ANNEXE I. Évaluation des dépenses fiscales en faveur de l investissement immobilier locatif

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1 ANNEXE I Évaluation des dépenses fiscales en faveur de l investissement immobilier locatif

2 SOMMAIRE 1. LES INCITATIONS FISCALES A L INVESTISSEMENT IMMOBILIER LOCATIF PAR LES PARTICULIERS CONSTITUENT UN DISPOSITIF LOURD EN TERMES BUDGETAIRES, EN CONSTANTE EVOLUTION, ET INCERTAIN AU REGARD DU DROIT COMMUNAUTAIRE Un cadre en évolution depuis 25 ans Les enjeux financiers des incitations fiscales à l investissement immobilier locatif par les particuliers Un coût du dispositif en forte croissance mais qui reste modeste face au montant des investissements dans le logement Une qualification probable des dispositifs comme non-conformes au droit communautaire LES INCITATIONS FISCALES A L INVESTISSEMENT IMMOBILIER LOCATIF CONSTITUENT UN OUTIL DE SOUTIEN MOBILISABLE EN PERIODE DE CRISE CONJONCTURELLE, CE QUI ETAIT L UN DE LEURS OBJECTIFS HISTORIQUES L un des premiers objectifs des mesures visant le logement neuf est un soutien à l activité du bâtiment Les études existantes paraissent confirmer la capacité des aides publiques et en particulier fiscales à exercer un soutien conjoncturel à l investissement en logement même si ces travaux portent sur l ensemble des aides accordées, au sein desquelles les mesures étudiées sont minoritaires EN REVANCHE, ELLES NE PARAISSENT REPONDRE QUE PARTIELLEMENT AUX BESOINS EN LOGEMENTS EN FRANCE, FAUTE D UN PILOTAGE FIN DES AIDES MARCHE PAR MARCHE L impact des dispositifs sur l offre de logements Le nombre exact de logements neufs ayant bénéficié des dispositifs n est pas connu mais peut être estimé à environ depuis La principale source de données chiffrées utilisée dans le débat public sur ce point estimations de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) suggère une forte hausse des logements collectifs neufs destinés à l investissement locatif L impact sur le nombre de logements construits est toutefois limité par des effets d aubaine et des effets de substitution entre logements aidés et nonaidés fiscalement Malgré l amélioration de leur ciblage territorial, les mesures ne parviennent que partiellement à orienter l investissement logement vers les territoires et les types d offre locative visés Pour autant, le dispositif Scellier recentre les investissements aidés sur les zones B1 et B2 mais guère vers la zone A En termes territoriaux, l investissement locatif, aidé et non-aidé, dans des logements neufs ne se concentre qu assez faiblement sur les zones «tendues»...14

3 On observe un déport progressif de l investissement neuf et donc du développement de l offre de logements vers les zones moins tendues (avant le Scellier) En termes d offres locatives, la surface paraît faible et l offre à loyers maîtrisés reste limitée La surface des logements produits demeure assez faible (62 m² en dispositif Scellier) L objectif de développement d une offre locative à loyers maîtrisés se heurte aux limites d un plafonnement national des loyers, inégalement contraignant selon les marchés LE DISPOSITIF SCELLIER PARAIT INSUFFISAMMENT CIBLE PAR RAPPORT AUX BAS REVENUS Les bénéficiaires des dispositifs ont des revenus supérieurs à la moyenne tant des redevables de l IR dans leur ensemble que des titulaires de revenus fonciers Un tiers des investisseurs ont toutefois un TMI de 14 %, ce qui souligne que le dispositif Scellier n est pas destiné exclusivement aux plus hauts revenus La première année de fonctionnement du dispositif Scellier (2009) ne permet pas d indiquer que la population d investisseurs se serait élargie à des contribuables à revenu plus faible que pour les mesures antérieures...22

4 1 Annexe I NB : Méthode générale suivie par la mission d évaluation des incitations fiscales à l investissement immobilier locatif par les particuliers Il a été mis en place une évaluation ex ante par examen des paramètres des dispositifs, en comparaison avec les données de marché (par exemple, plafonds de loyers vs. loyers observés), mais également, une évaluation ex post sur plusieurs sources de données collectées à l occasion des travaux de la mission. La DGFIP a notamment extrait des engagements de location des télédéclarants (formulaire 2044EB), qui à ce jour n avaient jamais pu être exploités. Il a également été procédé à une identification dans la base Filocom du MEDDTL des logements ayant fait l objet d un investissement locatif, par an et par commune, depuis Pour autant, les travaux à ce jour ont plus mis l accent sur l évaluation ex ante. Par ailleurs, une collaboration a été engagée avec des économistes de l Institut d économie publique (IDEP) d Aix-Marseille, sur l impact des dispositifs sur les prix du foncier, et l Ecole d économie de Paris, sur les effets en termes de hausse du nombre de logements construits (notamment en matière d effets d aubaine et de substitution). Les conclusions de ces études n étaient pas encore disponibles à la date de rédaction du présent rapport. Une note complémentaire sera adressée (avant fin juin) pour rendre compte de ces conclusions

