Note méthodologique. Système français de comptabilité nationale. Mise à jour base 2005 LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DANS LES COMPTES NATIONAUX

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1 N 1 - MAI 2012 Note méthodologique Système français de comptabilité nationale Mise à jour base 2005 LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DANS LES COMPTES NATIONAUX Auteur : Jean-Pierre Dupuis Remerciements : Ronan Mahieu, Jean-Pierre Berthier, Guillaume Houriez, Denis Boisnault du Département des comptes nationaux pour leurs relectures. Thérèse Chartier a assuré la finalisation de l ouvrage.

2 LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES S O M M A I R E I. LE SECTEUR DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.. 6 I.1 Définition I.2 Identification des unités des administrations publiques...6 I.3 Sous-secteurs des administrations publiques (S.13).9 I.3.1 L administration publique centrale (S.1311).. 9 I.3.2 Les administrations publiques locales (S.1313) I.3.3 Les administrations de sécurité sociale (S.1314)...15 I.4 Unités particulières/problèmes de frontière 17 I.4.1 Branches marchandes de l administration centrale...17 I.4.2 Branches marchandes des administrations locales...17 I.4.3 Holdings publics et agences..18 I.4.4 Unités financières publiques..20 I.4.5 Sécurité sociale, régimes privés et hôpitaux...21 I.4.6 Les entreprises de transports publics...22 II. II.1 II.2 II.3 II.4 III. III.1 III.2 III.3 IV. IV.1 LES FINANCES PUBLIQUES DANS LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE.24 La nouvelle comptabilité de l État et la nouvelle présentation budgétaire (LOLF) 24 II.1.1 la comptabilité de l État...24 II.1.2 Les principes comptables...25 II.1.3 Les Normes comptables. 26 Les comptes des ODAC appliquant la norme M9 27 Sources et procédures comptables des administrations publiques locales..28 II.3.1 L instruction M II.3.2 Autres instructions générales. 29 Le cadre institutionnel et comptable des administrations de sécurité sociale..29 II.4.1 Autonomie et contrôle public..29 II.4.2 Un plan comptable harmonisé (2002)..30 II.4.3 Trésorerie et comptabilité d exercice L UNION EUROPÉENNE ET LES STATISTIQUES DE FINANCES PUBLIQUES 33 Le contexte historique et institutionnel..33 III.1.1 Le Traité de Maastricht 33 III.1.2 Le protocole sur la procédure de déficits excessifs et les règlements du Conseil.34 III.1.3 Notification PDE et rôle d Eurostat.34 Le déficit public..38 La dette publique 38 III.3.1 Définition.38 III.3.2 La variation de la dette publique.39 III.3.3 Éléments spécifiques de valorisation. 40 LES FINANCES PUBLIQUES DANS LA COMPTABILITÉ NATIONALE.42 Les recettes..42 IV.1.1 Les impôts..42 IV.1.2 Cas particuliers..45 IV.1.3 Cas limites, problèmes de frontière...46 IV.1.4 Les cotisations sociales...48 IV.1.5 Cas particuliers, problèmes de frontière...49 IV.1.6 Principes d enregistrement..51 2

3 IV.1.7 Les revenus de la propriété.52 IV.1.8 Autres transferts courants et en capital.53 ANNEXE : les prélèvements obligatoires.56 IV.2 Les dépenses IV.2.1 Les dépenses de fonctionnement..59 IV.2.2 Les intérêts de la dette 59 IV.2.3 Prestations sociales et transferts sociaux 60 IV.2.4 Subventions et autres transferts 62 IV.2.5 Acquisition nette d actifs non financiers (investissement).65 ANNEXE : la ventilation fonctionnelle des dépenses 67 V. LES APU DANS LE CADRE CENTRAL DES COMPTES NATIONAUX.69 V.1 La production des administrations publiques..69 V.1.1 La production non marchande 69 V.1.2 Branches non marchandes et services non marchands 70 V.1.3 Principes de valorisation.71 V.1.4 La production marchande 72 V.1.5 La production pour emploi final propre.72 V.2 Consommation finale et dépense de consommation finale..73 V.3 Comptes d exploitation par branche, équilibre ressources-emplois..76 V.3.1 Les CEB du secteur des administrations publiques 76 V.3.2 Les équilibres ressources - emplois..77 V.4 Le patrimoine des administrations publiques..77 V.4.1 Le bilan de l État (comptes publics)..77 V.4.2 Le compte de patrimoine des administrations publiques.. 79 ANNEXE : les règles de consolidation...81 VI. VI.1 VI.2 VI.3 VI.4 TRAITEMENTS PARTICULIERS...83 Les partenariats «public-privé» VI.1.1 les concessions de service public (rappel) VI.1.2 Les PPPs VI.1.3 Traitement en comptabilité nationale des PPPs...84 VI.1.4 En France, PPP et «cession Dailly» La titrisation d actifs 86 VI.2.1 L entité à vocation spéciale ou «véhicule ad hoc»..87 VI.2.2 La nature de la créance titrisée.87 VI.2.3 La cession comme vente d actif 87 Les apports de capitaux («capital injections»)..88 VI.3.1 L apport de capitaux comme opération financière.88 VI.3.2 L apport de capitaux comme opération non financière.89 VI.3.3 Application pratique : «capital injection test»...90 Les garanties.91 VI.4.1 Traitement en comptabilité nationale : le cas général..91 VI.4.2 Cas particuliers 91 BIBLIOGRAPHIE..94 ANNEXE 1 : Composition du secteur des administrations publiques.95 ANNEXE 2 : Liste des unités des administrations de sécurité sociale.96 3

4 ADDENDUM LES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES LOCALES S O M M A I R E Première partie : délimitation du sous-secteur des APUL 98 A. Comptes publics : collectivités territoriales et établissements publics locaux.98 I. Le contexte historique et institutionnel..98 II. Les collectivités territoriales.99 II.1 Les collectivités territoriales...99 II.2 Budgets principaux et budgets annexes 99 II.3 Financement.100 II.4 Dépenses..100 Encadré 1 : L intercommunalité..101 III. Les établissements publics locaux..102 III.1 Établissements locaux liés à une (ou plusieurs) collectivité(s) territoriale(s) III.2 Autres établissements locaux ou nationaux implantés au niveau local.102 III.3 Établissements publics locaux d enseignement (EPLE)..102 III.4 Associations.103 B. Comptes nationaux : des collectivités territoriales aux APUL..103 I. Le sous-secteur APUL (S.1313) 103 I.1 Les collectivités locales (S.13131). 103 I.2 Les organismes divers d administration locale (ODAL, S.13132).103 Encadré 2 : Les entreprises publiques locales II. Ajustements de champ Deuxième partie : le système d information des administrations locales 107 I. Comptes publics : les principes généraux.107 II. Les sources et procédures comptables 107 II.1 Le cadre comptable.107 II.2 La centralisation des balances comptables Troisième partie : l élaboration du compte des APUL dans les comptes nationaux I. Les ressources.110 I.1 Les impôts. 110 I.2 Autres ressources.111 II. Les dépenses 111 III. Les comptes financiers. 112 IV. Traitements caractéristiques du compte non financier..112 IV.1 Flux de transferts, problèmes liés à la consolidation et à l enregistrement en «net» 112 IV.2 Autres traitements particuliers

