ÉVALUATION DES FONDS FIDUCIAIRES D ASSISTANCE TECHNIQUE AUPRÈS DES BANQUES DE DÉVELOPPEMENT

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1 DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT DIRECTION GÉNÉRALE DU TRÉSOR ET DE LA POLITIQUE ÉCONOMIQUE ÉVALUATION DES FONDS FIDUCIAIRES D ASSISTANCE TECHNIQUE AUPRÈS DES BANQUES DE DÉVELOPPEMENT RAPPORT DE SYNTHÈSE Evaluation réalisée par ACT CONSULTANTS Pierre MEYER Pierre METGE Béatrice SANZ CORELLA Septembre 2006 MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES MINISTÈRE DE L ÉCONOMIE, DE L INDUSTRIE ET DE L EMPLOI

2 Les évaluations des activités d'aide au développement ont pour objectif de concourir à l'amélioration de l'efficacité de ces activités et d'en rendre compte avec impartialité. Ces évaluations sont conduites conformément aux principes du Comité d'aide au développement auprès de l'ocde et à la charte de la Société française d'évaluation. En conséquence, les appréciations, observations et recommandations exprimées dans le présent rapport le sont sous la seule responsabilité des consultants qui l'ont établi et ne reflètent pas nécessairement les vues de l'administration. Tous droits d adaptation, de traduction et de reproduction par tous procédés, y compris la photocopie et le microfilm, réservés pour tous pays. Conception graphique couverture : Aurette Leroy et Anne Caminade Impression : mediatys / Groupe Corlet Photos de couverture : Jeffrey Adrian PLATTS ; IRD Indigo: Olivier BARRIÈRE, Alain LARAQUE, Bernard MOIZO, Alexandra ROSSI Ministère des Affaires étrangères et européennes, 2008 ISBN : ISSN :

3 Avant propos Depuis la fin des années 1980, la France détient des fonds fiduciaires d'assistance technique auprès de cinq institutions financières multilatérales : le groupe de la Banque mondiale (BIRD et SFI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), la Banque interaméricaine de développement (BID), la Banque africaine de développement (BAfD) et la Banque asiatique de développement (BAsD). Ces enveloppes financières placées auprès des institutions multilatérales par des bailleurs de fonds permettent de financer des projets d'assistance technique, ainsi que d'autres types d'actions tels que des séminaires, des études et des mises à disposition d'experts. Les fonds fiduciaires sont gérés par les institutions sur la base d'un accord mutuel. Ils peuvent également constituer une réponse à des besoins conjoncturels, souvent d'urgence, en évitant la création de nouveaux instruments (fonds auprès de la BID après le cyclone Mitch, fonds pour la reconstruction des Balkans, réserve Caraïbes). En 2004, le Ministère de l'economie, des Finances et de l'emploi (MINEFE) et le Ministère des Affaires Etrangères et Européennes (MAEE) ont décidé de mener pour la première fois une évaluation rétrospective des fonds fiduciaires placés auprès de la Banque mondiale (BM), la Banque interaméricaine de développement (BID), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la Banque asiatique de développement (BAsD). L'évaluation a couvert la période pour la Banque Mondiale, la BERD et la BID et la période pour la Banque asiatique de développement. Elle a débouché sur le présent rapport de synthèse. 1 L'évaluation de ces fonds vise à : fournir des éléments d'analyse pour la France, face à plusieurs options relatives aux évolutions envisagées par les banques de développement : disparition de ces fonds, leur transformation vers des thématiques prédéfinies (jeunesse, environnement ) et des fonds multi-bailleurs avec déliement, réforme des modalités de gestion afin d'en accroître la flexibilité d'utilisation. porter un jugement sur les principes de la stratégie française en matière de fonds fiduciaires d'assistance technique mesurer l'efficacité des procédures mises en place pour la gestion des fonds mesurer la place des fonds français par rapport aux fonds de coopération technique financés sur les fonds propres des banques et par rapport aux autres fonds bilatéraux. apprécier le rôle de promotion de l'offre nationale offert par ces fonds et leur effet de levier sur les marchés de consultance financés par d'autres vecteurs. Les fonds sont-ils au service d'une stratégie volontaire de la France pour promouvoir le conseil et l'ingénierie nationale? mesurer l'influence durable de l'offre française sur un secteur ou sur un pays et le taux de retour des fonds fiduciaires pour les entreprises françaises (montant des marchés octroyés à des entreprises françaises suite à des études financées sur fonds fiduciaires ou participation d'entreprises françaises aux appels d'offres) mesurer l'impact des fonds sur l'influence de la France au sein des banques. 1) Le CD ROM ci-joint présente les rapports établis sur les fonds fiduciaires de chacune des banques ainsi que le rapport de synthèse. 3

4 mesurer l'efficacité des fonds fiduciaires au regard d'autres modes de promotion de la consultance technique pratiqués par d'autres bailleurs, notamment britanniques et danois. Cette évaluation a été confiée à un cabinet d'études indépendant, ACT Consultants ; les travaux ont été pilotés par un Comité constitué de représentants des différentes administrations françaises concernées : le Ministère de l'economie, des Finances et de l'emploi (MINEFE), le Ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE), le Ministère de l'agriculture, l'agence française de développement, mais également le GIP ADETEF, le Medef International, Syntec ingénierie et Ubifrance. Cet exercice d'évaluation des fonds fiduciaires de consultants s'inscrit dans un contexte de réflexion de la France sur son positionnement stratégique à travers les fonds fiduciaires et plus généralement au sein des banques de développement. A l'issue de ce rapport, les administrations françaises ont souhaité mettre en place des mécanismes de coordination qui vont au-delà de la question des seuls fonds fiduciaires de consultants. A cet effet, la coordination des contributions de toutes les institutions souhaitant participer à un fonds fiduciaire a été confiée à un comité interministériel dont la présidence est assurée par le MINEFE et le MAEE. Celui-ci s'est réuni pour la première fois en mai Une formation courte sur les fonds fiduciaires gérés par les banques de développement a été mise en place pour les agents des Missions économiques (ME) et des opérateurs représentatifs français dans le cadre d'un colloque organisé par le MINEFE sur l'accès aux marchés émergents en octobre L'organisation d'un colloque avec Ubifrance en mars 2007 sur le thème des marchés des banques de développement a permis d'améliorer l'information sur les fonds fiduciaires. A cette occasion, un guide répertoire sur les marchés des Banques de Développement a été rédigé en lien avec celles-ci. La France a demandé et obtenu de la part des banques de développement davantage d'information sur les impacts sur le développement des fonds versés et le retour pour les entreprises françaises, ce qui a permis de remédier partiellement au déficit d'information existant dans ce domaine. 4