5 Annexe I 2 1. Les incitations fiscales à l investissement immobilier locatif par les particuliers constituent un dispositif lourd en termes budgétaires, en constante évolution, et incertain au regard du droit communautaire 1.1. Un cadre en évolution depuis 25 ans Depuis 25 ans, le cadre des incitations fiscales à l investissement immobilier locatif par les particuliers a été constamment remanié. S agissant de la construction neuve, ces incitations ont pris la forme de réductions d impôt ou d amortissements accélérés, avec le cas échéant des exigences d une contrepartie «sociale» (à l instar des modérations des loyers), ou encore des critères d éligibilité géographique. Le dispositif Scellier, ouvert depuis le 1er janvier 2009, s inscrit dans ce cadre. S agissant du logement ancien, les incitations regroupent, d une part, des avantages constituant clairement des dépenses fiscales, accordés à certains logements, tel le dispositif «Borloo ancien», également désigné sous le nom de «conventionnement ANAH» ; d autre part, des règles générales de taxation des revenus fonciers ce qui n est pas considéré comme une dépense fiscale-, comme : - les déductions de charges forfaitaires de droit commun sur les revenus locatifs, de 30 % jusqu en 1966 régime particulièrement favorable progressivement abaissée jusqu à 8 % en 1990, relevée à 14 % puis à 30 % mais limitée désormais aux contribuables totalisant moins de de revenus fonciers par an (régime micro-foncier**), - l imputabilité du déficit foncier sur le revenu global, créée en 1992, qui permet, en cas de déficit, de neutraliser fiscalement des revenus d autres origines (dans la limite actuellement de ), - la déductibilité des intérêts d emprunt pour les propriétaires bailleurs. La Mission a examiné 12 dépenses fiscales : - 10 relatives à des réductions ou à des déductions d impôt sur le revenu au titre d investissements locatifs. Une partie de ces dispositifs sont «éteints» (il n y a pas plus de nouveaux entrants), mais, continuent à avoir une incidence budgétaire. C est le cas, par exemple, du dispositif Périssol éteint en 1999, mais qui peut encore avoir un impact budgétaire jusqu en 2024, - 2 relatives à des exonérations des plus values immobilières réalisées à l occasion de cessions d immeubles au profit (directement ou indirectement) d organismes de logements sociaux

6 3 Annexe I Graphique 1 : Le schéma récapitule les dispositifs actuellement en vigueur pour de nouveaux investissements Source : Mission Les enjeux financiers des incitations fiscales à l investissement immobilier locatif par les particuliers Un coût du dispositif en forte croissance Le coût annuel pour le budget de l Etat est évalué à 740 M pour 2010 (source : tome II des Voies et Moyens pour 2011)

7 Annexe I 4 Graphique 2 : Coût 2010 des dépenses fiscales examinées évalué en projet de loi de finances, en M Source : PLF Le coût des dispositifs devrait s accroître significativement dans les années à venir, avant la fermeture programmée de la mesure Scellier à la fin Avec la montée en charge du dispositif Scellier (dont le coût devrait être multiplié par 2,4 entre 2010 et 2011), le coût total annuel devrait s élever dès 2011 à 950 M, soit une hausse de 25 % en un an. Cette hausse devrait être suivie d un palier à compter de la fin du dispositif Scellier, prévue pour décembre La part du coût des dispositifs applicables aux logements anciens est faible, 30 M par an environ. Graphique 3 : Coût des différents dispositifs pour l Etat, d après le projet de loi de finances, en M Source : GF3C

