Royaume du Maroc. Département de l Economie, des Finances et de la Privatisation. Les politiques sociales au Maroc Etat des lieux

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1 Royaume du Maroc Département de l Economie, des Finances et de la Privatisation Les politiques sociales au Maroc Etat des lieux Septembre 2002

2 Ce document de travail est diffusé par la Direction pour approfondir le débat sur le sujet en question et susciter des observations.

3 Table des matières Synthèse 1 Introduction générale 4 Première partie : Analyse des secteurs sociaux 5 1. Les efforts de généralisation de l enseignement fondamental : la Charte nationale d éducation formation Les principaux axes de réforme de la Charte d Education/Formation Le calendrier de généralisation de l enseignement fondamental Le financement de la charte 9 2. Les politiques menées dans le domaine de la santé publique L offre de soins de santé Les réformes futures Les politiques nationales de lutte contre la pauvreté Les moyens «classiques» de lutte contre la pauvreté et l exclusion L «expansion» des programmes de lutte contre la pauvreté Les programmes d amélioration des conditions de vie des populations rurales Progression significative de l accès à l eau potable en milieu rural Les efforts de désenclavement en milieu rural Vers la généralisation de l électrification rurale La stratégie de lutte contre l habitat insalubre Les fondements de la stratégie Le programme physique Le cadre juridique 26 Deuxième partie : La problématique de l emploi La situation de l emploi Caractérisation de l emploi Le chômage La croissance économique et l emploi Les mesures nationales de promotion de l emploi La formation des ressources humaines Les mesures d encouragement à l auto-emploi L emploi dans le secteur public La régulation du marché du travail Les politiques réussies de réduction du chômage en Europe La politique macro-économique La politique de l emploi La politique sociale Enseignements pour le Maroc 38 Conclusion générale 39 ANNEXES 41

4 Synthèse Le développement social a toujours fait partie des préoccupations des pouvoirs publics. Depuis quelques années, sous l impulsion des plus hautes autorités de l Etat, il a pris une nouvelle dimension pour parer aux déficits sociaux importants. Le présent rapport dresse l état des lieux des politiques sociales menées au cours des dernières années. Il constitue une première étape vers une évaluation future de ces politiques au moyen d instruments de mesure d impacts en cours de construction Ce rapport comporte deux parties. La première est une étude des secteurs sociaux de l éducation, de la santé, de la lutte contre la pauvreté et des infrastructures de base. La deuxième est consacrée à la problématique de l emploi. L ampleur des déficits sociaux, aggravés par les restrictions budgétaires du Plan d Ajustement Structurel, a exigé une expansion des programmes publics à caractère social. En témoigne la part du budget de l Etat accordée à ces domaines qui est passée de 39% en 1993 à plus de 47 % en Ces programmes s articulent essentiellement autour de l élargissement de l accès des populations à l éducation, aux soins de santé et aux infrastructures de base. Etant donné le déficit important au niveau des indicateurs de l éducation et de l alphabétisation, la généralisation de l enseignement constitue un des plus importants chantiers sociaux actuels. Absorbant une part importante du budget de l Etat avec des résultats en deçà des espérances, le secteur fait l objet d une réforme régie par la Charte de l Education-Formation adoptée en janvier 2000, et qui devrait aboutir à la généralisation de l enseignement des enfants de 6 ans en Cette réforme, qui concerne l ensemble du système d éducation et de formation, nécessite des moyens financiers notables. La Charte prévoit à cet effet une participation croissante des ménages et des Collectivités Locales à l effort d éducation. Le secteur de l éducation bénéficie d une part déjà importante du budget de l Etat (21%) qui ne pourrait être augmentée, dans un contexte de rareté des ressources financières de l Etat, sans nuire à d autres secteurs prioritaires. Il s agit donc d adopter une gestion plus efficiente des crédits alloué0s. Dans le domaine de la santé, l action publique a permis d améliorer sensiblement la situation, ce qui est démontré par l évolution de l offre publique de soins de santé et des indicateurs sanitaires. Cependant, l action publique est inégalement répartie sur le territoire, et l accès aux soins reste limité non seulement par l offre mais également par le coût. La problématique du financement de l accès aux soins devrait en partie être résolue par l extension de la couverture médicale de base. Une Loi cadre a été adoptée par le Parlement pour la création de deux systèmes d assurance maladie : un régime d assurance maladie destiné à couvrir les salariés des secteurs public et privé et des titulaires de pension ainsi que leurs ayants-droit, et un régime d assistance médicale couvrant les populations défavorisées. Le financement de l assurance maladie se fera par les cotisations salariales et patronales, ce qui pourrait augmenter le coût du travail au niveau des entreprises. Les taux de cotisations devraient alors être fixés de manière à ne pas grever l emploi.

