AVIS POUR UNE POLITIQUE GOUVERNEMENTALE DE DÉVELOPPEMENT RURAL

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1 AVIS POUR UNE POLITIQUE GOUVERNEMENTALE DE DÉVELOPPEMENT RURAL Solidarité rurale du Québec Instance-conseil du gouvernement en matière de développement rural Janvier 1999

2 Préambule Tous ceux qui comme nous ont marché le Québec à la rencontre de ses habitants en sont revenus marqués. Le monde rural, c est personnes, vivant sur 80 % du territoire habité et regroupées dans plus de 1200 municipalités. Les ruraux sont le Québec. Pour certains, ils représentent le Québec profond, la tradition, la continuité. Pour d autres, ils sont agriculteurs, car cette activité est omniprésente sur le territoire. Hier encore, ils étaient pêcheurs. Ils sont bûcherons. Ils font partie de l imaginaire littéraire et télévisuel des Québécois. Ils sont tout cela et bien plus encore. Des Gaspésiens, des Beaucerons, des gens du Lac, du Saguenay, de l Abitibi, du Témiscamingue, de l Estrie... Et avant tout, ils sont de Laforce, de Saint-Prosper, de Watton, de Sainte-Jeanne-d Arc, de Saint-Esprit, de Saint-Raymond, de la Guadeloupe, de tous ces villages dont on ne sait, à l évocation de leur nom, s ils sont de l Est, de l Ouest, du Nord ou du Sud. Tous, ils sont d ici. Nous les avons rencontrés, nous sommes leur porte-voix, et non leur porte-parole, car notre mandat n est pas de traiter en leur nom. 2

3 Tel l écho, nous portons leurs cris les plus forts. On peut nous reprocher de ne pas tout dire, mais comment traduire l âme de tant de gens? Nous avons privilégié les anonymes, les sans-voix, laissant à d autres le choix des mots affadis. Notre discours tonne comme l éclair avant la Saint-Pierre, dont on disait qu il était de roche. Bruit sourd et assommant qui roule dans les vallées, se répercute contre les montagnes, pour se perdre dans le fleuve. Nous les voulons pour juges, nous serons leur vent. Vent du nordet pour rappeler leur souvenir. Vent du suroît pour dire leur capacité de changement. Vent d ouest pour peindre des ciels bleus et rouges, pour dire qu ils croient en des jours meilleurs. Ils sont, et nous sommes, d ici, debout pour dire que nous méritons mieux, en partage, que ce qu on nous laisse. Pierre Desjardins 3

4 Table des matières Introduction Le mandat, le processus 5 Cadre général de réflexion Une définition du monde rural 7 Les principes généraux d une politique de développement 10 La régionalisation et la décentralisation 12 Des constats, des pistes de solution, des actions à entreprendre Le territoire 16 Des femmes et des hommes 20 Des produits 25 Conclusion Des perspectives 35 Une synthèse des actions 38 Bibliographie 44 Présentation de Solidarité rurale du Québec 4

5 Introduction Le mandat et le processus Un peu d histoire. À la suite de la Conférence sur le devenir social et économique du Québec, le gouvernement a mis en place un groupe de travail sous la présidence de Solidarité rurale du Québec pour effectuer une étude sur les villages prospères. L objectif de l étude était d identifier les conditions qui ont permis à un certain nombre de villages d atteindre un tel développement qu ils se retrouvaient en situation de suremploi. Dans ses conclusions, l étude recommandait notamment au gouvernement la nomination d un ministre de la Ruralité ; l élaboration d une politique de développement rural ; la formation d un Conseil de la ruralité. En 1997, le ministre responsable du Développement des régions répondait à quelques-unes de ces recommandations dans le cadre de la Politique de soutien au développement local et régional. Entre autres mesures, la politique prévoyait la mise en place d un programme d aide financière facilitant l embauche d animateurs ruraux et faisait de Solidarité rurale du Québec une instance-conseil du gouvernement du Québec en matière de développement rural. Le premier mandat confié à l instance-conseil est d aviser le gouvernement sur la teneur d une politique de développement rural. Afin de répondre à cette demande, Solidarité rurale du Québec a adopté une démarche sur trois fronts. Premièrement, l organisme a effectué une tournée d échanges avec les ruraux, tant les citoyennes et les citoyens que les représentants des organismes actifs dans le milieu. Cinquante rencontres dans autant de villes et villages sur l ensemble du territoire québécois ont eu lieu. Pour nourrir la discussion, Solidarité rurale a préparé un document intitulé Outils de discussion qu il a diffusé à plus de exemplaires. Les résultats de cette tournée sont compilés dans une synthèse nommée La passion du monde rural. Deuxièmement, les membres du conseil d administration de la coalition ont été invités à présenter des mémoires sur le développement rural. L essentiel de ces mémoires est repris dans un document intitulé Mémoires. Notons ici que des organismes nationaux, non-membres de notre coalition, ont tenu également à déposer des mémoires bien que nous n ayons pas sollicité leur participation. Finalement, nous avons commandé une étude à des universitaires afin d obtenir un portrait du rôle de certains gouvernements en matière de développement rural. De plus, nous avons mené une mission d étude en Europe. Les résultats de l étude se présentent sous la forme de deux rapports de recherche : Politiques de développement rural au Canada et à l étranger et Motifs, orientations et éléments de stratégies préconisés par l Union européenne et l OCDE en matière de développement rural. Les échanges qui 5

