Section thématique 33 : Les acteurs politiques face à la crise : entre «volontarisme» et «contraintes» dans les politiques publiques

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1 Section thématique 33 : Les acteurs politiques face à la crise : entre «volontarisme» et «contraintes» dans les politiques publiques Pierre Bonnevalle, doctorant en science politique, Centre d'études et de recherches administratives, politiques et sociales (CERAPS) Université Lille 2 La crise pour s'imposer? La rhétorique de bonne gestion de l'institution départementale des hauts fonctionnaires territoriaux comme accentuation du pouvoir technocratique 1 Version provisoire Ces dernières années, la question du «millefeuille territorial», la crise financière de 2008, le gel des dotations de l État depuis 2011, ont peu à peu fait émerger le problème de la «crise» des collectivités territoriales. Ces dernières, en difficultés financières, sont contraintes de développer une politique de maîtrise des coûts. Le Département attire peu à peu les regards : un «niveau de trop», «archaïque» (ESTEBE, 2005), symbole de la «gabegie financière» (LEFEBVRE, 2015) que représentent les institutions politiques locales. Ce contexte de mise en «crise» du Département interroge, laquelle notion est sujette à présupposition, interprétation et réinterprétation par les acteurs politiques, administratifs et médiatiques (BUCHET DE NEUILLY, 2006). En mobilisant notre terrain de recherche, le Conseil général du Nord, on observe différentes modalités de construction de la crise par les acteurs administratifs et politiques. Ces lectures diffèrent. Une question émerge : «comment faire une crise qui tienne ou comment faire une crise avec des mots en donnant des mots à la crise» (PIERRU, 2005) 2. Il s'agit d'étudier en quoi le contexte et la construction discursive du-dit contexte de crise deviennent propices aux stratégies de subversions et au changement dans l'institution départementale. Ce contexte sert ici de fenêtre d'opportunité à toute une série d'acteurs administratifs pour imposer une nouvelle «identité professionnelle» (DESAGE, 2012) et de nouvelles manières de faire sous la rhétorique de la «modernisation» (PETITFILS, 2007), instaurant des «luttes générationnelles» (BILAND, 2011) au sein du champ administratif. Emergent ainsi de «nouvelles élites managériales» 3, se construisant en opposition avec les fonctionnaires territoriaux déjà en place 4. Ces questionnements prennent place au Département du Nord. Celui-ci est le plus gros de France par son nombre d'habitants (2,5 millions), dispose d'un budget de 3,5 milliards d'euros, emploie 8500 fonctionnaires et réunit 79 conseillers généraux 5. Cette institution est marquée par une certaine stabilité politique, avec une présidence socialiste de 1998 à , et une réelle stabilité au niveau des directions générales et fonctionnelles (peu de nouveaux entrants) 7. Dirigée par une 1 Merci à Rémi Lefebvre, Helen Ha et Aymeric Mongy pour les conseils et relectures. 2 Dans sa thèse, Frédéric Pierru étudie la mise en crise du système de santé français par les acteurs politiques, administratifs, professionnels mais aussi médiatiques. Ce travail se révèle fécond pour étudier les luttes pour l'imposition d'un cadrage prédéfini. 3 Par cette expression, nous entendons ici englober les fonctionnaires territoriaux issus de l'institut national des études territoriales (INET), lesquels mettent en avant des savoir-faire managériaux. 4 Nous emploierons l'expression de «fonctionnaires historiques» pour caractériser les acteurs déjà en place, issus de l État, ayant passés le concours d'attaché territorial, mais n'étant pas passés par l'inet. 5 Nous indiquons les chiffres de 2013, date de la réalisation de la recherche. Notre travail ne prend pas en compte la réforme territoriale, le changement de nom des conseillers généraux, ni l'augmentation de leur nombre. 6 Bernard DEROSIER (PS) en est le président de 1985 à 1992 (Le RPR Jacques DONNAY en prend la présidence de 1992 à 1998), et de 1998 à 2011, laissant sa place à Patrick KANNER de 2011 à 2014 (date de son entrée au gouvernement VALLS), remplacé par Didier MANNIER jusqu'à la défaite du PS aux cantonales de 2015, qui voit l'ump Jean-René LECERF en prendre la tête. 7 Plusieurs DG et directeurs fonctionnels sont restés en place malgré le basculement de l'institution départementale à 1

