Le mythedu déséquilibre fiscal

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1 Le mythedu déséquilibre fiscal Comment les États tel le Québec bénéficient de leur appartenance à une fédération Yves Rabeau PhD Professeur titulaire École des sciences de la gestion, UQAM avec la collaboration de Jules Dessureault, M.Sc.Écon.

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3 TABLE DES MATIÈRES SOMMAIRE EXÉCUTIF 4 Les fondements et la fiscalité du fédéralisme 4 La notion de déséquilibre fiscal 5 La Commission sur le déséquilibre fiscal 5 Un nouveau partage des ressources fiscales 6 Les finances d un Québec souverain 7 INTRODUCTION 9 LES FONDEMENTS DU FÉDÉRALISME 10 Le rôle de l État central 10 Les effets de débordement 12 Les risques de chevauchement 12 Le concept de déséquilibre fiscal 13 La répartition de la richesse 14 L ÉVOLUTION DE L ÉQUILIBRE FISCAL AU CANADA 17 Le débat sur le déséquilibre fiscal 20 La responsabilité du Québec 20 Le Québec n est pas seul 22 Le piège du transfert de points d impôt 22 Les accords sur la santé 23 La révision de la péréquation 25 L impact de ces changements pour le Québec 26 LES FINANCES D UN QUÉBEC SOUVERAIN 29 Une approche simpliste 29 Les effets de la souveraineté sur le budget du gouvernement du Québec 30 L illusion des gains d efficacité 31 Le surplus devient déficit 32 CONCLUSION 32

4 SOMMAIRE EXÉCUTIF Les fondements et la fiscalité du fédéralisme Le débat sur le déséquilibre fiscal a occupé pendant plusieurs années les politiciens canadiens, en particulier au Québec. Dans cette étude, nous plaçons le déséquilibre fiscal dans le contexte plus large de l économie du fédéralisme. Comme le gouvernement du Canada a consenti d importantes augmentations de ses transferts aux provinces, on parle désormais beaucoup moins de cette question. Le déséquilibre fiscal a-t-il vraiment existé? Notre étude vise à répondre à cette question en analysant l histoire récente du fédéralisme fiscal au Canada. La première partie de l étude porte sur les fondements du fédéralisme et leurs implications en termes de fiscalité et du partage des dépenses. Les systèmes fédéraux ont évolué au cours des décennies, mais le principe de la division des tâches demeure au cœur de ce modèle politique. Ce système veut exploiter l ensemble du marché national pour obtenir des économies d échelle, d envergure, de réseau et de coordination dans la livraison des services publics et en faire bénéficier l ensemble des citoyens d un pays. Au Canada, l enjeu des ressources naturelles et du passage du Nord-Ouest en mer Arctique permet une illustration des avantages du fédéralisme. L achat d équipements militaires, les recherches pour rassembler des données étayant les revendications territoriales canadiennes et pour localiser des ressources naturelles, la construction d un port en eau profonde sont autant de dépenses rendues possibles parce que le gouvernement canadien peut utiliser son pouvoir de taxation à l échelle du pays. Une province seule, si elle devenait un pays indépendant, aurait du mal à trouver les sommes nécessaires à l affirmation de sa souveraineté sur la partie de l océan Arctique à laquelle elle pourrait prétendre. Le nouveau pays devrait conclure une entente avec le reste du Canada afin de payer sa part des coûts. À cette fin, il pourrait compter seulement sur son pouvoir fiscal régional. Au sein d une fédération, plusieurs activités soutenues par les États membres ont des impacts sur les États voisins. Parce que les États estiment qu une partie des bénéfices de certaines dépenses dans des secteurs stratégiques leur échappent, ils auront tendance à sous-investir dans ces domaines. Pour éviter un tel sous-financement des programmes de dépenses publiques, le gouvernement central verse des paiements de transfert aux États. Lorsque ces transferts touchent des domaines de compétence régionale, il laisse les États gérer les sommes en question. Dans une fédération, le partage des compétences n est pas aussi étanche que l auraient souhaité les rédacteurs de la constitution nationale. Il y a donc toujours risque de chevauchements des activités du gouvernement central et des gouvernements des États fédérés. Toutefois, ce problème ne doit pas être exagéré. Souvent, ce qui peut apparaître comme un chevauchement est en fait une complémentarité. Dans le domaine de la santé par exemple, Santé Canada s occupe de l homologation des médicaments et génère ainsi des économies d échelle et d envergure pour toutes les provinces. Une province qui voudrait se séparer devrait prendre cette fonction à sa charge ; il n y aurait pas élimination d un chevauchement mais duplication de tâches et donc gaspillage de ressources. 4