8 5 Annexe I Les dispositifs étudiés engagent les finances publiques sur une période de 10 à 15 ans voire plus pour chaque investissement réalisé. Le dispositif Périssol, par exemple, fermé aux nouveaux investissements en 1999, peut en principe continuer à produire des effets budgétaires jusqu en 2024, le dispositif Scellier jusqu en 2021, le dispositif Scellier intermédiaire jusqu en Cette situation peut masquer initialement le coût total des mesures. Elle limite également la capacité d une réforme à le réduire à court terme mais qui reste modeste face au montant des investissements dans le logement Le coût total des dispositifs étudiés représente environ 10 % des aides au logement de nature fiscale, mais seulement 2 % du montant total des interventions publiques en faveur du logement (soit 37 Md en 2009), et moins de 1 % du montant total de l investissement en logements neufs et travaux en France (103,7 Md en cf. graphique 4 - dont 13,3 Md seulement pour les ménages bailleurs, visés par les dispositifs). La dépense fiscale est principalement tournée vers le logement neuf le logement ancien bénéficiant par ailleurs d autres interventions. Graphique 4 : FBCF en logements neufs et travaux en France en 2009, en milliards d euros Source : Compte satellite du logement, traitement mission. * Autres sociétés, entreprises d'assurance, administrations publiques Une qualification probable des dispositifs comme non-conformes au droit communautaire Les dispositifs d amortissement sur le logement neuf (Périssol, Besson, Robien et Borloo neuf) font l objet d une procédure pour infraction, engagée par la Commission européenne, au titre de leur non-conformité au droit communautaire (mise en demeure le 5 mai 2010, avis motivé le 16 février 2011). Il leur est reproché d être incompatibles avec le principe de libre circulation des capitaux au sein de l Union européenne, dans la mesure où l avantage fiscal est réservé aux logements situés en France. Une déclaration de non-conformité apparaît assez probable. Les dispositifs français ne se différencient guère de l amortissement dégressif allemand jugé non-conforme par la Cour de justice de l Union européenne le 15 octobre 2009, dans son arrêt Busley & Cibrian Fernandez

9 Annexe I 6 Les suites données par l Allemagne à l arrêt de la CJUE soulignent que les conséquences pratiques d une telle décision dépendent, pour les mécanismes d amortissement, des règles d imposition prévues par les conventions fiscales avec les autres Etats de l UE. En Allemagne, la loi du 26 mars 2010 a étendu le bénéfice de l amortissement dégressif (fermé à de nouveaux investissements depuis 2006) aux logements situés dans d autres Etats de l UE, tirant ainsi les conséquences de l arrêt de la Cour. Cette évolution n a eu de conséquences pratiques que vis-à-vis de deux Etats européens, l Espagne et la Finlande, pour lesquels les revenus fonciers de source non-allemande sont pris en compte dans le calcul de l impôt allemand (système dit d imputation*). Pour les autres, l impôt allemand ignore ces revenus, l Allemagne pratiquant le système dit de l exemption, sans réserve de progressivité (celle-ci a été supprimée en 2008). L évolution législative de 2010 est alors sans impact. L impôt français, quant à lui, prend toujours en compte les revenus fonciers de source étrangère pour les pays de l UE, selon des modalités dépendant des conventions fiscales ; en particulier, ces revenus sont toujours pris en considération pour déterminer le taux marginal d imposition du contribuable. Une condamnation des dispositifs aurait donc dans tous les cas un impact. Le dispositif Scellier, non visé par la procédure à ce stade, apparaît au moins aussi vulnérable juridiquement. Si l avis motivé adressé à la France porte sur les mesures antérieures au Scellier, désormais closes à de nouveaux investissements mais qui étaient à l origine de la procédure, la Commission décrit la mesure Scellier comme «un régime comparable, qui pourrait faire l'objet d'une future lettre de mise en demeure». Le fait que la mesure soit ciblée sur certaines zones seulement du territoire français (marquées par un «déséquilibre entre l offre et la demande de logements»), ne semble pas, en première analyse, de nature à modifier l appréciation des autorités communautaires - pas plus que les critères d éligibilité qui s appliquaient aux dispositifs antérieurs (plafond de loyer et de revenus du locataire selon la localisation du bien). La Commission commente ainsi dans son avis motivé : «les situations ( ) peuvent être comparables lorsque les logements situés dans d autres États membres remplissent les critères objectifs établis par la législation française». Cette problématique devra être intégrée, pour l avenir, aux réflexions relatives à l évolution des mécanismes d aide à l investissement locatif. 2. Les incitations fiscales à l investissement immobilier locatif constituent un outil de soutien mobilisable en période de crise conjoncturelle, ce qui était l un de leurs objectifs historiques Les mesures fiscales examinées répondent à quatre grandes séries d objectifs, relevés au travers des PAP et des fascicules «Voies et Moyens» successifs : - accroissement de l offre de logements loués (avec ou sans conditions de ressources, dans le neuf ou dans l ancien), - soutien conjoncturel au secteur du bâtiment, même si cet objectif est moins présent dans les documents budgétaires actuels, - accélération au passage du logement écologiquement responsable (récente modification du Scellier), - accès pour tous au logement, en fonction du ciblage de l aide