5 Il pourrait s agir par exemple d un rééquilibrage entre les cotisations aux différents régimes de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale, ou encore d un système d équilibre global entre cette caisse et le régime de prévoyance sociale du secteur public. Pour l assistance médicale des populations défavorisées, les coûts seront essentiellement supportés par le budget de l Etat et les Collectivités Locales. Une grande part du budget des hôpitaux bénéficie déjà aux malades démunis à travers la gratuité des soins, mais elle reste insuffisante pour couvrir l ensemble des frais. Partant de ce constat, les allocations à la santé méritent d être augmentées. Elles pourraient provenir d un meilleur ciblage des dépenses sociales en faveur des démunis, comme les dépenses de compensation des prix des denrées de base qui profitent plus aux personnes aisées de par leur plus grand pouvoir d achat. Outre l éducation et la santé, le bien être de la population nécessite la garantie de conditions de vie décentes. Malgré les efforts publics dans les domaines sociaux, le taux de pauvreté est passé de 13% en 1990/91 à 19% en 1998/99, notamment sous l effet de la succession de plusieurs années de sécheresse. Une nouvelle politique de développement social a été mise en place pour répondre aux déficits sociaux croissants. En plus des actions «classiques» de lutte contre la pauvreté, comme la gratuité de l enseignement ou de la santé et la compensation des prix des produits de base, d autres mesures visent à améliorer les infrastructures de base et faciliter l insertion économique des populations défavorisées telles que le renforcement des programmes d alphabétisation ou l institution du micro-crédit. Les pouvoirs publics ont créé de nouvelles institutions pour appliquer et coordonner cette politique, notamment l Agence de Développement Social qui doit renforcer le partenariat avec la société civile et le secteur privé. L Entraide Nationale, qui offre des services de proximité au profit des personnes défavorisées, a fait l objet d une restructuration pour mieux cibler ses actions et les étendre vers le milieu rural et péri-urbain. Concernant les infrastructures sociales, le Maroc a lancé, au cours des dix dernières années, d importants programmes d amélioration des conditions de vie, tant en milieu rural qu en milieu urbain, dont les résultats sont perceptibles sur le développement humain. En milieu rural, ces programmes ont ramené le taux d accès à l eau potable à près de 48% et le taux d électrification rurale à 50% en 2001 contre respectivement 14% et 22% en Le rythme des réalisations sera accéléré à l avenir grâce au succès des premières tranches et à l adoption d une approche participative qui a permis l adhésion des populations à ces projets. En milieu urbain, la lutte contre l habitat insalubre a été activée par l élaboration d une nouvelle stratégie pour faire face à l ampleur des déficits dans ce domaine au profit de ménages. Cette stratégie a vu le jour en janvier 2002, faisant appel à un partenariat renforcé entre l Etat, les Collectivités Locales et les bénéficiaires. Ce programme devrait s étaler sur dix ans et nécessite un investissement global de près de 29 milliards de dirhams. Les infrastructures et services sociaux de base ont ainsi fait l objet de programmes d envergure qui ont permis d améliorer significativement les indicateurs de développement humain. L accès à ces services demeure cependant souvent tributaire du niveau de vie. 2

6 La garantie de sources de revenus est donc essentielle pour améliorer les conditions de vie et réduire les inégalités. Le travail constitue la source de revenu la plus répandue et un facteur de redistribution des richesses. La croissance économique et l emploi étant corrélés, l insuffisance de la croissance au cours des dernières années a induit une progression notable du taux de chômage. L action des pouvoirs publics pour la lutte contre le chômage s est souvent inscrite dans la création d un environnement favorable à la croissance et aux investissements générateurs d emplois. D autres mesures de promotion de l emploi directes ont été mises en œuvre et ont concerné la formation des ressources humaines ou l encouragement à l autoemploi. Les expériences européennes de lutte contre le chômage ont montré qu il était nécessaire d élaborer une stratégie globale, combinant des politiques macroéconomique, sociale et d emploi appropriées au cas de chaque économie. Une croissance forte et durable, une réglementation du travail qui encourage la flexibilité et la compétitivité, et une formation adaptée sont les points communs à toutes les stratégies réussies de promotion de l emploi. Au Maroc, les mesures de promotion de l emploi n ont pas été intégrées dans une stratégie globale de lutte contre le chômage faisant participer les différents intervenants - systèmes de formation, partenaires sociaux, agents économiques. Devant s appuyer sur des politiques actives en matière d emploi qui complèteraient les réformes relatives à l environnement des affaires, cette stratégie devrait se baser sur une évaluation précise des impacts des différentes mesures de promotion de l emploi mises en œuvre. L ampleur des chantiers à poursuivre ou à mettre en œuvre dans les domaines sociaux requiert une contribution active de l Etat, des Collectivités Locales, des entreprises et de la société civile au financement des différents programmes. Pour l Etat et les Collectivités Locales, il faudrait poursuivre la rationalisation des dépenses publiques en vue d une meilleure répartition des crédits et la coordination des programmes sociaux pour capitaliser les efforts de lutte contre les inégalités. 3

7 Introduction générale Les politiques économiques mises en œuvre se sont souvent attelées à améliorer le taux de croissance et autres indicateurs économiques. Or, la finalité de cette croissance est avant tout le développement social, à travers l optimisation de la croissance et un meilleur partage de ses fruits. Le développement social implique l élargissement de l accès de la population aux infrastructures et services de base, tels que la santé et l éducation qui permettent un meilleur accès à des sources de revenu suffisantes. Au Maroc, la dimension sociale a toujours fait partie des préoccupations des pouvoirs publics. En témoigne la part importante du budget général de l Etat accordée au secteur éducatif, par exemple. Cependant, le suivi des indicateurs sociaux montre des déficits importants et de fortes inégalités sociales. A partir de la deuxième moitié des années 90, la dimension sociale du développement a pris une nouvelle ampleur sous l impulsion des plus hautes autorités de l Etat et de la mobilisation croissante de la société civile. La part du budget de l Etat accordée aux secteurs sociaux est ainsi passée de 39% en 1993 à plus de 47% en Une nouvelle stratégie de développement social a été mise en place. Les secteurs sociaux font ainsi l objet de programmes d envergure, particulièrement l éducation-formation et les infrastructures de base, telles que l électrification rurale, l accès à l eau potable ou encore le désenclavement des populations rurales qui ont bénéficié d importants investissements publics. De nombreuses institutions, gouvernementales ou non, telles que le Fonds Hassan II pour le développement économique et social, l Agence Nationale de Promotion de l Emploi et des Compétences, l Agence de Développement ont été créées pour mettre en œuvre cette stratégie. Avec l émergence de la dimension sociale dans le développement économique, il est apparu nécessaire de tenter d évaluer les politiques sociales mises en œuvre, ce qui fait l objet du présent rapport qui constitue une première étape vers une évaluation future de ces politiques au moyen d instruments de mesure d impacts en cours de construction. Ce rapport comporte deux parties. La première partie de ce rapport est consacrée à l étude des principaux secteurs sociaux (éducation, santé, habitat social ) et des grands projets de renforcement des infrastructures de base en milieu rural et de lutte contre la pauvreté. La seconde partie du rapport est une étude thématique consacrée à la problématique de l emploi. Elle comprend une analyse du marché du travail et une présentation des mesures de promotion de l emploi, ainsi qu une présentation des politiques réussies de réduction du chômage en Europe. De ces expériences, qui traitent de différentes stratégies, des enseignements peuvent être tirés pour le cas du Maroc. Les analyses contenues dans ce rapport sont basées sur les données officielles des départements de tutelle des secteurs étudiés et figurent en annexes. 4

