La promotion des mutualisations des associations de taille critique, notamment de l Aide à domicile du département de la Somme

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1 Novembre 2007 Promouvoir, consolider l emploi associatif Actions de ciblage du CNAR social, médico-social et santé La promotion des mutualisations des associations de taille critique, notamment de l Aide à domicile du département de la Somme Uriopss Picardie Commission européenne Fonds social européen

2 Introduction Si la qualité première d une petite association d action sociale et médico-sociale, notamment d aide à domicile, se trouve dans sa proximité avec l usager, sa faiblesse réside le plus souvent dans le coût élevé de sa gestion et dans sa petite taille. Cette difficulté est révélée notamment par les financeurs de ces activités, qui, à juste titre, sans remettre en cause la pertinence de la mission de ces petites associations questionnent les coûts de gestion trop importants. Les réductions de coût ne peuvent pas être réalisées au détriment de la qualité du service. Il est difficile d envisager des réductions de charges de personnel d intervention à domicile, seule la réduction des coûts des structures d encadrement peut être envisagée. Il est vraisemblable que les associations de taille critique se refusant d entrer dans cette logique soient, à plus ou moins long terme, en difficultés financières, par le fait même que les conseils généraux se refusent à financer des frais de structures trop onéreux, ce qui conduirait à la disparition des emplois portés par ces associations. Cette difficulté est accentuée par l inflation législative et réglementaire des textes qui encadrent ces activités. Cette augmentation de textes oblige les associations de l aide à domicile à se professionnaliser et à se structurer, de façon à être outillées et à répondre aux obligations posées par le législateur. Le secteur associatif de l aide à domicile est également en difficulté du fait du contexte nouvellement concurrentiel dans lequel il se situe. Les services à la personne sont, actuellement, mis en avant. Les usagers peuvent bénéficier d un choix de prestataires beaucoup plus diversifié, ce qui risque de fragiliser les services des associations déjà en place. C est dans ce contexte, que l Uriopss Picardie s engage à réaliser une action de ciblage régionale, c est à dire à produire une étude concrète en vue d un plan de développement ou de consolidation d emplois associatifs dans un contexte précis, sur un territoire circonscrit et pour une filière sectorielle repérée. L action de ciblage des emplois d utilité sociale, notamment associatif de l URIOPSS porte sur «la promotion des mutualisations des associations de taille critique, notamment de l Aide à domicile du département de la Somme». L Uriopss Picardie, membre du réseau UNIOPSS / URIOPSS, regroupe environ 270 établissements et services du secteur sanitaire, social et médico-social. Elle a pour missions : de regrouper l ensemble des associations ou organismes à but non lucratif pour leur donner une force, de coordonner les réflexions et les actions, d offrir un lieu d échange pour ces acteurs sociaux, 1

3 de les représenter auprès des pouvoirs publics régionaux et départementaux, de les soutenir techniquement en mettant à leur disposition des services tels que l information sur les thèmes de la gestion, actualité juridique, documentation, service formation, de développer la vie associative afin d apporter des réponses adaptées aux besoins nouveaux. C est à ce titre, et dans le cadre du soutien et de la promotion de la prise en charge de l aide à domicile, que l Uriopss Picardie s est engagée à accompagner les associations dans la réflexion et la mise en place d un rapprochement. Une meilleure coopération entre les partenaires de l action sociale et médicosociale est présentée par les pouvoirs publics comme un atout majeur pour les associations. A ce titre, les rapprochements sont actuellement souhaités. L objectif de l Uriopss est alors d accompagner les associations dans la bonne réalisation de cette opération de telle sorte que leurs emplois soient sauvegardés et, éventuellement leurs activités développées. La volonté des associations parties prenantes à l action menée par l Uriopss Picardie est de sauvegarder l identité juridique de chacune des associations en place. L intérêt de l étude a donc été de réfléchir à une opération de restructuration qui respecterait cette volonté. La présente étude aura donc pour objet d exposer le contexte et les constats qui ont pu être dressés dans le secteur de l aide à domicile, notamment en Picardie (I), de présenter l action, au travers de la méthode et de la démarche suivie, qui aura été menée en Picardie (II). Ce qui finalement nous permettra de disposer d un retour d expériences afin de dégager des enseignements, et ainsi proposer une offre d accompagnement la plus adaptée et répondant au mieux aux problématiques posées par les porteurs de projets de mutualisation (III). 2

4 I. Rappel du contexte et de la demande Avant de se pencher sur la question précise du secteur de l aide à domicile en Picardie, il semble intéressant de contextualiser le secteur de l aide à domicile au niveau national. A. Le secteur de l aide à domicile en France L activité de l aide à domicile a connu une explosion ces dernières années (plus de salariés aujourd hui). Véritable priorité, du fait de l ampleur des besoins et du potentiel d emplois, le secteur est confronté aux nouvelles dispositions légales et au défi de la professionnalisation et de la formation des salariés. Les besoins en matière de services à domicile sont considérables. Plusieurs facteurs expliquent ce besoin croissant de recourir à ces services d aide à domicile : le vieillissement de la population, mais aussi l élévation continue du taux d activité féminin. Ceci explique que ce secteur est l un des tout premiers créateurs d emploi en France avec une croissance de 5% par an. L aide à domicile, telle qu on l entend aujourd hui, s adresse aux familles, aux personnes handicapées, aux personnes malades atteintes de maladies chroniques et aux personnes âgées. Les personnes âgées constituent le public le plus largement concerné par l aide à domicile pour des raisons démographiques et historiques. En effet, l allongement de la durée de vie a progressé de manière spectaculaire depuis le début du siècle. Une partie de cette population âgée environ 20 % est en situation de besoin d aide, ce qui représente un chiffre important. Par ailleurs, l aide à domicile s est structurée en premier lieu et de manière plus forte autour des personnes âgées. Actuellement, on essaie d adapter des dispositifs construits pour les personnes âgées aux personnes handicapées dont les problématiques sont identiques, à savoir le besoin d aide et de service à domicile, car les personnes handicapées revendiquent leur droit et leur désir de vivre autonome à domicile. Le secteur de l aide à domicile est certes créateur d emplois mais il reste à consolider pour parvenir à des emplois de qualité qui répondent à la fois à la demande, tout en permettant une véritable qualification professionnelle de milliers de demandeurs d emploi. Le constat est posé : les aides à domicile ne sont, aujourd hui, pas suffisamment formées. C est un vrai problème. Une professionnalisation du secteur pourrait contribuer à valoriser les métiers de l aide à domicile et à les rendre plus attractifs. 3