5 Sommaire Liste des sigles et acronymes 5 1 Synthèse Les fonds fiduciaires d'assistance technique dans les banques L'engagement de la France La gestion des fonds Les engagements des fonds français Les évolutions des fonds fiduciaires L'impact Recommandations pour les fonds fiduciaires d'assistance technique 12 2 Les fonds fiduciaires dans les banques La coopération technique et les fonds fiduciaires d'assistance technique Autres fonds fiduciaires 18 3 Objectifs et stratégies des bailleurs français Le ministère des Affaires étrangères Le ministère de l'economie, des Finances et de l'industrie Le ministère de l'agriculture et de la Pêche 26 4 La gestion des fonds par les banques de développement La Banque mondiale La Banque interaméricaine de Développement La Banque asiatique de Développement La Banque européenne pour la reconstruction et le développement Conclusions 41 5 La gestion par les acteurs français Le MINEFI Le MAE Le ministère de l'agriculture et de la Pêche Conclusions 46 5

6 6 Activité des fonds et résultats de leur mise en œuvre Activité des fonds français Affectation sectorielle Affectation géographique Types d'intervention 59 7 Impacts des fonds fiduciaires d'assistance technique Introduction Avertissement méthodologique Impact sur la promotion de la consultance française Part française du marché des fournitures et travaux Lien entre consultance et exportations Impact politique 85 8 Comparaisons internationales : les modèles européens L'évolution vers des partenariats programmatiques L'exemple des Pays-Bas, du Royaume-Uni et de l'allemagne 90 9 Conclusion et recommandations Conclusion Recommandations pour les fonds fiduciaires français Annexes Chaîne logique des impacts des CTF sur les exportations françaises Termes de référence de l'évaluation Comité de pilotage Méthode d'évaluation Réponse aux questions à examiner Les Étape de l évaluation 119 6

7 Liste des sigles et acronymes ACDE Association Conseil sur le financement du développement AT Assistance technique BAsD Banque asiatique de développement BERD Banque européenne pour la Reconstruction et le Développement BDM Banques multilatérales de Développement BID Banque interaméricaine de Développement BIRD Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement BM Banque mondiale CSP Country Strategy Paper (Documents de stratégies pays) CT Coopération technique CTF Consultant Trust Funds (Fonds fiduciaires d'assistance technique) DACON Data on consulting firms DGCID Direction générale de la Coopération internationale et du Développement DFID Department for International Development (Département pour le développement international) FCI France Coopération internationale FF Fonds fiduciaires GEF Global Environment Facility (Facilité globale pour l'environnement) GFTAM Global Fund for AIDS, Tuberculosis and Malaria HIPC Heavily Indebted Poor Countries Debt Initiative IDA Association internationale de développement IG Indicateur géographique JPO Junior Professional Officer JSDF Japan Social Development Fund (Fonds social de développement japonais) MAAPAR Ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la Pêche et des Affaires rurales MAP Ministère de l'agriculture et de la Pêche (ex-maapar) MAE Ministère des Affaires étrangères MENA Moyen-Orient et Afrique du Nord MINEFI Ministère de l'économie, des Finances et de l'industrie ONG Organisation non gouvernementale OP Organisation de producteurs PHRD Japan Policy and Human Resources Development Fund PPG Programme et partenariats globaux PRSP Poverty Reduction Strategy Paper (Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté) PSLO Private Sector Liaison Officers (Bureaux de liaison avec le secteur privé) PTF Programmatic Trust Fund (Fonds programmatiques) SEURECA Société d Etudes pour l Urbanisme, l Equipement et les Canalisations SFI Société financière internationale TASF Fonds spécial d'assistance technique TCFP Technical Cooperation Funds Programme (Fonds d'assistance technnique) TFO Trust Funds Operations Department (Département d'opérations des fonds fiduciaires) TTL Task Team Leader (Responsables de programme) VPU Vice Presidential Unit (Vice-présidence) WBI World Bank Institute (Institut de la Banque mondiale) ZSP Zone de solidarité prioritaire 7

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9 1. Synthèse 1.1 Les fonds fiduciaires d'assistance technique dans les banques Pour concevoir et mettre en œuvre un grand nombre de leurs interventions - projets, programmes de réformes, stratégies, etc. -, les banques de développement s'appuient sur des compétences peu disponibles au sein de ces institutions. Le financement de ces activités d'expertise, d'études ou d'assistance technique est dans un nombre limité de cas assuré par les pays clients des banques, notamment parce que les décisions de les mettre en œuvre sont prises par les responsables des projets au sein des banques. À cette fin, les banques ont sollicité les bailleurs pour mobiliser les compétences et les ressources financières nécessaires à la réalisation de ces missions. La mise en place des fonds fiduciaires d'assistance technique a eu pour objectif de créer le cadre nécessaire au financement de ces activités en donnant aux banques la possibilité de proposer aux bailleurs le financement des missions qu'elles avaient identifiées. Les orientations en matière de lutte contre la pauvreté et la mise en œuvre de grands programmes de réformes dans les pays bénéficiaires, orientations que la plupart des bailleurs se sont engagés à soutenir, sont venues renforcer ces besoins en accordant une importance grandissante aux missions de coopération technique. C'est ainsi qu'après 1990 les fonds fiduciaires d'assistance technique ont mobilisé des ressources relativement importantes dans toutes les banques de développement, financements mis à disposition par les bailleurs, qui ont trouvé leur intérêt à ces dispositifs tout en contribuant aux capacités d'interventions des banques. En offrant aux banques des capacités d'expertise et d'assistance technique dont elles ne disposaient pas, les fonds fiduciaires d'assistance technique ont contribué à renforcer leur position comme acteur de premier plan de l'aide au développement et de la coopération internationale. Les fonds d'assistance technique ne représentent qu'une part des fonds fiduciaires déposés par les bailleurs dans les banques. De nombreux autres fonds fiduciaires sont destinés à des objectifs thématiques, sectoriels et géographiques et financent aussi des missions d'études d'expertise et d'assistance technique s'inscrivant dans leurs objectifs. 1.2 L'engagement de la France Trois ministères français se sont engagés dans des fonds fiduciaires d'assistance technique auprès des banques de développement : le ministère des Affaires étrangères (MAE), le ministère de l'économie, des Finances et de l'industrie (MINEFI), le ministère de l'agriculture et de la Pêche. Chaque institution s'est impliquée dans le financement de ces fonds avec des objectifs en relation directe avec sa mission. Chaque ministère a défini une stratégie distincte pour chaque banque. Ces choix sont motivés par des enjeux distincts du fait des différentes zones d'intervention, des types de pays clients et de l'engagement et de la présence française dans ces pays. Les tentatives de coordination visant à élaborer une stratégie française globale pour les contributions aux fonds fiduciaires n'ont pas abouti. Il en résulte trois stratégies distinctes, qui ont été limitées à des objectifs visant à défendre les intérêts de chaque acteur au sein de ces institutions. Les articulations entre le financement de ces fonds et les autres financements apportés par la France à ces institutions ont été réduites. On observe six types d'objectifs : Des objectifs commerciaux visant à favoriser le positionnement des entreprises françaises sur les marchés financés pas ces banques. 9