10 7 Annexe I D un point de vue de théorie économique, les avantages fiscaux en faveur de l investissement locatif peuvent être justifiés par le soutien à l activité dans le bâtiment à des fins de stabilisation conjoncturelle. Un tel objectif a a priori vocation à n être que temporaire L un des premiers objectifs des mesures visant le logement neuf est un soutien à l activité du bâtiment Plusieurs des dispositifs visant le logement neuf sont nés dans le cadre d une politique de relance, ce soutien à l activité dans le secteur du bâtiment étant l un de leurs objectifs explicites. C est le cas des dispositifs Méhaignerie en 1986, Périssol en 1996, et Scellier en Cet objectif se retrouve dans certains dispositifs étrangers analogues, comme l amortissement accéléré sur l investissement locatif dans le neuf mis en place aux Etats-Unis en 1982, dans le cadre de l Economic Recovery Tax Act de l administration Reagan. Cet objectif peut expliquer leur caractère assez généreux et parfois non-ciblé en termes de catégories de logements ou de zones géographiques. Plusieurs d entre eux ont du reste été présentés lors de leur création comme des mesures temporaires : Méhaignerie, Périssol. Par comparaison, un dispositif créé explicitement avec une vocation permanente, la mesure Besson en 1999, était sensiblement moins avantageux Les études existantes paraissent confirmer la capacité des aides publiques et en particulier fiscales à exercer un soutien conjoncturel à l investissement en logement même si ces travaux portent sur l ensemble des aides accordées, au sein desquelles les mesures étudiées sont minoritaires Les simulations fournies par le modèle Mascotte de l économie française, utilisé par la Banque de France seul modèle intégrant une variable «aides publiques» (fiscales et budgétaires) dans sa fonction d investissement logement des ménages paraissent confirmer cette capacité à apporter un soutien conjoncturel à l activité, même si le modèle n est pas spécifique aux aides à l investissement locatif. Les «aides publiques» incluent l ensemble des soutiens fiscaux et budgétaires aux producteurs (= bailleurs) comme aux consommateurs de service de logement. D après les simulations du modèle Mascotte, une augmentation ponctuelle des aides publiques au logement de 1 % en volume sur un an entraînerait une hausse de la FBCF logement de 0,24 % en moyenne la première année. Une étude plus récente* (2009, sur la base de données ) identifie elle aussi une corrélation positive, en examinant a posteriori le degré de corrélation entre le niveau des aides publiques et celui de l investissement logement. Elle souligne cette corrélation pour les aides fiscales prises dans leur ensemble. Elle ne permet pas en revanche d isoler les dispositifs étudiés qui ne représentent, qu une part minoritaire de ces aides, ces dernières étant principalement composées du taux réduit de TVA pour les travaux et des crédits d impôt pour travaux

11 Annexe I 8 3. En revanche, elles ne paraissent répondre que partiellement aux besoins en logements en France, faute d un pilotage fin des aides marché par marché Ces avantages fiscaux peuvent également compenser, pour les investissements sans aide publique, une rentabilité insuffisante au regard de leur utilité estimée pour la collectivité. Celle-ci peut résulter d un rendement avant impôt inférieur à celui d autres placements comparables (même degré de risque et de liquidité), d une fiscalité hors avantage fiscal supérieure à celle pesant sur d autres placements comparables (même couple risque rendement), en particulier des placements mobiliers, d une contrepartie exigée comme condition de l avantage fiscal, qui dégrade la rentabilité de l investissement (par exemple en réduisant les revenus, dans le cas où l on pratique un loyer inférieur au loyer de marché, ou l on accroit les coûts lors de l achat d un logement conforme à la norme BBC - bâtiment basse consommation). L étude de l impact de ces dispositifs amène à conclure à une atteinte uniquement partielle de ces objectifs L impact des dispositifs sur l offre de logements L objectif d accroissement de l offre de logements ne concerne par définition que les dispositifs visant le logement neuf. La question est de déterminer, d une part, si les dispositifs ont attiré vers l investissement logement des ménages qui ne se seraient pas sans cela tournés vers lui, grâce à un accroissement de la rentabilité de cet investissement par comparaison avec d autres formes de placements ; d autre part, si une telle hausse de l investissement locatif ne s est pas traduite au moins pour partie par un effet de substitution entre investissement locatif et acquisition par des propriétaires occupants (cette dernière constituant l autre composante de l investissement logement des ménages), ou un simple décalage dans le temps des investissements. Un travail avec l Ecole d économie de Paris a été lancé sur ce sujet, l objectif étant de mesurer les effets d aubaine, de substitution et d éviction, afin d isoler l impact net des dispositifs. Les résultats de cette simulation n étaient pas encore disponibles à la date de rédaction du présent rapport Le nombre exact de logements neufs ayant bénéficié des dispositifs n est pas connu mais peut être estimé à environ depuis 1996 Hormis pour le dispositif Borloo ancien (convention entre chaque bailleur et l ANAH), le nombre de logements ayant bénéficié des dispositifs ne peut être qu estimé, à partir de différentes sources récapitulées dans le tableau ci-dessous