2 majorité socialo-communiste, cette institution est le lieu d'un «consensus ambigu» (KESSELMAN, 1972) gauche-droite, où 97 % des délibérations sont votées à l'unanimité 8. Cette recherche se révèle féconde pour étudier le changement institutionnel et les entreprises modernisatrices. A cet effet, nous mobiliserons dans ce papier un travail de recherche (BONNEVALLE, 2013) mené sur neuf mois, incluant 38 entretiens semi-directifs réalisés auprès de directeurs généraux, de directeurs généraux adjoints, de directeurs fonctionnels, de vice-présidents, de conseillers généraux, des collaborateurs d'élus, ainsi que des observations d'assemblées générales, des archives départementales et des coupures de presse. En quelques mots, notre communication vise ici à comprendre comment la construction discursive de la crise relève d'enjeux de luttes pour l'imposition des raisons de la crise, des solutions qui en découlent et de toute une série de nouveaux acteurs administratifs. Pour y répondre, notre propos s'articulera en deux points. D'une part, il s'agira de s'attarder sur l'objectivation de la crise et de ses constructions discursives, en étudiant comment deux discours émergent, l'un porté par les acteurs politiques, le second par les acteurs administratifs, et plus particulièrement par les nouvelles élites managériales. D'autre part, il conviendra d'analyser les porteurs de ces discours, et la manière dont ces discours relèvent d'une entreprise modernisatrice visant à l'imposition d'une nouvelle définition de l'identité professionnelle du fonctionnaire territorial. Une entreprise qui passe par des stratégies de modernisation de l'institution qui n'est pas sans susciter résistances et réappropriations. I) «Comment faire une crise qui tienne ou comment faire une crise avec des mots en donnant des mots à la crise» (PIERRU, 2005) Avant d'étudier la construction de la crise par les acteurs départementaux, il convient dans un premier temps d'objectiver la crise budgétaire. A) L'objectivation de la «crise», quelle crise? La question du «millefeuille territorial» 9 tend à faire du Département une collectivité territoriale dispensable. A l'instar de la commune, face au couple Région-Intercommunalité, la légitimité du Département est remise en cause réforme après réforme. Dans les discours sur la superposition des différents échelons locaux, «les coûts de structures et de coordination élevés et des comportements inflationnistes» (LEFEBVRE, 2015) et les inégalités fiscales sont régulièrement mis en avant. Le Département est pointé du doigt pour son «archaïsme». Dès 1884, le Département est vu comme «inadapté au plan territorial [et serait] antidémocratique» (ESTEBE, 2005). Les critiques contemporaines mobilisent les mêmes arguments : «un niveau de trop ; un échelon archaïque et conservateur ; un échelon faiblement démocratique ; un échelon anti-urbain» (ESTEBE, 2005), un échelon «ringard» et «dépassé» (DERVILLE, 2005), qui représente une «gabegie financière» (LEFEBVRE, 2015). Or, malgré les discours sur la faible légitimité de l'institution départementale, la dernière réforme territoriale de 2014 «conforte le Département (même si son avenir et sa légitimité sont incertains)» (LEFEBVRE, 2015). La volonté étatiste de supprimer l'échelon départemental, qui affronte notamment le lobby des conseillers généraux, tend à échouer. Il n'en reste que le Département est en crise financière objective. En effet, le gel des dotations de l État aux collectivités territoriales annoncé par le gouvernement Fillon en touche particulièrement le Département. La crise financière de 2008 a eu pour conséquence une augmentation du taux de chômage. Or, le Département, responsable du versement du revenu de solidarité active (RSA), se voit contraint de développer une politique de droite en De même, à la suite de la victoire de Jean-René Lecerf aux cantonales, le DGS, les cinq DG et deux DGA sont toujours en poste en juin Ce «consensus ambigu» gauche-droite se construit sous l'effet du mode de scrutin, de la déconnexion entre territoires et institution départementale, du saupoudrage politique des subventions aux communes ainsi que de la technicisation et de la dépolitisation de l'action publique départementale. 9 Discours de politique générale du premier ministre Manuel Valls, Le Monde, Gel des dotations de l'etat aux collectivités locales pendant trois ans, Septembre

3 maîtrise des coûts, voire de réduction des dépenses publiques. La suppression de la taxe professionnelle en , décidée durant la présidence de Nicolas Sarkozy, a également eu des répercutions sur l'autonomie fiscale de la collectivité. Le contexte tend à mettre en crise les Départements, qui seraient vidés de leur substance et de leur capacité à produire des politiques publiques. Le Département du Nord n'échappe pas aux difficultés financières qui touchent les collectivités territoriales et est particulièrement touché par la pauvreté de sa population (en 2011, le taux de pauvreté à 60 % s'élève à 19,2 % dans le Nord, et 14,3 % en France Métropolitaine 12 ), par un important taux de chômage (en juin 2013, le taux de chômage s'élevant à 14 % dans le NPDC, et 10 % en France métropolitaine 13 ). En conséquence, le budget voté fin 2013 mettait en avant une forte augmentation des dépenses sociales : «D autres indicateurs sont moins réjouissants. Symbole de la crise, les dépenses sociales (RSA, APA, PCH ) poursuivent leur progression. Elles représentent 1,7 milliard dont 350 millions ne sont pas compensés par l État, lequel rognera ses dotations de 15 millions l an prochain. Pour équilibrer son budget, le Département affiche un recours à l emprunt à hauteur de 300 millions, ce qui fait gonfler la dette.» 14 Ce graphique, tiré du recueil des actes administratifs du Département du Nord de décembre 2013 caractérise l'augmentation importante du taux de chômage et des sommes versées par le Département du Nord. Ce document est complété par des propos explicitant la hausse des dépenses de solidarité, mais aussi pointant du doigt le fait que celle-ci «a mal été compensée par des ressources propres volatiles et des concours financiers de l État en partie gelés depuis 2010» 15, comme le montre le graphique suivant : 11 Le Figaro, La Taxe professionnelle supprimée en 2010, Février INSEE 13 Ibid 14 La Voix Du Nord, Conseil général du Nord : symbole de la crise, les dépenses sociales toujours en hausse pour un budget de 3,8 milliards d euros, 16/12/ Recueil des actes administratifs, décembre

4 De plus, le Département du Nord est aujourd'hui dans une situation de crise financière objective, dans la mesure où la dette augmente de façon importante. L'encourt de la dette passe ainsi de 974 millions d'euros en 2008 à 1264 millions d'euros en 2012 : Ces documents officiels et publics objectivent la crise financière du Département du Nord, tout en réencastrant le Département dans une situation plus globale, à travers la comparaison effectuée. Ces graphiques mettent en lumière le manque financier de l'institution, la raréfaction des ressources, mais aussi pointent comment le Département est pris en ciseaux entre l'augmentation des dépenses sociales, et le gel des dotations : «Les collectivités, qui s'étaient habituées, pendant des décennies, à une hausse constante des concours de l'etat, ont connu leur premier choc financier sous le gouvernement Fillon, en Pour la première fois, un gel des dotations versées leur était imposé. Une mesure reprise par la gauche qui l'avait pourtant vigoureusement contestée à l'époque dès son arrivée aux affaires en [ ] Et le gouvernement ne promet pas un avenir financier plus radieux puisqu'il a 4