5 Introduction 1. Les administrations publiques ont toujours eu une importance particulière dans l économie nationale et dans la comptabilité macroéconomique, pour trois raisons : - Le rôle central des administrations publiques, expression de la souveraineté, dans la régulation économique et sociale, la mise en avant de l intérêt général et de la cohésion sociale. - Les pouvoirs souverains du gouvernement (au sens large) leur attribuent une prérogative unique pour mener les politiques publiques, celle de lever l impôt, avec le pouvoir de contrainte que cela implique. Dans les sociétés démocratiques modernes, le pouvoir exécutif est équilibré par le pouvoir législatif, et les procédures parlementaires assurent aux décisions de l exécutif - en particulier s agissant de l impôt - la légitimité d opérations - ou de transactions - décidées «par accord mutuel» entre les parties. - Le système comptable des administrations publiques met à la disposition des autorités un ensemble de données très complètes, indispensables à la prise de décisions, et qui servent de référence y compris pour les autres secteurs de l économie. 2. Les finances publiques sont l objet d analyses de plus en plus approfondies de la part des économistes et des organismes internationaux, qui sont demandeurs d indicateurs harmonisés permettant des comparaisons internationales et en particulier de suivre l évolution des comptes publics. Il s agit d évaluer : - l impact des finances publiques en matière de croissance et de développement (capacité de relance de l économie, risque d éviction de l investissement privé lié au poids de l endettement public ), - La maîtrise des comptes publics, en particulier des comptes sociaux, qui couvrent les risques et besoins sociaux, dans le contexte du vieillissement démographique des pays développés. La crise de la dette publique intervenue dans l Union européenne à partir de 2010 a mis cette question au cœur du débat politique et social (voir I.4.3, III.3.3 et [9]). 3. Enfin la construction européenne et la mise en place de la monnaie unique, l euro, ont été un facteur majeur d harmonisation statistique et comptable, en particulier en matière de finances publiques. Le traité de Maastricht et le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs ont disposé que la comptabilité nationale était le seul cadre conceptuel permettant cette harmonisation afin d évaluer les critères de convergence (déficit public et dette publique), pour entrer dans l Union économique et monétaire, et pour faire respecter la discipline du Pacte de stabilité et de croissance. Ces indicateurs fondés sur la comptabilité nationale doivent permettre à l Euro-groupe (ministres de Finances de la Zone euro) et à la Banque centrale européenne de suivre la situation des finances publiques. 4. Parallèlement la comptabilité publique française s est elle-même rénovée et enrichie : - Le compte général de l administration des finances (compte de l État) a accordé une importance croissante, au fil des ans, à la comptabilité patrimoniale, qui, au-delà des flux budgétaires encaissés et décaissés, vise à mesurer la richesse, en privilégiant une comptabilité des droits et obligations. - L adoption de la Loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2002 est l aboutissement de cette évolution qui a vu en 2006 les premiers comptes de l État établis selon les droits et obligations. Les comptes de l année 2006 ont été certifiés par la Cour des comptes. Cette loi bouleverse également la présentation budgétaire devant le Parlement. 5. Le compte des administrations publiques, ainsi que les statistiques de finances publiques pour l Union économique et monétaire, sont élaborés par l INSEE (département des Comptes nationaux), avec l aide de la direction générale des Finances publiques (bureau CE-1C, principale source des comptes). Le compte provisoire de l année N-1 est élaboré avec l aide de la direction générale du Trésor, qui est aussi responsable des prévisions pour l année en cours (année N). 5

6 I. Le secteur des administrations publiques I.1 Définition Le classement dans un secteur d une unité institutionnelle s effectue selon le critère de sa fonction et de son activité principale : Les administrations publiques, chargées de mettre en œuvre les politiques publiques et de réguler la vie économique et sociale, comprennent toutes les unités institutionnelles : - dont l activité principale consiste à redistribuer le revenu et la richesse nationale, ou qui sont des producteurs non marchands, contrôlés par une unité publique, et dont la production est destinée à la consommation individuelle et collective. Les unités des administrations publiques ont, en principe, deux caractéristiques importantes : - investies d un certain pouvoir de souveraineté, elles sont supposées agir le plus souvent dans l intérêt général, ou encore «à des fins de politique générale» ; - la majeure partie de leurs ressources provient de contributions obligatoires versées par les unités des autres secteurs (ménages et sociétés), et non de ventes. Deux critères sont décisifs pour décider du classement d une unité institutionnelle dans le secteur des administrations publiques : - le critère du contrôle, - le caractère non marchand du service produit par l unité institutionnelle. I.2 Identification des unités des administrations publiques Le critère du contrôle : le contrôle est souvent défini comme la capacité à déterminer la politique générale ou le programme d une unité institutionnelle. D une façon générale, la notion de contrôle occupe désormais une place centrale dans le référentiel comptable de l État, comme dans celui des normes comptables internationales. En particulier, le contrôle devient le critère majeur - supérieur à celui de «propriété» - pour décider du classement d un actif dans les comptes de l État ou dans ceux d un autre secteur. En pratique, les administrations publiques, et au premier chef l État, sont en mesure d exercer leur contrôle sur de nombreux types d actifs et sur un grand nombre d unités : des agences d intervention publique, des institutions sans but lucratif (ISBL) et des entreprises. Le critère du non-marchand : le SCN (Système de comptabilité nationale), dans sa version de 1993 ( 6.49), comme dans la nouvelle version de 2008 ( 6.128), définit la production non marchande comme l ensemble des biens et services fournis par des unités gratuitement ou à des prix économiquement non significatifs à d autres unités institutionnelles ou à la communauté dans son ensemble. Pour deux raisons : - certains services collectifs ne peuvent être payés lors de leur fourniture, et le marché est défaillant pour les produire ; - les pouvoirs publics produisent des biens et des services qu ils pourraient faire payer individuellement mais qu ils choisissent, pour des raisons de politique économique et sociale, de fournir de façon gratuite ou quasi-gratuite. Les exemples les plus courants sont ceux de l éducation et de la santé. Le critère des «prix économiquement significatifs» est donc le critère décisif pour effectuer le partage entre la production marchande et la production non marchande. Est considérée comme marchande une production destinée à être écoulée sur le marché et vendue à des prix économiquement significatifs. «Par prix économiquement significatifs, il faut entendre des prix qui ont une influence significative sur les montants que les producteurs sont disposés à offrir et sur les montants que les acquéreurs souhaitent acheter». (SCN93, 6.45 et SCN2008, 6.95) [1]. À l inverse, une production est non marchande quand elle est fournie à d autres unités gratuitement ou à des prix qui ne sont pas économiquement significatifs. 6

7 Dans le SEC95 (Système européen des comptes) [2], la notion de prix économiquement significatifs est mise en œuvre au moyen du critère des 50 % ( 3.19) : «la production de certaines unités institutionnelles n est considérée comme étant vendue à des prix économiquement significatifs qu à partir du moment où le produit de la vente couvre plus que 50 % des coûts de production». Le Manuel pour le déficit public et la dette publique (1 ère partie) [3], élaboré sous l autorité d Eurostat, précise le contenu des notions de «produit des ventes» et de «coûts de production». Il précise aussi que le critère des 50 % doit être appliqué sur une longue période, en considérant plusieurs années successives. Le partage marchand - non marchand dans les nouveaux systèmes : SCN2008 et SEC2010 Le SCN2008, et le SEC2010 ont voulu enrichir l analyse du partage marchand - non marchand, et rendre les critères de classement des producteurs à la fois plus pertinents et plus opérationnels. SCN2008 Outre la définition des prix économiquement significatifs qui figurait dans le SCN1993 (voir ci-dessus) et qui est reprise, le SCN2008 [1] ajoute dans ses paragraphes 6.95 et : «les prix économiquement significatifs sont observés normalement quand : a. Le producteur est incité à ajuster l offre soit avec l objectif de réaliser un profit, soit, au minimum, de couvrir le coût du capital et les autres coûts ; et b. Les consommateurs ont la liberté d acheter ou de ne pas acheter et font leur choix sur la base des prix proposés». Ces précisions ont deux caractéristiques : - Elles renvoient à la notion de libre marché. Un producteur marchand est caractérisé par sa capacité à opérer sur un marché, dont il subit les contraintes, à faire face à la compétition, et il est incité à réaliser un profit. - Ses ventes doivent au moins couvrir ses coûts, y compris le coût du capital. Par ailleurs, dans le chapitre 22 dédié aux administrations publiques et au secteur public, le SCN2008 reprend le critère opérationnel du SEC au sens où il est précisé que le produit des ventes de biens et services d un producteur marchand doit couvrir au moins la moitié des coûts sur une période de plusieurs années ( 22.29). SEC2010 Le SEC2010, dans son chapitre 20 dédié au compte des administrations publiques, a repris la réflexion du SCN2008 pour la concrétiser autour d un ensemble de critères opérationnels : - Des critères qualitatifs : un producteur marchand doit être capable d opérer dans un contexte de compétition marchande (notamment quand il est le fournisseur d une administration publique), le producteur ne doit pas être fournisseur de services auxiliaires (ou ancillaires), il est en mesure de faire face à ses obligations financières etc. - Un critère quantitatif : le critère des 50 %. Ce critère du SEC95 est conservé, mais modifié sur un point important : une manière de prendre en compte le coût du capital (par ailleurs non inclus dans le compte des administrations publiques du SEC2010) est d ajouter la charge nette d intérêt (D.41) de l unité à la somme de ses coûts de production qui devra être comparée aux ventes pour le test marchand - non marchand. Le SEC2010 sera d application obligatoire dans l Union européenne pour les comptes nationaux publiés au second semestre de

