Message Révision partielle de la loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton (LGCAF)

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1 Message Révision partielle de la loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton (LGCAF) Le Conseil d'etat du Canton du Valais au Grand Conseil Monsieur le président du Grand Conseil, Mesdames et Messieurs les Députés, Nous avons l honneur de soumettre à votre appréciation un projet de révision de la loi sur la gestion et le contrôle administratif et financiers du canton (LGCAF. 1. Projet MCH2 Le 19 septembre 2002, la Conférence des directrices et des directeurs cantonaux des finances (CDF) a demandé au Groupe d étude pour les finances cantonales (FkF) que le modèle comptable harmonisé (MCH) fasse l objet d une révision approfondie ; il a formulé dans le cadre de ce projet les objectifs suivants : harmoniser autant que possible la présentation des comptes au niveau des cantons et des communes ; harmoniser autant que possible la présentation des comptes des cantons avec le nouveau modèle comptable de la Confédération (NMC) ; poursuivre le développement du MCH en se basant principalement sur les normes IPSAS. Pour ce faire, tenir compte du fait que les normes IPSAS ne peuvent pas être reprises intégralement et sans aucune modification dans le système normatif suisse. Tout écart doit être motivé ; tenir compte, lors de la révision du MCH, des réformes déjà engagées dans différents cantons (notamment dans le canton de Zürich) et au niveau fédéral ; prendre également en considération, lors de la révision du MCH, les exigences internationales en termes de statistique financière. Le résultat a été publié en janvier 2008 sous la forme d un manuel intitulé : «Manuel - Modèle comptable harmonisé pour les cantons et les communes MCH2». Comme le mentionne le manuel MCH2, «La Confédération n a pas la compétence d influencer la présentation des comptes des cantons et des communes, car ils sont souverains selon la Constitution, et l organisation de la présentation des comptes fait partie de leur liberté d organisation. Une telle harmonisation ne peut se faire au niveau des cantons et des communes, que progressivement et sur une base volontaire». Il a été recommandé aux cantons et communes de mettre en pratique ce nouveau modèle dans un délai de 10 ans, soit jusqu en 2018 au plus tard. Selon une analyse du Conseil suisse de présentation des comptes publics

2 (CSPCP), sur les 25 cantons visités, 20 ont déjà introduit le MCH2 jusqu à fin 2014 et 5 autres, dont le canton du Valais (2018), ont prévu de l implémenter. Le manuel comprend 21 recommandations qui portent sur les thèmes suivants : N 01: Eléments du modèle comptable des budgets publics N 02: Principes de présentation régulière des comptes N 03: Plan comptable général et classification fonctionnelle N 04: Compte de résultats N 05: Actifs et passifs de régularisation N 06: Réévaluations (=correction d'actifs) N 07: Recettes fiscales N 08: Financements spéciaux et préfinancements N 09: Provisions et engagements conditionnels N 10: Compte des investissements N 11: Bilan N 12: Biens d'investissements Comptabilité des immobilisations N 13: Interprétation consolidée N 14: Tableau des flux de trésorerie N 15: Etat du capital propre N 16: Annexe des comptes annuels N 17: Objectifs et instruments de la politique budgétaire N 18: Indicateurs financiers N 19: Procédure lors du passage au modèle MCH2 N 20: Loi modèle sur les finances N 21 Instruments financiers. Les recommandations constituent des normes minimales que toutes les collectivités publiques sont tenues de respecter. Des dérogations sont possibles, mais elles doivent être indiquées dans l'annexe. 2. MCH2 pour le Canton du Valais Ces dernières années, l Administration cantonale des finances a mis en place progressivement des changements dans la présentation du compte et du budget de l'etat du Valais prenant en compte les recommandations du MCH2. Le passage complet au MCH2 est prévu pour l'exercice 2018, budget et compte. Comme les travaux pour l'établissement du budget débutent au printemps 2017, les nouveaux principes et dispositions doivent être arrêtés en 2017 déjà. Il en va de même de la formation du personnel concerné par la gestion financière dans les Services et des modifications techniques à apporter au système SAP. Dès septembre 2015, un groupe de travail interne à l'administration cantonale a été chargé de préparer le passage du MCH au MCH2. Dix-huit personnes ont été impliquées dans le projet pour analyser les recommandations et soumettre des propositions au Comité de pilotage (CoPil). Le CoPil était composé de la direction de l'administration cantonale des finances, accompagnée de représentants de l'inspection des finances. De nombreuses recommandations du MCH2 sont faites sous forme de variantes. Ces différentes possibilités ont été étudiées, particulièrement leur impact sur les finances de l'etat du Valais dans le futur, ainsi qu'au moment du passage au nouveau système. Ensuite, un choix a été opéré en retenant notamment le pragmatisme et la volonté de ne pas faire «cavalier seul». Pour l'essentiel, le passage au MCH2 concerne l'organisation technique de la comptabilité de la compétence du Département des finances selon l'article 34 de la loi sur la gestion et le contrôle administratifs et financiers du canton (LGCAF), plus particulièrement de l'administration cantonale des finances (article 3 de l'ordonnance concernant la gestion financière). Message/Botschaft 2 / 7