8 Première partie : Analyse des secteurs sociaux Le renforcement des politiques sociales à partir de la deuxième moitié des années 90 s est traduite par une expansion des dépenses consacrées à ce domaine. Le financement des domaines prioritaires (éducation, santé, emploi, habitat ) est passé de 39% du budget total de l Etat en 1993 à plus de 47% en 2002 (hors dette). La part du budget allouée au développement social comprend les crédits des organismes et opérations à caractère social 1 et ceux des départements ministériels sociaux. Les crédits alloués aux secteurs sociaux ont enregistré une croissance annuelle moyenne de 7,2% durant la période , passant de 22,1 à 45,2 milliards de dirhams, soit un rythme supérieur à celui du budget 2 de l Etat (+6,5% par an). La progression est plus significative pour les crédits alloués aux organismes et opérations à caractère social qui ont enregistré une croissance annuelle moyenne de 14,4% durant cette période. Cette hausse est en partie due aux réformes des systèmes de couverture sociale de la fonction publique. En effet, la part patronale des cotisations de retraite des salariés de l Etat versée à la Caisse Marocaine des Retraites est passée de 1,32% du budget de l Etat en 1993 à 4,1% en , et les dépenses de prévoyance sociale de 0,42% à 1,02%. Evolution des crédits alloués aux secteurs sociaux ( ) 50 milliards DH Total (I+II) Budget des ministères sociaux (I) Budget des organismes et opérations à caractère social (II) er sem / / Par ailleurs, la part du social dans le budget de l Etat est surestimée du fait de la prise en compte des dépenses salariales des départements concernés, et pas uniquement des programmes sociaux. Depuis 1997, le rythme d augmentation des dépenses sociales s est accéléré, atteignant 10,2% par an en moyenne. Ceci traduit les nouvelles orientations des pouvoirs publics visant à promouvoir les secteurs sociaux pour atténuer le déficit social et améliorer la situation des populations défavorisées. 1 Il s agit des dépenses relatives aux cotisations patronales aux caisses de retraite et de prévoyance sociale pour les fonctionnaires de l Etat, à la compensation des prix des produits de première nécessité et aux fonds spéciaux créés pour des programmes ponctuels (lutte contre la pauvreté, titularisation du personnel occasionnel, lutte contre les effets de la sécheresse ). 2 Toutes les données sur le budget concernent le budget total hors dettes. Voir Annexe I. 3 Cette augmentation a fait suite à l application de la réforme de 1996, qui a transformé la Caisse Marocaine de Retraites en établissement public bénéficiant de l autonomie financière, ce qui a amené l Etat à payer l intégralité de ses charges patronales, en plus du règlement de ses arriérés qui dépassent les 10 milliards de dirhams. 5

9 Part des crédits alloués aux secteurs sociaux dans le budget de l Etat 49% 47% 45% 43% 41% 39% 37% 35% 33% Part du social dans le budget général de l'etat Part du social (hors cotisations patronales CMR et CNOPS) dans le budget général de l'etat / / / / La catégorie des organismes et opérations à caractère social, qui représente près de 11% du budget de l Etat en 2001, finance plusieurs programmes sociaux. Certains de ces programmes sont continus tels que la compensation des produits de première nécessité. Les crédits de la Caisse de Compensation ont évolué de 1,8 milliard de dirhams en 1993 à 3,2 en 1999/2000. En 2001, ces crédits se sont élevés à 5,7 milliards de dirhams, en raison de la hausse des prix des produits pétroliers qui ont absorbé 3,1 milliards contre 1,2 milliard en En 2002, les crédits alloués ont chuté de 53% pour atteindre 2,7 milliards de dirhams. Cette chute s explique en partie par la libéralisation des huiles qui a permis à l Etat d épargner près de 500 millions de DH par an, et par la décompensation de l utilisation industrielle du sucre en D autres opérations sociales répondent à des situations conjoncturelles bien précises et bénéficient de lignes budgétaires spécifiques. Elles ont absorbé 13,3 milliards de dirhams en Il s agit du programme de lutte contre les effets de la sécheresse 4, du Fonds de Développement Rural, des efforts au profit des agriculteurs, de la lutte contre la pauvreté ou encore du Fonds de Solidarité de l Habitat. Les crédits alloués aux ministères sociaux ont atteint 34,8 milliards de dirhams en 2002 contre 19,3 en 1993, avec un taux de croissance annuel moyen de 6,8%. Le secteur de l enseignement fondamental absorbe environ 21% du budget de l Etat depuis Les crédits alloués au Ministère de l Education Nationale ont progressé de 5,3% par an en moyenne entre 1993 et 2000, puis de 11,9% par an avec la mise en œuvre des mesures de la Charte de l Education-Formation 5. La santé publique n absorbe que 5,4% du budget général de l Etat, mais a enregistré une accélération du rythme de progression de ses crédits. Ces derniers ont augmenté de 10,5% par an entre 1995/96 et 2002 contre 5% par an entre 1993 et Ceci traduit la volonté d améliorer l offre sanitaire, notamment les soins de santé de base et les programmes de prévention sanitaire. 4 Voir «Les politiques nationales de lutte contre la pauvreté». 5 Voir «Les efforts de généralisation de l enseignement fondamental : la Charte d Education-Formation». 6 Voir «Les politiques menées dans le domaine de la santé publique». 6