8 Pour le test marchand - non marchand et le critère des 50 %, les ventes de biens et services correspondent aux recettes des ventes, en d autres termes à la production marchande (P.11) plus les paiements au titre de la production non marchande (ou paiements partiels, P.131). La production pour emploi final propre (P.12) n est pas prise en compte dans ce contexte (y compris pour ses coûts). Les manuels définissent donc les notions de producteurs marchands et de producteurs non marchands. Par extension, on parle d unités institutionnelles marchandes ou non marchandes. Le secteur des administrations publiques ne regroupe que des unités institutionnelles non marchandes. A la différence du secteur des institutions sans but lucratif au service des ménages (ISBLSM), les unités non marchandes classées dans les administrations publiques sont en outre contrôlées par d autres unités des administrations publiques. Classer les unités au moyen d un arbre de décision Le classement sectoriel d une unité peut s avérer délicat. Il est recommandé d utiliser l arbre de décision préconisé dans le Manuel MGDD cité plus haut. Pour qu une unité soit classée dans le secteur des administrations publiques, il est utile de vérifier successivement qu elle soit : 1. Une unité institutionnelle : selon le SCN93 ( 2.19), ce sont «des unités économiques qui ont la capacité de posséder des actifs et de prendre des engagements en leur propre nom. ( ) En outre, étant juridiquement responsables, les unités institutionnelles sont des centres de décision pour tous les aspects de la vie économique». Une caractéristique majeure de l unité institutionnelle est donc sa capacité de détenir et gérer un patrimoine. Les manuels européens ont parfois résumé cette définition en soulignant que (SEC95, 2.12) «l unité institutionnelle est un centre élémentaire de décision économique ( ) qui jouit de l autonomie de décision dans l exercice de sa fonction principale et dispose d une comptabilité complète ( )». 2. Une unité institutionnelle publique : selon le critère du contrôle (voir plus haut), une unité institutionnelle est publique si elle est contrôlée par une administration publique ayant le pouvoir de déterminer sa politique générale, son programme d activité et, le plus souvent, de nommer ses dirigeants. Le contrôle implique le plus souvent la propriété de l unité ou de ses actifs, mais pas nécessairement. 3. Une unité institutionnelle publique non marchande : on considère que : - Lorsque la fonction principale de l unité publique consiste à effectuer des opérations de redistribution du revenu ou de la richesse nationale, cette unité est par principe non marchande et doit être classée dans le secteur des administrations publiques. - Dans les autres cas (sauf celui des intermédiaires financiers, présumés être tous marchands et classés en sociétés financières), il faut déterminer si le service produit est vendu à un prix économiquement significatif, c est-à-dire en pratique couvrant plus de 50 % des coûts de production. Si tel est le cas, l unité est un producteur marchand et ne doit pas être classé en administration publique. On peut donc compléter la définition générale exposée plus haut : les administrations publiques comprennent toutes les unités institutionnelles publiques non marchandes. Le secteur des administrations publiques ne comprend que des unités institutionnelles publiques non marchandes, mais celles-ci peuvent inclure des unités d activité économique (UAE) locales marchandes - si elles ne sont pas considérées comme des quasi-sociétés. Un regroupement d unités locales marchandes peut constituer une branche marchande des administrations publiques. C est le cas de certains budgets annexes de l État ou des collectivités locales, ainsi que des comptes de commerce (voir plus loin, les CST). 8

9 I.3 Sous-secteurs des administrations publiques (S.13) Le secteur des administrations publiques est, en France, subdivisé en trois sous-secteurs, selon le domaine de compétence, territorial (compétence nationale ou locale) 1 ou social. Chaque sous-secteur est à son tour subdivisé en deux sous-ensembles, selon un critère de compétence générale ou plus spécialisée : - L administration publique centrale (APUC, S.1311) : État (S.13111) [dont : Pouvoirs publics (S )] Organismes divers d administration centrale (ODAC, S.13112) - Les administrations publiques locales (APUL, S.1313) : Collectivités locales (S.13131) Organismes divers d administration locale (ODAL, S.13132) - Les administrations de sécurité sociale (S.1314) Régimes d assurance sociale (S.13141) Organismes dépendant des administrations de sécurité sociale (ODASS, S.13142). I.3.1 I L administration publique centrale (S.1311) L État Institution centrale de l appareil administratif, incarnant la souveraineté nationale, l État constitue une seule unité institutionnelle dans les comptes nationaux. Cette unité regroupe les fonctions du pouvoir exécutif (présidence, gouvernement et ministères), du pouvoir législatif (parlement) et du pouvoir judiciaire (tribunaux). Ses comptes étaient retracés jusqu en 2005 dans le Compte général de l administration des finances (créé en 1800) ; à partir de 2006, ils sont retracés dans le Compte général de l État [4]. D un point de vue budgétaire, les opérations de l État proviennent de trois sources : le budget général, les comptes spéciaux du Trésor, les budgets annexes. NB : Il est à noter qu à partir de l exercice 2007, en conséquence de l application du nouveau plan comptable de l État, les sources permettant d élaborer les comptes des pouvoirs publics (Assemblée Nationale et Sénat, Conseil Constitutionnel et Présidence de la République) sont beaucoup plus détaillées. Ces comptes, auparavant traités avec le budget général, ont donc été isolés dans un sous-ensemble de l État : Pouvoirs publics (S ). Quelques caractéristiques traditionnelles des finances publiques de l État en France : Les grands principes : l autorisation préalable du budget (recettes et dépenses de l État) par le Parlement et l unité de caisse (le Trésor public) sont acquis depuis la Révolution et l Empire. En outre, cinq principes caractérisaient traditionnellement le droit budgétaire français : unité budgétaire (le budget figure dans un document unique), annualité budgétaire, spécialité budgétaire (affectation des dépenses et crédits par chapitre), universalité budgétaire (les recettes ne sont pas pré-affectées à des dépenses particulières) et sincérité budgétaire. En pratique, seul le budget général était conforme. Les Comptes spéciaux du Trésor, budgets annexes, mais aussi les fonds de concours du budget général, 1 Le quatrième niveau d administration prévu par le SCN et le SEC, administration d état fédéré (S.1312), n existe que dans les systèmes de gouvernement fédéral (en Europe : l Allemagne, l Autriche et la Belgique, ainsi que l Espagne, qui est considérée comme tel dans ses comptes nationaux). 9