3 Le changement le plus considérable est l introduction du nouveau plan comptable qui implique, outre les modifications techniques, la formation de collaborateurs dans chaque Service. Toutefois, une adaptation de la LGCAF est nécessaire pour prendre en considération : la terminologie MCH2 ; la nouvelle publication des comptes annuels. Les comptes publiés selon MCH2 comprennent le bilan, le compte de résultats, le compte des investissements, le tableau des flux de trésorerie et l annexe. La principale modification du bilan concerne les financements spéciaux. Ces derniers sont répartis entre «Capitaux de tiers» et «Capital propre». Ainsi, le «Capital propre», qui contient aujourd hui uniquement l excédent la fortune de l Etat, devient sous l ère du MCH2 beaucoup plus détaillé. Le «compte de résultats» est la nouvelle dénomination du «compte de fonctionnement». La présentation échelonnée qui est publiée actuellement est déjà conforme aux normes MCH2. Le «compte administratif», comme regroupement du «compte de fonctionnement» et du «compte des investissements», n'existe plus dans le MCH2. Les comptes annuels se composent en outre d une annexe nettement élargie. En ce qui concerne les principes de présentation régulière des comptes, seule la désignation des principes a changée dans MCH2. La présentation des comptes repose sur les principes du produit brut, de la comptabilité d'exercice, de la continuité, de l'importance, de la clarté, de la fiabilité, de la comparabilité et de la permanence des méthodes comptables. 3. Commentaires article par article Tout d'abord, la terminologie est modifiée sur l'ensemble de la loi pour correspondre au vocabulaire du modèle comptable harmonisé pour les collectivités publiques MCH2. Les termes suivants sont modifiés : Actuel En français compte de fonctionnement compte d'investissement compte de financement spécial fonds spécial de financement classification fonctionnelle En allemand Voranschlag Bestandesrechnung Laufende Rechnung Spezialfinanzierungskonto Spezialfonds Funktionale Gliederung Nouveau En français compte de résultats compte des investissements financement spécial financement spécial statistique financière En allemand Budget Bilanz Erfolgsrechnung Spezialfinanzierungen Spezialfinanzierungen Finanzstatistik Les autres modifications sont présentées ci-après article par article. Les textes ont été très majoritairement repris de la loi modèle proposée par le MCH2. Article 3 : Principes de la gestion financière Les principes de la gestion financière sont repris du MCH2. Message/Botschaft 3 / 7

4 Les principes de la légalité, de l'équilibre budgétaire, de l'emploi économique des fonds et de l'urgence figurent déjà dans la LGCAF actuelle. Sont cités en plus les principes de l'efficience, de la causalité, de l'indemnisation des avantages, de la non-affectation des impôts généraux et de la gestion axée sur les résultats. Il s'agit là de principes déjà appliqués dans la gestion financière actuelle, mais pas expressément cités dans la loi. Le projet de révision prévoit de le faire et d'en préciser leurs définitions. Ces définitions sont reprises de la loi modèle proposée par le MCH2, à l'exception du principe de l'équilibre budgétaire. Pour ce dernier, la définition dans la LGCAF est plus restrictive que celle proposée par le MCH2, puisque le Canton du Valais est soumis à l'exigence constitutionnelle d'un excédent de revenus et d'un excédent de financement. Article 5 : Principes de tenue des comptes et article 5bis (nouveau) Principes de présentation des comptes Le projet de révision propose de préciser la rédaction actuelle du texte en créant deux catégories : les principes de tenue des comptes et les principes de présentation des comptes. Il n'y a pas à proprement parler de nouveaux principes. Il s'agit simplement de nouvelles dénominations, précisions et inclusions dans la législation de principes déjà appliqués par l'administration cantonale. Les principes cités, et leur définition, sont ceux spécifiés dans la loi modèle MCH2. Article 5ter (nouveau) : Principe de consolidation Le projet de révision explicite le principe actuel de consolidation. Il n'y a pas de changement de pratique par rapport à la situation actuelle. Sont intégrés dans le compte de l'etat les Services et Offices de l'administration cantonale ainsi que les pouvoirs judiciaire, législatif et exécutif. Les institutions autonomes de droit public, comme l'hôpital du Valais ou la HES- SO Valais-Wallis, ne sont pas consolidées. Elles figureront dans le tableau des participations de l'annexe publié avec le compte annuel. Article 6 : Bilan L'alinéa 1 reprend la définition du bilan proposée par la loi modèle MCH2. L'utilisation du modèle comptable harmonisé pour les collectivités publiques en tant que référence est formulée à l'alinéa 2. Le terme MCH2 n'est pas repris en tant que tel, ce qui permet d'éviter d'adapter la loi en cas d'évolution du nom du modèle (MCH3, etc..). Article 7 : Actifs Le projet de révision reprend la recommandation du MCH2 de ne plus publier les avances aux financements spéciaux du capital propre avec les actifs, mais en négatif dans les passifs. Il en va de même pour le découvert qui sera publié en déduction du capital propre. Le terme «l'actif» est remplacé par «les actifs» pour être en concordance avec le vocabulaire MCH2. Article 8 : Passifs L'article 8 reprend la formulation de la loi modèle MCH2 pour la définition des passifs (alinéa 1) et des provisions (alinéa 2). Une provision est un engagement probable, contractuel ou factuel fondé sur un événement situé dans le passé (avant la date de clôture du bilan), dont le montant Message/Botschaft 4 / 7