10 Des objectifs de valorisation de l'expertise française, visant d'une part à faire bénéficier les consultants français des contrats d'expertise, missions d'études et missions d'assistance technique de ces banques et, d'autre part, à renforcer la présence des savoir-faire français au sein de ces banques et dans les pays clients des banques. Des objectifs d'influence, notamment sur les stratégies globales et sectorielles de ces banques, qui divergent parfois fortement des stratégies françaises. Des objectifs de coordination entre les activités de coopération et de développement conduites par la France en bilatéral et celle de ces banques. Des objectifs de visibilité de la présence et de l'activité de la France dans l'aide au développement. Des objectifs d'image de la France au sein de ces banques et auprès des pays clients. Ces objectifs sont également poursuivis dans le cadre de contributions françaises sensiblement plus importantes à d'autres types de fonds fiduciaires de ces banques. Ils s'inscrivent aussi plus globalement dans le cadre des relations entre la France et ces institutions. 1.3 La gestion des fonds Les fonds fiduciaires sont pour les banques des instruments favorables à la coordination stratégique avec les bailleurs. Ceux-ci sont invités à s'engager sur le financement de fonds dont les objectifs sont en cohérence ou s'articulent avec leurs propres stratégies. Le cas des fonds d'assistance technique est particulier, dans la mesure où ces fonds appuient la stratégie globale des banques et non une stratégie focalisée sur un thème particulier. Les fonds fiduciaires sont à la disposition des banques pour leur permettre de mettre en œuvre leurs stratégies. C'est aux responsables de programmes au sein des départements opérationnels des banques qu'incombe l'initiative de l'identification des projets de coopération technique, directement ou indirectement à l'issue d'une demande de l'administration ou d'un autre acteur des pays emprunteurs. Les fonds sont donc mobilisés pour une intervention particulière sur proposition des banques. L'initiative des bailleurs est ainsi limitée pour mettre en œuvre une stratégie au service de leurs intérêts. Ce système de gestion par les banques ne permet pas aux bailleurs de proposer le financement de missions concernant des projets et programmes sur lesquels ils souhaiteraient s'engager. Tout au plus, le suivi des activités des banques permet aux bailleurs de se positionner auprès des responsables de programmes sur des projets ou des missions qui leur paraissent s'inscrire dans leurs objectifs. Pour les acteurs français, le faible contrôle sur la nature des missions financées par les fonds fiduciaires et l'information tardive ou incomplète sur l'utilisation effective des fonds ont pu être source d'insatisfaction à l'égard d'un instrument perçu comme devant servir l'influence et les intérêts de la France, notamment sur les marchés des banques. On observe cependant une différence marquée entre les ministères. Pour ceux qui ont des objectifs s'inscrivant dans une stratégie de coopération internationale (MAE, MAP), les relations entretenues avec les responsables de programmes des banques sur les projets en cours leur permettent de se positionner sur des missions en relation avec leurs activités. Pour le MINEFI, dont l'objectif central d'appui de l'offre française s'adresse à l'ensemble des services, l'intérêt des missions proposées par les services des banques s'avère parfois décevant en termes d'opportunités pour les entreprises françaises. Au sein des banques, les contraintes pesant sur la mobilisation des fonds fiduciaires d'assistance technique qui résultent des conditions d'utilisation imposées par les bailleurs rendent cette mobilisation souvent longue et complexe. Les montants limités disponibles sur chaque fonds n'en permettent pas l'anticipation, anticipation nécessaire pour les programmes pluriannuels. Selon les banques et l'existence de fonds fiduciaires thématiques accessibles dans chacune, les équipes opérationnelles sont incitées à se tourner vers des sources de financement plus aisément mobilisables, majoritairement déliées. 10

11 1.4 Les engagements des fonds français Entre 1999 et 2004, les montants engagés sur les fonds de la France ont varié fortement d'une banque à l'autre. Deux banques, la Banque mondiale - avec trois fonds français d'assistance technique du MAE, du MAP et du MINEFI - et la BID - deux fonds français du MAE et du MINEFI -, se distinguent par des montants mobilisés relativement importants, respectivement 9 M US$ et 8,3 M US$. Dans les deux autres banques, la BAsD - un seul fonds du MINEFI - et la BERD - deux fonds du MAE et du MINEFI -, les montants mobilisés ont été nettement moins importants avec respectivement 4,6 M US$ et 3,1 M US$. Sur une plus longue période, c'est le fonds d'assistance technique à la BAsD qui a été le mieux doté. Compte tenu de la diversité des zones d'intervention et des besoins des pays clients dans ces régions, les missions sont conçues différemment. Le tableau ci-après montre l'écart considérable, de un à vingt, du montant moyen par mission entre le groupe de la Banque mondiale et la Banque asiatique. Ces écarts révèlent une conception très distincte du rôle de l'expertise extérieure et de l'ampleur des missions qui lui sont confiées. Banques Montant total engagé Nombre de missions Coût moyen des missions Banque mondiale BID BERD BAsD ( ) TOTAL Les évolutions des fonds fiduciaires Selon leur capacité à mobiliser les bailleurs, les banques ont tenté de contourner les contraintes des fonds d'assistance technique. La Banque mondiale, qui a multiplié les fonds fiduciaires thématiques multibailleurs, les mobilise pour financer l'essentiel des missions d'assistance technique (plus de 97 % des montants) dès lors que les missions s'inscrivent dans les objectifs d'un de ces fonds. Celle-ci a donc décidé de fermer les fonds d'assistance technique en La BAsD, qui a dès l'origine imposé le déliement de tous les fonds fiduciaires, évitant ainsi une des lourdes contraintes de leur mobilisation, incite néanmoins les bailleurs à contribuer à un fonds d'assistance technique multi-bailleur dont la mobilisation ne nécessite pas la consultation des pays qui l'abondent, ou encore à se tourner vers des fonds thématiques multi-bailleurs qui offrent les mêmes avantages. La BERD et la BID tentent les mêmes évolutions en incitant les bailleurs à délier au maximum leurs fonds et à en déléguer la gestion aux banques, mais maintiennent les fonds d'assistance technique liés. L'évolution des fonds fiduciaires d'assistance technique s'inscrit dans celle de l'ensemble des fonds fiduciaires, qui vise notamment à constituer des fonds multi-bailleurs présentant l'avantage de disposer de montants plus importants, d'être déliés et d'être mobilisés par les banques sans accord des bailleurs. 1.6 L'impact Impact sur la valorisation de l'offre française Dans les trois banques, les fonds fiduciaires français ont financé des experts français et leur ont de ce fait permis de connaître l'organisation, les procédures de ces institutions et d'y tisser des liens. À la BAsD, le fonds délié a essentiellement bénéficié à des experts non français. Dans une majorité de cas, les experts individuels sont choisis par les banques parce qu'ils sont déjà connus de leurs services dans le cadre d'une mission précédente ou d'une relation établie sur le terrain, notamment à la Banque mondiale, où ils ont 11