10 permettaient de déroger à la règle de non-affectation des recettes, ainsi qu à celle de l unité budgétaire. Il est à noter que l adoption de la Loi organique sur les lois de finances (LOLF), en réorganisant la présentation du budget, modifie quelque peu ce cadre général. La distinction entre les opérations budgétaires et les opérations de trésorerie : les opérations budgétaires sont les recettes, dépenses et autres opérations inscrites dans les lois de finances votées chaque année au Parlement ; les opérations de trésorerie sont principalement les engagements financiers - et les décaissements subséquents - contractés par le Trésor public pour garantir à tout moment la solvabilité et la «liquidité» de l État, quel que soit le rythme d encaissement des recettes prévues par le budget. Cette distinction recoupe en partie la distinction propre à la comptabilité nationale entre opérations non financières et opérations financières (on dit aussi «au-dessus de la ligne» et «en dessous de la ligne» du déficit / excédent). La séparation des ordonnateurs et des comptables au ministère des Finances est aussi un principe important du droit budgétaire, la majorité des dépenses étant soumise à la procédure de l ordonnancement (acte administratif donnant l ordre de payer). I Budget général Il est l acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l État. Le budget de l année N est adopté chaque année par le Parlement sous la forme d une loi de finances initiale (LFI) à l automne de l année N-1, puis d une loi de finances rectificative (ou parfois plusieurs) pendant l année N, et enfin d une loi de règlement définitif au printemps de l année N+1 (le projet de loi doit être déposé au plus tard le 1 er juin). Le compte général de l État, préparé par la Direction générale des finances publiques (DG FIP) en coopération avec la Direction du Trésor et la Direction du Budget, est annexé à la loi de règlement définitif. Présentation traditionnelle (jusqu en 2005) : Les dépenses étaient structurées par ministère, et à l intérieur de chaque ministère, en rubriques désignant d une part le motif de la dépense, d autre part sa nature économique. La nomenclature des dépenses comprenait environ lignes. Les recettes étaient également répertoriées selon une nomenclature détaillée, d environ lignes, distinguant : Les recettes fiscales : produit des impôts directs (sur les revenus des ménages - IR, et sur les bénéfices des sociétés - IS) et indirects (TVA, droits d importation et de douanes, accises, TIPP etc.). Les recettes non fiscales : redevances et recettes assimilées, produit des participations de l État (dividendes), retenues et cotisations sociales, fonds de concours Les fonds de concours retracent des apports effectués par des tiers (particuliers, associations, États étrangers, organismes supranationaux etc.) à des dépenses d intérêt public. La participation de collectivités locales à certains travaux d infrastructure routière est retracée dans un tel fonds. Traditionnellement, dans la balance générale des comptes, recettes et dépenses étaient comptabilisées en gestion, quelle que soit l année du budget dans lequel elles avaient été autorisées. Cela impliquait une comptabilité de caisse, privilégiant le moment de l encaissement ou du décaissement. Toutefois, pour les dépenses : la majorité des dépenses n étaient pas enregistrées lors du décaissement, mais lors de leur prise en charge par le comptable (date proche de l ordonnancement), en outre étaient rattachées à l exercice, les dépenses décidées par anticipation -des dépenses militaires le plus souvent - et celles effectuées en période complémentaire. Depuis 1999, la période complémentaire a été réduite à un mois (le mois de janvier de l année N+1). 10

11 Présentation LOLF (à partir de 2006) Le budget 2006 a été le premier budget tenant compte de la réforme budgétaire engagée par le vote de la LOLF (juillet 2005) et de la nouvelle comptabilité de l État. (voir en II : les finances publiques dans la comptabilité publique). Il est à noter l adoption au début de 2009 de la loi de programmation des finances publiques, dans le cadre des engagements européens de la France. Dans ce contexte a été adopté le premier budget triennal de l État pour la période Le second budget triennal (période ) a été discuté au Parlement avec la LFI à l automne I Comptes spéciaux du Trésor Créés à l origine pour retracer de simples mouvements de fonds provisoires, les souplesses offertes par les comptes spéciaux du Trésor (CST) en firent un instrument très utilisé, car ils permettent de déroger à certaines contraintes budgétaires et en particulier à la règle de l universalité budgétaire. Ils se révèlent particulièrement utiles dans la gestion du patrimoine public. Ainsi, les recettes de privatisation ne figurent plus en France au budget général, où elles seraient susceptibles de financer des dépenses courantes de l État. Elles sont, depuis plusieurs années, affectées directement aux dotations en capital des entreprises publiques et à la réduction de la dette publique via un compte spécial du Trésor (compte d affectation spéciale n «produits de cessions de titres, parts et droit de sociétés»), dans une optique de gestion à patrimoine public constant. Les CST ne disposent ni de la personnalité juridique, ni de l autonomie financière, et leurs opérations sont prévues, autorisées et exécutées selon des procédures analogues à celles du budget général. On distingue les CST dotés de crédits de dépenses (ayant un caractère limitatif : cas des comptes d affectation spéciale), et ceux dotés de découverts (les prévisions de dépenses ont un caractère évaluatif). L ordonnance de 1959 prévoyait six catégories de comptes spéciaux : 1. Les comptes d affectation spéciale (CAS) concernent des opérations à caractère définitif et ne peuvent résulter que d une proposition gouvernementale. Leurs dépenses, subventions ou dotations sont financés par des taxes «affectées», subventions du BG ou recettes particulières. Ils peuvent être d une certaine importance financière (la gestion de la redevance de l audiovisuel ou les recettes de privatisations sont retracées dans un CAS) ou bien plus mineurs, mais concernent un secteur particulier (soutien au cinéma, courses et élevages). La LOLF oblige à ce qu il y ait un lien direct entre la recette et la dépense. 2. Les comptes de commerce «retracent les opérations de caractère industriel ou commercial effectuées à titre accessoire par des services de l État». La loi de finances fixe un plafond de découvert et les prévisions de dépenses sont évaluatives. La plupart concernent les armées (par exemple pour les opérations du service des essences). 3. Les comptes de règlement avec les gouvernements étrangers retracent les opérations réalisées dans le cadre d accords internationaux. Le Parlement approuve un découvert global. Ils ne sont pas dotés de crédits. 4. Les comptes d opérations monétaires, et notamment le compte d émission des monnaies métalliques et celui de la mise en jeu des garanties de changes ; ils fonctionnent comme les comptes de règlement. 5. Les comptes de prêts retracent les opérations de prêts réalisées par l État dès lors que le prêt excède quatre ans. Il s agit surtout de prêts à des États étrangers réalisés dans le cadre de la politique commerciale ou d aide au développement. 6. Les comptes d avances retracent les avances faites par l État à des collectivités, organismes ou personnes privées. La LOLF a rationalisé les comptes spéciaux en en restreignant le nombre de catégories à quatre : 1. les comptes d affectation spéciale, 2. les comptes de commerce, 3. les comptes d opérations monétaires, 4. les comptes de concours financiers qui regroupent les anciens comptes de prêts et d avances. 11