5 et/ou l échéance sont incertains, mais peuvent être évalués, et qui ne peut être affectée que dans le but pour lequel elle a été créée. Article 9 : Financements spéciaux La terminologie est adaptée au vocabulaire MCH2. Un nouvel alinéa, l'alinéa 2, décrit la méthode de comptabilisation des mouvements relatifs aux fonds de financement. Ces derniers sont inscrits dans le compte de résultats, respectivement le compte des investissements. Cette méthode correspond à celle déjà appliquée dans la gestion des comptes du Canton du Valais. La formulation de l'alinéa est celle de la loi modèle MCH2. Article 10 : Garanties L'article mentionne nouvellement la présentation des engagements conditionnels dans l'annexe du bilan publié. Ce mode de faire est déjà appliqué, mais n'était pas spécifié dans la LGCAF. Pour le reste, il s'agit d'une reprise de la définition proposée par la loi modèle MCH2. Article 11 : Principes d'évaluation du bilan Avec le projet de révision, le texte de l'article est plus détaillé (formulation selon la loi modèle MCH2), mais les principes d'évaluation restent les mêmes qu'actuellement, sauf qu'une réévaluation du patrimoine financier est possible si une diminution durable de la valeur est prévisible. Article 12 : Compte de financement La notion de compte administratif, qui est le regroupement du compte de fonctionnement et du compte des investissements, disparaît avec le MCH2. Cet article donne la définition du compte de financement qui doit se solder annuellement par un excédent pour respecter l'exigence constitutionnelle du frein à l'endettement. Article 13 : Compte de résultats La dénomination «compte de fonctionnement» n'existe plus dans le MCH2. Elle est remplacée par «compte de résultats». L'alinéa 1 donne la définition du compte de résultats (loi modèle MCH2). L'alinéa 2 fixe la référence au modèle comptable harmonisé pour les collectivités publiques. L'alinéa 3 présente les trois niveaux du compte de résultats (loi modèle MCH2). Il s'agit du résultat opérationnel, du résultat extraordinaire et du résultat total. Une subdivision analogue du compte de résultats était déjà utilisée actuellement lors de la présentation échelonnée publiée dans le message du Conseil d'etat sur le compte annuel et dans celui sur le budget. L'alinéa 4 donne la définition des éléments extraordinaires (loi modèle MCH2). Cette définition est quelque peu plus restrictive que les principes retenus ces dernières années pour établir la présentation échelonnée des résultats, dans le sens où les critères d'imprévisibilité, d'influençabilité et de domaine opérationnel sont cumulatifs. Le compte de résultat doit se solder annuellement par un excédent de revenus pour respecter l'exigence constitutionnelle du frein aux dépenses. Message/Botschaft 5 / 7