5 La notion de déséquilibre fiscal Afin d obtenir une allocation optimale des ressources d un bout à l autre du pays, le gouvernement fédéral devrait, théoriquement, prendre en charge toute la fiscalité et ensuite transférer aux États membres une partie des sommes recueillies. Si les États fédérés choisissent de gérer leur propre politique fiscale, c est pour des raisons politiques, suivant l idée qu ils doivent contrôler de façon souveraine une partie de leurs revenus. Au Canada, l existence d un système fiscal complexe dans chaque État membre et le recours à la fiscalité pour attirer des gens ou des investissements nuisent à la performance économique globale du pays. Une autre dimension fondamentale du fédéralisme a trait aux écarts de richesse entre les États membres. Pour réduire ces disparités et assurer à tous les citoyens du pays un niveau de services publics comparables, le gouvernement central, grâce à son pouvoir de taxer à l échelle nationale, peut redistribuer le produit des impôts en opérant des transferts vers les États pauvres, ce qui permet l équité horizontale de la fédération. Si les États plus pauvres souhaitent offrir des services publics plus généreux que ceux liés aux transferts, ils devront imposer aux agents économiques un fardeau fiscal plus lourd, au risque de freiner la croissance économique. Le Canada étant parmi les fédérations les plus fiscalement décentralisées, l existence ou non d un déséquilibre fiscal entre le gouvernement central et les gouvernements fédérés est difficile à établir. Il devient en effet ardu de définir ce qu est le déséquilibre fiscal puisque tous les États membres disposent de leur propre fiscalité, celle-ci étant parfois en concurrence avec celles du gouvernement fédéral et des autres provinces. Chose certaine, il n est pas dans la nature du fédéralisme canadien de se retrouver dans une situation de déséquilibre fiscal vertical où les provinces seraient systématiquement défavorisées. Au contraire, au cours des années 1980 et 1990, le gouvernement fédéral, bien que lourdement endetté, a continué à verser d imposants paiements de transfert aux provinces. Bien entendu, celles-ci n ont pas exigé d Ottawa qu il reprenne le contrôle de ses finances afin de mettre un terme à cette forme de déséquilibre fiscal, celle-ci étant en leur faveur. On peut illustrer ce déséquilibre fiscal plus ancien en prenant l exemple du Québec : de 1981 à 1995, les déficits accumulés subis par le gouvernement fédéral dans la province ont atteint plus de 162 milliards. La situation s est renversée en 1995, lorsque le cabinet de Jean Chrétien a décidé de mettre un terme à la spirale de l endettement dont était prisonnier le gouvernement canadien. De 1995 à 1997, l ensemble des dépenses fédérales ont fléchi de 7 %. Durant la même période, les transferts aux provinces ont chuté de 23 %. On a donc raison de dire que les provinces ont dû absorber les compressions les plus importantes associées au redressement des finances fédérales. Afin d amortir le choc de ces compressions, Ottawa a offert aux provinces une plus grande marge de manoeuvre dans la gestion des programmes financés par les fonds fédéraux. Toutefois, cette concession ne fut pas suffisante étant donné l importance des compressions. La Commission sur le déséquilibre fiscal Au début des années 2000, le gouvernement du Québec a créé une Commission d enquête sur le déséquilibre fiscal. Le groupe de travail a conclu qu il existait bel et bien un déséquilibre fiscal vertical au Canada et que celui-ci allait s amplifier avec le temps, si les tendances observées se maintenaient. Cependant, il est facile pour les provinces d exiger des augmentations des transferts fédéraux. La Commission aurait été plus crédible si le gouvernement québécois avait démontré qu il gérait rigoureusement son budget, qu il faisait tout en son pouvoir pour stimuler la croissance économique et qu il avait envisagé tous les moyens d accroître ses revenus autonomes, notamment la hausse des tarifs des services gouvernementaux telle l électricité. De plus, alors que les 5

6 démarches de Québec pouvaient donner à la population l impression que la province se retrouvait seule face au gouvernement fédéral, en réalité la situation du Québec n était pas unique et certaines des conclusions de la Commission auraient pu être endossées par d autres provinces. Au moment où le Québec préparait son argumentaire à propos d un déséquilibre fiscal vertical en créant la Commission, le gouvernement fédéral, face aux critiques des provinces au sujet du financement de la santé, déposait des propositions de financement qui ont conduit à l accord de 2003 sur le renouvellement du programme des soins de santé. L année suivante, le Québec a réussi à conclure une autre entente avec Ottawa. L accord de 2004 se fondait sur un fédéralisme dit asymétrique, c est-à-dire un fédéralisme flexible qui permet l existence d arrangements adaptés à la spécificité du Québec. À la suite de cet accord, le gouvernement fédéral a pu présenter une solide argumentation pour démontrer qu il n y avait plus de déséquilibre fiscal vertical au Canada. Un nouveau partage des ressources fiscales Les surplus du gouvernement fédéral persistant et les provinces insistant sur l existence d un déséquilibre fiscal, le gouvernement conservateur élu en 2006 a estimé que le moment était venu de revoir la politique des transferts aux provinces. Ottawa s est alors tourné vers la péréquation. Afin de tenir compte de l écart croissant provoqué par le boum énergétique dans les provinces de l Ouest, des changements importants ont été apportés à ce programme en À la suite de tous ces changements, auxquels il faut ajouter la création de nouvelles fiducies et une augmentation substantielle des transferts destinés aux infrastructures, les transferts fédéraux aux provinces ont grimpé de presque 45 % entre et Au Québec, durant la même période, les transferts fédéraux ont augmenté de 54 %, passant de 12,5 milliards à 19,3 milliards. Les paiements de péréquation reçus par la province sont passés de 4,8 milliards à 8,5 milliards. Le Québec reçoit donc, en , presque 60 % des paiements de péréquation faits par le fédéral. Certains minimisent l importance de la péréquation en arguant que les Québécois récupèrent ainsi «l argent de leurs impôts». Cela est inexact. La péréquation est payée à même les revenus généraux du gouvernement fédéral qui proviennent de l ensemble du Canada. La part du Québec dans ces revenus est de 20 %, soit sa part du PIB canadien. Le Québec récupère ce 20 %; le reste de la péréquation reçue est payé par les Canadiens qui vivent dans les provinces ne recevant pas de péréquation comme l Alberta, la Colombie Britannique et généralement l Ontario. Ainsi, pour chaque dollar transféré au Québec en vertu du programme de péréquation, il n en coûte que 20 cents aux contribuables québécois. C est un avantage financier annuel net de 6,8 milliards qui résulte de la participation du Québec à la fédération canadienne. Certains affirment qu il faudrait réduire voire faire disparaître la dépendance du Québec à l égard de la péréquation. Pour ce faire, le gouvernement provincial devrait prendre des mesures importantes telles une augmentation du fardeau fiscal et une diminution de ses dépenses, afin de stimuler la croissance. De plus, il devrait augmenter les tarifs des services publics de sorte qu ils reflètent les coûts, ce qui augmenterait ses revenus. Les groupes de pression, notamment les syndicats et diverses associations, s opposeraient vigoureusement à de telles mesures. Un changement culturel profond, qu on qualifie souvent de seconde Révolution tranquille, serait nécessaire pour éliminer la dépendance du Québec par rapport la péréquation. Comme nous l avons vu, le financement de la fédération canadienne n évolue pas de façon linéaire. Selon l époque, les provinces ou bien ont profité des largesses du gouvernement fédéral, ou bien ont subi d importantes compressions des transferts fédéraux. Cela dit, il est indéniable que l ensemble de la fédération bénéficie de la bonne gestion des finances publiques à Ottawa, par exemple sous la forme de taux d intérêt plus bas. 6