12 Elle prévoit trois comptes en particulier : les CAS «Pensions civiles et militaires de retraite», pour retracer les charges de pensions de l État, et «Participations financières de l État» pour retracer les recettes de privatisation ; le compte de commerce «Gestion de la dette et de la trésorerie de l État». On dénombre 24 CST en 2010, dont 6 comptes d affectation spéciale, 11 comptes de commerce, 7 comptes de concours financiers et 3 comptes d opérations monétaires. I Budgets annexes L ordonnance de 1959 les réservaient aux services de l État non dotés de la personnalité morale et assurant une activité économique permanente, parfois soumise à la TVA, et disposant d une certaine autonomie comptable. À la différence des CST, ils ne figuraient pas dans le compte général de l administration des Finances. Depuis la suppression du budget annexe des PTT en 1991 et de l Imprimerie nationale en 1993, on en comptait six : Journaux officiels, Monnaies et médailles, Aviation civile, Ordre de la Légion d honneur et Ordre de la Libération, Prestations sociales agricoles (BAPSA). Le BAPSA a été supprimé en 2005, remplacé par un fonds spécial de la sécurité sociale (FFIPSA). La LOLF en a restreint le champ d application, en les réservant aux services de l État non dotés de la personnalité morale et réalisant une production de biens ou de services donnant lieu au paiement de prestations. Dans le PLF 2008 demeurent seulement deux budgets annexes : «Contrôle et exploitation aériens», «Publications officielles et information administrative». Seule la loi de finances peut créer un budget annexe et lui affecter des recettes. Les budgets annexes sont régis par des règles de présentation et de fonctionnement particulières, reflétant leur activité économique et commerciale. Ils comprennent une section d opérations courantes et une section d opérations en capital. Ils fonctionnent avec des crédits limitatifs - qui ne peuvent être dépassés au-delà du montant autorisé en loi de finances - auxquels s applique la fongibilité asymétrique - qui permet de réutiliser des économies au profit des dépenses autres que de personnel. Ils sont présentés en autorisations d engagement et en crédits de paiement, et sont répartis en programmes. Chaque budget annexe est assimilé à une mission et fait l objet d un vote. Leur comptabilité doit se rapprocher du plan comptable général. Ils doivent être en équilibre comptable et affecter à leur désendettement les surplus de recettes constatés au cours de l exercice. Remarque : Deux agences spécialisées de création récente (2001), l Agence France Trésor (AFT), qui gère la dette de l État, et l Agence des participations de l État (APE) - ayant dans son périmètre une cinquantaine d entreprises concernées par une participation, même minoritaire de l État - ne sont pas considérées comme des unités institutionnelles mais comme des instruments financiers de l État (ministère des Finances, direction générale du Trésor). Elles ne sont pas des ODAC (voir ci-après), mais sont partie intégrante de l État, avec lequel leurs comptes sont consolidés. I Les organismes divers d administration centrale (ODAC) Ils regroupent dans les comptes nationaux des organismes de statut juridique varié - souvent des établissements publics à caractère administratif (EPA) - mais en général dotés de la personnalité juridique et auxquels l État a donné une compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national. La plupart d entre eux sont usuellement mentionnés comme «opérateurs de l État». Contrôlés et financés majoritairement par l État, ces organismes ont une activité principalement non marchande. Ils correspondent à la notion d «extra-budgétaire» dans d autres systèmes statistiques et comptables. En principe, les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) doivent être classés en dehors des administrations publiques, en sociétés (S.11 ou S.12) puisque, par leur statut, ils sont censés avoir une activité marchande. Toutefois, l application des règles de la comptabilité nationale, et en particulier celle des 50 % des recettes couvrant les coûts de production, amène à classer un certain nombre d EPIC en ODAC. Quelques exemples significatifs existent dans le domaine de la culture (Cité de la Musique, cité des sciences et de l industrie, théâtres nationaux ), de l intervention économique (OSEO tête de groupe, offices nationaux agricoles), mais sont aussi classés en ODAC le centre national d études spatiales (CNES), le Commissariat à l énergie atomique (CEA) et, depuis le milieu de la décennie 90, les Charbonnages de France (dissous au 1 er janvier 2008). 12

13 La tradition centralisatrice et interventionniste de l État en France, en particulier dans le domaine de l enseignement supérieur, de la recherche et de la culture, aboutit à classer en ODAC un nombre important d institutions et d agences (entre 700 et 800, voir la liste des ODAC en annexe 3). Il n est pas démontré qu au regard de la définition des unités institutionnelles dans la comptabilité nationale (voir plus haut), tous les organismes classés en ODAC soient réellement des unités institutionnelles autonomes. La frontière État-ODAC dans les comptes nationaux renvoie aussi à des considérations pratiques, essentiellement dues au fait qu on modifie peu le compte de l État - au moins en termes de champ couvert - par rapport à la source statistique et comptable. Dans les comptes nationaux, les ODAC sont classés par fonction, selon la Classification des fonctions des administrations publiques CFAP (plus connue sous l acronyme anglais COFOG, Classification of the functions of government). Quelques exemples d ODAC classés selon les dix fonctions : 1 - Services publics généraux : CNRS, INED, IRD, CNES 2 - Défense : institut des hautes études de la défense nationale 3 - Ordre et sûreté publics : (peu significatif) 4 - Affaires économiques : AMF, IGN, INRA, CEA, IFP, ONIC, OSEO, CDR et EPFR, Météo France, Charbonnages de France 5 - Protection de l environnement : 8 parcs nationaux, conservatoire du littoral 6 - Logement et aménagement urbain : agence nationale pour l amélioration de l habitat (ANAH) 7 - Santé : agences régionales d hospitalisation, institut de veille sanitaire, fonds CMU 8 - Loisirs, culture et religion : théâtres (Opéra, Comédie française, Odéon ) et musées nationaux (Louvre, La Villette, Versailles ), BNF, Académie française, CIDJ 9 - Éducation : Universités et grandes écoles publiques, CNAM, IUFM 10 - Protection sociale : Fonds de solidarité, FNAL (fonds national d aide au logement) Changements effectués en base 2000 des comptes nationaux (rappel) : Quelques unités sortent des APU : les Universités catholiques et protestantes (ODAC en base 95), considérées comme non marchandes mais non contrôlées par des administrations publiques, sont reclassées dans les ISBLSM. Il en est de même pour quelques instituts ayant une activité d action sociale (instituts de jeunes sourds et aveugles etc.), ainsi que des écoles privées sous contrat (qui étaient des ODAL en base 95). À l inverse, l Institut français du pétrole, financé par des taxes parafiscales qui ont été budgétisées, devient un ODAC. Il en est de même du «compte FEOGA» des offices agricoles (OFIMER, OFIVAL, ONIVINS, ONILAIT, ONIC). Changements effectués en base 2005 des comptes nationaux Deux ODAC importants ont été reclassés (à partir de la date de leur création) en administrations de sécurité sociale (fonds spéciaux, S ) lors du passage à la base 2005 : la CADES et le FRR. Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), depuis sa constitution en fonds autonome en 2002, et la Caisse d amortissement de la dette sociale (CADES) depuis sa création en 1996 avaient été classés en ODAC, sur la base de deux arguments principaux : - Ils ne sont pas des régimes d assurance sociale, leurs ressources ne sont pas caractéristiques et ils ne versent pas de prestations sociales. - Ils sont proches de l État, pour le compte de qui ils gèrent des actifs et des passifs (qui certes bénéficient in fine aux régimes de sécurité sociale). Le deuxième argument en particulier a été complètement reconsidéré en base En effet : - La CADES, qui avait été initialement créée pour apurer la dette du régime général de la sécurité sociale pour une durée limitée (2014), gère maintenant cette dette de façon pérenne (au moins jusqu en 2025). Son budget figure dans le PLFSS (projet de loi de finances de la sécurité sociale), et non pas au budget de l État. 13