6 Article 14 : Amortissement du patrimoine administratif - Amortissements supplémentaires sur le patrimoine administratif Est ajoutée l'obligation de faire figurer les amortissements supplémentaires en tant que charges extraordinaires, ce qui est une recommandation du MCH2. Ce mode de faire est déjà retenu actuellement pour la présentation échelonnée des résultats faite par le Conseil d'etat dans son message sur le compte et dans celui sur le budget. Par analogie à la loi modèle MCH2, le projet de révision propose d'ancrer cette pratique dans la loi. Article 15 : Compte des investissements Cet article est subdivisé en quatre alinéas. Le premier correspond au texte actuel. La référence au modèle comptable harmonisé pour les collectivités publiques est précisée dans l'alinéa 2. L'alinéa 3 donne la définition des éléments extraordinaires (loi modèle MCH2), définition analogue à celle concernant le compte de résultats. L'alinéa 4 mentionne la publication dans l'annexe des comptes annuels d'un tableau des immobilisations selon la recommandation du MCH2. Article 15bis (nouveau) : Tableau des flux de trésorerie Le MCH2 recommande de publier un tableau des flux de trésorerie. Cet article définit le but de ce tableau, sa structure et son contenu. La formulation de l'article est reprise de la loi modèle MCH2. Article 15ter (nouveau) : Annexe Le MCH2 recommande de publier une annexe. Cet article définit le contenu de cette annexe. Sa formulation est reprise de la loi modèle MCH2. La majorité des indications requises par ce nouvel article font déjà partie des éléments publiés dans le compte administratif actuel. Avec le projet de révision de la loi, c'est surtout la structuration des informations qui sera modifiée. L'Etat du capital propre, lettre c, est une nouveauté par rapport au MCH1. Il présente de manière détaillée les raisons de l'évolution du capital propre. Dans le MCH1, le capital propre est présenté comme un compte qui se modifie seulement par le solde du compte de fonctionnement. Avec le MCH2, les attributions ou prélèvements sur les financements spéciaux, les fonds et les préfinancements influencent également le capital propre. Article 15quater à article 15septies Du fait de l'introduction de deux nouveaux articles, les articles de la section 3 sont renumérotés. Article 26 : Contenu et structure La référence au modèle comptable harmonisé pour les collectivités publiques est ajoutée à l'alinéa 1. Article 28 : Contenu et structure Le compte comprend les comptes annuels selon MCH2, le compte de financement, la statistique financière et les rapports de controlling. Le bilan, le compte de résultats (nouvelle dénomination du compte de fonctionnement) et le compte des investissements, qui sont déjà publiés actuellement, sont complétés par le tableau des flux de trésorerie et l'annexe pour former les comptes annuels selon MCH2. Par rapport à la situation actuelle, la principale nouveauté est la publication d'un tableau des flux de trésorerie et la structuration dans une annexe des autres Message/Botschaft 6 / 7

7 informations pour la plupart déjà publiées, soit dans le message du Conseil d'etat, soit dans la brochure du compte administratif. La statistique financière prévue par l'alinéa 2, lettre b, est une nouvelle dénomination de la classification fonctionnelle prévue actuellement sous lettre f. L'alinéa 2, lettre c, reprend l'alinéa 2, lettre g, de la loi actuelle. Les lettres b à e de la loi actuelle sont contenues dans la lettre a du projet de révision qui traite des comptes annuels. Dispositions transitoires et entrée en vigueur L'entrée en vigueur est prévue pour l'exercice Le budget et le compte seront établis selon les nouvelles dispositions. Etant donné que le budget est soumis au Grand Conseil en automne 2017, l'entrée en vigueur est proposée au 1 er septembre Pour le compte 2017 qui est présenté au Grand Conseil en juin 2018, il faut prévoir une disposition transitoire qui garde en vigueur les anciennes dispositions le temps de son établissement et son acceptation par le Grand Conseil. 4. Incidences financières L'introduction du nouveau modèle comptable harmonisé des cantons et des communes entraîne des coûts de mise à jour du système SAP. Ces coûts sont de l'ordre de CHF 400' Pour le reste, les travaux sont effectués en interne avec les effectifs en place. 5. Incidences relation canton-communes La LGCAF traite des finances cantonales. Les modifications proposées ne concernent ainsi que le Canton. Il n'y a aucun transfert de tâches/coûts vers les communes. Lorsque les Communes voudront procéder à l'introduction de nouveau modèle comptable harmonisé des cantons et des communes, il y aura lieu d'adapter la loi sur les finances communales. 6. Conclusions Avec les modifications présentées ci-devant, la LGCAF prend en compte les recommandations du modèle comptable harmonisé MCH2 établi par la Conférence des directrices et des directeurs cantonaux des finances (CDF). L'entrée en vigueur est prévue pour l'exercice 2018, budget et compte. Nous vous prions d agréer, Monsieur le Président du Grand Conseil, Mesdames et Messieurs les Députés, l assurance de notre haute considération et vous recommandons avec nous à la protection divine. Lieu, date Sion, le 31 août 2016 La présidente du Conseil d'etat: Esther Waeber-Kalbermatten Le chancelier d'etat: Philipp Spörri Message/Botschaft 7 / 7