10 Outre l éducation et la santé, l habitat social et la lutte contre l habitat insalubre représentent également des secteurs où l action publique est très présente. Le Secrétariat d Etat à l Habitat (SEH), qui finance certains de ces projets, bénéficie d un budget de 590 millions de dirhams en Ce montant a augmenté de 5,1% par an depuis Il faut noter cependant que plusieurs programmes de logements sociaux sont financés en dehors du budget du Secrétariat d Etat à l Habitat (Fonds Hassan II, Fonds de Solidarité Habitat). La hausse du chômage et de la pauvreté au cours des dernières années a incité les pouvoirs publics à augmenter les crédits alloués au Ministère de l Emploi, de la Formation Professionnelle, du Développement Social et de la Solidarité de 16% en moyenne par an entre 1997/98 et Ces crédits financent des programmes de solidarité, d action humanitaire à travers l assistance aux personnes en difficulté, de lutte contre la pauvreté, mais également d organisation du marché du travail et de promotion de l emploi, particulièrement des jeunes diplômés de l enseignement supérieur, et des programmes d amélioration de la condition de la femme, de la protection de la famille et de l enfant et de l intégration des handicapés. La première partie du présent rapport est consacrée à l étude des politiques menées dans les domaines de l éducation, de la santé publique, de la lutte contre la pauvreté et de l amélioration des conditions de vie. 1. Les efforts de généralisation de l enseignement fondamental : la Charte nationale d éducation formation Les politiques poursuivies depuis l indépendance en matière d éducation avaient pour principaux objectifs d élargir l accès au système de formation et d éducation et d en améliorer la qualité. Elles étaient basées sur les principes de marocanisation, d unification, d arabisation et de généralisation. Ce système n a toutefois pas permis d obtenir les résultats escomptés. Les taux d alphabétisation et de scolarisation ne s amélioraient que lentement et le taux de déperdition était élevé, particulièrement en milieu rural où l accès à l enseignement demeurait limité. Depuis le débuts des années 90, les pouvoirs publics ont adopté de nouvelles approches dans le développement du système éducatif, basées essentiellement sur la recherche de l efficience, la rationalisation des moyens, la déconcentration et l implication de nouveaux partenaires. En 1999, une Commission Spéciale d Education-Formation (COSEF) a été chargée d élaborer un projet de réforme du système, et la Charte d Education/Formation fut adoptée en janvier Les principaux axes de réforme de la Charte d Education/Formation La Charte d Education/Formation comprend les axes de réforme, les objectifs, les échéances et les mesures d application de la refonte du système éducatif. Elle se compose de deux parties. La première a trait aux principes fondamentaux (les fondements du système, ses finalités, les droits et devoirs des différents partenaires et la mobilisation nationale nécessaire pour la réussite de la réforme). La seconde partie comprend les six axes de rénovation : 7

11 La généralisation de l enseignement fondamental et préscolaire, avec une attention particulière accordée à la fille en milieu rural. La charte s attaque également au fléau de l analphabétisme, en particulier des jeunes de moins de 20 ans qui n ont pas eu la possibilité d aller à l école ou qui l ont abandonnée. L organisation pédagogique avec l adoption d une nouvelle structure lors de la rentrée qui intègre l enseignement préscolaire au cheminement classique. Le rôle du Conseil d orientation sera renforcé au sein des établissements, et devra à terme aboutir à la création d une Agence Nationale d Evaluation et d Orientation. Outre cette agence, la charte prévoit la création d un Réseau d Education et de Formation pour assurer l articulation entre les différentes composantes du système. L amélioration de la qualité de l enseignement à travers la décentralisation de l élaboration des manuels scolaires 8 pour tenir compte des besoins réels des élèves et respecter une pédagogie basée sur la créativité, la réflexion et l esprit d analyse, et l intégration dans le cursus éducatif des nouvelles technologies de l information et de la communication, des activités parascolaires et de l éducation physique. La gestion des ressources humaines avec une amélioration de leurs conditions matérielles et morales, le développement de la formation initiale et continue, et le recours à un recrutement plus ciblé, à l évaluation et à la promotion. A ce niveau, il faut rappeler que les besoins en recrutement d enseignants s élèvent à par an entre 1999 et La promotion de la décentralisation et de la déconcentration pour améliorer la gouvernance. Chaque école disposera de ses propres crédits de fonctionnement qui seront engagés par le directeur sous le contrôle du Conseil de gestion. Les lycées seront progressivement érigés en Services d Etat Gérés de Manière Autonome (SEGMA). La diversification des sources de financement et la rationalisation des dépenses éducatives, avec une implication progressive des collectivités locales et des ménages dans le financement de l enseignement, et un partenariat renforcé entre les entreprises et les organismes de formation Le calendrier de généralisation de l enseignement fondamental Les objectifs de la charte visent à généraliser l enseignement fondamental et à le rendre obligatoire de manière progressive. 7 Voir Annexe II. 8 L élaboration des manuels sera assurée à hauteur de 70% au niveau central, les 30% restants seront répartis entre les autorités pédagogiques régionales et l établissement scolaire en question. 8