5 annoncé une baisse de dotation de 1,5 milliard d'euros en 2014 et 2015, soit 4,5 milliards sur deux ans.» 16 L'objectivation de la crise n'échappe cependant pas à des lectures différenciées des raisons de celle-ci. On observe ainsi des modalités plurielles de la mise en crise de l'institution départementale par les acteurs politiques et administratifs. Les conseillers généraux vont développer un cadrage politique visant à responsabiliser l État. B) La cadrage de la crise par les élus Cette partie analyse les discours sur la crise construits par les conseillers généraux, en fonction de leur positionnement politique et de leur position dans la hiérarchie départementale. A travers la mobilisation d'articles produits en interne 17, d'articles de presses, et d'extraits d'entretiens, nous entendons ici montrer combien l État vient monopoliser le rôle de responsable de l'endettement du Département du Nord. Les élus, en fonction de leur positionnement et du contexte politique, vont construire le problème public de la dette de deux manières différentes : d'une part, en formulant la crise de la dette comme conséquence du retrait de l État, d'autre part, en intégrant la contrainte financière, laquelle nécessite une maîtrise des coûts. La critique du désinvestissement de l État Avant d'aller plus loin, il convient de distinguer deux périodes. En effet, de 2011 à , le CG du Nord est dirigé par le PS Patrick Kanner, à la tête d'une majorité socialo-communistes, alors que la présidence de la République est tenue par l'ump Nicolas Sarkozy. De 2012 à 2013, la majorité présidentielle, dirigée par le PS François Hollande, tend à faire évoluer les discours tenus par les élus de la majorité et par l'opposition départementale. Ainsi, de 2011 à 2012, la lecture politique de la crise financière du Département est construite par les élus socialistes et communistes comme due au gel des dotations décidé en 2011, à la dette de l État vis-à-vis du Département, aux non compensations étatiques, à la suppression de la taxe professionnelle. La réponse à ce choix de la part de l État et du pouvoir Sarkozy passe par une mobilisation politique dans la presse, en assemblée, visant à pointer du doigt les responsabilités de l État dans la crise du Département, et à réclamer des comptes. En nous s'appuyant sur le journal «Le Nord», mensuel produit par l'institution départementale, on retrouve régulièrement les tribunes politiques tenues par les acteurs politiques du CG. Les conseillers généraux socialistes et communistes vont insister sur le «rôle de bouclier social» 19 du Département en temps de crise pour les «nordistes», «victimes des désengagements multiples de l'etat». Le «gouvernement [ ] cherche à étrangler financièrement les collectivités» 20. Les élus communistes mobilisent régulièrement l'argument de la «dette de l État» à l'égard du Département : «depuis 2004, l État doit plus de 2 milliards d'euros aux Nordistes du fait d'une compensation insuffisante des compétences qu'il nous transfère» 21. Le journaliste du journal le «Nord» rapporte - de manière positionnée - cette critique du désinvestissement de l État, contribuant à cette lecture de responsabilisation de l État : «Pour son premier budget en tant que président du Conseil général, Patrick Kanner n a pas la t?che facile. Chargé par l État de distribuer des allocations obligatoires (le Revenu de solidarité active, l Allocation personnalisée d autonomie, la Prestation de compensation du handicap) pour lesquelles il ne pas de compensation suffisante, le Département n a que très peu de marge de 16 Le Monde, Contraintes budgétaires : les collectivités diversement touchées, Juin Le magazine «Le Nord», produit et publié par le Département du Nord. 18 Notre démonstration appréhende les discours et propos tenus de 2011 à Cependant, nous retrouvions les mêmes logiques discursives dès Tribune Didier Manier, Président du groupe PS, Le Nord 254 Février Tribune Charles Beauchamp, Président du groupe Communiste Front de Gauche Le Nord 254 Février Tribune Charles Beauchamp, Président du groupe PC-FdG Le Nord 254 Février

6 manœuvre cbté recettes. La cause? Les récentes réformes fiscales qui l ont privé de la taxe d habitation, de la taxe sur le foncier non b?ti et de la taxe professionnelle. [...] Ajoutez à cela le gel des dotations de l État et l instauration d une «péréquation» qui oblige le Nord à reverser au pot commun sans tenir compte de sa situation sociale, et l on comprend que l exercice ne soit pas facile.» 22 La victoire du PS François Hollande à la tête du gouvernement français modifie le registre rhétorique des élus socialistes, lesquels s'inscrivent dans une logique de maîtrise des coûts, et de responsabilisation des collectivités territoriales dans leurs difficultés financières. Les communistes, toujours membres de la majorité départementale, restent sur cette critique du désinvestissement de l État : «En décembre dernier a été adopté le 1er budget du Conseil général depuis l élection de M. Hollande. Notre groupe espérait des premières mesures gouvernementales afin que les Départements retrouvent une stabilité financière. Il n en fut rien, l heure est pourtant aux actes! La situation sociale du Département impose un traitement urgent, à la hauteur des besoins des Nordistes pour qui le changement se fait attendre. Ils subissent en trop grand nombre des difficultés quotidiennes croissantes. Dans ce contexte, notre groupe a déposé un amendement budgétaire réclamant à l État le remboursement d une partie des 2,4 milliards d euros qu il nous doit depuis 2004 au titre des missions qu il nous a confiées sans compensations suffisantes.» 23 Cette mobilisation dans le journal le Nord est suivie d'une mobilisation dans la presse. Les communistes, après le vote du budget en décembre 2013, rappellent que la «dette de l État, [s'élève] en cumul, à 2,7 milliards d'euros» 24. Ces propos sont corroborés en entretien par un élu communiste, Bastien Bonduelle 25, accentuant la responsabilité de l État et de la présidence Sarkozy : «L'Etat aujourd'hui ne remplit pas son rble par rapport aux collectivités territoriales, et quand Sarkozy a supprimé la taxe professionnelle, pour moi, il a tué les collectivités territoriales.» 26 Communistes et socialistes vont ainsi lire la crise du Département découlant de la responsabilité étatique. Il n'en reste que l'élection de François Hollande contribue à transformer la construction discursive de la crise par les socialistes, lesquels rejoignent les élus de l'opposition, l'union pour le Nord (UPN) dans une logique d'intégration de la contrainte budgétaire. L'intégration de la contrainte budgétaire Le président du groupe UPN, l'ump Jean-René Lecerf 27, mobilise l'argument de la responsabilisation des collectivités territoriales dans l'inflation des dépenses locales. Il remet en cause l'éventuelle «compensation financière des compétences transférées [...] à l'euro près» par l'etat» 28. Celui-ci met en avant le «risque d'une boulimie fiscale préjudiciable à l'entreprise et à l'emploi [et] la nécessité de freiner les dépenses de personnel» 29 en cas d'autonomie élargie donnée aux collectivités territoriales. Celui-ci profite du changement de majorité gouvernementale pour pointer les contradictions de la majorité départementale, et notamment du PS, dans leur rapport à l État : «I entendre depuis des années les socialistes et plus encore les communistes au Conseil 22 Le Nord 254 Février Tribune de Charles Beauchamp, Président du groupe PC-FdG Le Nord 265, Mars La voix du Nord, Conseil général du Nord : symbole de la crise, les dépenses sociales toujours en hausse pour un budget de 3,8 milliards d euros, 16/12/ Les extraits d'entretiens sont anonymisés. 26 Entretien avec Franck Pitiot VP communiste, 6 juin Lequel deviendra en mars 2015 président du Conseil général du Nord. 28 Tribune de Jean-René Lecerf, Président du groupe UPN, Le Nord 255, Mars Ibid. 6