12 9 Annexe I Tableau 1 : Nombre total de logements ayant bénéficié de chacun des dispositifs, d après différentes sources Période d'acquisition des logements Durée de l'engagement de location DGI - Enquête revenus fonciers extrapolation à partir d'un échantillon de déclarations de revenus fonciers DGFIP - bureau GF3C - extrapolation à partir d'un échantillon de revenus fonciers télédéclarés (chiffre utilisé dans les Voies et Moyens) Fédération des promoteurs immobiliers (FPI)- estimation à partir du nombre de ventes de logements en investissement locatif, actualisée en 2010 INSEE - Enquête nationale logement (ENL) de extrapolation à partir d'un échantillon de ménages Source : Mission. Périssol du 01/01/1996 au 31/08/ logements (correspondant à investisseurs) logements (correspondant à investisseurs ; source PLF 2008) Besson neuf du 01/01/1999 au 31/12/2002 (03/04/2003 pour les logements vétustes) Robien (classique et recentré) du 01/01/2003 (03/04/2003 pour les logements vétustes) au 31/12/2009 Borloo neuf ou "populaire" du 01/09/2006 au 31/12/2009 Scellier (libre et intermédiaire) 9 ans 9 ans 9 ans 9 ans 9 ans logements (estimation post fermeture du dispositif) investisseurs (source PLF 2008) logements logements logements (l'enquête est légèrement postérieure aux premières sorties possibles du dispositif, en 2005) logements (à la fin 2008) investisseurs (à la fin 2008) Total Robien et Borloo neuf : logements environ logements (à la date de l'enquête : 2006)

13 Annexe I La principale source de données chiffrées utilisée dans le débat public sur ce point estimations de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) suggère une forte hausse des logements collectifs neufs destinés à l investissement locatif Les principales données sur le nombre de logements bénéficiant des dispositifs fiscaux diffusées dans le débat public sont fournies par la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI). Elles appellent quelques remarques méthodologiques : elles ne constituent pas un décompte des logements bénéficiant effectivement des mesures fiscales, mais un décompte des logements collectifs neufs vendus en vue de leur mise en location ; l hypothèse est faite que la totalité de l investissement locatif en logement collectif est réalisée dans le cadre des dispositifs fiscaux, compte tenu du caractère avantageux de ces derniers - cette hypothèse paraît assez raisonnable mais mérite d être explicitement signalée. Depuis le début des années 2000, le nombre annuel de logements collectifs neufs destinés à l investissement locatif a été multiplié par près de trois, passant de en 2001 à en 2007, d après la base de données Flocon du ministère de l Ecologie. Dans le même temps, la hausse du nombre de logements construits par des propriétaires occupants était plus faible (passage de logements neufs en 2001 à en 2007). Graphique 5 : Flux annuel de nouveaux logements collectifs (appartements) Source : Base Filocom du ministère de l Ecologie. NB : Les données ne portent que sur les résidences principales. NB : L investissement locatif figurant dans le graphique est celui réalisé par des personnes physiques L impact sur le nombre de logements construits est toutefois limité par des effets d aubaine et des effets de substitution entre logements aidés et non-aidés fiscalement Le nombre de logements ayant bénéficié des dispositifs, donnée ayant servi de référence dans le débat public, ne constitue toutefois pas une mesure de l impact net de ces derniers sur le parc de logements. Il convient de le minorer des effets d aubaine (investissements qui auraient été réalisés même en l absence du dispositif) et des effets de substitution (investissements réalisés dans le cadre du dispositif étudié mais qui l auraient été dans un autre cadre, par exemple le propriétaire occupant)