7 Les finances d un Québec souverain Ayant établi les avantages fiscaux que comporte pour les États fédérés l appartenance à un ensemble plus large, nous nous penchons ensuite sur l impact fiscal qu aurait la séparation du Québec de la fédération canadienne. La plus récente évaluation de cet impact a été produite par le Parti québécois en 2005, à l initiative du député de Rousseau à l époque, François Legault. Bien que cette analyse soit aujourd hui désuète, la méthodologie employée révèle les failles de l approche indépendantiste lorsqu il s agit d évaluer l impact de la séparation sur les finances du gouvernement du Québec. Les indépendantistes croient qu en quittant le Canada et en rapatriant les taxes payées au fédéral par les contribuables de la province, le gouvernement du Québec profiterait d un imposant surplus budgétaire qui lui permettrait d éliminer son déficit et de garantir le financement de tous les programmes qu il finance, y compris ceux dont il hériterait du gouvernement canadien. Cette thèse va à l encontre de toute logique économique. Le Québec contribue 20% des revenus du gouvernement fédéral alors qu une part importante des dépenses fédérales sont faites sur la base de la population, ce qui signifie que la province en reçoit une part de 23,5 %. De plus, des programmes tels la défense, les relations internationales, le transport et d autres génèrent d importantes économies d échelle, d envergure, de réseau et de coordination qui seraient perdues dans l éventualité d une séparation du Québec. L étude Legault estimait les gains budgétaires nets de l indépendance à 13,8 milliards sur la période à L hypothèse centrale du document est que les investissements, la population, les emplois et les marchés financiers ne subiraient aucun impact à la suite de ce changement politique important. Cette hypothèse n est tout simplement pas crédible. D autres scénarios auraient dû être étudiés afin d illustrer l effet des incertitudes générées par la séparation du Québec. De toute façon, même en supposant que la séparation ne produirait aucun impact économique négatif, lorsqu on adopte des hypothèses plus réalistes que celles retenues par Les finances d un Québec souverain, les gains annoncés disparaissent. Par exemple, le «budget Legault» suppose que le gouvernement fédéral accepterait que la part du Québec dans les passifs de l État canadien s établisse à 18,2 % alors que le poids de la population du Québec au Canada est de 23,5 %. Mieux encore, l étude suppose que le gouvernement fédéral accepterait de garder dans son bilan la part de la dette du Québec, c est-à-dire qu un Québec indépendant n aurait qu à payer au fédéral les intérêts sur cette dette. Comme les Québécois ont profité comme tous les Canadiens des biens publics offerts par le gouvernement fédéral, il est plus logique d estimer la part du Québec dans la dette nationale à 23,5 %. De plus, le gouvernement canadien refuserait certainement de garder la part de la dette du Québec dans son bilan, car cela équivaudrait à une subvention versée au Québec à la suite de sa séparation du Canada. On exigera tout simplement que le Québec refinance sur les marchés la part de la dette qui lui revient. Le Québec se retrouverait ainsi avec une dette dépassant les 100 % de son PIB, ce qui entraînerait une diminution de sa cote de crédit et une augmentation des frais d intérêt. De plus, l étude n aborde pas la question de la devise. De façon générale, Les finances d un Québec souverain tendent à sous-estimer les dépenses que le Québec devrait assumer pour maintenir les services du gouvernement fédéral. Le document ne démontre pas comment il sera possible de maintenir ces services avec seulement 17,4 % des dépenses fédérales, l hypothèse retenue, alors qu Ottawa consacre actuellement 23,5 % de ses dépenses à la province. Le transfert de nombreuses missions du gouvernement fédéral au Québec et des fonctionnaires fédéraux dans la fonction publique provinciale est une entreprise colossale qui est présentée, dans le document du Parti québécois, comme une simple opération comptable. Les nombreuses recherches menées sur la question des fusions d organisations démontrent que 7

8 celles-ci sont complexes et s accompagnent d une rationalisation menant à une réduction nette de l emploi. Très souvent a-t-on vu la complexité de l intégration faire en sorte que les synergies ou réductions de coûts réalisées furent bien inférieures aux prévisions. Le «budget Legault» ignore aussi la question des coûts de démarrage et d apprentissage des nouvelles missions assumées par un Québec indépendant. Contrairement à l hypothèse de l élimination des chevauchements, l indépendance du Québec entraînerait une duplication des coûts, des fonctions déjà assumées par le gouvernement fédéral étant prises en charge par le gouvernement du nouveau pays. Tous ces coûts de démarrage devraient être estimés dans une étude complète de la question. Lorsque l on considère d autres hypothèses que celles retenues dans l étude, le surplus estimé se transforme en un déficit qui forcerait le gouvernement d un Québec indépendant à prendre des décisions très difficiles. Divers programmes existants devraient être remis en cause pour éviter des hausses d impôt ou encore une détérioration insoutenable de la situation financière du gouvernement. En somme, même si les Québécois croient, à l instar des habitants de plusieurs autres provinces, ne pas toujours recevoir leur juste part du financement fédéral, tout indique que le Québec n a pas d intérêt économique et financier à quitter la fédération. Les négociations sur le partage de l assiette fiscale et des compétences font partie intégrante du régime fédéral. Dans toutes les fédérations, les États membres ne peuvent pas toujours être pleinement satisfaits des arrangements fiscaux et du partage de responsabilités avec le pouvoir fédéral. Toutefois, comme nous croyons l avoir montré, les avantages d appartenir à une fédération dépassent largement les inconvénients propres à ce système politique. 8