12 été nombreux à être financés sur les fonds français. Les structures d'expertise de taille réduite connaissent des difficultés à travailler avec les banques, notamment du fait des coûts de prospection élevés. Les fonds fiduciaires ont pu avoir un effet de levier pour ces structures, à la BID et à la BERD notamment. Les procédures de sélection des fournisseurs et entreprises de travaux intervenant sur financement des banques de développement ont précisément été élaborées pour disjoindre les contrats d'études des contrats de fournitures et de travaux. La participation d'un expert français à une étude peut, dans un contexte favorable, accroître les chances de succès d'une offre française. Pour multiplier leurs chances d'être présents sur ces marchés, les entreprises françaises doivent développer des partenariats avec les entreprises de ces pays. Dans l'ensemble, la relation causale directe entre l'intervention d'un expert français et un contrat de fournitures ou de travaux lui faisant suite semble improbable, en tout cas difficilement mesurable, dans le contexte des banques de développement. Lorsque cette relation apparaît, elle ne peut être qu'indirecte et s'exercer dans un pays où les conditions favorables sont remplies. Impact sur l'influence À la Banque mondiale principalement, les stratégies du MAE et du MAP engagées depuis la réforme de 2002, ciblées sur des objectifs précisément identifiés dans les secteurs du développement rural et de l'éducation, ont permis de renforcer le dialogue entre ces institutions et les VPU transversales correspondantes (Agricultural et Rural Development), les VPU géographiques (Afrique de l'ouest, Afrique centrale et MENA) et le WBI. Parallèlement, ces initiatives ont renforcé la coordination et les articulations entre les actions de la coopération française et celles de la Banque dans ces secteurs et ont eu un effet de levier en mobilisant des financements de fonds fiduciaires d'autres pays donateurs. Les fonds fiduciaires d'assistance technique auprès de la Banque mondiale ont été efficaces au regard du renforcement du dialogue entre les institutions françaises et les services de la Banque. Ils ont favorisé l'influence française sur les orientations sectorielles de la Banque. 1.7 Recommandations pour les fonds fiduciaires d'assistance technique Compte tenu des évolutions décrites ci-dessus, notamment la tendance à financer l'assistance technique par des fonds thématiques lorsque leurs objectifs le permettent, il est nécessaire de considérer la stratégie des fonds fiduciaires d'assistance technique dans le cadre de la stratégie globale des fonds fiduciaires. L'articulation entre les politiques de développement bilatérales et multilatérales et le rôle des fonds fiduciaires comme instruments de financement de ces politiques incite à considérer la contribution à ces fonds dans le cadre des relations entre la France et les banques de développement. Les recommandations proposées ici sont limitées aux seuls fonds d'assistance technique, mais il importe de les resituer dans ce cadre plus large. Les recommandations proposées s'appuient sur les analyses et les conclusions de l'évaluation. Elles portent sur : La coordination entre les institutions françaises contribuant à des fonds fiduciaires dans les banques de développement. La gestion par la France des contributions aux fonds fiduciaires, notamment dans le sens d'une animation active. L'affichage des objectifs. L'interrogation sur l'intérêt de maintenir des fonds liés. L'information des acteurs français sur les fonds fiduciaires, leurs enjeux et leur fonctionnement. L'engagement dans les fonds thématiques multi-bailleurs. 12

13 2. Les fonds fiduciaires dans les banques 2.1 La coopération technique et les fonds fiduciaires d'assistance technique La mise en place de programmes d'appui aux réformes dans les pays clients après 1980 a contraint les banques de développement à se doter des moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Ces interventions ont requis des compétences qui étaient alors peu présentes au sein des banques, et leurs financements dans les pays les plus pauvres ont exigé des ressources sous forme de subventions, ressources rares dans les banques. La mobilisation d'autres bailleurs bilatéraux et multilatéraux sur ces programmes a permis de réunir des compétences et de trouver des ressources financières. La mise en place des fonds fiduciaires d'assistance technique a complété ces dispositifs en permettant d'assurer une plus grande proportion de missions identifiées et en privilégiant le contrôle des banques sur ces interventions. Les orientations en matière de lutte contre la pauvreté et la nécessité d'accroître la capacité d'absorption des pays bénéficiaires, orientations que la plupart des bailleurs se sont engagés à soutenir, sont venues renforcer ces besoins en conférant une importance grandissante aux missions de coopération technique. C'est ainsi qu'après 1990 les fonds fiduciaires d'assistance technique ont mobilisé des ressources relativement importantes dans toutes les banques de développement, financements mis à disposition par la plupart des bailleurs, qui ont trouvé leur intérêt dans ces dispositifs tout en contribuant aux capacités d'interventions des banques. Bien qu'ils ne constituent qu'une part de l'ensemble des fonds fiduciaires déposés dans les banques, en donnant aux banques des capacités d'expertise et d'assistance technique dont elles ne disposaient pas, ces fonds ont contribué à positionner les banques comme un acteur de premier plan de l'aide au développement et de la coopération internationale. Le chapitre présente les stratégies et les objectifs des quatre banques qui sont l'objet de cette évaluation La Banque mondiale Pour atteindre ses objectifs de développement, la Banque mondiale a choisi d'inciter les pays à conduire des réformes structurelles et sociales visant à renforcer leurs capacités de développement. Cela suppose cependant de disposer des ressources nécessaires à l'élaboration de stratégies de transformation pertinentes et efficaces ainsi qu'à l'appui de leur mise en œuvre sur le terrain. L'expertise et l'assistance technique constituent de ce fait des instruments indispensables de son activité d'aide aux processus de réformes, de modernisation et de mise à niveau. A cette fin, la Banque doit avoir recours à des ressources externes, notamment pour effectuer des missions, qui contribuent de façon significative à l'élaboration des stratégies de la Banque, à leur mise en œuvre et à leur suivi. Ces missions établissent les liens indispensables entre les réalités du terrain et les stratégies développées au siège. Les fonds fiduciaires d'assistance technique ont été ouverts au milieu des années 1980 pour doter la Banque des ressources nécessaires au financement de ces missions en partenariat avec les pays donateurs. Le programme des fonds fiduciaires d'assistance technique (Consultant Trust Funds, CTF) gère l'ensemble des fonds déposés par les donateurs pour financer des missions dans tous les secteurs et domaines, à l'exception toutefois de certains types de missions. Le CTF est financé par les contributions d'une trentaine de pays actionnaires. Il a pour but de compléter les ressources de la Banque, en permettant de mobiliser des ressources externes dans le cadre de missions menées par les équipes de la Banque en appui 13