14 - Le FRR a également vu sa structure de financement modifiée au cours des années récentes, et verra ses actifs transférés vers la CADES, pour financer la dette sociale, beaucoup plus tôt que prévu. Au total, il a semblé logique d associer les actifs et les passifs liés aux résultats des régimes d assurance sociale aux comptes de ce sous-secteur. Remarque : Les ODAC perdent aussi l Agence nationale pour l emploi (ANPE). Cet organisme a fusionné avec l UNEDIC en 2008, et le nouvel ensemble dénommé «Pôle emploi» est classé en administration de sécurité sociale. Il est à noter que pour les comptes nationaux, dans le Pôle emploi, on isole les comptes de l assurance chômage - qui reste un régime d assurance sociale, S du reste des comptes qui figure parmi les ODASS (S.13142). I.3.2 Les administrations publiques locales (S.1313) Ce sous-secteur regroupe les unités publiques résidentes ayant une compétence administrative locale : selon leur statut juridique, ce sont des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et divers organismes de caractère associatif. I Les collectivités locales Elles comprennent : - les collectivités territoriales à compétence générale (communes, départements, régions), incluant les budgets annexes : les organismes émanant des collectivités territoriales (établissements publics de coopération intercommunale, communautés urbaines, de communes etc.), les syndicats intercommunaux, et régies ne disposent pas de l autonomie suffisante pour être des unités institutionnelles séparées. L existence de ces organismes traduit soit l élargissement à plusieurs communes de l assiette financière nécessaire aux travaux d équipement, soit l exploitation sous tutelle de certains services publics (régies). Bien que décentralisée depuis quelques décennies, l organisation administrative française maintient un lien comptable et financier entre les collectivités territoriales et le Trésor public (donc l État). Chaque collectivité territoriale doit : - avoir un compte au Trésor, - avoir son compte de gestion tenu par un comptable du Trésor. En comptabilité nationale, les comptes des collectivités locales (budgets principaux et budgets annexes, communautés urbaines etc.) sont regroupés et consolidés. I Les organismes divers d administration locale (ODAL) Ils comprennent des unités institutionnelles à compétence spécialisée, dont le degré d indépendance à l égard des collectivités territoriales est variable, mais qui en principe disposent d une autonomie de décision suffisante et de comptes complets. Sont ainsi classés en ODAL, les entités suivantes : Des unités non marchandes émanant des communes et départements : centres communaux d action sociale, caisses des écoles, services départementaux de secours et de protection contre l incendie ; Des unités chargées de l aménagement du territoire, émanant souvent de l État, mais dont le financement est local : SAFER (sociétés d aménagement foncier et d établissement rural), établissements publics d aménagement des villes nouvelles, EPAD (La Défense) etc. Des associations culturelles financées par les collectivités locales : théâtres communaux, maisons de la culture etc. Les organismes consulaires : chambres de commerce et d industrie, chambres de métier, chambres d agriculture ; Les établissements publics locaux d enseignement : lycées et collèges publics, dont la construction et la gestion sont financées par les régions et les départements (hors rémunération des fonctionnaires, financée directement par l État). 14

15 Changements effectués en base 2000 des comptes nationaux (rappel) Les écoles privées sous contrat ont été reclassées en ISBLSM, et à l inverse, des unités des ISBLSM ont été reclassées en APUL comme les crèches de statut associatif, qui deviennent des ODAL. En base 2005, les lycées agricoles et les établissements publics locaux de formation professionnelle ont été intégrés au sein des ODAL. Enfin, rappelons que depuis la base 95 : Ont été reclassées en sociétés non financières (S.11) : toutes les régies dotées de la personnalité morale (transport etc.). Il en est de même pour les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) tels que les offices publics d HLM, les offices publics d aménagement et de construction (OPAC), les caisses de crédit municipal, les syndicats chargés de l adduction d eau et de l assainissement. Les quatre départements et régions d outre-mer (Guadeloupe, Martinique, Guyane et Réunion) font partie des collectivités territoriales résidentes sur le territoire économique et donc du sous-secteur APUL. En 2011, Mayotte est devenue le cinquième département d outre-mer. Les collectivités d outre-mer (Wallis et Futuna, St Pierre et Miquelon) et les Pays d outre-mer (Polynésie et Nouvelle-Calédonie) restent classés dans le Reste du Monde (S.2). I.3.3 Les administrations de sécurité sociale (S.1314) Ce sous-secteur regroupe des unités publiques résidentes dont l activité est de mettre en œuvre l assurance sociale avec la double caractéristique (SCN93, 8.63 et SEC95, 4.88) de : - couvrir l ensemble de la collectivité ou d importants sous-ensembles de celle-ci, - être imposés, contrôlés et financés par les administrations publiques. Ce sous-secteur est lui-même composé de deux sous-ensembles : - régimes d assurance sociale (S.13141), - organismes dépendant des assurances sociales (S.13142). I Les régimes d assurance sociale Les régimes d assurance sociale couvrent des risques et besoins sociaux dont la liste est publiée dans le SEC95, 4.84, et qui ouvrent droit à des prestations sociales 2. Ils regroupent les organismes à comptabilité complète qui ont pour activité le versement de prestations sociales, dont les ressources principales sont des cotisations sociales obligatoires, et dont les administrations publiques fixent ou approuvent le taux. Il s agit donc ici des régimes publics d assurance sociale, fonctionnant sous le contrôle des administrations publiques. On y classe aussi des fonds qui contribuent directement au financement de ces régimes. Ainsi figurent dans ce sous-secteur les caisses de sécurité sociale qui relèvent du Code de la sécurité sociale, mais aussi les régimes complémentaires de retraite à statut conventionnel, ainsi que la partie des comptes du Pôle emploi qui correspond à l assurance chômage (ex-unedic, organisme paritaire privé de gestion de l assurance chômage) 3. Les régimes d assurance sociale des administrations de sécurité sociale comprennent : Le régime général de la sécurité sociale (S ) : - Caisse nationale d assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), - Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), - Caisse nationale d assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS), - Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), ainsi que d autres organismes relevant du régime général (voir la liste complète en annexe 2). 2 Voir aussi la définition de l assurance sociale dans l annexe IV «les assurances» du SCN93 et dans l annexe III du SEC95. 3 Les comptes présentés à la Commission des comptes de la sécurité sociale n incluent pas dans leur champ les comptes de l assurance chômage (UNEDIC, puis Pôle emploi). 15

16 Les fonds spéciaux (S ), qui versent des prestations sociales et sont financés par des quotesparts de cotisations ou d impôts provenant des caisses de sécurité sociale, ou qui contribuent au financement des régimes : - Fonds commun pour les accidents du travail et Fonds d indemnisation des travailleurs de l amiante, - Service social d allocation vieillesse, - Fonds de solidarité vieillesse, - Divers fonds gérant les cessations d activité, - CADES, - FRR. - Les autres régimes de base des salariés (S : régimes spéciaux d entreprises et d établissements publics, MSA-salariés agricoles etc.). - Les régimes des non salariés (S , dont le régime social des indépendants (RSI) et la mutualité sociale agricole (MSA) - régime des exploitants agricoles). - Le régime d indemnisation du chômage (S , Pôle emploi, ex-unedic), et les Associations et agences (AGS, AGCC, ASF) qui complètent l indemnisation du chômage (pré-retraites etc.). - Les régimes complémentaires d assurance vieillesse des salariés (S : ARRCO, AGIRC, IRCANTEC...) 4. I Les organismes dépendant des assurances sociales (ODASS) Sont classées parmi les ODASS des unités institutionnelles participant au système public de protection sociale - sans être évidemment des «régimes» au sens du paragraphe précédent - et qui sont étroitement liées, y compris financièrement, aux administrations de sécurité sociale : ce sont des unités participant au système public de santé et dont le caractère est principalement non marchand (faute de quoi elles seraient classées hors des administrations publiques). Pour l essentiel, il s agit des hôpitaux publics, ainsi que des hôpitaux privés sans but lucratif et participant au service public hospitalier (dits PSPH), dont le service et le financement échappent largement aux critères marchands. A l opposé, les cliniques privées sont classées en sociétés (S.11). Les écoles d infirmières internes aux hôpitaux, comme les centres hospitalo-universitaires (CHU), qui ne sont pas des unités institutionnelles distinctes, sont incluses dans les hôpitaux publics classés en ODASS. Enfin, font aussi partie des ODASS, les œuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale, mais ayant une gestion distincte (comme les œuvres sociales de la CNAF et de la CNAMTS), ainsi que l agence technique de l information sur l hospitalisation (ATIH), récemment créée, (2002) afin de mettre en œuvre le programme de médicalisation des systèmes d information (PMSI). Il est à noter que l établissement français du sang (ex-agence française du sang) n est plus considéré comme une unité des administrations publiques depuis la base 2000 des comptes nationaux. On a donc dans le sous-secteur ODASS (S.13142) : S : Hôpitaux publics, S : Œuvres sociales intégrées aux organismes de sécurité sociale, S : Agence technique de l information sur l hospitalisation, S : Pôle emploi (hors assurance chômage). 4 La liste complète des unités du sous-secteur se trouve en fin de cette note en annexe 2. 16