12 Calendrier de généralisation de l enseignement Objectif Echéance Généralisation de la scolarisation des enfants âgés de 6 ans révolus 2002 Généralisation de l enseignement préscolaire 2004 Amélioration de la rétention des enfants scolarisés à la fin de l école primaire à 90% 2005 Amélioration de la rétention des enfants scolarisés à la fin du collège à 80% 2008 Amélioration de la rétention des enfants scolarisés à la fin du secondaire à 60% (y 2011 compris la formation professionnelle et technique, l apprentissage et la formation alternée) et l obtention du baccalauréat à 40% Réduction de l analphabétisme à 20% 2010 Eradication de l analphabétisme 2015 L application des mesures de la charte a débuté lors de la rentrée , ce qui a induit un décalage d une année dans le calendrier en ce qui concerne les objectifs arrêtés dans le tableau ci-dessus. Toutefois, malgré ce décalage, les indicateurs de scolarisation ont fortement progressé au cours des cinq dernières années, principalement depuis l année , avec la mise en œuvre des mesures prioritaires de la charte. Le taux de scolarisation des enfants âgés de 6 ans est passé de 37% en à 66,5% en pour atteindre 91% en La part des enfants âgés de 6 ans scolarisés au premier cycle fondamental devrait varier de 95% à 100% selon les régions, avec une moyenne nationale de 97% en et atteindre 100% en Le taux de scolarisation des enfants âgés de 6-11 ans s est accru de 69% en à 90% en En milieu rural, ce taux est passé de 55% à 84% durant la même période. Selon les estimations du Ministère de l'education Nationale, le taux de scolarisation des 6-11 ans atteindra 95% en et 100% en La part des filles scolarisées dans cette catégorie d âge a atteint 44% contre 37% en Cette amélioration est due essentiellement aux résultats des nouvelles actions qui privilégient les zones d intervention prioritaires et les groupes défavorisés. En , les effectifs globaux des élèves de l enseignement primaire ont franchi la barre des 4 millions, en hausse de 5% par rapport à la rentrée précédente. Les filles en ont représenté 46%. Pour accueillir les nouveaux inscrits, plus de 4000 classes et 500 écoles ont été construites Le financement de la charte La mise en place des dispositions de la Charte de l Education/Formation exige des efforts importants de modernisation et d adaptation du système éducatif, notamment à travers la refonte de l ensemble des programmes et des composantes pédagogiques. Les travaux de la Commission Spéciale Education/Formation ont ainsi fait apparaître la nécessité de renforcer les infrastructures éducatives et les dépenses de fonctionnement de l enseignement. L effort d investissement total requis par la réforme entre 2000 et 2009 est estimé à 65 milliards de DH, auxquels devront s ajouter 284 milliards de dirhams de dépenses de fonctionnement. 9

13 Programme d action proposé par le département technique pour financer les objectifs de la charte (en milliards de DH) Département Budget d investissement Budget de fonctionnement Montant nécessaire ** Montant nécessaire Dont enveloppe du (b)/ Personnel Matériel Total (a) Plan (b) (a) Education nationale 49,0 6,3 13% 162,0 10,0 172,0 Enseignement 3,5 1,4 40% 39,2 6,1 45,3 secondaire et technique Enseignement supérieur 9,2* 2,0 22% 37,2 16,2 53,4 Formation 3,1 1,4 46% ,2 professionnelle Enveloppe - 2, prévisionnelle Total 64,8 13,8 21% 283,9 * Ce montant ne couvre que la période ** Estimations du Ministère de la Prévision Economique et du Plan Ventilation du budget d investissement du Ministère de l Education National pour la mise en place de la réforme de l enseignement Enseignement fondamental Education non formelle Enseignement préscolaire Mise en place d un complexe sportif par région Généralisation des internats Autres programmes (formation continue, bibliothèque multimédia) Total 28,2 milliards DH 2,0 milliards DH 6,0 milliards DH 1,6 milliards DH 9,0 milliards DH 2,2 milliards DH 49,0 milliards DH La lecture des tableaux ci-dessus montre que la réforme du système d éducation ne peut être financée sans un plan de financement complémentaire ou encore l encouragement de l enseignement privé par des mesures spécifiques. La réforme de l Education Nationale ne sera couverte qu à hauteur de 13% par le budget alloué par le Plan de Développement Economique et Social Le département absorbe déjà une grande part du budget de l Etat (21%) et ne peut bénéficier d une part supplémentaire conséquente dans un contexte de rareté des ressources financières de l Etat. Il s agira donc d optimiser la gestion budgétaire et d améliorer l efficience des dépenses publiques. En outre, la Charte prévoit, pour financer la réforme, de mettre en place un système de recouvrement des frais de scolarité au niveau de l enseignement secondaire et supérieur et de développer la coopération avec les collectivités locales et la société civile. L implication de ces dernières est indispensable, ainsi que de l ensemble des acteurs dans ce processus de généralisation et d amélioration de l enseignement. 2. Les politiques menées dans le domaine de la santé publique Le renforcement de la politique sociale au cours des dernières années s est traduit, dans le domaine de la santé, par l amélioration de l offre des soins de santé de base et de la formation des ressources humaines. 10

14 Cependant, des insuffisances subsistent tant au niveau de l infrastructure que de la production du système de santé national (inégalités régionales et sociales, faibles progrès réalisés) et l accès aux soins demeure limité L offre de soins de santé Des efforts importants ont été déployés ces dernières années pour améliorer les prestations sanitaires et les investissements en matière de santé publique Les ressources du système sanitaire Les ressources financières en hausse de la santé publique Le budget total du Ministère de la santé est passé de 2,3 à 4,95 milliards de dirhams entre 1992 et 2001 et sa part dans le PIB de 1% à 1,3% 9. Malgré cette augmentation, ce rapport reste bien inférieur à celui de pays à revenu comparable : en 1999, ces dépenses ont représenté 5,2% du PIB en Irlande, 5,1% au Portugal et 2,2% en Tunisie. Les dépenses d investissement ont augmenté de 12,5% en moyenne par an entre 1993 et 2001 et leur part dans le budget d investissement de l Etat est passée de 2,8% à 4,7%. Cette expansion relative des investissements a permis d améliorer l offre en infrastructures sanitaires. Evolution du budget du Ministère de la Santé depuis Budget Fonctionnement (échelle de gauche) Budget Investissement La part des dépenses d investissement allouée à l équipement est passée de 17% en 1999 à 28% en Ceci atteste de la recherche d une meilleure efficacité des dépenses publiques. Concernant le fonctionnement, le budget de la santé publique était de plus de 4 milliards de dirhams en 2001, soit 5,4% du budget de fonctionnement de l Etat, dont la plus grande partie (78%) est allouée aux salaires, ce qui limite sérieusement le montant alloué à l achat de matériel et de produits sanitaires. Une politique d investissement orientée vers les soins de santé de base La politique poursuivie pour les investissements sanitaires a privilégié les infrastructures de proximité. Le nombre d établissements de soins de santé de base (ESSB) a augmenté de 3,7% par an en moyenne entre 1993 et 2001 pour atteindre unités, ce qui a permis de ramener le nombre d habitants par ESSB de à au niveau national. 9 Voir Annexe III. 11

