestations indues. La mauvaise tenue des fichiers des cotisants entraîne des difficultés d identification et l impossibilité de relancer les employeurs défaillants de leurs obligations vis-à-vis des institutions. Les obstacles administratifs empêchent ou retardent l accès des assurés bénéficiaires à leurs droits. La non-application correcte des textes de loi est préjudiciable au bon fonctionnement des institutions. Très souvent, les mécanismes d indexation ou de 13

16 revalorisation des prestations ne sont pas appliqués. Les augmentations se font au gré des pressions politiques sans évaluation préalable de leur impact sur le pouvoir d achat des bénéficiaires, sur l équilibre des branches ou sur la trésorerie des institutions. C est ainsi que la valeur des prestations en cours de paiement baisse d année en année tandis que les charges des régimes tendent à dépasser leurs ressources en cotisations du fait de l augmentation du nombre de bénéficiaires. Les ressources autres que les cotisations, les subventions d Etat et les dons et legs, sont de plus en plus incertaines en raison des difficultés financières des Etats. Les placements des fonds issus des excédents initiaux des régimes sont trop peu rémunérés sur le marché financier pour constituer un financement alternatif des déficits. Les partenaires sociaux sont peu favorables au relèvement des taux de cotisations. Toutes ces difficultés font qu à l heure actuelle les institutions de sécurité sociale ne sont pas crédibles aux yeux des assurés existants et potentiels qui sont de mieux en mieux informés et exigent un service efficace et efficient. La globalisation de l économie mondiale, avec les tendances de libéralisation des économies nationales, des secteurs de l éducation, de la santé, du contrôle de l environnement, favorisera à coup sûr l implantation d opérateurs plus compétitifs et proposant des services de qualité dans les domaines jusque-là réservés aux institutions de sécurité sociale. L élargissement de la couverture sociale L analyse des politiques de sécurité sociale en Afrique francophone fait apparaître un grand décalage entre elles et le stade de développement économique, les mutations socioculturelles et les changements dans les structures familiales. A l avenir, ce déphasage doit être résolu, autant que possible, par le développement et la sécurisation des ressources au profit des populations déjà couvertes et par la prise en charge de la majorité des populations, encore exclue. Les mesures à entreprendre doivent donc corriger les imperfections suivantes: 1) Les prestations servies n évoluent pas en fonction des mutations socio-économiques et des structures des familles. En effet, les orphelins, les familles monoparentales, les ascendants sans ressources propres et les chômeurs abrités ne font pas partie de la famille au sens de la plupart des législations en vigueur. Or ces catégories devraient bénéficier de la couverture sociale, quand bien même leur prise en charge par les salariés accentue la pauvreté des ménages qui les abritent. Il importe donc d envisager la prise en charge du nombre croissant d individus potentiellement actifs mais victimes des difficultés économiques. A cet égard, des discussions sont en cours en Tunisie sur l indemnisation des chômeurs; cet exemple mérite d être suivi ailleurs. 2) La couverture des soins médicaux est très précaire en raison de l inadéquation des structures et d un environnement qui favorise le développement de maladies. Le paludisme et le SIDA causent d énormes ravages parmi les populations de tout âge. Les conséquences et surtout les causes d une telle situation doivent être combattues par des dispositions collectives ou publiques de financement des coûts qui en résultent. Il est donc nécessaire et même urgent d adapter ou de créer d autres formes de prestations en adéquation avec l évolution de ces pays. 14