14 aux activités de celle-ci dans les pays bénéficiaires ou sur des produits ou des programmes soutenus par la Banque dans ces pays. Les contributions des bailleurs au CTF ont totalisé 54,5 millions US$ (dont 11,4 millions de nouveaux fonds) au cours de l'année fiscale et 82,2 millions US$ (dont 27,9 millions US$ de nouveaux fonds) pour l'année fiscale Les principaux contributeurs ont été, par ordre d'importance et en pourcentage du montant total des contributions pour l'année fiscale 2004 : le Japon (22 %), le Danemark (15 %), l'italie (13 %), le Canada (7 %), la Suisse (5%) et la Norvège (5 %). Le CTF ne finance pas les activités relatives aux processus internes administratifs ou fiduciaires de la Banque, ni les activités relevant de l'initiative et de la responsabilité des pays clients, notamment les études relatives à la préparation ou au suivi de l'exécution des projets. Pour ces missions, la Banque dispose d'autres fonds fiduciaires, dont le plus important est le PHRD (Japan Policy and Human Resources Development Fund). Que finançaient les CTF à la Banque mondiale? La mobilisation des ressources du programme CTF était sujette à des restrictions spécifiques. Ces restrictions étaient plus contraignantes avant la réforme des fonds entamée par la Banque en juillet Seuls les honoraires, les voyages et d'autres coûts remboursables étaient éligibles en tant que dépenses. Les donateurs pouvaient limiter l'utilisation du CTF à une vice-présidence particulière (VPU), pays, région, secteur, thème (ou une combinaison de VPU ou région et secteur ou thème). Les ressources étaient généralement liées, à l'exception des contributions du Danemark, d'irlande, des Pays Bas et de la Norvège, qui financent des consultants ressortissants des pays IDA. Les montants cumulés des déboursements du CTF en 2003 et 2004 n'ont représenté que 1 % des déboursements de l'ensemble des fonds fiduciaires déposés à la Banque mondiale. Malgré cette faible proportion, le nombre de comptes ouverts par les donateurs dans le CTF représentent plus de 50 % du nombre total des comptes de fonds fiduciaires ouverts à la Banque mondiale. La gestion de ces fonds s'avère donc lourde pour des montants relativement faibles. Le montant des déboursements du CTF a suivi une tendance à la baisse depuis la fin des années 1990 : de 74 millions US$ décaissés au cours de l'année fiscale 1999, ce montant est passé à 25 millions US$ au cours de l'année fiscale 2003, et à 35 millions en Cette tendance est à l'inverse de ce que l'on observe pour l'ensemble des fonds fiduciaires, dont les déboursements ont augmenté de façon soutenue durant la même période (croissance annuelle de l'ordre de 18 %), et dont le montant global déposé à la Banque mondiale a augmenté de 125 % entre 2000 et De même, le volume des missions d'assistance technique financées par d'autres fonds fiduciaires est passé de 684 millions à 812 millions de 2003 à Le CTF ne finance donc plus qu'une faible part de l'assistance technique mobilisée par la Banque (de 3,5 % à 4 % en 2003 et 2004), confirmant ainsi le déplacement des sources de financement des missions d'expertise et d'assistance technique vers les autres fonds fiduciaires, dont les montants cumulés ont été considérablement accrus. L'utilisation croissante des fonds thématiques 3 multi-bailleurs déliés est de ce point de vue révélatrice : ces fonds sont plus souples et plus aisés à mobiliser pour les responsables de projets et offrent une possibilité de programmation pluriannuelle, qualité indispensable pour les grands projets et les programmes de réformes. Les obstacles rencontrés dans la mise en œuvre du CTF semblent donc en avoir réduit la mobilisation. Parallèlement, plusieurs bailleurs, peu satisfaits de la gestion de ces fonds et de leur impact, ont réorienté leurs contributions vers des fonds dont les objectifs sont plus précisément définis. 2) Les données financières et comptables produites par la Banque mondiale sont classées par année fiscale. L'année fiscale 2003 (FY03) s'étend du premier juillet 2002 au 30 juin ) Les données produites par la Banque mondiale sur les missions de consultants et sur l'utilisation des différents types de fonds ne permettent pas de vérifier ce fait. 14

15 2.1.2 La Banque interaméricaine de développement La réorientation des priorités de la BID en 1994 a conféré à la coopération technique une importance accrue, notamment dans le but d'augmenter la capacité d'absorption des pays clients et en vue de poursuivre les objectifs de développement à long terme. Jusque-là, la coopération technique visait essentiellement à assurer des missions à court terme, dans le cadre du cycle de gestion des investissements. En 1994, la BID est passée à une conception plus large et plus complète de la coopération et du rôle de l'assistance technique, accompagnant sur le long terme les pays emprunteurs dans leurs processus de développement et contribuant au renforcement des ressources humaines par la formation et par la consolidation des capacités dans le cadre du dialogue avec les partenaires. La BID dispose de trois sources pour le financement de la coopération technique : le capital ordinaire, le Fonds des opérations spéciales et les fonds fiduciaires. Depuis 1992, les fonds fiduciaires ont contribué au financement de l'assistance technique de la BID à hauteur de 290 millions US$ et ont financé plus de opérations, soit US$ en moyenne par opération. L'assistance technique a en effet rarement été financée sur emprunt, essentiellement parce qu'elle est généralement mobilisée sur proposition de la banque. Les fonds fiduciaires constituent donc la principale source de financement des missions d'assistance technique. Le Consultant Trust Fund (CTF) a contribué pour près de 40 % au financement de la coopération technique. La Banque administre 26 fonds fiduciaires de consultants provenant de 17 pays membres. De nature majoritairement liée (exception faite de certains bailleurs, tels ceux de la Finlande ou de la Corée), leur but est de fournir une assistance financière aux pays clients de la Banque pour leur permettre de mener à terme des missions de coopération technique en appui aux interventions de la Banque, dans des domaines et des zones géographiques prioritaires pour le bailleur. Depuis 1992, les contributions des bailleurs à ce titre ont été de 139,23 millions US$, sur lesquels 113,58 millions ont déjà été engagés, soit 80 % du montant disponible. La Banque doit donc actuellement faire face à la nécessité impérieuse d'un renouvellement d'engagements de la part de la communauté de bailleurs et renégocier les accords de coopération technique avec nombre de pays partenaires, cette phase coïncidant avec une tentative de réforme du dispositif de financement de la coopération technique La Banque asiatique de développement La Banque dispose de plusieurs instruments pour le financement des projets, en particulier : ses fonds propres (Ordinary Capital Ressources, OCR), qu'elle engage au taux du marché ; le Fonds asiatique de développement (ADF), qui prête à des taux concessionnels ; le Fonds spécial d'assistance technique (TASF), qui attribue des dons ; les fonds fiduciaires bilatéraux ou multilatéraux administrés par la Banque, dont le plus important est le Fonds spécial japonais (Japan Special Fund, JSF), et qui sont affectés à titre de dons. Les prêts approuvés en 2003 se sont élevés à 6,1 milliards US$, dont 77 % sur OCR. Cette même année, les dons au titre de l'assistance technique ont totalisé 176 millions US$, provenant pour 50 % du TASF, 24 % du JSF et 26 % des autres sources (fonds fiduciaires en particulier). Sur la longue période, les deux principaux bénéficiaires des prêts et dons sont à quasi-égalité l'inde et la Chine, avec un total de près de 50 % des prêts et de 16,5 % des dons d'assistance technique. La stratégie actuelle vise à la réduction de la pauvreté dans les PMD. Elle repose sur trois piliers, à savoir : croissance économique durable en faveur des pauvres ; développement social sans exclusive ( inclusive ) ; gouvernance pour des politiques et institutions efficaces. Elle doit affecter au moins 40 % des prêts au secteur public à des programmes de lutte contre la pauvreté. A la suite de la réorientation des priorités stratégiques de la Banque et de l'importance grandissante de l'objectif de lutte contre la pauvreté, la coopération technique a vu son importance croître au sein de cette institution, notamment pour la préparation d'interventions plus complexes et dans un souci d'augmenter 15