7 général, l État se serait livré depuis 2002 à une gigantesque escroquerie à l égard des Départements, les bombardant de compétences nouvelles sans les moyens pour y faire face. I chaque occasion on nous rebattait les oreilles avec la dette contractée par l État, de budget en budget plus colossale, que seule une alternance politique nationale permettrait de solder. Pourtant après les deux «Grands Soirs» des 6 mai et 17 juin derniers, rien n a changé. Pire encore, le nouveau gouvernement a annoncé le gel des dotations aux collectivités territoriales en leur demandant de prendre part à l effort de redressement des comptes publics!» 30 Le président du groupe UPN prêche rapidement pour un assainissement des «finances départementales» 31. Ce discours est appuyé par l'élu UPN Christian Poiret, comme le caractérise cet article de presse : «I droite de l hémicycle, on plaide donc pour «la culture de la recette, l anticipation, l optimisation». On invite à maîtriser la masse salariale, quitte à ne pas remplacer tous les départs.» 32 En entretien, une assistante du groupe UPN développe un discours sur la responsabilité des collectivités territoriales : «PB : L'Etat asphyxie les collectivités territoriales? «L'enquêtée : Il n'asphyxie pas de plein gré. Je n emploierai pas ce mot, ils l'ont trop utilisé sous Sarkozy. L'Etat ne cherche pas à asphyxier par plaisir. Pour moi, c'est une obligation. C'est un principe de réalité qui s'applique. Dans le sens où... vous voyez bien comment évoluent les dépenses de l'etat, comment évoluent les dépenses des collectivités, à un moment, vous vous dîtes, la courbe, elle ne peut pas s'infléchir au niveau de l'etat, et ne pas s'infléchir au niveau des collectivités. Alors, on peut considérer que l'etat... en rognant sur les dotations, essaie d'infléchir les politiques des collectivités. Mais on peut, à l'inverse, se demander si les collectivités avaient raison de toujours dépenser plus. I un moment, l'efficacité publique... elle ne rime pas forcément avec toujours plus. On peut toujours faire plus. On peut faire comme en Poitou-Charentes, on peut donner des ordinateurs à chaque collégien. Mais pour autant, est-ce que c'est bien? Donc, moi je ne considère pas que l'etat asphyxie volontairement. On voit bien qu'ici, il baisse les dotations, c'est surtout parce qu'il est obligé de le faire.» 33 L''«optimisation» et la «maîtrise de la masse salariale», sont peu à peu mobilisées par les élus socialistes. Cette approche «vertueuse» 34 était déjà pointée en février 2012, avant l'élection de François Hollande, par le VP chargé de la Qualité du service public départemental et des Finances, Bernard Haesebroeck 35, qui notait que la solution «passe notamment par la maîtrise des dépenses de fonctionnement et un endettement surveillé comme du lait sur le feu» 36. Cette idée est accentuée en 2013 par le président du groupe PS, Frédéric Marchand, rappelant les «principes» fixés par la majorité : «La maîtrise des dépenses de fonctionnement, le maintien d un haut niveau d investissements, la stabilisation de l épargne, le recours raisonnable à l emprunt et l absence d augmentation de la fiscalité directe. Notre budget pour l année 2013 nous permet d assurer une gestion rigoureuse tout en assurant nos politiques départementales et le respect de nos engagements vis-à-vis des Nordistes.» Tribune de Jean-René Lecerf, Président du groupe UPN, Le Nord 261, Octobre Tribune de Jean-René Lecerf, Président du groupe UPN, Le Nord 261, Octobre La voix du Nord, Conseil général du Nord : symbole de la crise, les dépenses sociales toujours en hausse pour un budget de 3,8 milliards d euros, 16/12/ Joëlle Sevilla, assistante du groupe UPN et conseillère régionale, 2 avril Maire d'armentières, docteur en économie, fonctionnaire territorial, et ancien DGA à la communauté urbaine. 35 Ibid. 36 Le Nord 254 Février Tribune de Frédéric Marchand, Le Nord 264, Février

8 En entretien, le président du groupe PS indique que «la situation financière fait que le Département est forcé de regarder de très, très près sa politique d'investissement. Et on est forcés d'appuyer sur la pédale de frein, pour éviter de trop emprunter, et de faire en sorte que la dette du Département ne monte.» 38 Ces propos entrent en résonance avec ceux tenus par le VP socialiste en charge des finances. Docteur en économie, fonctionnaire territorial, ancien DGA à la communauté urbaine de Lille, celui-ci développe un argumentaire de «bonne gestion» comme réponse aux déficits départementaux : «Tout d'abord, on a tendance maintenant, à rationaliser toutes les politiques. I quelque niveau que ce soit. A rationaliser, l'afficher, et surtout progresser en matière de gestion et d'évaluation. [ ] Nous nous dotons des outils d'évaluation des politiques publiques, qui permettent d'évaluer... personnellement, je préside par exemple le conseil départemental d'évaluation des politiques publiques, avec des personnalités de la société civile, avec des groupes qui sont représentés, politiques, et avec des techniciens. Et donc on passe au crible les politiques publiques pour voir si on est juste, si on répond aux objectifs, aux besoins de la population et on ne peut pas s'améliorer. maintenant, c'est quand même relativement développé, en termes de calendrier, d'éventail, donne de la rationalité, donne... comment... de la lisibilité au politique. il faut quand même le savoir. Moi qui étais... dans une vie antérieure, haut fonctionnaire, on s'est considérablement améliorés dans tous les dispositifs. La préparation budgétaire est bien plus travaillée aujourd'hui compte tenu des contraintes. On est sur des enjeux qui ont une traduction pluriannuelle, on sait... inventer des outils de pilotage qui intègrent les fluctuations de recettes. Ce midi j'étais en réunion exactement sur ce sujet là. Donc on a une objectivisation, je vais le dire de la gestion.» 39 Le cadrage de la crise, relayé par le journal «Le Nord» et par la presse, tend à responsabiliser l État dans l'implosion de la dette du Département du Nord. L État se retirerait, laissant au Département le soin de «gérer la misère». Les élus vont ainsi être dans une posture «plaintive», réclamant des compensations, le paiement de la «dette de l'etat». Néanmoins, ce cadrage affronte celui des élus de l'opposition, appelant à une maîtrise des coûts. Le changement de majorité présidentielle contribue à faire accentuer cette vision, peu à peu reprise par les socialistes. Ces acteurs vont mettre en avant l' «optimisation», la «rationalisation», la «nécessaire maîtrise des coûts», la «bonne gestion». Ce cadrage s'impose peu à peu, d'autant plus que celui-ci est porté et relayé par les acteurs administratifs. C) Le cadrage de la crise par les fonctionnaires territoriaux Alors qu'une partie du champ politique va être dans une posture plaintive, construisant la crise du Département découlant de la responsabilité de l État, le champ administratif va prendre acte de la «raréfaction des ressources» et choisir l'angle de la maîtrise des coûts comme réponse. Deux visions et deux types de solutions s'imposent. L'intervention publique des fonctionnaires territoriaux vise à construire «la maîtrise des budgets» comme solution à la crise des collectivités territoriales : cela impose de «stabiliser nos effectifs et dans le même temps, moderniser notre fonctionnement», laquelle passe par une «mutualisation entre collectivités, de la synergie pour aménager, moderniser, rationaliser les besoins» et «une réflexion s'impose concernant les outils de management de gestion des ressources humaines». 40 Jean-Robert Jourdan, chargé des ressources au CG du Nord rappelle le contexte de raréfaction des ressources, et met en avant «la mise en œuvre d'une stratégie de maîtrise des coûts, une révision des méthodes de gestion, et par conséquence directe, une stratégie de maîtrise des 38 Entretien avec Nicolas Gabion, Président du groupe PS, 29 janvier Entretien avec Thomas Cousseau, VP aux finances, maire d'armentières, docteur en économie, fonctionnaire territorial, et ancien DGA à la communauté urbaine. 40 Fonction-Publique.gouv.fr :Entretien avec Valérie Chatel, présidente de l association des DRH des grandes collectivités, RH et territoires : entretiens 16/02/