17 I.4 Unités particulières/problèmes de frontière Certaines unités publiques méritent un examen particulier au regard du partage marchand - non marchand, un certain nombre de reclassements étant intervenus dans la période récente. Le partage marchand - non marchand peut être délicat dans les cas suivants : certaines activités des APU, en particulier au niveau local, ayant un caractère marchand (régies et autres établissements locaux) ; les unités engagées dans l activité de transport public ou d infrastructure (et en particulier les chemins de fer) ; les holdings publics impliqués dans la réorganisation du secteur public, ou subsistant après la privatisation de filiales ; et les agences ou fonds de soutien aux entreprises ; le secteur financier, qu il s agisse d institutions anciennes, proches de l État, ou d organismes ayant une existence limitée dans le temps (pour organiser la défaisance financière par exemple), la protection sociale et la sécurité sociale, qu il s agisse de la frontière avec les régimes d assurance sociale privés ou encore du cas des hôpitaux. I.4.1 Branches marchandes de l administration centrale On a observé une diminution très significative des branches marchandes de l État au cours des deux dernières décennies. Rappelons pour mémoire que dans les comptes nationaux français : les principales composantes de ces branches marchandes étaient des «entités» fonctionnant sous le contrôle de la Direction générale de l armement (DGA) du ministère de la Défense, en particulier les trois directions historiques : Direction des armements terrestres (DAT), Direction des constructions navales (DCN), Direction des constructions aéronautiques (DCAé). Les comptes de ces trois directions étaient retracées dans des Comptes spéciaux du Trésor (comptes de commerce), au sein de l État. Le statut de ces trois directions, dans le contexte d une perte d importance de la DGA elle-même, a changé au cours de la période récente : La DAT a, pour ses activités industrielles, été transformée en société anonyme publique en 1995 : le GIAT (groupement des industries d armement terrestre), dès lors classée dans le secteur des sociétés (S.11) en comptabilité nationale. La DCN a connu la même évolution en C est désormais une société. Son capital a été ouvert au début de 2007, avec une prise de participation de 25 % du capital par la société privée Thalès, simultanément à la fusion avec les activités navales de Thalès. Elle est devenue la DCNS en avril Elle vend sa production à la Marine nationale française et à l exportation (sous contrôle de l État). C est donc une entreprise publique, contrôlée par l État qui détient encore 75 % de son capital. Le cas de la DCAé est un peu différent dans la mesure où elle n a jamais eu elle-même de vraie activité de production industrielle, mais plutôt une activité de maintenance et de certification au Ministère de la défense. Au milieu de la décennie 90, la DCAé a disparu, remplacée par une structure essentiellement administrative, le Service de la maintenance aéronautique (SMA), devenu le Service industriel de l aéronautique (SIAé) le 1 er janvier I.4.2 Branches marchandes des administrations locales Certaines activités, relevant en général des budgets annexes des collectivités locales, comme le traitement et la distribution de l eau ou encore l assainissement et la gestion des déchets présentent les caractéristiques d activité marchande, au sens ou les unités qui en ont la charge sont en général des unités marchandes. Le problème est de séparer les organismes ayant une production marchande, mais ne répondant pas aux critères d existence des unités institutionnelles (typiquement ces budgets annexes des collectivités locales) qui seront des branches marchandes au sein des administrations locales, de ceux qui fonctionnent comme des unités institutionnelles, qui sont à classer hors des APU. 17

18 Sont ainsi classés en dehors des APUL : les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) fonctionnant au niveau local, comme les offices publics d HLM, les offices publics d aménagement et de construction (OPAC), les caisses de crédit municipal etc. ; les régies dotées de la personnalité morale (régies de transport par exemple) ont toutes été classées en sociétés non financières (S.11) ; certains syndicats, en particulier ceux chargés de l adduction d eau et de l assainissement. À l occasion du passage à la base 2005 des comptes nationaux, le caractère marchand de l activité des producteurs au niveau local a été testée. Les données individuelles des syndicats et budgets annexes ont été exploitées sur trois années : 2006, 2007 et Il a été constaté que les situations étaient assez homogènes à l intérieur d une même activité. L approche de la base 2000 pour les producteurs locaux a donc été maintenue (classement principalement par activité). Au total la liste des unités classées en sociétés non financières au niveau local reste identique. I.4.3 Holdings publics et agences Habituellement, les sociétés holdings publiques, exerçant réellement le contrôle et la direction d un groupe de filiales, doivent être classées dans le secteur des sociétés non financières (S.11) ou dans celui des sociétés financières (S.12), selon que l activité prédominante du groupe est la production de services non financiers ou financiers (SEC95, 2.23 et 2.43). Toutefois, on peut être amené à classer une société holding publique dans le secteur des administrations publiques dans les cas suivants : Le holding a été mis en place par l État «à des fins de politique générale» (développement d investissements publics pour lesquels les capitaux privés ne sont pas nécessairement disponibles), et/ou avec un objectif précis et limité dans le temps : en général réorganiser des entreprises publiques et les privatiser, ou encore vendre des actifs douteux (cas de défaisance évoqués au paragraphe précédent). Consécutivement à une privatisation, un holding ayant effectivement dirigé un groupe de longue date, ne subsiste plus que comme une coquille vide parfois lestée de dettes que seul l État peut honorer, ou encore est amené à gérer des participations de l État dans quelques entreprises. Ce dernier cas a été observé en France, avec la privatisation du GAN (Groupe des assurances nationales) effectuée en Le holding tête de groupe (GAN SA), lesté des dettes résultant d une défaisance réalisée préalablement à la privatisation, a été transformé en Société de gestion, garanties et participations (SGGP), et reclassé en administration publique (ODAC) dans les comptes nationaux. Un autre exemple est l ERAP (entreprise de recherche et d activité pétrolière). Créée en 1965 pour mettre en œuvre la politique pétrolière nationale, l ERAP a porté et géré les participations de l État dans le groupe Elf. Entre 1994 et 1996, l ERAP a cédé l intégralité de ses actions, et s est vu confier d autres missions par l État : prendre des participations dans des entreprises des secteurs de l énergie (AREVA, créée en 2001), de la pharmacie et des télécommunications (France Télécom), et gérer le développement et la reconversion du nickel en Nouvelle-Calédonie. L ERAP a procédé à une augmentation de capital de France Télécom en 2003, financée en grande partie par un emprunt obligataire (garanti par l État), puis a cédé 6,8 % du capital en 2004, et 4 % en Sa participation dans France Télécom s établissait à 14,28 % après la cession de la totalité des bons de souscription d actions reçus lors de l augmentation de capital de septembre En comptabilité nationale, l ERAP est classée parmi les administrations publiques centrales (ODAC) depuis Les agences et fonds de soutien aux entreprises Le Fonds stratégique d investissement (FSI) Le FSI a été créé en décembre 2008, sous la forme d une société anonyme, à l initiative de l État et de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC, voir ci-dessous), qui en détiennent le capital à parts égales (capital total de départ : 6 mds en numéraire, et 14 mds sous forme de titres de participation dans des entreprises existantes). Deux objectifs lui ont été fixés : 18