15 Ce renforcement des ESSB a davantage concerné le milieu rural pour parer au déficit au niveau des autres types de formations sanitaires. En conséquent, le ratio habitants par ESSB est de dans les campagnes contre en milieu urbain. Quant aux centres hospitaliers, qui requièrent des investissements financiers et humains considérables, leur nombre a peu augmenté au cours de la dernière décennie. Le développement du réseau hospitalier a même été inférieur à la croissance démographique, car le nombre d habitants par lit a augmenté de 974 à entre 1993 et Evolution de l offre de soins de santé de base et de lits hospitaliers / / / Habitants/ESSB Habitants/Lit Hôpital (échelle de droite) Par ailleurs, les hôpitaux sont concentrés dans les zones urbaines et inégalement répartis entre les régions économiques du pays. Les seules régions du Grand Casablanca et Rabat-Salé-Zemmour-Zaer regroupent 22% des hôpitaux et 27% de la capacité hospitalière nationale totale. Cette situation devrait progressivement changer avec la mise en service de nouveaux CHU à Fès et Marrakech. Cependant, malgré l effectif réduit des hôpitaux, le taux d occupation moyen des lits d hôpitaux était de 49,6% seulement en 2000, ce qui montre que d autres facteurs limitent l accès aux soins de santé : disponibilité et accessibilité géographiques, coûts des soins Les ressources humaines Le renforcement des soins de santé de base a également été appliquée au niveau de la formation des ressources humaines. L effectif des médecins de santé de base a augmenté de 10,1% par an en moyenne entre 1993 et 2001, contre une progression de 8,1% de l effectif global des médecins. Cet accroissement est en rapport avec le renforcement des programmes de santé de la mère et de l enfant. Le nombre d habitants par médecin est passé de en 1993 à en 2001, avec toutefois de fortes disparités spatiales : cet indicateur varie de 769 dans la région de Rabat- Salé-Zemmour-Zaer à pour la région de Taza-Alhoceima-Taounate. Cependant, la formation des ressources humaines doit être renforcée pour améliorer l encadrement médical. Si l on se réfère aux données du Rapport des Nations Unies sur le Développement Humain de , l effectif des médecins pour habitants est de 312 au Portugal, 219 en Irlande, et seulement de 46 au Maroc qui figure en septième position dans un échantillon de pays émergents à économies comparables Ces chiffres se réfèrent aux données de L échantillon choisi est composé des pays suivants : Chili, Corée, Indonésie, Irlande, Malaisie, Mexique, Pologne, Portugal, Tunisie et Turquie. 12

16 Etant donné le déficit en encadrement médical, les auxiliaires de santé assurent les consultations de 10% des ruraux et de 20,3% des pauvres en cas de morbidité 12. L effectif des infirmiers a augmenté de en 1993 à en 2001, en accroissement annuel moyen de 2,4%. Entre 1992 et 1995, le Maroc était mieux classé en termes d encadrement paramédical que médical : il figurait en cinquième position de l échantillon de pays avec 94 infirmiers pour habitants contre 304 au Portugal, 283 en Tunisie, 67 en Indonésie et 42 au Chili. Une nette amélioration des indicateurs sanitaires Le renforcement des investissements dans les soins de santé de base et l extension des programmes de santé maternelle et infantile, ainsi que l orientation vers une politique sanitaire préventive, ont permis d améliorer significativement les indicateurs sanitaires, et notamment l allongement de l espérance de vie de 10,4 ans entre 1980 et 1999 pour atteindre 69,5 ans au niveau national. Au niveau de l échantillon de pays, l indicateur observé en 1999 place le Maroc en avant dernière position, avec 67,2 ans, contre 76,4 ans pour l Irlande selon les données du PNUD. L espérance de vie au Maroc est cependant supérieure à la moyenne des pays en voie de développement (64,5 ans). Dans le cadre des programmes d amélioration de la santé de la mère et de l enfant, qui visent principalement un meilleur suivi des grossesses et des accouchements et une réduction de la mortalité maternelle et néonatale, les efforts entrepris ont permis d augmenter la part des femmes recevant des soins prénatals et des accouchements en milieu surveillé. En conséquence, le taux de mortalité maternelle a baissé de 332 à 228 cas pour naissances entre 1992 et Cette amélioration est plus significative en milieu urbain où le taux de mortalité a été ramené de 284 à 125 cas pour naissances. Le Maroc accuse toutefois un taux de mortalité maternelle supérieurs à ceux des autres pays de l échantillon. En effet, cet indicateur est inférieur à 10 en Irlande, au Portugal et en Pologne, et inférieur à 100 en Corée, au Chili, au Mexique, en Malaisie et en Tunisie. La part des enfants de 12 à 23 mois complètement vaccinés est passée de 75,7% en 1992 à 90,5% en 1998 (96,4% en milieu urbain et 85,6% en milieu rural). Selon le niveau de vie, la couverture est totale chez les enfants du quintile le plus favorisé contre 82% chez le quintile le moins favorisé. Il est à noter que l amélioration des indicateurs sanitaires résulte également des efforts consentis dans plusieurs domaines sociaux, principalement l éducation et l enseignement, surtout auprès de la population féminine. Par ailleurs, l implication croissante de la société civile (campagnes de sensibilisation ou d interventions sanitaires), permet de remédier à certaines insuffisances du système sanitaire (planification familiale, MST/SIDA ) Les dépenses de santé Selon un rapport de la Banque Mondiale 13, les dépenses budgétaires au Maroc constituent 33% des dépenses totales de santé. Le système de couverture médicale assure 19% des prestations, et le reste, soit 48%, est supporté directement par les ménages. 12 Enquête nationale sur le niveau de vie des ménages, 1998/ Rapport de la Banque Mondiale sur la pauvreté au Maroc,