9 effectifs.» 41 Les services administratifs du Département du Nord vont tenir un «discours de réalité» sur l'état des finances de l'institution, posant comme nécessité la réduction des dépenses : «L'ère qui arrive pour tous, elle va être vachement dur, au niveau budgétaire, on va faire des sacrés efforts, et que chacun détermine de vraies priorités. Et partout on va être obligés de au niveau national et local. Partout partout. Et dans le Nord on n'est pas encore prêts. On est vachement... pour moi on est en retard par rapport à d'autres Départements. Même au niveau des agglos et des communes. On est en retard. Quand je vois ce qu'il se passe à la communauté urbaine, sincèrement... enfin, c'est quoi les priorités de la communauté urbaine? Quelqu'un le sait? Il y a un projet de territoire à la communauté urbaine? Y'en n'a pas.» 42 Celle-ci développe un autre argumentaire en posant la «dette» comme un argument objectif de la plus ou moins bonne santé des collectivités territoriales. Elle va ainsi faire la comparaison entre la situation au Département du Nord et celle de la communauté urbaine de Dunkerque : «Le seul qui ait un vrai projet de territoire dans le Nord, c'est Delebarre 43. Alors, après, on apprécie Delebarre ou pas. Mais à la CUD, il y a un vrai projet de territoire, en appui des communes, avec une vraie stratégie, avec des vraies priorités. Alors, après, on en pense ce qu'on veut, parce que Delebarre, c'est le mec... il a tout noyauté, il a toutes les casquettes qu'on peut imaginer dans ce territoire là. Voilà... mais... je suis désolée, il a une vraie vision de ce territoire. Il a un vrai projet, et il a une vraie locomotive. Et... leur budget il est sain, ils ne sont pas surendettés du tout. Enfin, je veux dire, à la communauté urbaine, on est à presque 13 % de taux de désendettement, et le taux moyen des communautés urbaines pour être sain c'est 6,7. C'est de la folie quoi.» 44 Alors que les élus vont être enclins à lire la crise comme exogène, cette fonctionnaire territoriale, issue de l'inet, va faire porter la responsabilité sur le champ politique départemental, lequel, par comparaison, n'aurait pas de «vraie vision de ce territoire», lequel ne serait «pas encore prêt» à faire des choix budgétaires visant à la réduction de la dette départementale. On observe ainsi une auto-imputation de la part des fonctionnaires territoriaux de la situation départementale. Ce contexte tend à favoriser des profils de «gestionnaires» au sein de la sphère administrative. Ainsi, le directeur général des services du Nord est perçu comme «un très bon gestionnaire, sur les finances, les ressources humaines», celui-ci «joue un rôle de garde fou auprès du président qui est majeur quoi» : «Il lui dit : «tu ne peux pas faire ça, on n'a pas assez d'argent, là en termes d'endettement ça colle pas.» 45 Ce rôle de «garde-fou» est par ailleurs prolongé au sein des directions territoriales. Le directeur général aux transports insiste ainsi sur son rôle de «premier filtre, on n'a pas l'argent, c'est pas possible.» 46 Ce fonctionnaire, comme d'autres, va ainsi s'adosser à la crise et mobiliser l'argument de la réduction des dépenses comme solution première. Même si la crise peut être objectivée, l'imposition de ce discours interroge. Alors que les élus socialistes et communistes vont réclamer plus de moyens étatiques, les fonctionnaires territoriaux vont pousser vers une «modernisation» de l'institution départementale. Cette rhétorique est à déconstruire et à repositionner. On observe ainsi 41 Fonction-Publique.gouv.fr : Entretien avec Jean-Robert Jourdan, directeur général des ressources, RH et territoires : entretiens 16/02/ Entretien avec Anne Girouard, Mission contrats de territoires, 24 avril Au moment de l'entretien, Michel Delebarre est maire PS de Dunkerque et président de la communauté urbaine de Dunkerque. 44 Entretien avec Anne Girouard, Mission contrats de territoires, 24 avril Ibid. 46 Entretien avec Jacques Chambon, DG aux transports, 17 mai