16 la capacité d'absorption des pays clients. C'est pourquoi le document de stratégie à long terme de la BAsD considère l'assistance technique comme une clé de son succès en appui aux prêts d'investissement, eux-mêmes intégrés dans une politique à long terme. Les besoins de financement des opérations d'assistance technique ont été en constante augmentation jusqu'au milieu des années 1990, année à partir de laquelle ils ont été relativement stabilisés autour de 124 millions US$. Un fort accroissement a été enregistré en 2004 (+24 %). Les ressources proviennent du Fonds spécial d'assistance technique, TASF, alimenté par les contributions volontaires des membres, du Fonds spécial japonais, JSF (depuis 1988), et d'un ensemble d'autres contributions incluant en particulier les fonds fiduciaires bilatéraux et multilatéraux. Au cours de la décennie écoulée ( ), le TASF et le JSF ont fourni l'essentiel des ressources (86,8 % du total). Toutefois, la forte réduction de la contribution du JSF au cours des trois dernières années (conséquence de coupes dans le budget japonais de l'apd) a contraint la Banque, dont les ressources propres (TASF) ne sont pas extensibles, à solliciter davantage les autres ressources, et en premier lieu les fonds fiduciaires. Or les fonds fiduciaires bilatéraux sont d'un usage difficile, car soumis à des priorités d'affectation hétérogènes et surtout à des modalités de gestion qui rendent leur engagement relativement imprévisible. Si cela n'a pas eu de conséquence grave tant que les ressources prévisibles (TASF et JSF) étaient relativement abondantes, la situation récente oblige la Banque à adapter sa stratégie. Elle cherche aujourd'hui, en accord avec les bailleurs, à rendre ces ressources plus aisément utilisables La Banque européenne pour la reconstruction et le développement La coopération technique fait partie intégrante des opérations de la BERD. Elle est considérée comme un catalyseur des investissements qui doit préparer la voie pour des projets et programmes d'investissement de la banque. La coopération technique est classée en trois grandes catégories : l'assistance à la préparation des projets visant à améliorer la qualité de l'information disponible lors de la décision d'investissement ; l'assistance au renforcement des capacités, organisationnelles et institutionnelles, visant à améliorer les capacités des clients pour la mise en œuvre des projets d'investissement ; l'amélioration du contexte réglementaire et institutionnel en faveur de l'investissement, notamment privé. A la suite de la réorientation des priorités géographiques et opérationnelles en 1999, la coopération technique a pris une importance grandissante à la Banque avec l'objectif d'augmenter la capacité d'absorption des pays clients en vue d'achever des objectifs de développement à long terme. La coopération technique est principalement mobilisée en appui à la réalisation des projets d'investissement. Du point de vue de la BERD, c'est précisément une priorité des bailleurs pour leur contribution au Technical Cooperation Funds Programme (TCFP) : accroître les chances de succès des projets d'investissement. Deux programmes font exception à ce principe en mobilisant la coopération technique : le TAM (Turn Around Management) - programme d'amélioration du management des entreprises - et le Legal Transition Programme, qui vise à l'amélioration du cadre légal en faveur de l'investissement. Près de 50 % des projets d'investissements ont été appuyés par la coopération technique de la BERD. Cette proportion est plus importante dans les pays les plus pauvres : 75 % des projets financés dans le cadre de l'initiative Early Transition Country (ETC) 4 ont ainsi été soutenus par la coopération technique. L'efficacité de la coopération technique est attestée par ses effets : plus de 85 % des projets ayant été appuyés par la coopération technique ont abouti à un investissement. 4) Armenia, Azerbaijan, Georgia, the Kirguiz Republic, Moldova, Tajikistan and Uzbekistan. 16