5 Les métiers de l aide à domicile sont défendus par les professionnels qui les présentent comme très valorisant de part les relations avec l autre et la relation d aide, le sentiment de se sentir utile. Mais la formation fait souvent défaut. Les rémunérations sont très insuffisantes et le cadre de la profession n est pas clairement établi : la professionnalisation du métier impliquerait de pouvoir intervenir auprès de personnes qui ont été correctement évaluées, dont on a repéré les besoins d aide en qualité et en quantité. Cela permettrait d élaborer un plan d aide susceptible de valoriser la fonction de l aide à domicile et de bénéficier d un encadrement à la hauteur des situations rencontrées. Les constats qui ont été faits au niveau national se retrouvent de façon assez évidente en Picardie. B. Le secteur de l aide à domicile en Picardie En 2002, les associations du secteur de l aide à domicile emploient 5,5% des salariés du secteur associatif picard. Elles sont principalement destinées à favoriser le maintien à domicile des personnes âgées. Les services proposés prennent la forme d aide ménagère, de garde malade, En plus du vieillissement de la population et du nombre de places limitées dans les maisons de retraite, le souhait des personnes âgées de rester à leur domicile fait progresser la demande de services dans ce domaine. Ainsi entre 2001 et 2004, le nombre de salariés dans cette activité a progressé de 10% en Picardie. Cette progression devrait se prolonger dans les années à venir, soutenue à la fois par l accroissement de la demande et les dispositions facilitant le maintien à domicile. C. Les emplois visés Les emplois concernés dans le secteur de l aide à domicile, et de ce fait par cette étude, pourraient être groupés selon la nature de l activité exercée, avant de les comptabiliser. 1. le type d emploi Les emplois concernés peuvent être distingués selon la mission qui leur incombe. Une première mission est la direction des services, une deuxième consiste en la gestion de ces services et la troisième vise les personnes qui interviennent directement au domicile des personnes prises en charge. Le directeur 1, par délégation de l association, met en œuvre la politique de la structure, dans le respect du caractère technique propre au service. Il conçoit, met en œuvre le développement du service, dispose du pouvoir disciplinaire conformément aux délégations accordées, élabore ou participe à l élaboration du budget et ordonnance les dépenses dans le cadre du budget qui 1 Définitions issues de l accord de la branche aide à domicile relatif aux emplois et aux rémunérations du 29 mars

6 lui est alloué, peut bénéficier en outre d autres délégations proposées par les instances dirigeantes de l association, évalue le résultat et en rend compte. Pour cela, il est aidé par une secrétaire de direction 1. La finalité de son action est de réaliser des opérations de gestion d information, de traitement de données, d organisation pratique nécessaires au bon fonctionnement du service ou de l entité et à ses relations internes et externes. Elle accueille, reçoit et oriente en étant capable d évaluer l importance des sollicitations, elle gère le bon fonctionnement des courriers, planifie et organise les rendez-vous (participe à la gestion de l emploi du temps du responsable et prépare des dossiers en vue de réunions et assure l organisation logistique de celles-ci), elle réalise des opérations comptables simples, elle rédige des courriers courants sur de simples indications, des comptes-rendus de réunion ou des notes de synthèse. Elle fait également le lien avec les équipes qui interviennent dans la gestion des services, à savoir le comptable et le (s) aide(s)-comptable. La finalité de l action du comptable 1 est de garantir la véracité et la pertinence des états comptables et états consolidés. Pour cela, il vérifie la disponibilité des informations comptables et de gestion, il déclenche et surveille la production des états, participe à la rédaction de documents comptables, remplit les états réglementaires et vérifie la pertinence des résultats globaux. L aide-comptable 1 doit assurer et contrôler la comptabilisation des pièces comptables de base, dans le respect des règles et procédures en vigueur et dans les délais permettant la production régulière d états de synthèse. Il réceptionne et contrôle les pièces comptables, il procède aux enregistrements comptables, prépare les règlements fournisseurs, prépare le rapprochement des comptes bancaires et prépare les déclarations comptables et fiscales. Même si ce n est pas véritablement l objet de l étude, il semblait important de refaire un point sur les missions de l auxiliaire de vie sociale 1, sans qui les organisations mises en place en amont n auraient pas véritablement de sens. L auxiliaire de vie sociale accompagne et aide les personnes dans les actes essentiels de la vie quotidienne (aide à la mobilité, aide à la toilette, aide à l alimentation ), dans les activités ordinaires de la vie quotidienne (aide à la réalisation des courses, aide aux repas, travaux ménagers), dans les activités de la vie sociale et relationnelle (stimule les relations sociales, accompagne dans les activités de loisirs, ), participe à l évaluation de la situation, adapte son intervention en conséquence et coordonne son action avec l ensemble des autres acteurs. 2. le nombre d emplois concernés La réflexion autour du rapprochement des services d aide à domicile ne concerne que les personnels administratifs. 5