14 11 Annexe I L estimation du niveau de ces effets est difficile mais plusieurs éléments permettent de l approcher. La période de hausse de l investissement locatif depuis le début des années 2000 coïncide avec la phase de forte hausse des prix immobiliers, qui, indépendamment des dispositifs fiscaux, a accru l attractivité du placement immobilier. De même, la reprise de l investissement locatif en 2009 et 2010 a été portée, quel qu ait été par ailleurs l effet du dispositif Scellier, par plusieurs éléments de contexte favorables : - faiblesse historique des taux d intérêt, - perception de l immobilier comme valeur refuge à la suite de la crise financière, - faible attractivité des placements financiers, liée à la faible rémunération de l épargne et à la volatilité des marchés financiers Le logement individuel (maisons) a lui aussi connu une hausse de l investissement locatif au cours de la période ; elle a même été supérieure. Graphique 6 : Flux annuel de nouveaux logements individuels (maisons) Source : Base Filocom du ministère de l Ecologie Malgré l amélioration de leur ciblage territorial, les mesures ne parviennent que partiellement à orienter l investissement logement vers les territoires et les types d offre locative visés Par rapport aux dispositifs antérieurs, utilisables en toutes régions, le ciblage des aides fiscales a globalement été amélioré depuis 2008 avec le dispositif Scellier

15 Annexe I Pour autant, le dispositif Scellier recentre les investissements aidés sur les zones B1 et B2 mais guère vers la zone A En excluant la zone C des territoires éligibles, le dispositif Scellier constitue un progrès dans le ciblage territorial qui ne conduit pas toutefois à un report des investissements vers la zone A ; cet effet est conforme à ce qui pouvait être anticipé, la zone A étant notamment marquée par les prix élevés du foncier et sa faible disponibilité. La part des investissements réalisés en zone A 15,3 % reste proche de celle constatée pour le dispositif Borloo neuf 15,3 % ou le dispositif Robien 10,4 %. Cela suggère que l augmentation de l offre de logement en zone A devrait relever d autres politiques (libération de foncier, densification par hausse du coefficient d occupation des sols ) que l incitation financière à l investissement locatif. C est la part de la zone B1 et, dans une moindre mesure de la zone B2, qui croît fortement. Tableau 2 : Répartition entre zones Scellier des logements bénéficiant des dispositifs visant le logement neuf en 2009 (mêmes données dans le graphique et dans le tableau) Zone Ensemble des Scellier Borloo neuf Robien dispositifs Nombre de Nb Nb Nb % % % % logements logts logts logts Zone A ,3 % ,3 % ,4 % ,0 % Zone B ,4 % ,5 % ,6 % ,3 % Zone B ,3 % ,5 % ,2 % ,8 % Zone C 583 0,0 % ,6 % ,8 % ,0 % Total ,0 % ,0 % ,0 % ,0 %

16 13 Annexe I Graphique 7 : Répartition des investissements locatifs en fonction des zones Source : Engagements de location télédéclarés en 2010, traitement mission. Lecture : 35 % des investissements Scellier télédéclarés sont situés en zone B2. Sur le logement ancien, la fixation des plafonds de loyer, tout en restant inscrite dans un système de plafonds nationaux, va désormais être fixée au niveau local. Sur le logement neuf, le principe d exclusion des zones les moins tendues (zone C) a été décidé par le CMPP d avril Il a également été prévu une révision à la baisse des plafonds de loyer au 1er janvier 2011, destinée à les porter en-dessous du niveau des loyers de marché. Par ailleurs, l Etat est très prudent sur la mise en place de dérogations au principe d exclusion de la zone C. Le gouvernement s est opposé à un amendement prévoyant d ouvrir cette possibilité en intégrant un délai dans la publication du décret, et en élevant le degré de complexité des critères d éligibilité. Un objectif de «Verdissement» a été ajouté. Les taux de réduction d impôt les plus élevés sont désormais réservés aux logements respectant la norme BBC («bâtiments basse consommation»)