10 des luttes générationnelles et identitaires au sein même du champ administratif, entre les «fonctionnaires historiques» et les «nouvelles élites managériales». II) L'entreprise modernisatrice des «nouvelles élites managériales» Le cadrage administratif sur la maîtrise des coûts tend à s'imposer au sein du CG. Se développe la rhétorique de la «nécessaire» modernisation de l'institution. Celle-ci est portée par de nouvelles élites managériales, lesquelles défendent une autre vision de l'action publique locale. Elles s'inscrivent dans une lutte générationnelle face aux fonctionnaires historiques pour l'imposition d'une nouvelle définition de l'identité professionnelle du fonctionnaire territorial. Cette seconde partie recontextualise la «modernisation» et la construction de la crise à l'aune des enjeux administratifs. Ces rhétoriques sont positionnées, et dépassent la situation financière objective du Département du Nord, laquelle sert de fenêtre d'opportunité comme moyen de subvertir les règles du jeu. A) Luttes générationnelles autour de la définition de la «bonne» identité professionnelle Cette partie questionne les présentations de soi des fonctionnaires territoriaux. Comment définissent-ils leur identité professionnelle? Même si cela relève de la présentation de soi, cela n'en conserve pas moins une signification propre pour eux, en effet, «à la différence des élus, qui cumulent [majoritairement leur mandat de conseiller général et de conseiller municipal (maire, adjoint)] les fonctionnaires sont à demeure (...), et constitue leur principal univers de réalisation professionnelle» (DESAGE, 2012) La continuité du service public Une première rhétorique émerge : la continuité du service public. Celle-ci défend l'idée que cette «continuité», «elle est bien ici, c'est-à-dire dans l'administratif». L'objectif des services est de défendre les intérêts des citoyens, des usagers, tout en se mettant «au service» des élus. Ceci implique une «stricte séparation entre le fonctionnaire et l'élu,» : «Chacun à sa place, l'élu n'a pas à gérer des dossiers, c'est notre rôle. Mais nous n'avons pas nous à nous substituer à l'élu. À prendre des décisions d'ordre politique.». Ce fonctionnaire est en poste depuis 2009 en tant que directeur adjoint à la culture. Avant d'arriver au CG du Nord, celui-ci était directeur général adjoint des services à la ville d'armentières, commune de la métropole lilloise de habitants. D'une quarantaine d'années, celui-ci est titulaire du concours d'attaché territorial obtenu en interne. Celui-ci va construire son identité professionnelle comme celui d'un exécutant, réaffirmant par la même son positionnement, sa légitimité, dans une logique de service rendu aux citoyens, où il est «au service de la population». La neutralité du service public Une deuxième rhétorique fait directement suite à celle-ci : la «neutralité du service public.» Elle correspond ici au profil d'un directeur général d'environ 50 ans, énarque (92-94), ayant fait sa carrière au sein des services de l État. Il est directeur de cabinet du préfet de Dordogne de 94 à 96, secrétaire général de préfecture à Belfort de 96 à 99, sous-préfet d'arrondissement à Saint-Dié des Vosges de 1999 à Il rejoint le Département du Nord en 2001, devenant DGA Inspection générale jusqu'en 2004, puis DGA Ressources humaines et administration générale jusqu'en En 2009, il devient DGA en charge du développement et de l'aménagement avant de devenir DG au développement territorial en Celui-ci met en avant une «neutralité» de l'action de l'administration qui serait apolitique, consensuelle. Cette «neutralité» permettrait «d'apporter aux élus un regard plus objectif», «technicisé». Voici comment celui-ci décrit le rôle de l'administration : «Quand vous traversez une zone de crevasse en montagne, vous accrochez un truc lourd qui frotte par terre, qui frotte sur la glace. Alors évidemment, c'est très pénible de marcher en tirant 10

11 quelque chose, mais au moment où vous tombez dans une crevasse, le truc est suffisamment stable pour vous éviter de tomber dans le fond. C'est cette idée-là quelque fois qu'a l'administration. Ce que les élus eux vont exprimer, d'une autre en disant : «avec cette administration-là, rien n'est possible. Tout est toujours difficile et il y a plein d'obstacles». Il est un «régulateur de passion politique». Le haut fonctionnaire, neutre, apolitique, non encarté, serait, lui, à même de défendre une position d'intérêt général. Le fonctionnaire, au service de l'élu, serait «loyal», il «respecterait les orientations prises», une «posture qui est naturellement la loyauté intégrale vis-à-vis des élus». Pour lui, «l'action de l'administration va toujours techniciser les choses, qui va toujours vouloir des choses égales. La plupart du temps, l'administration propose des choses qui apaisent». Il va plus loin, et décrit son action comme technique, apolitique : «Si on veut vraiment faire de la politique, et a fortiori de la politique politicienne, on ne travaille pas dans l'administration, on va au cabinet. Où là on peut avoir une approche franchement politique. Ici, qu'est-ce qu'on fait? On fait des marchés publics, on des trucs, des critères, des barèmes, des machins, ou on dit comment on fait en sorte que les constructions publiques soient moins consommatrices en énergie. Comment on fait en sorte pour que les pauvres ne soient pas chassés des métropoles, et n'aient pas 50 km pour venir... même pas au boulot, pour venir chercher du boulot. Donc, c'est qu'on pense.» Cette présentation de soi rentre en écho avec un autre fonctionnaire. Aujourd'hui directeur général adjoint chargé du développement territorial depuis 2007, il était auparavant DG adjoint délégué de 2005 à Ingénieur en chef du génie rural, des eaux et des forêts, il est détaché du ministère de l'agriculture et de la pêche. Même s'il va mettre en avant la neutralité de son action en entretien, celui-ci va développer un discours distant vis-à-vis des élus. Par sa position de DGA, il va tenir sa légitimité du président du CG du Nord et du DGS, marginalisant la parole élective. Cet aspect est notamment pointé par une directrice territoriale, issue de l'inet : «Bien sûr. Ça les emmerde les élus. Mais les élus ont été élus, faut pas oublier. Donc je suis désolée, mais ils ont toute la légitimité. Après, t'es d'accord ou pas avec ce qu'ils font. Moi c'est vrai, il y a des élus qui m énervent, y'en a que je trouve malfaisants. Oui, les élus ne sont pas parfaits, il y a des élus tu te dis : «mais merde, fais chier, pourquoi on n'a pas mais on ne travaille pas pour une entreprise, ou pour un bureau. On travaille pour une institution qui est pilotée par des élus. Et c'est eux qui décident. Donc si on n'est pas prêts à en compte, je pense que Jean-Christophe Hembert 47, le cœur du problème. C'est qu'il n'a jamais eu très envie... voilà... Mais Jean-Christophe Hembert, son influence dans le système est faible.» 48 Ce rapport au politique que cette fonctionnaire territoriale pointe permet d'embrayer sur sa vision de l'identité professionnelle du fonctionnaire, où sont mises ici en avant la légitimité technique de celui-ci, et la rhétorique de «bonne gestion». Entre légitimité technique et rhétorique de bonne gestion Un troisième élément est mis en avant, celui de la compétence technique, mis en adéquation avec la rhétorique de «bonne gestion». Ces aspects sont pointés ici par une directrice territoriale en charge de la mission contrats de territoires depuis D'une trentaine d'années, celle-ci est passée par l'institut d'études politiques de Grenoble, avant de réaliser un Master 2 Collectivités territoriales à Nantes puis de réussir le concours d'administratrice territoriale à l'institut national des études territoriales (INET). Elle insiste sur un recrutement des fonctionnaires au CG qui se fait «en fonction des compétences plutôt qu'en fonction de l'orientation politique». Elle met en avant le critère de la 47 DGA au développement territorial 48 Entretien avec Anne Girouard, Mission contrats de territoires, 23 avril