9 INTRODUCTION La présente étude porte sur le financement de la fédération canadienne, plus spécifiquement sur la question du présumé déséquilibre fiscal entre le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral. Le concept de déséquilibre fiscal, qui n est pas nouveau et qui a déjà fait l objet d analyse dans la littérature sur le fédéralisme fiscal, est apparu dans les débats publics au Canada au début des années Le Parti Québécois, alors au pouvoir, n a cessé de soutenir que les «revenus sont à Ottawa et les besoins et donc les dépenses sont à Québec». Le financement d une fédération est beaucoup plus complexe que ne le suggère cette formule simpliste. De plus, contrairement à l hypothèse sur laquelle les souverainistes fondent depuis longtemps plusieurs de leurs propositions, la logique économique ne soutient pas la thèse voulant que le rapatriement des revenus perçus par le gouvernement fédéral au Québec et des dépenses assumées par ce dernier au Québec permettrait à un Québec indépendant de produire des surplus de revenus, surplus qui régleraient le problème du manque de ressources du gouvernement provincial. Le Québec profite à l intérieur de la fédération canadienne de la richesse de l ensemble du Canada et bénéficie d économies d échelle substantielles associées aux biens publics supportés par le gouvernement fédéral, c est-à-dire par l ensemble des Canadiens. Il est essentiel, dans un premier temps, de passer en revue les grands principes du fédéralisme fiscal. Nous pourrons ainsi replacer dans un contexte global la discussion sur le déséquilibre fiscal au Canada. La première partie de cette étude porte donc sur les fondements du fédéralisme. Ce modèle politique permet à des régions de mettre en commun des ressources pour financer des dépenses qui profitent à toutes. Nous verrons les avantages d un régime fédéral et aussi les difficultés qu il peut poser en matière de partage des pouvoirs et des revenus. Nous ferons également une brève comparaison du fédéralisme canadien avec les autres types de fédéralisme dans le monde afin d illustrer en particulier la question de la centralisation et de la décentralisation des champs de compétence. La seconde partie de l étude analysera l évolution du financement de la fédération canadienne au fil des ans. Nous nous pencherons notamment sur le système de péréquation, principal outil du gouvernement fédéral pour mieux répartir la richesse entre les provinces. Nous examinerons de plus près le débat sur le déséquilibre fiscal entre les provinces et le gouvernement fédéral. Enfin, dans la dernière partie, nous analyserons les avantages pour les finances du gouvernement du Québec de la participation de la province à la fédération canadienne et les erreurs commises par les souverainistes lorsqu ils estiment l impact de l indépendance sur la situation économique et financière de l éventuel pays.. 9

10 1LES FONDEMENTS DU FÉDÉRALISME Le fédéralisme est une forme d organisation de l État comportant plusieurs caractéristiques et pratiques institutionnelles qui lui sont propres. Une de ces caractéristiques est la séparation des pouvoirs entre l État fédéral et les États fédérés. Une fédération peut naître de la réunion de plusieurs États au sein d un même État fédéral ou de la scission d un État unitaire en plusieurs entités fédérées. La dualité étatique ainsi créée renvoie à une double loyauté des citoyens: l une à l égard de la Fédération, l autre à l égard de l État membre. Un régime fédéral existe dans plusieurs pays, notamment en Allemagne, en Suisse, aux États-Unis, en Belgique, en Autriche, en Russie et au Canada. Le fédéralisme peut prendre plusieurs formes selon le pays et l époque. En Allemagne, le modèle adopté est décentralisé alors que l Autriche a opté pour un modèle plus centralisé 1. En fait, le régime fédéral se présente comme une solution de rechange au modèle de l État unitaire. À la suite d un voyage aux États-Unis, Alexis de Tocqueville, a été parmi les premiers commentateurs à vanter (dans De la démocratie en Amérique, publié en 1835) les vertus du fédéralisme qui permet d opérer une division des tâches entre le pouvoir central et les États. Le premier s occupe de grands secteurs qui intéressent tout le pays, tel le commerce international, tandis que les seconds, plus près des citoyens, sont responsables des questions régionales. Les systèmes fédéraux ont évolué au cours des décennies, mais le principe de la division des tâches demeure au cœur du modèle. Ce système veut exploiter l ensemble du marché national pour obtenir des économies d échelle, d envergure, de réseau et de coordination dans la livraison des services publics et en faire ainsi bénéficier tous les citoyens d un pays. Parce qu elle perdrait ces économies, il en coûterait beaucoup plus cher à chaque région d assumer les dépenses du gouvernement central pour maintenir un niveau de services publics comparable. L appartenance à un régime fédéral comporte de nombreux avantages pour les États membres. Mais il y a fréquemment, dans les pays qui ont adopté ce régime, des tensions entre les gouvernements régionaux et l État central. En effet, la traduction fiscale du fédéralisme qui doit refléter les compétences de chaque niveau de gouvernement n est ni simple ni facile; subsistent nécessairement des zones grises. Néanmoins, dans l ensemble, les avantages sont tels que les régimes fédéraux sont généralement stables. Le fédéralisme a fait l objet de diverses analyses visant à identifier ses caractéristiques, ses avantages et ses limites 2. Le rôle de l État central Un des principes fondamentaux du fédéralisme est donc la division des tâches entre les paliers d administration. Chaque entité se spécialise dans les activités où elle possède un avantage comparé de façon à assurer une production efficace de services publics. On confie à l État central les responsabilités qui touchent l intérêt national comme la défense, un bien public qui profite à tous les citoyens. L État central est en mesure d obtenir d importantes économies d échelle et de coordination en utilisant son pouvoir de taxation pour acheter les équipements militaires et pour recruter et entraîner les soldats au nom de l ensemble des citoyens du pays Dans un livre de référence publié par le prestigieux Brookings Institution en 1974, The Economics of Public Finance, on retrouve une étude du fédéralisme qui demeure une référence essentielle. Dans les travaux de la Commission MacDonald, on retrouve également des études de référence sur le fédéralisme, notamment, l étude «Le fédéralisme fiscal» de M. Krasnick, volume 65, publié en 1986 par le gouvernement du Canada. Plusieurs études se sont ajoutées à cette liste, notamment une revue approfondie de la littérature de W.E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, vol. 37, no 3, September 1999, p