7 Ne sont donc directement concernés par l opération de rapprochement : - un directeur, - une secrétaire de direction, - une comptable, - deux personnes pour la gestion de la paie (aide-comptable), - une personne chargée de la facturation (aide-comptable), - deux cadres de secteur. Les emplois concernés représentent donc 7 personnes physiques sur les 179 personnes salariées par les associations acteurs de ce rapprochement. D. Les enjeux Les enjeux liés au rapprochement des services d aide à domicile s inscrivent dans un contexte marqué par : la volonté politique de développer le maintien à domicile des personnes âgées et handicapées, la professionnalisation requise pour intervenir auprès de publics de plus en plus dépendants la montée des exigences des personnes âgées et des familles, la montée des exigences de qualité imposées par les financeurs, les besoins de reconnaissance professionnelle et sociale des aides à domicile. Les structures d aide à domicile sont à des stades d avancement différents de «professionnalisation», qu il s agisse : de la mise en place d organisations structurées par grandes fonctions (fonction de direction, fonctions administratives et de gestion, encadrement intermédiaire, animation de réseaux, intervenants à domicile), de la séparation des rôles entre bénévoles et salariés, de la mise en place de démarches qualité. Certaines structures font partie de réseaux dans lesquels, traditionnellement, un certain nombre de fonctions (contact avec les personnes âgées, évaluation de leurs besoins, mise en place du service à domicile ) sont encore assurées par des bénévoles, de même que la définition des orientations politiques des services. De plus en plus, les politiques favorisent le regroupement des structures, afin de favoriser la professionnalisation, et encouragent la gestion centralisée ainsi que la mise en œuvre de démarches qualité ayant plusieurs objectifs : la rationalisation du processus de gestion administrative, de l organisation du recrutement et du suivi du personnel, de l organisation du travail et du suivi de la prestation. Un autre enjeu majeur est la réflexion autour de la sauvegarde et du développement d autres services de telle manière que l offre de services inscrite sur un territoire donné soit la plus diversifiée et la plus proche possible des attentes des usagers. 6

8 II. L action de ciblage : présentation de la méthode et démarche suivie A. Observation Il est indéniable que la coopération est aujourd hui au cœur de toutes les préoccupations. La notion reste, cependant, très floue et provoque de nombreuses interrogations. C est à ce titre que l Uriopss Picardie s est saisie de la question et a souhaité réunir les associations adhérentes pour échanger autour de ce thème. Afin de mobiliser un maximum d acteurs, le thème affiché de la réunion n était pas la coopération mais était construit autour d un souci commun, à savoir «Quel avenir pour les petites associations?». La mobilisation autour de cette question a pris la forme d une réunion, qui était construite en 3 temps. 1. La prise de contact avec la notion de mutualisation Le premier temps était destiné à présenter les participants et leurs attentes. Les questions portent autour de plusieurs axes : quand on se retrouve seul avec une taille critique, comment faire pour travailler avec d autres associations? La reprise de ces petites associations par des grosses associations est-elle inéluctable? Comment faire pour sauvegarder son identité alors que l on est engagé dans un processus de mutualisation? La réflexion autour de la mutualisation a déjà débuté pour la plupart. Cela peut s expliquer par le fait que les associations sont, actuellement, confrontées à des questions de nature différente telles que : devant le manque constaté de candidatures au poste d administrateurs et parfois même de membres, comment faire pour continuer d exister? Les petites associations n ont que peu de moyens à mettre en avant, comment être attractif pour un processus de mutualisation? Les autorités de tutelle semblent prendre l initiative de contacter les grosses associations, quel choix dans ce cas précis? Après ce premier temps de prise de contact, le deuxième temps était consacré à l exposé des différents dispositifs qui permettent cette coopération. L angle de vue était volontairement très juridique, de façon à mettre en avant les différences et points communs des dispositifs les uns par rapport aux autres. Les dispositifs présentés ont été les suivants : les SCIC (société coopérative d intérêt collectif), les SCOP (société coopérative ouvrière de production), les groupements d employeurs, les GIE (groupements d intérêt économique), le GCSMS (groupement de coopération sociale et médico-sociale). Les solutions plus évidentes, parce que fréquemment utilisées par les associations, telles que le rapprochement sous forme de fusion d associations ou de convention, n ont pas été présentées lors de cette journée. 7

9 Des éléments sur ces sujets pourront être trouvés dans la documentation, dans les ouvrages relatifs au fonctionnement associatif, ou dans des retours d expériences d associations s étant engagées dans de tels processus. Le troisième temps était consacré au recueil des réactions des participants. Il est ressorti de ce temps que les associations n avaient pas en tête l ensemble des éléments qui leur ont été présentés et de nombreuses questions, de tout ordre, sont survenues autour des limites à la mutualisation : Les associations ne vont elles pas perdre leur âme? L objectif poursuivi ne peut pas être uniquement utilitariste au risque d être voué à l échec, l investissement nécessaire pour une entrée dans un tel processus va-t il être reconnu par les financeurs?, Aux vues du débat lancé à l issue de cette présentation, l Uriopss propose une nouvelle rencontre le 16 octobre Chaque association présente sera alors porteuse du besoin précis qui est le sien en termes de coopération. La fixation de cette date a été volontairement large de manière à ce que les associations puissent travailler en interne sur ce thème et affiner leurs besoins. Alors que la première réunion sur ce thème avait pour objet une prise de connaissance, cette deuxième rencontre porte sur la réflexion menée dans les associations, à l issue de la rencontre du 27 juin 2006 ou de façon indépendante. 2. La réflexion autour de la notion de mutualisation La première rencontre était destinée à fournir des informations aux représentants des associations, il s agissait, ensuite, de faire le point sur la façon dont les associations avaient pu réutiliser ces informations en interne. Les éléments qui apparaissent alors sont les suivants : - le besoin de se rapprocher est partagé par l ensemble des associations représentées. Ce rapprochement ne doit pour autant pas se faire au détriment de la spécificité et des valeurs de chaque association, - le souhait de services en commun : service juridique, service achat, développement de projets, - un point a retenu l attention : des associations avaient déjà entamé des procédures de rapprochement dans un objectif éventuel de fusions, avec dans un premier temps des prises de connaissance entre les bénévoles de chaque association, et ce qu il ressort c est que cette construction de projet en commun prend du temps. Ce qui explique qu au jour de cette rencontre, les associations n aient pas pu apporter une orientation plus précise que les orientations qui ont été vues précédemment. Une prise de décision nécessite d avoir eu une démarche installée dans le temps et une volonté réelle de s engager avec les partenaires en question et selon la forme souhaitée. 8