12 compétence et le fait que le recrutement nécessite des profils d'individus partageant certaines valeurs humaines, qu'ils ne soient pas membre d'un parti politique. Un second directeur territorial abonde dans ce sens. Ce dernier est directeur général des ressources au CG du Nord depuis D'une quarantaine d'années, il était auparavant DGA à la ville de Tourcoing. Il est par ailleurs délégué régional de l'association des administrateurs territoriaux. Titulaire d'une licence de philosophie, il a réussi le concours d'administrateur territorial de l'inet. En charge des ressources, celui-ci participe du recrutement des fonctionnaires territoriaux. Il va ainsi parler «d'une stratégie générale d'embauche, notamment d'administrateurs territoriaux. C'està-dire que tous les ans, le Département embauche un ou deux administrateurs territoriaux issus de l'inet». Cette «stratégie» s'inscrit dans une logique de recrutement de fonctionnaires territoriaux, formés spécifiquement pour travailler dans les collectivités territoriales. Cette école, l'inet, créée en 1998, constitue un vivier de recrutement pour les collectivités, visant notamment à remplacer peu à peu les directeurs territoriaux actuels. Ces derniers, bien souvent passés par des préfectures, des mairies, sont remplacés par des personnes formées au sein de cette école de «management». Ce dernier aspect est pointé par un troisième directeur. Jacques Chambon est DG aux transports. D'une quarantaine d'années, il est issu de l'inet, passé par Science Po Paris et par GDF/SUEZ. Il voit l'inet comme une «école de management», dans laquelle on leur demande de «mettre en œuvre des orientations politiques, c'est-à-dire les idées, les objectifs, mettre des dispositifs conformes à la réglementation pour le faire». Une nouvelle conception de l'action publique locale émerge, ainsi qu'une nouvelle identité professionnelle. On assiste ainsi à une lutte entre deux générations pour l'imposition de cette nouvelle identité professionnelle. Ces nouvelles élites managériales, issues de l'inet vont créer une opposition entre les «anciens» et les «nouveaux», critiquant ces premiers pour leur «archaïsme», «en poste depuis plusieurs années». Ils vont ainsi développer la rhétorique de «bonne gestion», laquelle s'opposerait à la gestion administrative précédente. Se développent des stratégies de stigmatisation et de délégitimation de ces acteurs historiques. Ainsi, une directrice territoriale parle d'un haut fonctionnaire passé par l État, pour qui, selon elle, «ce qui le gène, c'est les élus ( ) ça les emmerde les élus», un fonctionnaire qui ne se serait pas adapté à la transformation des collectivités territoriales, qui ne serait «plus en phase avec la réalité.» Elle s'inscrit en opposition à cette vision, lui permettant de se distinguer, en précisant que «les élus ont été élus», et qu'ils «ont toute la légitimité», réinscrivant cette idée d'une administration qui est au service des élus, dans une séparation stricte. Elle se présente comme une «moderne», qui s'est adaptée au changement. Enfin, elle s'inscrit contre les énarques et leur profil de «technicien» : «Parce qu'il y a quoi dans les cabinets ministériels? Des énarques, c'est tous les mêmes, et c'est quoi les énarques? C'est des technos, des techniciens plus plus plus. C'est des techniciens, c'est pas des gens qui pensent. C'est pas des universitaires, c'est pas des chercheurs, c'est pas... je sais pas... c'est pas des économistes, c'est des techniciens, c'est pas des gens qui réfléchissent à après. C'est pas penser sur le long terme, c'est technique. le drame aujourd'hui. C'est qu'on n'a pas de vision idéologique. Et c'est le même problème ici, on est en perte d'idéologie partout. Il n'y a pas d'idéologie» 49 Face à ces «anciens», ces nouvelles élites territoriales opposent leur statut de «modernes», stigmatisant ainsi leurs «concurrents», légitimant ainsi leurs propres statut et positionnement au sein même du champ administratif. En défendant la rhétorique de «bonne gestion», ils se 49 Entretien avec Anne Girouard, Mission contrats de territoires, 23 avril