11 En développant un état-major compétent, le gouvernement central peut dégager des économies d envergure pour le déploiement des différents corps d armée. L expérience acquise dans l achat d équipement militaire et lors des entraînements avec les forces armées de pays alliés permet aussi d obtenir des économies de réseau essentielles à une gestion et une utilisation efficace de l armée aussi bien pour des tâches civiles que celles de protection du territoire. Toutes ces économies ne seraient pas réalisables si chaque État membre de la fédération possédait sa propre armée. Au Canada présentement, l enjeu des ressources naturelles et du passage du Nord-Ouest en mer Arctique permet une illustration des avantages du fédéralisme. L achat d équipements militaires (brise-glaces géants, navires de patrouille etc.), les recherches pour rassembler des données étayant les revendications territoriales canadiennes et pour localiser des ressources naturelles, la construction d un port en eau profonde sont autant de dépenses rendues possibles parce que le gouvernement canadien peut utiliser son pouvoir de taxation à l échelle du pays et de marchandage auprès des équipementiers pour obtenir d importantes économies d échelle. Une province seule, si elle était indépendante, ne serait pas en mesure de faire toutes les dépenses essentielles à l affirmation de sa souveraineté sur la portion de territoire de la mer Arctique dont elle se prétendrait propriétaire. Elle devrait conclure un accord avec le reste du Canada pour payer la partie des dépenses qu elle devrait assumer et ce, en ne comptant que sur son pouvoir régional de taxation. Autre exemple : une gestion centralisée des services de télécommunications permet de définir des standards nationaux et des règles grâce auxquels on profite d une technologie commune et de façons de faire semblables à l origine d économies d échelle et de réseau. Également, comme la pollution n est pas seulement un enjeu régional, il est essentiel que le gouvernement central édicte des normes pour l ensemble du pays, ce qui n empêche pas chaque État membre d avoir ses propres règles, surtout pour les questions qui ont un caractère local. De même, le transport entre les États est une responsabilité qui revient au gouvernement central de façon à assurer les services qui profitent à l ensemble des agents économiques du territoire national. Par opposition, le transport local, comme les services de transport en commun dans une agglomération urbaine, profitent essentiellement aux citoyens d un seul État et relèvent alors du gouvernement régional. La question de l environnement peut être un sujet de tension entre le gouvernement central et les États fédérés si les objectifs visés ne sont pas les mêmes. Aux États-Unis par exemple, la Californie a souvent été à l avant-garde et a forcé l industrie de l automobile à réduire les émissions des véhicules alors que le gouvernement central avait une attitude plus permissive. Présentement au Canada, la plupart des provinces ont des objectifs de réduction des émissions plus ambitieux que ceux du gouvernement fédéral. Ce dernier devrait au contraire être un leader et inciter les provinces plus polluantes à réviser leurs objectifs. En définitive, le conflit devra être tranché par les électeurs. Dans la plupart des fédérations, la responsabilité du commerce international est confiée au gouvernement central. D abord, les entreprises qui font des affaires sur l ensemble du territoire d une fédération voudront bénéficier d une grande fluidité des échanges, ce qui suppose une coordination entre les États membres pour l établissement de normes commerciales. Sur le marché international, le gouvernement fédéral possède par sa taille un pouvoir de négociation plus important que celui d un État membre. C est pourquoi, depuis quelques décennies, la tendance est au regroupement de pays au sein d unions commerciales. De plus, le gouvernement central va viser, par la conclusion d accords commerciaux ou la participation à de grands organismes internationaux, à optimiser l utilisation de l ensemble des ressources du pays au profit de tous les États membres. Chacun de ceux-ci peut ainsi profiter du développement de ressources dans un autre État membre, soit par la voie commerciale, soit parce que ces ressources contribuent à l enrichissement de l ensemble du pays. 11