17 Annexe I En termes territoriaux, l investissement locatif, aidé et non-aidé, dans des logements neufs ne se concentre qu assez faiblement sur les zones «tendues» En 2007 (avant le recentrage sur les zones tendues opéré par le Scellier), plus de la moitié de l investissement locatif neuf (53 %) porte sur les zones B2 et C. Les investissements réalisés dans le cadre des dispositifs fiscaux étudiés s orientent plutôt vers des communes présentant une tension moyenne à forte de leur marché immobilier. En 2009, l indice moyen des communes concernées par ces investissements était de 20, sur une échelle allant de 0 à 30 (l indice utilisé est celui calculé par l ANAH avec le cabinet GTC, actualisé par la DGALN en 2009). Graphique 8 : Investissement locatif neuf en 2007(résidences principales en logement collectif), par zone Source : Filocom. Graphique 9 : Investissements réalisés dans le cadre des dispositifs visant le logement neuf**, d après les déclarations de revenus 2009, déposées en 2010 : valeur de l indicateur de tension du marché immobilier de la commune dans laquelle se situe le logement Source : ANAH. NB : Investissements réalisés dans le cadre des dispositifs visant le logement neuf**, d après les déclarations de revenus 2009, déposées en 2010 : valeur de l indicateur de tension du marché immobilier de la commune dans laquelle se situe le logement. ** dispositifs Robien, Borloo neuf, Scellier

18 15 Annexe I On observe un déport progressif de l investissement neuf et donc du développement de l offre de logements vers les zones moins tendues (avant le Scellier) La forte hausse de l investissement locatif entre 2003 et 2007 a bénéficié deux fois plus à la zone C (+288 %), celle où les tensions sont en principe les moins fortes sur le marché immobilier, qu à la zone A (+145 %). Graphique 10 : Répartition de l investissement locatif (logement collectif) par zone, en 1999 et en 2007 Source : Filocom, traitement mission. Entre 2003 et 2007, les zones A et B1 ont vu leur part dans les investissements locatifs diminuer, tandis que les zones B2 et C connaissaient une hausse. Graphique 11 : Répartition de l investissement locatif (logement collectif) par zone, en 1999 et en 2007 Source : Filocom, traitement mission

19 Annexe I 16 Graphique 12 : Répartition de l investissement locatif (logement collectif) par zone, en 1999 et en 2007 en nombre de logements Source : Filocom, traitement mission En termes d offres locatives, la surface paraît faible et l offre à loyers maîtrisés reste limitée La surface des logements produits demeure assez faible (62 m² en dispositif Scellier) En 2009, la surface moyenne des investissements réalisés dans le cadre du principal dispositif visant le neuf, le dispositif Robien, était de 61 m² (pour les logements ayant fait l objet d une télédéclaration d impôt par l investisseur). Même si un recul temporel sera nécessaire pour apprécier l impact de la mesure Scellier sur ce point, sa première année de fonctionnement suggère qu il ne se différencie pas des mesures précédentes : la surface moyenne des logements bénéficiant du dispositif Scellier (échantillon télédéclaré en 2010) est de 62 m². Graphique 13 : Surface des logements «Scellier» télédéclarés en 2010 Source : GF3C

20 17 Annexe I L objectif de développement d une offre locative à loyers maîtrisés se heurte aux limites d un plafonnement national des loyers, inégalement contraignant selon les marchés Cas général L outil que constitue le plafonnement des loyers demeure très imparfait. Les loyers plafonds ont souvent été fixés à un niveau supérieur aux loyers de marché. Seul le dispositif Besson a fixé des plafonds de loyer comme de ressources du locataire réellement contraignants. Le plafonnement du dispositif Scellier applicable au 1er janvier 2011, qui constitue une avancée positive, ne résout que partiellement ces difficultés. Coïncidant avec le zonage, le plafonnement des loyers présente comme ce dernier un caractère assez grossier au regard de la diversité des situations locales de marché. Le graphique ci-dessous, réalisé sur l agglomération de Montpellier, compare le niveau des plafonds de loyer Scellier aux loyers de marché observés, pour des communes situées dans la même «zone». Graphique 14 : Comparaison, sur l agglomération de Montpellier, entre les plafonds de loyers Scellier et les loyers de marché observés pour des communes situées dans la même «zone» En ordonnée, loyers hors charges, en /m². En abscisse, surface du logement. Source : ADIL 34. Ainsi, selon les communes au sein d une même zone, le plafond de loyer constitue ou non une contrainte, comme l illustre le graphique ci-dessous pour la zone Abis