17 En moyenne, le coût de l'assistance technique représente 1,8 % du coût total des investissements qu'elle appuie, ce qui représente 5,5 % des investissements financés par la BERD. Malgré le rôle accru de la coopération technique dans la préparation et le suivi des programmes d'investissement - depuis 1995, plus de 623 M ont été alloués à des missions de coopération technique, avec un total de missions financées, auxquels s'ajoutent 265 M destinés aux programmes TAM et Legal Transition -, la BERD ne dispose pas de fonds propres lui permettant de financer la coopération technique lorsque celle-ci n'est pas finançable sur emprunt, et ce à la différence d'autres institutions telles que la BM ou la BID. Les fonds de coopération technique proviennent des accords de partenariat signés bilatéralement avec les actionnaires de la BERD et d'autres partenaires co-financeurs. Ces contributions sont regroupées dans le Technical Cooperation Funds Programme (TCFP). Comme le précise le manuel d'opérations (chapitre 10) : Les fonds de coopération technique sont mobilisés auprès des donateurs d'une manière ad hoc ( best effort basis ) et leur recours ne peut pas être assuré à l'avance. Les fonds de coopération technique ne font pas partie du capital ordinaire de la banque. A l'exception de certains donateurs, les fonds de coopération technique sont majoritairement liés. Certains pays (notamment le Japon et le Royaume-Uni) ont choisi de délier intégralement leurs fonds de coopération technique, d'autres les ont partiellement déliés sous certaines conditions. La BERD a intégré dans ses procédures (voir le chapitre consacré aux procédures et aux modalités de gestion des fonds) des mesures visant à assurer le respect des accords passés avec les bailleurs, tout en s'inscrivant dans sa propre stratégie, ses objectifs et ses procédures. Pour les banquiers de la BERD, la coopération technique est fréquemment perçue comme une ressource rare, qui exige du temps, des efforts et de la ténacité pour être mobilisée. De par leur nature, les fonds sont abondés au gré des décisions des donateurs. Leur prédictibilité est donc réduite, dépendant notamment de l'importance des montants disponibles. L'assurance d'arriver à mobiliser les fonds de coopération technique pour une mission donnée au moment nécessaire se trouve ainsi limitée. Pour certains objectifs (secteurs et/ou régions), la BERD a mis en place des fonds multi-bailleurs ( multidonor Trust Fund ) visant à minimiser les problèmes de sécurisation et le manque de prédictibilité des fonds bilatéraux classiques, notamment du fait de montants disponibles plus importants et de la possibilité de programmer l'utilisation de ces fonds sur plusieurs années. Suivant, par exemple, les nouvelles orientations stratégiques d'appui de la Banque aux pays les plus pauvres de sa zone, où les risques financiers sont plus élevés, elle a mis en place le fonds ETC (Early Transition Countries) pour couvrir les besoins de coopération technique dans les 7 pays du Caucase (CIS-7). Dans d'autres secteurs, comme l'agroalimentaire, elle a établi un accord de partenariat avec une institution comme la FAO, chargée, entre autres tâches, d'apporter les expertises requises en matière de coopération technique. Afin de prendre en compte les attentes des donateurs, consciente que la visibilité des fonds est un élément motivant de leur participation, la BERD a augmenté les moyens et les efforts consacrés à la communication sur les contributions des bailleurs, notamment vis-à-vis des bénéficiaires institutionnels et finaux. Au-delà du rapport annuel adressé aux bailleurs qui fait état de leurs contributions (Annual Report to the Donor and Official Co-financing Community), l'unité de cofinancement en charge de la gestion des fonds de coopération technique est actuellement engagée dans la production de brochures et d'autres publications sur l'apport des bailleurs à son programme de coopération technique. 17

18 2.1.5 Conclusions La coopération technique s'est progressivement imposée au sein de toutes les banques de développement comme un instrument indispensable à leur mission, notamment dans le cadre de leur contribution aux grands programmes de réformes et pour favoriser les conditions de mise en œuvre des grands projets qu'elles soutiennent. Le financement de cet instrument a cependant partout été confronté au même dilemne : la coopération technique est dans une large majorité de situations mobilisée à l'initiative des banques, contexte dans lequel il est rarement possible de demander aux pays clients d'en assurer le financement. Les fonds propres des banques n'ont qu'une capacité limitée à financer cet instrument. La mise en place des fonds fiduciaires d'assistance technique a donc permis de compenser les ressources propres des banques. La nature majoritairement liée des fonds d'assistance technique bilatéraux, l'hétérogénéité de leurs objectifs, la lourdeur des processus de mobilisation ont confronté les banques à des problèmes complexes de gestion qui en limitent l'intérêt. Les fonds fiduciaires d'assistance technique bilatéraux constituent la principale source de financement des missions de coopération technique à la BERD et à la BID. La BAsD a partiellement contourné ces difficultés en imposant dès l'origine le déliement des fonds bilatéraux et en mettant en place un fonds d'assistance technique multi-bailleur qui assure une part croissante du financement des missions. La Banque mondiale, qui mobilise de longue date des fonds fiduciaires thématiques, a diversifié les sources de financements de sa coopération technique en mobilisant les fonds thématiques pour les missions s'inscrivant dans les objectifs de ces fonds. Depuis la fin des années 1990, on observe à la Banque mondiale une proportion décroissante du financement assuré par les fonds d'assistance technique, dont la suppression est programmée en Les banques ont donc adopté des stratégies diversifiées pour financer l'expertise et la coopération technique. L'évolution à la Banque mondiale, qui aboutit au financement de ces activités par des fonds thématiques, est observée avec intérêt par les banques régionales, dont les agents expriment une relative insatisfaction face aux lourdeurs de mobilisation des fonds bilatéraux d'assistance technique. 2.2 Autres fonds fiduciaires Chaque institution met en œuvre sa stratégie propre d'amélioration de la disponibilité et de la prévisibilité des ressources confiées par les États membres. Elle passe par l'institution de fonds d'un type différent des fonds d'assistance technique, et par la réforme éventuelle de ces derniers La Banque mondiale Les bailleurs confient à la Banque mondiale le soin d'administrer quelques 900 fonds fiduciaires et programmes actifs, qui font l'objet d'une comptabilité distincte de celle des ressources propres de la Banque. Au cours de l'année fiscale 2004, la somme totale des prêts accordés par le Groupe de la Banque mondiale s'est élevée à 20,1 milliards US$, tandis que le total des contributions reçues pour le portfolio des fonds fiduciaires de la Banque était de 4,940 milliards 5. Les fonds fiduciaires représentent donc près de 20 % des ressources mises à disposition par la Banque mondiale et, comme il s'agit de dons et non de prêts, cette part est nettement supérieure en équivalent don. Ce qui situe l'importance des fonds fiduciaires parmi les instruments de financement de la Banque, importance qui est allée croissante depuis le début du millénaire. Compte tenu du poids des montants et du rôle de ces fonds dans la stratégie d'aide au développement de la Banque mondiale et de son positionnement comme acteur de premier plan de l'aide internationale, les fonds fiduciaires sont de fait devenus indispensables à son fonctionnement. 5) En 2004, la Banque mondiale détenait environ 8,6 milliards US$ au titre des fonds fiduciaires, dont 96,7% (8,3 milliards) étaient gérés par la Banque elle même, 3% (272 millions US$) par la Société Financière Internationalel (SFI) et 0,3% (24 millions US$) par l'agence multilatérale de garantie des investissements. 18