12 Les effets de débordement Le fédéralisme permet de prendre en compte le phénomène de «spill-over» (ou «effets de débordement») vers d autres États de la fédération des bénéfices découlant des dépenses ou activités d un État membre. Plusieurs activités soutenues par les États membres ont des impacts sur les États voisins. Parce que les États estiment qu une partie des bénéfices de certaines dépenses dans des secteurs stratégiques leur échappent, ils auront tendance à sous-investir dans ces domaines. Pour éviter un tel sous-financement des programmes de dépenses publiques, le gouvernement central pourrait offrir un transfert d argent aux États qui permettrait d obtenir un niveau optimal de dépenses pour les responsabilités qui leur reviennent 3. Comme il est difficile d estimer ce niveau optimal de dépenses, les gouvernements centraux font plutôt des transferts vers les États, à partir de règles simples, pour compenser au moins en partie ces effets de fuite et récupérer au nom de l ensemble des citoyens les bénéfices des dépenses au niveau du pays. Le cas classique est celui des dépenses en éducation, qui relèvent en général des États fédérés. Les gens formés dans un État peuvent aller travailler dans les États voisins de sorte que celui qui a assumé les coûts de la formation d une personne n en récolte pas les bénéfices. Pour cette raison, les États pourraient être incités à moins dépenser en éducation s ils estiment perdre une partie significative des bénéfices. On peut se retrouver ainsi dans une situation d un sous-investissement en éducation par les États au détriment de l ensemble du pays. C est ce phénomène qui justifie une intervention au niveau financier et économique du gouvernement fédéral en éducation même si la livraison des services ne relève pas de sa compétence 4. Le gouvernement central peut ainsi soutenir le développement du capital humain pour le bénéfice de l ensemble du pays. Les transferts du gouvernement fédéral aux provinces génèrent aussi des effets de débordement et à ce titre pourront rendre plus acceptables aux provinces plus riches la redistribution de la richesse faite par le gouvernement central. Par exemple, les paiements de péréquation du fédéral aux provinces relativement pauvres proviennent en bonne partie des provinces plus prospères. Mais les sommes reçues peuvent servir aux provinces de l Atlantique à acheter des équipements fabriqués au Québec et en Ontario, où se trouvent les grands manufacturiers du Canada. Plusieurs interventions du gouvernement fédéral ont de tels effets qui profitent à l ensemble des États membres de la fédération. Les risques de chevauchement Il existe dans toutes les fédérations des chevauchements de juridiction dont l ampleur varie selon le modèle politique retenu. Comme le Canada est une des fédérations les plus décentralisées au monde, les provinces jouissent d une marge de manœuvre importante dans la mise en place de programmes. On peut par conséquent s attendre à ce qu il y ait, du moins en apparence, un chevauchement entre les interventions des deux paliers de gouvernement. L existence de tels chevauchements, si elle était bien établie, devrait conduire à des ententes entre le gouvernement central et les provinces visant à les éliminer et à en réduire le coût. Il y a eu au Canada plusieurs ententes de ce genre, ententes dont le Québec a profité, notamment dans le domaine de la formation de la main-d oeuvre J.M. Buchanan, Federalism and Fiscal Equity, American Economic Review, Volume 40, September 1950 et D. Netzer, State-Local Finance and Intergovernmental Fiscal Relations, The Economics of Public Finance, The Brookings Institution, Si ces dépenses fédérales au Canada sont justifiées au niveau économique, leur légalité constitutionnelle ne fait pas consensus, l Acte de 1867 étant silencieux à ce sujet. Voir : N. Verrelli The Federal Spending Power, Working paper, Institute of Intergovernmental Relations, Queen s University, May

13 Encore faut-il savoir ce qu on entend par «chevauchement». On emploie souvent ce terme dans le sens de «double emploi». Or, il est très rare qu un programme d un palier de gouvernement fasse double emploi avec un programme d un autre palier. Pour qu il en soit ainsi, il faudrait en effet que le même service soit offert à la même clientèle par les deux paliers de gouvernement 5. Souvent, ce qui peut apparaître comme un chevauchement est en fait une complémentarité. Dans le domaine de la santé par exemple, Santé Canada s occupe de l homologation des médicaments et génère ainsi des économies d échelle et d envergure pour toutes les provinces. Une province qui voudrait se séparer devrait prendre cette fonction à sa charge ; il n y aurait pas élimination d un chevauchement mais duplication de tâches et donc gaspillage de ressources. Dans d autres cas de chevauchement apparent, un programme fédéral semblable à un programme provincial s adresse à une clientèle différente. Enfin, le fédéralisme évolue et peut toujours être amélioré par une définition plus précise de certaines compétences. En effet, il existe des champs d activité qu on pourrait qualifier de zones grises et qui peuvent être une source de chevauchement, l environnement constituant un bon exemple à cet égard. Si on constate qu il y a effectivement chevauchement dans un secteur donné et que cela s avère un gaspillage de ressources, les deux paliers de gouvernement peuvent oeuvrer à le faire disparaître ou encore s assurer d une gestion qui en limite les effets 6. Mieux les compétences sont définies, moins il y aura de chevauchements. Le Québec a intérêt, notamment au sein du Conseil de la fédération, à s associer aux autres provinces pour identifier les véritables chevauchements. Une fois les faits établis, les provinces peuvent entamer des négociations avec le gouvernement fédéral afin d arriver à une entente pour abolir le programme de dépenses jugé inutile et ainsi libérer des ressources qui pourront être affectées à d autres usages, y compris à une réduction des impôts. Le concept de déséquilibre fiscal La notion de déséquilibre fiscal apparaît tôt dans la théorie de la fiscalité en régime fédéral. Cette question se pose lorsque l on regarde quel palier de gouvernement serait économiquement le plus apte à prendre en charge certaines dépenses et d autre part, à percevoir les revenus pour financer un niveau optimal de ces dépenses 7. Ainsi, les États constituants devraient se voir confier toutes les dépenses produisant peu d effets de fuite des bénéfices vers les autres États. On pense entre autres au transport collectif dans les régions urbaines. Du côté des revenus, des économies d échelle et d envergure peuvent être obtenues si on confie la perception des taxes au gouvernement central, celui-ci se chargeant ensuite d opérer des transferts vers les États fédérés. De plus, les États fédérés ne sont pas les mieux placés pour lever des impôts lorsque les objets ou les agents économiques que l on veut taxer peuvent se déplacer d une région à l autre. Le gouvernement fédéral devrait donc, théoriquement, se charger de l imposition des taxes et des impôts, pour ensuite transférer une partie des sommes recueillies aux États membres. La décision des États fédérés de gérer leur propre fiscalité est surtout une décision politique reposant sur l idée qu il leur faut contrôler de façon souveraine une partie de leurs revenus. L existence d un régime fiscal complexe dans chaque État membre et l utilisation de la fiscalité comme moyen d attirer les personnes et les investissements vient perturber l allocation des ressources dans un pays et réduire sa performance économique. L impôt sur le revenu des particuliers par les États est la voie qui cause le moins de distorsions dans l allocation des ressources M. Salvail, «Le chevauchement des programmes fédéraux et provinciaux», Ministère des finances, Gouvernement du Canada, décembre 1992, Comité mixte spécial sur le renouvellement du Canada (Comité Beaudoin-Dobbie) «Un Canada renouvelé». Rapport du Groupe d étude. Ottawa, Ce comité a proposé diverses mesures pour limiter les chevauchements. J.M. Buchanan, Federalism and Fiscal Equity, op.cit. 13