21 Annexe I 18 Graphique 15 : Exemple de loyers de marché vs plafonds Scellier 2011 sur la zone Abis Source : Mission, d après DHUP. Les loyers sont issus de la base clameur. Lecture : chaque point représente le loyer moyen dans l une des communes de la zone, les deux droites indiquant le niveau des plafonds de loyer Scellier. Enfin, définis par mètre carré sans tenir compte de la surface totale du logement, les plafonds méconnaissent la variabilité des loyers au sein de mêmes territoires selon la taille du logement. Le graphique 16, réalisé sur l agglomération de Montpellier, retrace la variabilité des loyers de marché selon la surface du logement, comparée au caractère fixe des plafonds de loyer Scellier fixés nationalement. Graphique 16 : Variabilité des loyers de marché selon la surface du logement Source : ADIL

22 19 Annexe I Cas particulier de l ancien Dans l ancien, la capacité à faire porter les modérations de loyer sur des logements situés en zone tendue demeure limitée. Seuls 4 % des logements bénéficiaires du conventionnement ANAH (dispositif Borloo ancien) avec un loyer social sont situés en zone A ce qui ne représente que logements pour l ensemble de la France, sur les bénéficiant du dispositif. Ce chiffre est à peine plus élevé pour le loyer très social 5,6 % correspondant là aussi à un nombre de logements très faible en valeur absolue : 464. Graphique 17 : Offre locative à loyers maîtrisés en zone tendue (conventionnements sans travaux, avec travaux sans conventionnement)

23 Annexe I 20 Source : Anah. Cette situation est particulièrement problématique pour le logement ancien, dans la mesure où cet effort de modération des loyers est globalement la seule «contrepartie» exigée de l investisseur pour bénéficier de l avantage fiscal (en effet, s agissant du logement ancien, les dispositifs ne donnent lieu par définition à la construction d aucun logement nouveau ni même, pour le conventionnement ANAH sans travaux, à des travaux d amélioration). 4. Le dispositif Scellier paraît insuffisamment ciblé par rapport aux bas revenus 4.1. Les bénéficiaires des dispositifs ont des revenus supérieurs à la moyenne tant des redevables de l IR dans leur ensemble que des titulaires de revenus fonciers Le revenu médian des investisseurs bénéficiant du dispositif Scellier est de euros en 2009, ce qui représente le double de celui des titulaires de revenus fonciers dans leur ensemble ( euros) et quatre fois celui des redevables de l impôt sur le revenu ( euros). Graphique 18 : Revenu fiscal de référence (RFR) médian en 2009 Source : DGFIP, bureau GF3C ; traitement mission

24 21 Annexe I 4.2. Un tiers des investisseurs ont toutefois un TMI de 14 %, ce qui souligne que le dispositif Scellier n est pas destiné exclusivement aux plus hauts revenus Le taux marginal d imposition moyen des investisseurs est supérieur à la moyenne des contribuables et à celle des titulaires de revenus fonciers, avec une forte concentration sur la tranche d imposition de 30 % (qui regroupe plus de la moitié des investisseurs en dispositif Scellier). Un tiers des investisseurs ont toutefois un TMI de 14 %, ce qui souligne a contrario que le dispositif Scellier n est pas destiné exclusivement aux plus hauts revenus. Graphique 19 : Répartition des contribuables en

25 Annexe I 22 Source : GF3C La première année de fonctionnement du dispositif Scellier (2009) ne permet pas d indiquer que la population d investisseurs se serait élargie à des contribuables à revenu plus faible que pour les mesures antérieures Parmi les arguments invoqués en faveur d un mécanisme de réduction d impôt, le dispositif Scellier avait été présenté comme plus simple, de manière à favoriser une diffusion plus large des dispositifs auprès de contribuables à revenu plus faible. La réduction d impôt déconnecte en effet pour partie le montant de l avantage fiscal du niveau de revenu, à la différence de l amortissement, qui est d autant plus avantageux que le taux marginal d imposition de l investisseur est élevé. Ce point a été explicitement mis en avant lors de la création de la mesure, notamment lors des débats parlementaires. La première année de mise en œuvre du Scellier ne fait pas apparaître cet effet. Dans le cas des dispositifs Robien et Borloo, qui prenaient la forme d amortissement, les bas revenus avait pu être ciblés grâce à des critères d éligibilité. Le dispositif Robien était doté en effet d un plafond de loyer. Quant au dispositif Borloo, il était complété, en plus de cette première exigence, par un plafond de ressources pour le locataire. Graphique 20 : Source : GF3C

26 23 Annexe I La comparaison des graphiques 19 et 20 fait apparaitre que les mécanismes d amortissement au titre des dispositifs Robien et Borloo bénéficiaient davantage aux bas revenus que le dispositif Sellier au terme d un an d application

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