19 En termes de provenance, les bailleurs de fonds les plus importants sont les États-Unis, la Commission européenne, le Royaume-Uni, le Japon et le Groupe de la Banque mondiale. En termes d'objectifs, ces dispositifs financent, sous forme de dons, des services d'assistance technique et de conseil, les allègements de dette, de grands programmes centrés sur des objectifs définis, des actions de réhabilitation à l'issue d'un conflit et nombre d'activités ciblées relevant des objectifs spécifiques de fonds fiduciaires thématiques. Ils peuvent également contribuer au cofinancement de projets d'investissement. Les fonds fiduciaires présentent une grande diversité, ces dispositifs pouvant être à bailleurs multiples ou limités à un bailleur, avoir des objectifs globaux, régionaux, subrégionaux ou nationaux. Cependant, les dernières années montrent une tendance manifeste en faveur des dispositifs multi-bailleurs (y compris les partenariats globaux) et/ou programmatiques. En effet, la Banque encourage fortement les bailleurs à aligner les fonds fiduciaires sur sa stratégie de développement. A cette fin, nombre de bailleurs se sont progressivement engagés dans des accords de partenariat thématique comprenant le financement d'instruments programmatiques visant à accroître l'impact du travail conceptuel et opérationnel de la Banque en appui aux pays bénéficiaires. La tendance est donc à une convergence accrue des objectifs des fonds avec ceux de la Banque. Le nombre de fonds reste cependant extrêmement élevé, avec pour conséquence un fractionnement de la ressource et une gestion forcément lourde et onéreuse. La médiocre performance des fonds d'assistance technique a incité dès 2002 la Banque à réorienter le système. La réforme, lancée en 2002, visant la rationalisation, la simplification et l'harmonisation des procédures d'administration et de gestion des fonds fiduciaires, afin d'accroître l'efficacité du système des fonds et de réduire la complexité administrative et les risques associés à leur gestion, n'a donné que des résultats décevants. En 2004, la Banque a décidé unilatéralement de clôturer le programme des fonds d'assistance technique (CTF) à partir de l'année fiscale Trois raisons fondent cette décision : (i) une cohérence accrue entre les procédures de la Banque et le discours sur l'efficacité de l'aide (posant la question du déliement de l'aide, fortement soutenu par les pays du Sud) ; (ii) la contradiction entre le principe de nationalité régissant les CTF et les priorités stratégiques de la Banque en termes d'harmonisation, de simplification, de partenariat et d'appropriation ; (iii) la faible part des CTF dans la contribution totale des fonds fiduciaires. De fait, les missions d'assistance technique, d'expertise et d'études sont de longue date largement financées par des fonds thématiques. La décision de clôture du CTF ne devrait donc pas bouleverser les pratiques au sein de la Banque, et les missions qui bénéficiaient du CTF devraient sans trop de difficulté trouver d'autres sources de financement au sein de la Banque La Banque interaméricaine de développement Les bailleurs confient à la Banque interaméricaine le soin d'administrer quelques 50 fonds fiduciaires actifs pour le financement, sous forme de dons, de services de conseil et de formation, d'actions de réhabilitation à la suite de catastrophes naturelles et d'interventions ciblées relevant des objectifs spécifiques des fonds fiduciaires thématiques. Comme dans le cas de la Banque mondiale, ces dispositifs peuvent être ouverts (à bailleurs multiples) ou limités à un ou plusieurs bailleurs et sont dotés d'objectifs globaux, régionaux ou nationaux. Les plus importantes contributions financières ont été apportées, par ordre d'importance, par le Japon, l'espagne, la Commission européenne, l'italie, la Norvège, la Suède, le Canada, la France, le Danemark et les Pays-Bas. Motivée par la nécessité d'encourager les bailleurs à soutenir son approche stratégique et l'efficacité de son programme de fonds fiduciaires, et soucieuse de renforcer la transparence (accountability) du dispositif, la BID s'est engagée depuis 2003 dans un processus de réflexion et de dialogue visant à réformer son système de fonds fiduciaires. Dans ce cadre, les services de coordination de la coopération technique de la Banque ont entamé un dialogue avec les clients au sujet de l'accessibilité, de l'utilité apparente et 19

20 de la qualité des fonds. La Banque a également participé directement et indirectement aux révisions et aux évaluations d'un bon nombre de fonds fiduciaires, et elle vient d'intégrer les activités des fonds fiduciaires dans les exercices de révision annuelle de son portefeuille. Les grands objectifs de la réforme proposée sont au nombre de quatre : (i) l'alignement des fonds fiduciaires sur la stratégie et les programmes de la Banque ; (ii) une mobilisation des ressources efficace et adaptée aux besoins de programmation de la Banque ; (iii) une gestion des ressources efficiente et (iv) une transparence accrue. En outre, le projet d'harmonisation propose la création de deux grands programmes : (i) le programme des fonds stratégiques thématiques (STF) visant à offrir à la Banque un appui financier pour le développement des domaines stratégiques prioritaires (les fonds devraient financer des coopérations techniques et d'autres produits non financiers de la Banque) ; totalement déliés, à caractère multibailleurs et exigeant une contribution minimum par bailleur d'un million US$, ces fonds n'admettraient pas une focalisation géographique ; (ii) le programme de fonds fiduciaires de consultants, conçu pour donner suite au programme actuel, sur une base plus harmonisée. Parmi les innovations proposées par la Banque, il convient de retenir : (i) un maximum de 50 % de fonds liés, (ii) une concentration géographique dans les pays éligibles avec la possibilité d'intégrer d'autres pays et/ou régions selon les priorités du bailleur, (iii) l'absence de focalisation sectorielle et (iv) une contribution minimale par bailleur d'un million US$. Ces transformations de la mobilisation et de la gestion des fonds fiduciaires au sein de la BID témoignent de la volonté de faire évoluer le dispositif de la BID dans la même direction que celui de la Banque mondiale. La recherche de partenariats opérationnels avec les bailleurs, partenariats qui se traduisent par des engagements sur des fonds thématiques déliés plus favorables au financement des grands programmes de réforme pluriannuels, va dans une direction similaire. La BID ne peut toutefois remettre en cause les fonds d'assistance technique, bien que ceux-ci soient liés, et cela d'autant moins que ceux-ci assurent une part importante du financement des missions nécessaires à ses projets et programmes La Banque asiatique de développement Dès l'origine, la BAsD s'est montrée plus exigeante à l'égard des bailleurs de ses fonds fiduciaires en imposant le déliement systématique. En fin 2004, 16 pays avaient un fonds fiduciaire bilatéral ou contribuaient à un fonds multilatéral à la Banque asiatique de développement, le montant total des engagements (au titre des contributions nominales) s'élevant à environ 30 millions US$ par an en moyenne. La plus forte contribution est le fait du Royaume-Uni, qui a versé 85 millions US$ depuis La contribution française, quant à elle, approche les 28 millions, mais sur une période plus longue. Les fonds fiduciaires bilatéraux sont réputés d'un usage difficile au sein de la Banque, car soumis à des priorités d'affectation hétérogènes et, surtout, à des modalités de gestion qui rendent leur engagement relativement imprévisible. Comme pour les autres banques, cette situation a obligé la BAsD à adapter sa stratégie pour le financement des missions de coopération technique. C'est ainsi que, en accord avec les bailleurs, elle cherche aujourd'hui à rendre ces ressources plus aisément utilisables. Parallèlement, un mouvement, encouragé par la Banque, se dessine en faveur de la réduction des fonds bilatéraux classiques, plus ou moins ouvertement destinés à promouvoir les consultances nationales, contrebalancé par la montée en puissance de fonds multilatéraux, thématiques et/ou régionaux, ouvertement déliés. Les contributions nationales à ces fonds (bilatéraux ou multilatéraux) sont très variables. Le Royaume- Uni apporte plus de 60 % des ressources annuelles effectivement mobilisables (30 millions US$ annuels). 20

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