10 Malgré le flou qui règne encore pour certaines associations, deux d entre elles semblent être plus mûres dans leur réflexion et souhaitent avancer vers une mutualisation : l association des Aînés d Acheux en Amiénois et l association Saint Jean à Péronne. Elles seront accompagnées dans cette démarche par une association non adhérente à l Uriopss Picardie mais avec qui elles sont très en lien dans les faits : l ADAR. B. Présentation des associations Ces 3 associations œuvrent dans le secteur de l aide à domicile. Elles sont, toutes trois, picardes, même si elles n appartiennent pas au même département. Une brève présentation de ces associations pourrait être donnée par les éléments suivants : le nombre de salariés, leur secteur d intervention et la composition de l association gestionnaire (au regard de la composition du conseil d administration). L association des ainés d Acheux en amiénois : o Elle emploie 56 salariés, soit 34 ETP 2. o Les activités portées par cette association sont les suivantes : un service de soins à domicile, un service d aide ménagère et une unité d hébergement temporaire. o Son secteur d intervention regroupe 57 communes de la Somme, soit les cantons d'acheux en Amiénois, Villers, quelques communes des cantons de Corbie et de Doullens. o Son conseil d administration est composé en majorité d élus locaux soit 26 membres, puis 6 membres actifs (médecin, assistante sociale et infirmières) et, enfin des représentants des usagers. o L association intervient chaque année chez 500 personnes environ, l'association est encerclée de services publics : SIVOM Méaulte, CCAS d Albert et de Doullens, Communautés de communes du Bocage et de l Hallue,... L association St Jean - Péronne o Elle emploie 60 personnes, soit 33 ETP dans le cadre de l activité prestataire, et 151 personnes, soit 57 ETP dans le cadre de l activité mandataire. o Les activités portées par cette association sont les suivantes : un service mandataire APA, une assistance de téléalarme, un service de portage de repas, un SSIAD, un Service d accueil familial, un 2 ETP : équivalent temps plein 9

11 service d accompagnement et un service «club pour personnes handicapées». o Son secteur d intervention regroupe les cantons de Péronne, Combles, Roisel, Nesle, Ham, Chaulnes, Bray sur Somme. o Son conseil d administration est composé de membres bénévoles ayant le souci d être investi dans la vie locale et des représentants d usagers. L association Aide à Domicile Aux Retraités (ADAR) Chauny o Elle emploie 63 personnes. o Les activités portées par cette association sont les suivantes : un service d aide à domicile, un service de portage de repas, un accompagnement dans les petits travaux ménagers. o Son secteur d intervention s étend principalement sur le canton de Chauny, et quelques communes limitrophes. o Son conseil d administration est composé de membres bénévoles ayant le souci d être investi dans la vie locale. C. Mobilisation Comme nous l avions déjà indiqué, la mutualisation est au cœur des préoccupations des associations. Elle suscite également l intérêt des financeurs. Le secteur de l aide à domicile est perçu de façon différente dans les trois départements qui composent la Picardie. Ainsi, l appréhension du secteur ne sera pas la même selon que l on se situe dans le département de la Somme ou dans le département de l Aisne. Un travail de partenariat a été lancé avec deux des Conseils généraux qui composent la région picarde, mais principalement avec le Conseil général de la Somme. 1. Action menée avec le Conseil général de la Somme Il s avère que le Conseil général de la Somme avait un intérêt très marqué pour le rapprochement de services d aide à domicile. Dans le cadre de l action menée par l Uriopss Picardie sur le rapprochement des services d aide à domicile, l initiative du Conseil général de la Somme aurait alors pu s inscrire dans le cadre d un partenariat. Malheureusement, l action n a pu aboutir, le Conseil général se réorganisant en interne. Le département de la Somme ne compte pas moins de 62 services d aide à domicile, ce qui constitue un nombre trop important d interlocuteurs au sens du Conseil général. 10