17 Au niveau des ménages, ces dépenses varient de 2% des dépenses totales pour les ménages pauvres à 6% chez les plus aisés. Les dépenses moyennes par personne représentent 511 dirhams en milieu urbain contre 189 dirhams en milieu rural en , alors que le budget public n excédait pas 131 dirhams par habitant. Accès limité des pauvres aux soins de santé* Malgré la gratuité des soins pour les personnes défavorisées, seuls 45% des malades pauvres consultent le système public de santé, contre 77% des malades aisés. Ces proportions sont respectivement de 60% et 80% en milieu urbain et de 40% et 74% en milieu rural 15. En plus du niveau de vie des malades, le type de formation sanitaire constitue un facteur déterminant de la répartition des dépenses publiques de santé : Les soins prodigués au niveau des hôpitaux publics bénéficient plus aux riches qu aux pauvres : 32,3% contre 9% seulement. Cette différence est plus significative en milieu rural (39,7% contre 9,5%), qu en milieu urbain (21,1% et 16,1%), à cause du faible accès des malades ruraux aux hôpitaux publics concentrés en milieu urbain. Les malades pauvres se dirigent plus vers les centres de santé que les riches, surtout en milieu urbain : 19,8% des malades pauvres y accèdent contre 9,8% des plus aisés. En milieu rural, ils profitent presque uniformément à toutes les couches de la population. Les dispensaires, où les consultations sont assurées par les auxiliaires de santé, bénéficient trois fois plus aux pauvres qu aux riches en milieu urbain, alors qu en milieu rural ils sont fréquentés par deux fois plus de malades aisés que de pauvres. Par ailleurs, seuls 66% de la population marocaine ont accès aux médicaments et vaccins essentiels, alors que cet accès est quasi total dans quatre pays de l échantillon (Corée, Irlande, Portugal et Turquie), et assez élevé au Mexique (92%), au Chili et en Pologne (88%). Le faible accès de la population aux soins est donc imputable essentiellement au coût et aux insuffisances ressenties dans le système sanitaire public : inaccessibilité, vétusté des équipements... En effet, les dépenses publiques consacrées à l équipement et au matériel restent faibles, et une grande partie des installations est âgée de plus de 15 ans (40% des salles d opération, 22% des salles de réanimation, 39% des laboratoires et 32% des équipements radiologiques) Les réformes futures L accès aux soins étant tributaire d une politique de financement adéquate, la généralisation de la couverture médicale, qui actuellement ne concerne que 15% de la population, permettrait d étendre l accès aux soins aux personnes défavorisées. Une Loi-cadre pour l instauration d une couverture médicale de base a été adoptée au Parlement pour la mise en place de deux régimes d assurance maladie, l Assurance Maladie Obligatoire et le Régime d Assistance Médicale, présentés ci-après. 14 Enquête nationale sur le niveau de vie des ménages, 1998/ Les données concernant les consultations ne mentionnent pas l effectif des bénéficiaires des services gratuits ou payants. 14

18 L assurance maladie obligatoire L Assurance Maladie Obligatoire (AMO) est fondée sur le principe contributif. La Loi désigne comme bénéficiaires de ce régime les catégories de population suivantes : Les fonctionnaires et agents de l Etat, des collectivités locales, des entreprises publiques et des personnes morales de droit public et leurs ayants droit ; Les personnes assujetties au régime de sécurité sociale en vigueur dans le secteur privé et leurs ayants droit ; Les titulaires de pensions des deux secteurs public et privé et leurs ayants droit ; Les travailleurs indépendants exerçant une profession libérale ou une activité non salariée et leurs ayants droit ; Les étudiants de l enseignement supérieur public et privé non couverts à titre d ayant droit 16. L AMO devra couvrir un panier de soins similaire à celui garanti actuellement par les caisses de prévoyance sociale (frais de maternité, de maladie ou d accident non soumis à la législation sur les accidents de travail). Des décrets d application viendront fixer les modalités et les taux de remboursement et de cotisation. La gestion de l AMO de base est confiée à la Caisse Nationale de Sécurité Sociale pour les salariés et pensionnés du secteur privé, et à la Caisse Nationale des Organismes de Prévoyance Sociale pour les salariés et retraités du secteur public 17. L AMO sera financée essentiellement par les cotisations (patronales et salariales) prélevées sur les salaires et les pensions et par d autres ressources telles que les majorations, astreintes et pénalités de retard, les produits financiers, les dons et legs et toute autre ressource attribuée en vertu de législation ou de réglementation particulière Le régime d assistance médicale Le RAMED est destiné aux personnes qui ne sont assujetties à aucun régime d assurance maladie et qui ne disposent pas de ressources suffisantes pour faire face aux prestations de soins. Il s agit des populations pauvres, des pensionnaires des établissements de bienfaisance, orphelinats, hospices, ou de rééducation, des pensionnaires des établissements pénitentiaires et des personnes sans domicile fixe. La prise en charge, totale ou partielle, des prestations sanitaires n interviendra que pour les soins et examens pratiqués dans les hôpitaux et les établissements sanitaires publics. Le financement du RAMED sera assuré essentiellement par l Etat et les collectivités locales. La contribution de l Etat sera inscrite annuellement dans la Loi de Finances. 16 Les ayants droit sont les membres de la famille à charge de l adhérent qui ne sont pas couverts à titre personnel. Les enfants doivent être âgés de moins de 21 ans ou de moins de 26 ans s ils sont étudiants. Cette limite d âge est inexistante en cas d impossibilité permanente d exercer une activité rémunérée. Pour la couverture des ascendants, une cotisation supplémentaire est exigée. 17 La couverture médicale des actifs et titulaires de pensions des corps des forces armées royales et leurs ayants droit demeure régie par les dispositions législatives et réglementaires les concernant. 15