17 3) Les mesures d ajustements structurels ont occasionné dans plusieurs pays la mise en chômage de salariés, les privant de toute forme de rémunération permettant leur prise en charge et celle de leur famille. Ce phénomène, peu connu jusqu à récemment dans les pays en développement, devient de plus en plus courant. Il y a dans nos pays une armée de plus en plus grande de chômeurs, susceptible dans un proche avenir de nuire à la stabilité sociale. 4) Les travailleurs indépendants et ceux du secteur informel sont très peu protégés, alors qu ils constituent une part importante des populations actives de nos pays. Leur situation est certes différente de celle des chômeurs ou des indigents et il est particulièrement difficile de les répertorier et de déterminer avec précision leurs revenus. Il faut, à l image du Gabon et dans une moindre mesure du Mali, créer des caisses séparées pour assurer la protection des travailleurs du secteur informel. Cependant, la qualité de la gestion des organismes de sécurité sociale suscite peu d engouement pour une adhésion aux régimes en vigueur même si les obstacles administratifs et juridiques étaient levés. En effet, les crises financières fréquentes des institutions de sécurité sociale, les difficultés rencontrées par les affiliés dans la perception de leurs droits, la nature et le niveau des prestations servies font que les populations exclues sont peu enclines à s affilier. 5) La politique de sécurité sociale ne saurait se limiter aux personnes capables de s assurer individuellement ou collectivement, car il existe dans nos pays un nombre important de personnes démunies, n ayant ni qualification, ni ressources pour se prémunir contre les risques sociaux. Il faut donc organiser une assistance à l endroit de ce groupe. Le devoir d assistance est une mission publique et comme telle, doit être financé à partir des ressources générales de l Etat. Cependant, la mise en oeuvre de politiques d assistance est rendue très difficile par les gouvernants, car au même moment où les politiques sociales concourent à la réduction de la pauvreté, à la protection de l environnement et à la mise en place d un plateau sanitaire adéquat, les restrictions budgétaires deviennent très contraignantes. Les ressources fiscales s amenuisent et les créations d emploi s amoindrissent. La seule alternative, encore pas très sûre, est la reconversion des remises de dettes pour la lutte contre la pauvreté dans la perspective d une reprise économique. Conclusion Le thème de l avenir de la sécurité sociale fait l objet de beaucoup de discussions dans la plupart des rencontres organisées par l AISS. Il en ressort toujours que les préoccupations divergent selon qu il s agisse de pays développés ou de pays en développement; de plus, chaque pays garde une spécificité historique en matière de sécurité sociale. En ce qui concerne les pays africains, et tout particulièrement ceux de l Afrique francophone, des diagnostics très critiques ont été établis et des remèdes envisagés. Des réformes sont aujourd hui engagées par les organismes de sécurité de sociale pour une plus grande couverture de leurs populations, pour une meilleure qualité de vie, pour plus de solidarité et de justice sociale; tout ceci en tenant compte d un choix judicieux de mode de financement et d une amélioration continue des structures de gestion. Bibliographie AISS L impact des programmes d ajustement structurel sur la sécurité sociale dans les pays africains, série africaine, documentation de sécurité sociale no 15, Genève. 15

18 La sécurité sociale demain: permanence et changements, Etudes et Recherches no 36, Genève Revue internationale de sécurité sociale, no 1, numéro spécial Travailleurs indépendants et travailleurs du secteur informel: en marge de la sécurité sociale? La sécurité sociale en Afrique: nouvelles réalités, série africaine, documentation de sécurité sociale no 21, Abidjan. CIFOCSS, Mémoire collectif des élèves du CIFOCSS, Les aspects financiers de la sécurité sociale en Afrique: Essais et solutions Mémoire collectif des élèves du CIFOCSS, Impact des régimes de sécurité sociale sur les revenus des ménages en Afrique. CIPRES-IRPS Code IRPS/RA/14/02, rapport no 1. Daykin, C. D Réforme des pensions et options de capitalisation, rapport de synthèse présenté à la 13e Conférence internationale des actuaires et statisticiens de la sécurité sociale de l AISS, Québec, octobre. D Haene, Y L avenir de la sécurité sociale, dans Problèmes et perspectives de la sécurité sociale dans les pays francophones d Afrique, série africaine, documentation de sécurité sociale no 20, AISS, Abidjan, pp Greber, P. Y Les principes directeurs de la sécurité sociale, BIT, Genève. Gruat, J. V Principes directeurs de la sécurité sociale - Leur prise en compte dans les instruments normatifs internationaux, Regard. Note: Les personnes citées ci-dessous de l Institut national de prévoyance sociale du Mali ont également participé à l élaboration de ce rapport: M. Moussa Toumany Diakité; M. Cheickna Soumaré; M. N tji Idriss Doumbia; M. Nouhoum Diallo; Mme Traoré Tabara Thiam. 16