12 A ce titre, il s interroge sur l existence et la survie de ces services dont les coûts apparaissent dispendieux au regard des économies possibles s ils étaient moins nombreux, (le but étant de réduire le nombre d interlocuteurs mais pas de réduire le champ du service rendu). Il pense alors à un rapprochement de ces services au travers d une mise en commun d outils de gestion, à la fusion. Il n y a pas de solution unique mais il s agit malgré tout de trouver une solution. C est dans le cadre de cette réflexion que le Conseil général de la Somme s est tourné vers l Uriopss Picardie pour tenter de résoudre ensemble les difficultés apparentes de ce secteur. En effet l Uriopss Picardie, par l intermédiaire de ses représentants, participait aux travaux sur l élaboration d un nouveau schéma départemental pour les personnes âgées. Dans le cadre de ces travaux, une des actions identifiées, dans la fiche orientation n de ce schéma, est la priorité sur l objectif de soutien de l évolution de l offre qui pourrait déboucher sur des mutualisations et des regroupements de service. Au terme du schéma, la concentration attendue de l offre pourrait entrainer la réduction d un tiers du nombre de ces services. Pour toutes les raisons que nous avons déjà citées précédemment, notamment l exigence de la qualité de service et la professionnalisation des services, la CNAV 3 a déjà identifié dans le cadre de réflexions portant sur le même thème, un critère de 50 bénéficiaires pour que l existence d une structure soit justifiée. Il semble que bon nombre de structures ne satisfont pas à cette condition, quelque soit leur origine, qu elles soient portées par des associations ou même des personnes publiques par l intermédiaire des centres communaux d action sociale (CCAS). Dans le cadre de ce travail mené en collaboration, les représentants de l URIOPSS et du Conseil général ont entrepris de se rencontrer régulièrement afin de déterminer les bases du partenariat. Plusieurs rencontres eurent lieu de juin 2006 à février 2007 afin de déterminer les conditions de cette collaboration. Ces rencontres eurent comme objectif de fixer les bases du travail confié par le Conseil général à l Uriopss Picardie. La mission confiée à l URIOPSS était de répondre à la priorité fixée dans le schéma départemental personnes âgées à savoir «Accompagner l évolution des services de maintien à domicile». L ambition du Conseil général était, et demeure, de réduire le nombre de ces services. Il s avère que, malgré un ensemble de rencontres régulières, le Conseil général n a pu donner une suite favorable à la dynamique qui avait été lancée, pour les 3 Conseil National d Assurance Vieillesse 11

13 raisons déjà explicitées. On pourrait ajouter, que lors des différents échanges, l Uriopss insistait sur l expertise dont elle disposait pour accompagner les organismes à but non lucratif, mais aussi sur ses difficultés à accompagner les services gérés par des personnes publiques pour lesquelles elle ne dispose pas d un degré d expertise suffisant. Ayant comme mission de travailler sur le territoire du département de la Somme dans sa globalité, le souhait de l URIOPSS était de débuter son travail par un temps de diagnostic destiné à déterminer les services qui répondraient à la problématique des services de taille critique. L Uriopss insistait sur le fait qu elle voulait travailler dans un laps de temps, qu elle jugeait correct. En effet, une démarche de réflexion sur la réorganisation, le réaménagement doit s installer sur une certaine durée, de telle manière qu il puisse y avoir plusieurs étapes, nécessaires à la bonne réalisation de la mission. Ainsi, il paraissait indispensable qu il y ait en amont une phase de diagnostic qui serait menée au préalable par l Uriopss pour recenser les services qui seraient, par la suite, reconnus comme étant en difficulté. La deuxième phase était centrée autour d un cahier des charges qualité. Les services devaient être réunis pour valider ce cahier des charges applicable aux services d aide à domicile. Un second temps devait être réservé à l évaluation de la capacité des services à mettre en œuvre le cahier des charges, au recensement des services dans l incapacité de l appliquer, et pour finir aux préconisations des mesures de restructuration et de mutualisation adaptés à la situation de chaque service. La troisième phase était destinée à accompagner les services dans la mise en œuvre de restructuration. Cette phase était destinée à sensibiliser les dirigeants de ces services sur l opportunité des mesures envisagées, et aussi aider à communiquer les informations aux salariés et instances dirigeantes entendues de façon plus large. L Uriopss devait alors accompagner les services à formaliser un tableau de bord et un échéancier des procédures et démarches nécessaires à la mise en place des mesures préconisées pour chacun des services concernés. Le programme de la mission était basé sur une durée de 18 mois, ce qui constituait un minimum incompressible nécessaire à la bonne réalisation de cette mission. Il semblerait que les élus du Conseil général aient une vue différente sur la durée de cette mission. Les contraintes du calendrier électoral faisaient que la phase n 1 ne leur semblait pas nécessaire, étant entendu que le travail aurait du être achevé en fin d année Pour obtenir cette rapidité, le travail aurait été basé sur les données du Conseil général. On aurait pu craindre alors, que le travail de restructuration soit très orienté par le diagnostic du Conseil général, ce qui reviendrait à dire que les services à restructurer étaient déjà ciblés. 12

14 Finalement, une dernière rencontre a eu lieu le 21 février 2007, à laquelle le Conseil général n a jamais donné de suite malgré la demande de formalisation de l Uriopss. 2. Action menée avec le Conseil général de l Aisne Pour le département de l Aisne, les difficultés sont ciblées pour l association ADAR sur les difficultés avec le financeur. Ces relations deviennent de plus en plus compliquées du fait du déficit qui s installe. L association va au devant de grosses difficultés financières si sa situation continue d évoluer ainsi. Le conseil d administration conscient de l impasse dans laquelle son association se situe, se soucie de l avenir de ses services et souhaite s engager dans un processus de réaménagement et/ ou de réorganisation de son fonctionnement. Nous sommes en présence de deux situations bien distinctes. D un côté, une collectivité souhaite mener une politique globale dans son département pour réduire le nombre d interlocuteurs et ainsi améliorer la communication à l intérieur de ce territoire. L objectif d amélioration poursuivi par cette collectivité concerne non seulement la relation collectivité / association mais également association / usagers. D un autre côté, il s agit de pérenniser un ensemble d actions identifiées comme indispensables et menées par une association qui se trouve être en grande difficulté organisationnelle et financière, et qu il faut conforter. La démarche entamée avec le Conseil général de la Somme n ayant pas abouti, il reste désormais à travailler avec les associations qui en avaient manifesté le besoin (avec le soutien du Conseil général de l Aisne). 3. Action menée auprès des associations souhaitant s inscrire dans une démarche de mutualisation La volonté de travailler ensemble étant posée, les modalités de cette collaboration restent à définir. Des temps de rencontres restent alors à mettre en place de façon à mettre en relation les différents acteurs de cette mutualisation, à savoir les représentants des associations elles-mêmes, mais aussi les membres de l équipe de l Uriopss susceptibles d apporter leur appui technique dans cette opération. L action menée auprès de ces associations va se diviser en plusieurs axes : - formalisation d un engagement au niveau des associations, - conséquences autour des salariés, - partenariat avec les DLA pour les conséquences pour lesquelles l Uriopss ne peut pas apporter son soutien technique. Les deux premières phases vont se réaliser dans le cadre d une collaboration entre les associations et l Uriopss. 13