19 Toutefois, une contribution pourrait être demandée aux bénéficiaires de ces prestations. La gestion du RAMED est confiée à l Agence Nationale d Assurance Maladie L Agence Nationale d Assurance Maladie : Institution d encadrement de la couverture médicale de base La loi sur la couverture médicale de base a institué l Agence Nationale d Assurance Maladie (ANAM) qui, outre la gestion du RAMED, devra faire respecter les dispositions de la loi et veiller au bon fonctionnement du système de couverture médicale de base. L Agence sera financée par les contributions et les cotisations des organismes gestionnaires, par les subventions dons et legs, par les avances remboursables du Trésor et des organismes publics ou privés, ainsi que par les emprunts autorisés par la loi et toute autre ressource en rapport avec son activité. Les enjeux de la couverture médicale de base Le coût de l assurance maladie dépendra des objectifs de couverture, du panier de soins et des taux de remboursement. Ensuite, l équilibre des régimes d assurance sera fonction des taux de cotisation, de recouvrement et, pour le RAMED, de la part du budget de l Etat, des Collectivités Locales et de la participation des bénéficiaires aux frais de soin. La couverture médicale de base contribuera à l amélioration du bien être des populations avec une augmentation du taux de recours aux soins en cas de morbidité. Les inégalités au niveau de l accès aux soins seront donc atténuées, tant au niveau social que régional avec l extension géographique des services sanitaires. Grâce au RAMED, les populations défavorisées auront accès à certains soins aujourd hui inaccessibles du fait de leur coûts prohibitifs (insuffisance rénale, hépatite, maladies cardio-vasculaires etc.). L extension de la couverture médicale nécessite le renforcement des infrastructures sanitaires, soit des investissements importants pour répondre à l augmentation de la demande de soins. Ces efforts supplémentaires pourraient provenir d une gestion plus rigoureuse de la part du budget allouée à ce secteur, accompagnée d un système de recouvrement des coûts modulé en fonction du niveau de vie des bénéficiaires, et de l encouragement de la décentralisation des investissements. Le développement de la demande de soins entraînera également une plus grande mobilisation en ressources humaines et créera ainsi plus d emplois dans les secteurs médical, paramédical et pharmaceutique. Pour le financement de l Assurance Maladie, les cotisations vont entraîner une hausse du coût du travail et donc une baisse de la productivité dans un contexte d ouverture et un risque de développement du secteur informel. Il faudra donc rechercher un meilleur équilibre avec les autres prélèvements obligatoires pour ne pas grever davantage les entreprises et les créations d emplois. Les prestations à court terme de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale, telles que les allocations familiales, sont excédentaires, et pourraient constituer une source de financement en partie des cotisations à l assurance maladie. 16

20 Pour le financement du RAMED, il faut tenir compte de la part importante du budget des hôpitaux allouée aux soins gratuits des personnes défavorisées. Le complément nécessaire à l équilibre du régime serait issu des contributions supplémentaires du budget de l Etat et des Collectivités Locales, mais pourrait également provenir de la réallocation de dépenses sociales peu efficientes ou peu ciblées, telles que les dépenses de soutien des prix des denrées de base qui profitent davantage aux populations aisées de par leur plus grand pouvoir d achat. 3. Les politiques nationales de lutte contre la pauvreté L enquête de 1998/99 sur le niveau de vie des ménages a mis en évidence la recrudescence de la pauvreté par rapport à 1990 : le taux de pauvreté est ainsi passé de 13% à 19%, touchant 5,3 millions de personnes dont les deux tiers vivent en milieu rural qui subit les effets de sécheresses répétées. La pauvreté est intimement liée à l insuffisance de l accès à l inves tissement dans les capacités humaines (éducation, formation et soins de santé) en raison de son inégale répartition sociale et spatiale. L amélioration des infrastructures et des services de base, ainsi que la diversification des systèmes de production et donc de l offre d emploi, surtout en milieu rural, sont les conditions de la réduction des inégalités. La lutte contre la pauvreté et l exclusion sociale a toujours été une préoccupation des pouvoirs publics qui visent l amélioration du niveau de vie à travers les dépenses budgétaires. Cependant, cette question a connu un regain d intérêt depuis la deuxième moitié de la décennie 90, avec l érection de la dimension sociale au rang de priorité au niveau institutionnel et budgétaire. Ce chapitre présente les politiques mises en œuvre par les pouvoirs publics pour réduire la pauvreté et les inégalités d accès aux services sociaux et infrastructures de base. Certains points sont examinés dans le cadre d autres parties du rapport social, et ne sont donc pas développés dans cette partie Les moyens «classiques» de lutte contre la pauvreté et l exclusion Outre la gratuité de l enseignement et des services de santé pour les plus démunis (développés dans les chapitres précédents), l action publique de lutte contre la pauvreté se base sur des mécanismes institutionnels d assistance des personnes défavorisées et la protection de leur pouvoir Les mécanismes d assistance sociale Différents mécanismes ont été mis en place pour répondre aux besoins des populations défavorisées. L Entraide Nationale 18 offre des services de proximité au profit des couches sociales défavorisées qui n ont pas accès aux services sociaux de base. Elle mène plusieurs types d actions ciblées (alphabétisation, formation, gestion des orphelinats et des centres préscolaires pour les plus pauvres, promotion de la femme, appui aux associations pour handicapés ) et dispose d un vaste réseau sur le territoire national. 18 Ministère de l Emploi, de la Formation Professionnelle, du Développement Social et de la Solidarité. 17