19 La nécessité de la sécurité sociale pour tous au Bénin Boubacar Arouna, Directeur général, Office béninois de sécurité sociale, Bénin La crise persistante qui secoue l économie mondiale depuis des décennies oblige les systèmes économiques en vigueur à opérer des adaptations profondes au fur et à mesure des évolutions enregistrées. Ces changements, dont l un des plus patents est la globalisation, affectent les équilibres existants dans tous les domaines, notamment dans le domaine social, aggravant ainsi les incertitudes et surtout la cassure entre les couches sociales des pays riches comme des pays pauvres. Il en résulte que la sécurité sociale, institution mise en place pour lutter contre la pauvreté, se trouve, elle aussi, affectée par les effets de cette crise qui perdure. Les espoirs nourris pour le développement de cette institution après la deuxième guerre mondiale s effondrent inexorablement. Il apparaît donc impérieux aujourd hui, en raison des liens fonctionnels qui existent entre l économique et le social, que la sécurité sociale subisse les transformations nécessaires pour répondre aux changements en cours dans la sphère de l économie. Le degré de développement de la sécurité sociale n étant pas uniforme dans tous les pays du monde, les réformes envisagées doivent être conformes aux réalités socio-économiques et même politiques et culturelles de chaque pays. Si dans les pays développés, les phénomènes du vieillissement de la population et de la flexibilité du marché de l emploi orientent les réformes nécessaires, dans les pays en développement, où la pauvreté constitue un fléau endémique, les solutions à envisager au titre des réformes de la sécurité sociale doivent tendre vers l éradication ou l atténuation de la faim et du dénuement. Portée et étendue de la sécurité sociale au Bénin Au Bénin, il existe les trois piliers de la sécurité sociale à savoir: une assistance sociale développée par l Etat à travers différentes structures telles que le ministère de la Santé publique, le ministère de la Protection sociale et de la Condition féminine, le ministère de l Environnement, de l Habitat et de l Urbanisme, le ministère de l Intérieur, de la Sécurité et de l Administration territoriale et certaines organisations non gouvernementales; trois régimes à prestations définies développés par l Office béninois de sécurité sociale (OBSS), le Fonds national de retraite et tout récemment la Mutuelle de sécurité sociale des travailleurs du secteur informel; des régimes à cotisations définies encadrés par les compagnies d assurance privées. Les régimes à prestations définies mis en place par l Etat concernent environ 20 pour cent de la population totale. Ainsi, sur les 6 millions de Béninois, ils sont plus de 4,5 millions qui ne bénéficient d aucune forme de sécurité sociale. 17

20 Par ailleurs, la gamme des prestations offertes à cette minorité privilégiée des travailleurs du secteur moderne ne comportent ni l assurance chômage, ni l assurance maladie. Pour ce qui concerne l assurance maladie, malgré l existence des dispositions du Code du travail et des conventions collectives en la matière, les travailleurs n en bénéficient pas tous. Or, ces deux types d assurances, dans le contexte des ajustements structurels aggravé par les effets pervers du processus de globalisation de l économie, constituent les branches qui correspondent le mieux aux aspirations des populations concernées. Il apparaît donc aux yeux des populations couvertes comme aux yeux des groupes marginalisés, un problème de légitimité et d efficacité des régimes de sécurité sociale en vigueur. En effet, les problèmes que connaissent les régimes de sécurité sociale du Bénin sont multiples et multiformes. En ce qui concerne le régime de sécurité sociale géré par l OBSS, ces problèmes sont essentiellement liés: à l insuffisance de données statistiques fiables; à la faiblesse du nombre d employeurs immatriculés et du taux de recouvrement des cotisations; à l insuffisance d instruments de coordination pour une meilleure gestion des dossiers des travailleurs migrants; au dysfonctionnement dans la gestion des comptes individuels. S agissant de la Mutuelle de sécurité sociale des travailleurs du secteur informel, en l absence d un système de communication intégrée (Etat - associations - groupements professionnels) les bénéficiaires n ont pas suffisamment confiance dans l institution. Il y a donc lieu d envisager des réformes pour une couverture plus adéquate et plus large. Nécessité de réformes pour une couverture plus large de la population Les constats tirés de l analyse de la situation actuelle montrent que les réformes doivent être orientées de manière à ce que le risque social à indemniser ne soit pas seulement appréhendé dans la sphère professionnelle ou familiale. Il doit être la résultante de tous les facteurs de risque pouvant augmenter la vulnérabilité de l individu, autrement dit, toute réforme doit renforcer la capacité de l individu à faire face aux difficultés à travers une gestion optimale de ses ressources. De ce fait, les réformes doivent être menées dans deux directions. Premièrement, au profit de la minorité privilégiée, il s agira d abord de veiller à payer de façon régulière et à bonne date, des prestations justes à travers les actions ci-après: la multiplication des canaux d information des assurés; le renforcement du suivi des comptes cotisants; la reconstitution des archives des comptes individuels des travailleurs (archivage électronique); l amélioration de la gestion des réserves techniques; le développement d un meilleur dialogue social. 18