15 L Uriopss peut, en effet, apporter son appui sur les thèmes de rapprochement d associations et de réflexions autour de l organisation du travail. Le travail de rapprochement aura également des conséquences sur l organisation informatique. Sur ce point précis, l Uriopss ne peut apporter une expertise, c est pour cela qu ont été associées les équipes des DLA des départements concernés, à savoir la Somme et l Aisne, afin qu un diagnostic puisse être posé pour lancer un accompagnement sur ce thème précis. a) Formalisation des engagements des associations /05/07 : Afin de lancer la dynamique de travail et de poser les points sur lesquels la mutualisation devrait porter, une première rencontre a été organisée. Il était convenu que les élus associatifs présents lors de ces rencontres avaient pour mission d informer les membres des organes délibérants des associations, du contenu des échanges et propos tenus. A l issue de cette rencontre, la priorité a été mise sur le caractère incontournable pour les associations de conserver leur identité juridique. En respectant cette condition, le rapprochement devra s opérer sur les fonctions suivantes : information juridique, information technique sur les questions de paie, de facturation et de comptabilité, gestion des services informatiques. Même si la démarche semblait être partagée par l ensemble des protagonistes, une des associations identifiée n a pu poursuivre la démarche. Malgré l engagement pris par un des membres du Conseil d administration, cette volonté de mutualisation n a pas été partagée par l ensemble des membres de l association. Devant le choix de cet organe délibérant, l action qui avait débuté avec l association des ainés d Acheux n a pu être poursuivie. L appréhension de cette démarche de mutualisation prend du temps, et cette idée n était pas mûre pour les membres de cette association. Pour autant, les deux autres associations avec lesquelles la mutualisation était pensée, ne perdent pas de vue l inclusion future de cette troisième association et penseront, alors, le dispositif pour accueillir d autres associations. 31/05/07-25/06/07 : La réflexion a alors débuté entre les deux associations sur la forme qu elles souhaitaient donner à cette mutualisation. L idée prédominante est que le travail devait être réalisé selon le principe de la conservation de l autonomie juridique de chacun des partenaires dans cette mutualisation. Tout en respectant ce principe, il était important de formaliser l engagement des associations afin de poser par écrit l acte fondateur de cet engagement. C est alors qu a été lancé un travail autour de la rédaction de ce qui s appellera par la suite : la Charte d engagement associatif (Annexe 1). 14

16 L objectif est de consigner dans un document les bases de cet engagement des associations parties prenantes au projet. Ce document a vocation à : présenter chacune des parties prenantes à la mutualisation, fixer les valeurs communes aux associations, il semble nécessaire de rappeler ces valeurs pour montrer que la mutualisation se situe entièrement dans la lignée des valeurs jusqu à présent portées par les associations de façon individuelle, déterminer les objectifs qui encadrent cette mutualisation, définir les engagements réciproques induits par cette démarche de mutualisation, instaurer les règles relatives à l adhésion à la charte, la durée d engagement ainsi que les règles relatives au retrait. Ce travail a été réalisé par les associations avec l Uriopss comme appui technique et comme support à la réflexion. Il a pris place dans le cadre d un comité de pilotage comportant au minimum les présidents de chacune des associations et le directeur de l association Saint Jean. Il n était pas exclu que d autres membres des associations viennent se greffer à ce «noyau», la seule limite étant de garder un comité de pilotage suffisamment restreint pour que les propositions soient très ciblées. Un document organisé prend forme assez rapidement. Il sera une base de travail pour l ensemble des membres de conseils d administration et / ou bureau qui bénéficieront de la possibilité de l amender. L Uriopss s est efforcée d orienter les interrogations des associations sur les thèmes majeurs qui priment lors d un regroupement à savoir, les valeurs sur lesquelles ce travail est assis, les objectifs et les engagements de chacun. Elle a donc engagé le débat sur ces questions, a recueilli les termes des échanges et les a ensuite consignés dans un document en projet. Le projet a été soumis aux associations afin qu elles apportent tous les amendements qu elles souhaitaient pour être le plus en phase possible avec la réalité qu elles souhaitent se donner. Une fois retravaillé et validé, le document aura la force obligatoire que les associations auront bien voulu lui donner. Pour accompagner ce document plutôt général sur l engagement des associations, il fallait qu un autre document prenne le relais sur les dispositions plus précises de fonctionnement. 15