14 alors que les impôts sur les compagnies devraient être évités par les États fédérés, en raison de leur impact négatif sur l allocation des ressources 8. À cet égard, le Canada, avec la Suisse, est parmi les fédérations les plus fiscalement décentralisées, ce qui rend l étude sur le déséquilibre fiscal encore plus complexe 9. Il devient en effet très difficile de définir ce qu est le déséquilibre fiscal puisque tous les États membres disposent de leur propre fiscalité, celle-ci étant parfois en concurrence avec celles du gouvernement fédéral et des autres provinces. Autre dimension de cette décentralisation, les provinces peuvent adopter des mesures fiscales qui viennent annuler ou contrecarrer les politiques du gouvernement central. Ainsi, en matière de fiscalité, la fédération canadienne, en raison de sa décentralisation et des décisions politiques qui ont été prises, s éloigne sensiblement du modèle économique permettant une allocation optimale des ressources 10. Le gouvernement central peut faire les transferts qu il estime essentiels pour tenir compte des effets de débordement et assurer la livraison de services fondamentaux, comme la santé, à un niveau comparable dans chaque État. Il peut aussi assurer une meilleure répartition de la richesse entre les États. Mais au-delà de ces services, il peut laisser aux États membres le soin de financer les services qu ils décident d offrir à leurs citoyens. Ce principe est d ailleurs reconnu dans le budget présenté en mars 2010 par le gouvernement du Québec; le ministère des Finances y reconnaît que les services publics plus importants au Québec que dans d autres provinces se traduisent notamment par une fiscalité plus lourde. La répartition de la richesse Une autre dimension fondamentale du fédéralisme a trait aux écarts de richesse entre les États membres. Un État riche est en mesure d offrir de meilleurs services publics avec le même niveau de taxation que celui d un État pauvre. Ou encore, s il offre des services comparables à celui des États pauvres, il le fera en imposant à ses citoyens un fardeau fiscal bien inférieur à celui existant dans les États moins nantis. Pour réduire ces disparités et assurer à tous les citoyens du pays un niveau de services publics comparables, le gouvernement central, grâce à son pouvoir de taxer à l échelle nationale, peut redistribuer le produit des impôts en opérant des transferts vers les États pauvres, ce qui leur permet d offrir des services standardisés au niveau national. Ce mécanisme de transfert depuis les États riches vers les moins nantis relève de l équité horizontale dans une fédération, c est-à-dire une répartition équitable de la richesse entre les États membres. Ces transferts peuvent être conditionnels à leur utilisation pour certains services comme ceux reliés à la santé. Les transferts inconditionnels permettent aux États d utiliser comme ils l entendent les sommes transférées. Les paiements de transfert du gouvernement central devraient donc niveler les services publics offerts dans les différents États de la fédération. Ces transferts se basent sur une formule d égalisation qui a comme objectif d acheminer les transferts vers les juridictions qui ont une capacité fiscale relative plus faible que la moyenne nationale. Ils peuvent ainsi atténuer ou éliminer le déséquilibre fiscal horizontal. Toutefois, si des États pauvres veulent offrir des services publics plus généreux que ceux arrimés aux transferts, ils devront imposer aux agents économiques un fardeau fiscal plus élevé, ce qui risque d avoir l effet pervers de faire fuir les investisseurs ou le capital humain qualifié vers les autres États; ils se retrouvent alors encore plus pauvres. 8. W.E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, vol. 37, no 3, Septembre 1999, p G. Hale, Federalism and Canada s Economic Union : the Past 20 Years, in Prospects for Canada, D.E.W. Laidler and W.B.P. Robson editors, The C.D. Howe Institute, Rappelons que dans toutes les provinces sauf le Québec, le gouvernement fédéral perçoit l impôt provincial. Il en envoie ensuite le produit aux gouvernements provinciaux, une formule qui réduit les coûts de perception. Le Québec perçoit lui-même son impôt sur le revenu. Certains ont proposé que le gouvernement provincial perçoive l impôt fédéral pour ensuite le remettre à Ottawa. Cette façon de faire pourrait réduire des coûts de perception. Toutefois, elle irait à l encontre de l optimisation de l allocation des ressources dans l ensemble du pays. 14

15 Au Canada, ce mécanisme de redistribution de la richesse est connu sous le nom de «péréquation». La Commission royale d enquête sur l Union économique (commission MacDonald, ) a situé ainsi la péréquation : On peut avoir à la fois l avantage économique et politique d appartenir à un pays plus vaste doté de ressources financières, politiques et naturelles plus grandes, et l avantage social inhérent au pouvoir des provinces de fixer elles-mêmes leurs priorités dans beaucoup de domaines de première importance par rapport à leur situation culturelle particulière. L autonomie provinciale est vide si la province ne dispose pas des ressources financières nécessaires pour exercer son autonomie. L intégration économique de l ensemble du Canada offre l avantage commun d une utilisation plus efficace des ressources collectives et permet donc aux membres de l union de disposer de moyens plus considérables pour poursuivre leurs activités communes et distinctes. L association en un seul pays offre les avantages d une forte intégration économique et, grâce à la péréquation, elle permet en même temps aux provinces de disposer de recettes fiscales comparables pour conduire efficacement leurs politiques sociales 11. En ce qui a trait au Québec, la Commission ajoute : Dans le cadre d un régime de péréquation, lorsque la mobilité des gens est entravée par des obstacles linguistiques ou culturels qui pourraient empêcher ces personnes de profiter pleinement de l intégration économique nationale, comme dans la province de Québec, la province en question ne subit pas les conséquences d une capacité fiscale inférieure dans la prestation de ses services ni dans l exécution de ses politiques sociales 12. Un autre avantage du fédéralisme a trait à la capacité du gouvernement central d assurer la stabilisation économique du pays avec des moyens qui dépassent ceux des États membres, telle la capacité d emprunt et celle de dépenser sur l ensemble du territoire 13. En effet, le gouvernement central peut emprunter à des conditions plus avantageuses que ne le peuvent les États fédérés et en faire profiter l ensemble du pays. L utilisation d une monnaie commune facilite les transactions de toute nature entre les États fédérés. La banque centrale de la fédération va assurer la stabilité de la devise, stabilité essentielle à un climat favorable aux investissements et à la croissance économique. De façon générale, la décentralisation dans les États fédérés a pris de l importance autant dans le monde industrialisé que dans les pays en voie de développement. Au fur et à mesure que l économie d un pays se développe, des gains peuvent émerger d une plus grande décentralisation fiscale 14 au sein d un régime fédéral. Aux États-Unis par exemple, le gouvernement central a confié une part significative de responsabilités aux États dans la mise en place de plusieurs programmes importants. Cette décentralisation repose sur l hypothèse que les gouvernements locaux, plus proches de leur population, seront plus réceptifs et mieux aptes à répondre aux préférences particulières de leurs concitoyens. Toutefois, la décentralisation a des limites et un système fédéral vise à conjuguer les forces de chaque niveau de gouvernement dans la reddition des services publics. Il importe donc aux gouvernements d un État fédéral de comprendre quelles fonctions sont plus efficaces lorsqu elles sont centralisées et lesquelles gagnent à être décentralisées. Il s agit d un aspect fondamental du fédéralisme fiscal 15. Cependant, on ne peut établir de façon précise le niveau optimal de décentralisation. D autant que celui-ci doit être 11. Citation du professeur J.F. Graham dans M. Krasnick «Le fédéralisme fiscal», Commission royale sur l union économique et les perspectives de développement du Canada, volume 65, gouvernement du Canada, Ibidem 13. W.E. Oates, op.cit. 14. R.W. Bahl,et J.F. Linn. Urban Public Finance in Developing Countries, Oxford University Press, W.E.Oates, op.cit. 15