13 positionnent en opposition avec les anciens, critiquant «l'ancien système». En jouant sur le contexte de crise, ils s'en servent comme fenêtre d'opportunité pour le changement. Cette entreprise de modernisation devient un moyen de s'imposer, et d'imposer une nouvelle identité professionnelle. Cela passe par une série de stratégies de modernisation visant à imposer de nouvelles manières de concevoir l'action publique, renforçant par la même occasion leur emprise sur l'institution départementale. B) Stratégies de modernisation Le contexte de crise constitue une fenêtre d'opportunité pour les nouvelles élites managériales à l'imposition d'une nouvelle identité professionnelle du fonctionnaire territorial, et s'accompagne de toute une série de stratégies de modernisation de l'institution départementale. Ce contexte devient en effet propice au développement du management, mais aussi à l'implémentation de nouveaux instruments d'action publique : les contrats de territoires. Un contexte propice à l'importation du New Public Management Bruno Jobert (JOBERT, 1994) montre comment en France, les hauts fonctionnaires modernisateurs (énarques, polytechniciens), qui, pour réaffirmer leur rôle central, ont mis en place l'idée managériale, mettant en place «un autre Etat» plus que «moins d'etat». En France, les élites politico-administratives se retrouvent aussi bien dans le public que dans le privé, mais aussi dans la fonction publique territoriale. En faisant le parallèle avec le CG du Nord, on retrouve ces mêmes stratégies d'importation du NPM comme un moyen pour ces nouvelles élites managériales de s'imposer dans l'institution. «Véritable puzzle doctrinal» (BEZES, 2007), le NPM «défend de nouvelles manières de penser l'organisation administrative à partir d'un ensemble hétérogène d'axiomes tirés de théories économiques, de prescriptions issues de savoirs de management, de descriptions de pratiques expérimentées dans des réformes (notamment dans les pays anglo-saxons) et de systématisations produites par des organismes comme l'ocde» 50. Le NPM met notamment en avant l'idée d'une culture du résultat à travers l'énoncé d'objectifs, la construction d'indicateurs, le développement de l'évaluation. Le nombre devient un élément d'objectivation guidant l'action publique. Le contexte de crise est favorable à l'importation du management qui permet ici de légitimer les nouveaux arrivants. Un DG issu de l'inet met en avant «les outils de gestion, les méthodes de pilotage, les tableaux de bord, lesquels dispositifs visent à une «rentabilité». Le discours change, l'attention aux usagers évolue : «Souvent, pour les transports, on assure la gratuité des collégiens dans certaines conditions, et certains n'ont pas le droit à la gratuité. Souvent, la réponse à leur recours, c'était : «la délibération numéro du Conseil général du 12 janvier a décidé que voilà... votre cas rentre dans tel cadre, conséquence, vous n'y avez pas le droit». Voila donc. Ne serait-ce que travailler sur le fond du courrier, d'accord, c'est se dire : «Vous avez sollicité le Département du Nord. Il fait son possible pour prendre en charge les collégiens, dans certaines conditions, en respectant les équilibres budgétaires. Votre cas, que nous avons étudié de manière précise, montre que vous ne rentrez pas dans ces critères. Voilà. Néanmoins, une tarification incitative va être mise en place. Et permettra de régler votre problème». Toujours donner une ouverture. Toujours donner un espoir aux gens.» 51 L'évolution du fonctionnement apporte «beaucoup de progrès dans les pratiques, du changement. Donc il faut du management. [ ] Il faut moderniser l'administration, pour pouvoir mettre en place un projet de mandat. Par rapport aux attentes des citoyens.» En prolongement, à travers cette modernisation, à travers ce rapport au citoyen, en répondant mieux «à leurs attentes», 50 Entretien avec Jacques Chambon DG aux transports, 17 mai Ibid. 13

14 cela permet de «mieux légitimer» l'impôt : «Donc quelque part, il faut qu'on montre qu'avec les impôts que payent les gens, ils ont un service. Donc il faut qu'on montre comment on leur rend service.» Le management, les nouveaux dispositifs, la rhétorique budgétaire, constituent un ensemble relevant de la bonne gestion. Le management devient un moyen de valoriser de nouveaux savoirs, et donc d'en dévaloriser d'autres, de défendre une autre conception de l'action publique départementale. Ces nouvelles élites managériales vont implémenter de nouveaux dispositifs, contribuant à renforcer leur main mise sur l'institution. La rationalisation de l'action publique départementale : l'exemple des contrats de territoires La modernisation de l'institution départementale s'exprime tout particulièrement dans le développement de la politique des contrats de territoires. Mise en place en 2009, elle vise à transformer la distribution des subventions aux communes, passant d'une logique de saupoudrage à une logique rationalisée. Ainsi, la crise nécessiterait de réduire les dépenses locales, en les rationalisant et les optimisant. «L analyse de la production du territoire par les conseillers généraux met en évidence une gestion différentielle des t?ches et des lieux à investir, c est-à-dire propre à chaque élu. Les logiques qui président au sein de l institution départementale diffèrent : les uns y prospectent des subventions pour leur territoire, les autres cherchent une crédibilité et une expérience monnayable, d autres encore y confortent un prestige et une réussite personnelle.» (GREGORY, 2011) Le conseiller général rural vise à la représentation des intérêts des élus de son canton. Pour se faire réélire, il incarne le territoire et devient un courtier entre le territoire d'élection et l'institution départementale. Le Département du Nord distribue des subventions aux communes, constituant une aide à la construction d'équipements culturels, sportifs ou encore sanitaires. En appuyant les demandes des élus locaux, le conseiller général renforce son statut de courtier. Il va ainsi développer une attention sélective à l'égard des subventions aux communes : «Les élus territoriaux, ils sont bien souvent maires. Et ce qu'ils cherchent avant tout, c'est... que leur collège soit rénové, que le Département il finance bien l'association de son canton. Que le Département, il fait bien le rond point là où il veut qu'il y ait un rond point, ou un contournement. Je pense qu'il le son rble. L'élu lambda.» 52 La distribution des subventions relève d'un «habile saupoudrage en direction des cantons ruraux en vue de maintenir la clientèle électorale des conseillers généraux. Cette posture continue d'être vérifiée dans de nombreux cas : le mode d'élection cantonal impose même ce saupoudrage ou cette redistribution» (ESTEBE, 2005). Cette logique met à mal l'idée de rationalisation des dépenses locales. Le «saupoudrage» est jugé comme «inefficace» et «couteux», par certains fonctionnaires territoriaux, lesquels y opposent la politique des contrats de territoires. Cette politique de contractualisation émerge sous l'impulsion de Patrick Kanner 53, alors VP à l'aménagement en Elle vise à rationaliser et à donner de la cohérence dans les financements attribués 55 par le Département du Nord 56. Cette politique repose sur une logique diagnostic, enjeu, projet, une politique qui fonctionne par projet. Dans les sept arrondissements du Département du Nord, les services construisent un diagnostic complet visant à étudier où se trouvent les besoins en termes d'équipement et à dénombrer les partenariats existants entre collectivités territoriales. 52 Entretien avec Simon Astier, collaborateur d'un VP PS, 3 janvier Qui deviendra président du Conseil général en Cette politique a été votée à l'unanimité en 2009, puis appliquée à titre expérimental dans le Cambrésis, avant d'être généralisée à l'ensemble du Département dès Le budget des contrats de territoires correspond au fonds départemental de solidarité territoriale (FDST) et au fonds départemental pour l'aménagement du Nord (FDAN). 56 Le fonctionnement des contrats de territoires se rapproche de celui des schémas départementaux ou régionaux. 14

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