17 Selon la même méthode de travail que pour la charte d engagement associatif, le principe a été d orienter la réflexion sur les points qui paraissent incontournables, le recueil des attentes des associations, et la formalisation d un document à soumettre par la suite à la validation des organes délibérants des associations. Afin de marquer la différence de nature entre les deux documents, le deuxième prendra le nom de Règlement intérieur (Annexe 2), celui-ci faisant plus référence à des règles destinées à encadrer la vie du rapprochement. Il comprend notamment des dispositions sur : l organe restreint qui sera consulté en priorité sur les thèmes «partagés» au sein du groupement (composition, fréquence et organisation des réunions, compétences), durée de l engagement, rupture de l engagement, adhésion d autres associations, et des éléments de modification du document. Le point sur l adhésion des autres associations mérite d être mis en exergue. Les associations actrices de ce projet l ont construit en ayant en permanence à l esprit que ce rapprochement entre leurs deux associations avait vocation à accueillir d autres associations. Les associations visées sont en priorité l association des ainés d Acheux qui était dans la même dynamique, dans la phase de lancement du travail, mais aussi toutes les associations qui poursuivraient les mêmes valeurs que celles inscrites dans la charte d engagement associatif. Une fois l engagement associatif consolidé, la question des salariés peut être abordée. b) Réorganisation des salariés 23/07/07 : Le rapprochement des deux associations a pour objectif de mieux organiser chacune des associations en place et donc d asseoir les emplois en place actuellement. Un meilleur fonctionnement doit passer par une meilleure organisation. Les deux lignes directrices de cette réorganisation sont les suivantes : la réorganisation doit porter sur les thèmes identifiés comme problématique (pour rappel : la gestion, la comptabilité, le tout lié par le système informatique de traitement des données), et elle devra être réalisée avec les salariés en place. La volonté des deux associations est toujours de consolider les postes des salariés déjà en place, avant de penser éventuellement à de nouvelles embauches. En préalable, il est important de préciser que le travail est facilité par les conditions de rémunération qui sont les mêmes dans les structures, à savoir qu elles bénéficient toutes deux des dispositions de l accord de branche de l aide à domicile sur les rémunérations et la classification et de la convention collective nationale du 11 mai

18 Cette question aurait pu être une difficulté mais cette égalité dans le traitement des salariés éloigne, de fait, les interrogations et revendications quant aux modalités de rémunération à l intérieur des différentes structures. Le rapprochement des associations et les changements correspondant concernent uniquement les salariés occupant un poste ayant une activité dite administrative. (cf développement sur les emplois concernés). Nous verrons donc successivement, quels vont être les missions et/ou fonctions reconfigurées, puis les conditions de forme qui permettent la mise en place de cette reconfiguration. la réorganisation des missions et / ou fonctions des salariés Le travail s est organisé de la manière suivante : un bilan a été établi en fonction des missions actuellement exercées par les salariés en place, et l organisation qu il serait souhaitable d atteindre. Il est important de rappeler que ce rapprochement est soutenu par le Conseil général de l Aisne, dans le sens où la réorganisation induite par le rapprochement permettrait à l association ADAR de bénéficier de temps de direction, inexistants jusqu alors. Cette réorganisation consisterait, alors, en un réaménagement des fonctions et de l organisation du temps de travail du directeur de l association Saint Jean qui interviendrait aussi à l association ADAR. La réorganisation est donc pensée en partant de la réorganisation des missions de direction, puis des conséquences que cette réorganisation aura sur les missions des autres salariés. Cette réorganisation a pour objectif d optimiser les fonctions de chacun. Ainsi la démarche a été de voir si les missions qui étaient jusqu alors exercées dans une structure l étaient également dans l autre? Si oui, comment peuvent-elles être mutualisées? Et de fait, combien d équivalent temps plein sont dégagés par cette mutualisation? Quelle orientation souhaite-t on leur faire prendre? Avec quel accompagnement? Comment faire pour mettre en place une fonction qui n existe pas? Quel accompagnement, notamment en terme d actions de formation, pourrait être apporté aux salariés en place? La nouvelle configuration s appuie sur un nouvel organigramme qui comprend l ensemble des salariés des deux associations. Il détermine plusieurs pôles à l intérieur d un bloc appelé : centre de gestion prenant en charge les responsabilités dites administratives. Il comprend une organisation bâtie autour des thèmes suivants : la facturation, la comptabilité et les questions de paie associées aux questions d application du droit du travail. Le directeur est assisté directement par une assistante de direction. 17

19 les conditions de forme de cette reconfiguration Conformément à la volonté des associations, l identité juridique de chacune des associations reste intacte et aucune nouvelle entité ne sera créée pour permettre ce rapprochement. Les associations sont encore dans une phase de construction de leur organisation. Même si l organisation des fonctions est établie conjointement, le support juridique de cette nouvelle organisation doit prendre en compte le caractère non définitif de l engagement. En fonction de ces critères, c est la mise à disposition de salariés qui semble être le support approprié. Brièvement, la mise à disposition consiste dans le fait qu une entreprise peut mettre à la disposition d une autre tout ou partie de son personnel, à la condition que l opération ne réunisse pas les critères du prêt de main d œuvre illicite et du délit de marchandage. En d autres termes, la mise à disposition de personnel est licite si elle ne présente pas un caractère lucratif. Cette mise à disposition -encore appelée prêt de main d œuvre- est réglementée lorsqu elle est effectuée dans le cadre de groupements d employeurs, des associations intermédiaires et des entreprises de travail temporaire. Nous ne nous situons dans aucun des cas précités, nous entrons donc dans le cadre plus général du prêt de main d œuvre à but non lucratif. Même si aucun texte ne prévoit explicitement cette possibilité, il est recommandé de formaliser la convention de prêt de main d œuvre à but non lucratif entre les deux entités et de délivrer un ordre de mission au salarié pour éviter d éventuels litiges. Ainsi, la convention de prêt devra prévoir les conditions de la mise à disposition notamment : les motifs de la mise à disposition, la durée de la mise à disposition, les dispositions relatives à la gestion administrative du personnel, les conditions d exécution du travail telles que la durée du travail, les conditions d hygiène et de sécurité, les renseignements relatifs aux personnes mises à disposition tels que les noms, adresses, numéros de sécurité sociale, la définition des tâches précises à accomplir et des actions de formation qu elles impliquent, Les conséquences pour le salarié sont qu il reste lié à son entreprise d origine, qui le rémunère et se fait ensuite rembourser par l entreprise d accueil. La mise à disposition d un salarié n entraîne pas en soi une modification du contrat de travail du salarié. L existence ou non d une modification du contrat sera appréciée à partir d autres éléments tels que le changement du lieu de travail, de la rémunération, 18