19 - soutenir le développement de petites et moyennes entreprises prometteuses - sécuriser le capital d entreprises stratégiques, «irremplaçables sur le territoire national». Contrôlé et financé par l État, ainsi que par une société financière publique, le FSI n est pas un intermédiaire financier. S inscrivant dans une perspective de politique publique, il est classé en comptabilité nationale comme ODAC (organisme divers d administration centrale). Cela n a pas d incidence sur le classement sectoriel des sociétés qu il contribue à financer ou à «filialiser». Ses opérations sont essentiellement financières, et la dotation du FSI par l État est retracée dans le compte des autres changements de volume (K.12 :«changements de classement ou de structure»). Tout financement extra-étatique du FSI, par emprunt obligataire ou bancaire, est donc susceptible d affecter la dette publique. Le groupe OSEO Le groupe public OSEO a été créé en 2005 par le rapprochement de plusieurs organismes (ANVAR, BDPME-Sofaris) ayant vocation à accompagner et soutenir les PME-PMI par des avances, prêts ou garanties. Seules la BDPME et Sofaris étaient des institutions financières, le reste du groupe et notamment la tête de groupe (OSEO holding), ayant une activité essentiellement non marchande d attribution de garanties ou de subventions, a été classé en administration publique (ODAC). La restructuration du groupe intervenue en a débouché sur deux entités : - l EPIC OSEO, tête du groupe (détient 60 % de la nouvelle société) : étant le relais des financements de l État, il reste classé en administration publique ; - OSEO SA, qui résulte de la fusion des autres entités du groupe, a le statut de société anonyme et a obtenu l agrément de l Autorité de contrôle prudentiel 6 (voir la Banque de France, page suivante) pour exercer des activités bancaires en tant qu établissement de crédit. Il est donc en comptabilité nationale une société financière (S.12). Les dotations publiques qu il reçoit sont pour l essentiel des opérations financières (sous réserve d un examen au cas par cas). En revanche, les financements sans contrepartie distribués par OSEO SA - comme les aides à l innovation antérieurement confiées à OSEO Innovation - doivent être enregistrés comme des transferts (des subventions le plus souvent), et seront reroutés vers le compte de l administration centrale. La crise financière de 2008 : SPPE et SFEF Afin de faire face à la grave crise bancaire et financière de , qui a résulté de la dissémination des prêts hypothécaires à risque (dits «subprimes») à partir des États-Unis, deux organismes ont été mis en place à l initiative de l État à la fin de l année 2008 : la SPPE (société de prise de participation de l État) et la SFEF (société de financement de l économie française). a) la SPPE : la gestion de cet organisme ad hoc destiné à renforcer les fonds propres des sociétés financières a été confiée à l Agence des participations de l État, et les emprunts ont été émis par l Agence France Trésor. Sur un montant maximum autorisé au départ de 40 mds, la moitié environ fut émis et fit l objet de prises de participation, prêts subordonnés et prêts hybrides. L activité de la SPPE a été terminée dès la fin Dans les comptes nationaux, le classement de cet organisme dans l État (au même titre que l Agence des participations de l État) allait de soi dès sa création. Les apports de capitaux aux sociétés bénéficiaires ont été enregistrés en opérations financières, essentiellement sous la forme de titres de dette subordonnée (classés en titres autres qu actions, AF.3) et d actions préférentielles dont le rendement est fonction du résultat (classées en actions et autres participations AF.5). b) la SFEF : sa création fin 2008 pour résoudre la crise de liquidité sur le marché interbancaire (le «credit crunch») a soulevé plus de difficultés du point de vue de l analyse. La SFEF a été conçue 5 Voir la note INSEE du 8 février 2011 (DG75-G402) : «La restructuration du groupe OSEO» (J. Magniez). 6 L autorité de contrôle prudentiel (ACP) est une autorité administrative indépendante qui surveille l activité des banques et des assurances en France. Elle a été fondée en janvier 2010 par fusion de la Commission bancaire, de l Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, du comité des entreprises d assurance et du comité des établissements de crédit et des entreprises d investissement. L ACP coopère avec l Autorité des marchés financiers (AMF), l autorité de régulation des marchés. Considérée comme très proche de la Banque de France, l ACP est en comptabilité nationale classée dans le sous-secteur S.121 (banque centrale). L AMF est un ODAC (S.13112). 19

20 comme un mécanisme de financement des banques principalement, mais aussi de quelques entreprises non financières, par émission d obligations (titres de un à cinq ans) avec la garantie intégrale de l État, donc bénéficiant de la note triple A de celui-ci. Prévus au départ, avec l autorisation de la Commission européenne, pour un montant maximum de 320 mds, ce sont finalement 77 mds qui seront émis avant la fin de A la fin de 2011, l endettement de la SFEF était encore de 53,5 mds. Les remboursements à la SFEF ont inclus une rémunération de la garantie de l État. L analyse de la SFEF par l INSEE a conduit dans un premier temps à ne pas considérer cet organisme comme un intermédiaire financier au sens des comptes nationaux puisqu il ne supportait pas l essentiel du risque lié à son activité financière, celle-ci étant intégralement garantie par l État, qui jouissait en outre dans la SFEF d un droit de veto. Cependant, les mécanismes de soutien exceptionnels mis en place par les États européens se multipliant (voir par exemple le Special liquidity scheme au Royaume-Uni) dans le contexte d une crise financière qui menaçait d être systémique, Eurostat prit le 15 juillet 2009 une décision «assouplissant» les règles d enregistrement, exclusivement pour les activités effectuées dans le contexte de cette crise. Il fut alors décidé, consécutivement à cette décision d Eurostat, de ne pas enregistrer les émissions de la SFEF dans la dette publique française. Il est à noter que, finalement, la garantie de l État n a pas été appelée sur les remboursements des prêts accordés par la SFEF pendant cette période ( ). I.4.4 Unités financières publiques Elles sont de deux types : I Les grandes institutions financières publiques Deux institutions financières publiques sont emblématiques : 1. La Banque de France : créée en 1800, nationalisée de facto en juillet 1936 et de jure en décembre 1945, la Banque de France est contrôlée par l État - qui détient une participation et nomme le gouverneur -, même si elle a disposé d une totale indépendance dans la définition de la politique monétaire à compter de la loi du 4 août 1993 (adoptée dans la perspective du Système européen de banques centrales mis en place en 1998). Elle verse régulièrement un dividende à l État. Elle est classée en société financière (S.12), sous-secteur S.121 (banque centrale), conformément au SEC La Caisse des Dépôts et Consignations : créée en 1816, placée sous tutelle du Parlement, elle n a pas de capital social détenu par l État, mais l analyse conduit à la considérer dans les comptes nationaux comme étant propriété de l État. La réforme de l année 2000 a clairement séparé l établissement public - et ses missions de service public - et les filiales exerçant des activités de type concurrentiel : CDC IXIS (banque d investissement), CNP assurances (assurance de personnes), et Caisse des dépôts-développement (C3D, services techniques et ingénierie). En 2006, IXIS, passée en 2001 sous le contrôle des Caisses d épargne, a fusionné avec la banque d investissement du groupe Banques Populaires pour constituer Natixis. [Les Caisses d épargne ont elles-mêmes fusionnées avec les Banques populaires en 2009 pour constituer le groupe mutualiste BPCE]. Désormais, l établissement public CDC reste le seul bras armé de l État dans le secteur des sociétés financières. Son directeur général est désigné par le Chef de l État, mais il dispose d une grande autonomie : il rend compte à une Commission de surveillance indépendante présidée par un Parlementaire. Toujours considérée comme un intermédiaire financier - en particulier par la Banque Centrale Européenne -, la CDC est classée dans le secteur S.12, sous-secteur S.122 (autres institutions financières monétaires). Commentaire : Le nombre d institutions financières publiques a singulièrement diminué depuis les lois de privatisations adoptées au cours des décennies 80 et 90. En 2011, il en subsiste deux : - l Agence française de développement (ex-caisse centrale de coopération économique), qui fonctionne sous la double tutelle du ministère des Finances et du ministère de la Coopération. Institution financière spécialisée, elle est classée dans les comptes nationaux en Sociétés financières (sous-secteur S.122). - la Banque Postale, héritière des services financiers de la Poste (Centre de chèques postaux et Caisse nationale d épargne) a été constituée en institution financière autonome le 1 er janvier