16 acceptable au plan politique. Les négociations entre paliers de gouvernement font donc partie intégrante d un système fédéral 16 dans la recherche d un maximum d efficacité. Parmi les conclusions de la Commission MacDonald, on note que les commissaires favorisaient une approche fonctionnelle du fédéralisme plutôt qu une approche idéologique et rigide 17. La question de la centralisation ou décentralisation des pouvoirs dans la fédération canadienne devrait être abordée sous l angle des besoins des citoyens et de la façon la plus efficace de les satisfaire. On recommande donc aux gouvernements fédéral et provinciaux de faire preuve de souplesse. Les commissaires ne proposent pas de modifier le partage constitutionnel des compétences mais plutôt de favoriser un fédéralisme flexible. Une des plus importantes recommandations de la Commission portait sur la négociation d un accord de libre-échange avec les États-Unis. Le gouvernement libéral du Québec, mais aussi des membres influents du courant indépendantiste, étaient favorables à un tel accord alors que d autres provinces, notamment l Ontario, l étaient moins. Le Québec a fait de nombreuses représentations auprès du gouvernement fédéral en vue d influencer les dispositions de l Accord. Paradoxalement, alors que tous les gouvernements du Québec ont en général fait des efforts pour accroître l autonomie de la province au sein de la fédération, la conclusion d un accord de libre-échange amenait le gouvernement fédéral à négocier non seulement à l intérieur de domaines de compétence partagés, mais aussi dans des domaines généralement réservés aux provinces. L Accord de libre-échange avec les États-Unis et plus tard celui qui a inclu le Mexique (Alena), ont amené les provinces à éliminer un certain nombre de barrières non-tarifaires. Les gains économiques potentiels étaient suffisants pour amener le Québec à accepter d abandonner certains pouvoirs touchant le commerce à la fois sur le marché canadien et international. Il s agissait d une approche très pragmatique du partage des compétences entre les provinces et le gouvernement fédéral. La littérature sur le fédéralisme démontre les multiples avantages pour les États de faire partie d une fédération. Si on reconnaît la complexité de certains enjeux comme les effets de «spill-over» entre les États, on n arrive pas en pratique à des mesures précises de ces phénomènes ni à un code de règles spécifiques à respecter afin de maximiser les avantages d une fédération. Il doit y avoir entre les États membres des accords politiques qui représenteront des compromis et qui ne peuvent satisfaire toujours et entièrement tous les membres 18. Par exemple, les États plus prospères peuvent accepter que le gouvernement central effectue une redistribution de la richesse vers les États moins bien nantis, mais il y a une limite à cette redistribution que les États plus riches refuseront de franchir 19. Par ailleurs, il est clair que le retrait d un État membre, particulièrement s il fait partie des États les moins riches, comportera pour lui des coûts très importants et des pertes de revenus. Ceux-ci devront être assumés par l ensemble des citoyens de l État sécessionniste, mais aussi, de façon beaucoup moins marquée, par les autres membres de la fédération en raison des pertes d économies d échelle, d envergure, de réseau et de coordination. C est ce que l on pourrait appeler une issue perdante pour toutes les parties (lose-lose situation). 16. «Réconcilier l irréconciliable : s attaquer au déséquilibre fiscal au Canada», Le Conseil de la fédération, Comité consultatif sur le déséquilibre fiscal, Rapport fiscal au 31 mars Commission royale sur l union économique et les perspectives de développement du Canada, Rapport, Approvisionnements et Services Canada, Ottawa, 1985, Volume I, II et III. 18. Des compromis sont incontournables même lorsque les États sont indépendants comme le démontrent les négociations ardues entre les pays membres de l Union économique européenne pour résoudre les problèmes financiers de certains États membres. 19. Au Canada, le système de fixation du prix du pétrole lors du choc pétrolier des années 1970, mis en place par le gouvernement Trudeau, est un exemple d abus du gouvernement central au détriment des provinces plus riches, en plus d être une très mauvaise politique au plan de l allocation des ressources du pays. Ce système consistait à imposer une taxe sur le pétrole de l Ouest canadien et à utiliser le produit de cette taxe pour subventionner le prix des importations de pétrole en provenance de l étranger et ce, afin de réduire le prix payé par les consommateurs du Québec, de l Ontario et des provinces atlantiques. 16

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