20 Ce procédé correspond en tout point au caractère temporaire du rapprochement souhaité. Les contrats de travail subiront vraisemblablement des modifications, du fait des nouvelles missions confiées aux salariés à l issue de la mise en place du rapprochement. Ce travail est actuellement en cours de réalisation. Parallèlement, ce sera également l occasion de revoir et de réorienter les fiches de poste des emplois occupés. L Uriopss était en mesure d accompagner les associations dans leurs démarches sur les deux premiers points que sont le rapprochement associatif et la réorganisation au niveau des salariés rendue nécessaire du fait de ce rapprochement. La demande des associations, ne se concentrant pas uniquement sur ces points précis, il était nécessaire que d autres experts interviennent. C est à ce titre que les DLA ont été sollicités. c) Partenariat avec les dispositifs locaux d accompagnement (DLA) 12/09/07 : Il a toujours été très clair que la volonté de rapprochement des associations devait passer par un rapprochement de leurs outils de travail. Ces outils sont notamment, et pour ce qui nous importe dans notre cas précis, les logiciels nécessaires à la comptabilité, à la facturation et aux paies. Doivent être ajoutés à cette mise en commun d outils, les éléments nécessaires et essentiels à une bonne communication entre les services. L Uriopss ne disposant pas de compétences sur ces questions, l Uriopss et les associations se sont tournées vers les DLA des départements concernés. Une première rencontre a eu lieu le 25 mai 2007 afin de pouvoir présenter aux chargés de mission les contours de l action, les domaines d action qui étaient pris en charge par l Uriopss et le relais qui devait être pris par les autres prestataires qui accompagneront les associations. Le but de cette rencontre était de réunir les deux DLA qui étaient susceptibles d intervenir, de telle sorte qu ils puissent bénéficier du même type d informations pour établir leur diagnostic et formaliser leurs préconisations. Après l appel réalisé par les DLA, c est la logique d un prestataire unique pour les deux structures qui a été retenue. Ce prestataire bénéficie déjà d une certaine expérience dans le secteur social. La qualité du travail de collaboration mené avec les DLA de la Somme et de l Aisne a été facilité par l opportunité selon laquelle ces deux DLA sont «portés» par la même association qui est le GRIEP 4. Le troisième DLA picard, celui de l Oise, est porté par une autre structure. 4 Le GRIEP est une association qui a pour but de regrouper les têtes de réseaux régionales ayant une représentation nationale, représentatives des différentes structures d'insertion par l'économique (EI, ETTI, AI, RQ) de la région PICARDIE. 19

21 Une nouvelle rencontre a été organisée. Pour obtenir la plus grande proximité et rapidité possible, l ensemble des acteurs était présent, à savoir les associations, l Uriopss, les chargés de mission des DLA et le prestataire pressenti. Elle avait pour objectif de recentrer les besoins des associations par rapport à l intervention d un consultant dans ce rapprochement. d) Partenariat avec le C2RA L Uriopss Picardie, à l instar de la plupart des Uriopss, s est engagée à promouvoir le dispositif depuis la mise en place de l organisation des DLA sur le territoire français, et particulièrement en Picardie. Elle a tenu régulièrement informé l ensemble de ses adhérents de l opportunité que représentent les DLA pour leurs organisations associatives en matière de promotion et consolidation de l emploi. En l occurrence, pour l action de ciblage, elle s est appuyée sur la fonction animation du C2RA Picardie pour permettre une action interdépartementale concertée, même si au demeurant, l action au final se traduit par une intervention de deux DLA portés par la même association, le GRIEP. Ces associations picardes avaient le projet de collaborer pour être à l aise dans leur fonctionnement, qu il soit organisationnel ou financier. Elles ont su, au fil du temps, trouver quelle devait être leur trajectoire commune et les moyens à mettre en œuvre pour la construire. Sur les bases de la présentation de cette expérience picarde, certaines phases sont apparues comme incontournables, ou au contraire manquaient, d autres auraient été à développer. 20

22 III. Enseignements et perspectives Il convient de respecter un certain nombre d étapes pour mener à bien une opération de rapprochement. Six étapes primordiales sont recensées. +++ Les clefs de la réussite +++ En préalable, deux notions semblent indissociables à la bonne réussite d une opération de rapprochement : le temps et la communication. Temps Il est incontestable que toute action visant à une restructuration prend du temps. Ce postulat doit donc être posé dès le stade de la réflexion du projet ; le facteur temps devra obligatoirement avoir une place dans l idée même d une collaboration ou d une restructuration, car créer un travail inter associatif est long. Le changement suscite des inquiétudes. Information - Communication C est justement parce que le changement suscite des inquiétudes, qu il faut rassurer. Un des outils qui devra être utilisé est la communication. Pour travailler dans un climat plus serein, il est indispensable de communiquer régulièrement et clairement dans chacune des entités concernées. En effet, la communication permettra la circulation de la même information à destination des personnes qui semblent concernées par cette opération, à savoir (sans échelle de priorités) : - les membres de l association, - les usagers, - les financeurs, - et les salariés, pour qui les termes de rapprochement, de coopération ou de mutualisation sont encore trop souvent synonymes de licenciement. Il est également important de prévoir un temps pour écouter les craintes et considérations des différents types d acteurs des entités concernées. De plus, il est essentiel d insister sur le fait d adapter cette information à un secteur précis. Nous avions tenté une mobilisation de l ensemble des adhérents (tous secteurs confondus) qui s est avérée trop ambitieuse. Cela ne correspondait pas assez au quotidien des associations de l aide à domicile qui attendaient des réponses plus ciblées à leur activité et fonctionnement. 21

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