6 ont eu lieu lors de la mission européenne, surtout ceux du Séminaire de Paris, sont présentés dans le rapport de mission. En somme, après 15 mois de travail, Solidarité rurale du Québec arrive avec une synthèse rigoureuse et nuancée des attentes des ruraux. Elle découle des propos de quelque 2000 citoyens et citoyennes entendus au cours de la Tournée provinciale, de l analyse systématique des 150 mémoires présentés, du contenu des travaux de recherche commandés et de milliers de pages de textes, de nombreux déplacements, de non moins nombreuses lectures et vives discussions sur le sujet, sans compter les quelques réunions du conseil d administration. Le comité aviseur de l équipe de travail composé des membres du conseil d administration de Solidarité rurale du Québec, des délégués des groupes régionaux en lien avec la coalition et d universitaires en vient à la conclusion que le redéploiement de la prospérité dans les villages passe par la réponse que le Québec donnera aux attentes des ruraux. 6

7 Cadre général de réflexion Définition du monde rural Il est essentiel que le gouvernement adopte une définition du monde rural. Il faut délimiter le champ d investigation, identifier correctement les problématiques et cerner les enjeux afin de mettre en place des moyens d intervention efficaces. L adoption d une définition du monde rural québécois et sa caractérisation sont primordiales et dépassent largement le seul problème de sémantique. Jusqu au début des années 1960, l espace rural se conjuguait avec agriculture, forêt, pêche et mines. Il désignait le territoire et les communautés dont l économie était fondée essentiellement sur l exploitation de ces ressources. Le territoire était vaste, les communautés essaimées, la population de faible densité, les communications difficiles, l accès aux services éducatifs et de santé précaire, la natalité et le niveau d autarcie élevés. Avec le boum économique et démographique de l après-guerre, l évolution des pratiques agroforestières et de la pêche, la mise en place d une économie plus urbanisée et les modifications profondes du rôle de l État, sont nées ce que l on a appelé les disparités régionales. Pour contrer cet état de fait, les gouvernements ont entrepris de vastes travaux d infrastructures. Le gouvernement du Québec a renouvelé la structure des soins de santé, adopté un régime national d assurancesanté, créé un ministère de l Éducation, fondé le réseau de l Université du Québec, nationalisé les compagnies d électricité, mis en place des sociétés d État, etc. De 1960 à 1980, le Québec s est modernisé tant sur le plan de ses institutions démocratiques que de ses structures économiques, sociales et culturelles. Les problématiques régionales, comme on les nomme toujours, se sont vues auscultées, analysées et plusieurs programmes gouvernementaux ont vu le jour sous l impulsion des ententes ARDA (Agricultural Rehabilitation and Development Act) et EDER (Entente de développement économique régional). Toutefois, il faudra attendre 1991 pour entendre parler au Québec du monde rural. Ce sont les États généraux du monde rural qui ont mis le doigt sur la distinction entre ruralité et agriculture, entre régional et rural. Il faut bien le dire, cette vaste opération de mobilisation et d acquisition de connaissances a été lancée et menée par l Union des producteurs agricoles. Toutefois, bien qu ils soient omniprésents dans le processus du bilan général du monde rural, les agriculteurs se sont associés les autres acteurs socioéconomiques du monde agricole, tel qu on le nommait encore au début de la décennie. Les États généraux n ont pas proposé de définition claire du monde rural, mais en sont arrivés au constat que cet espace socio- 7

8 géographique, bien qu il soit dominé par les économies agroalimentaire et agroforestière, était plus vaste et plus complexe que ces seuls secteurs d activités humaines. Ils ont mis en évidence que, à elles seules, ces activités n arrivaient plus à assurer le dynamisme et l épanouissement des communautés rurales. Cependant, cet espace socioéconomique reste encore aujourd hui mal défini, ou plutôt à géométrie variable, et tributaire de la vision de chacun des intervenants. Au Canada, on retrouve des politiques rurales dans les provinces de l Ontario, du Manitoba, de l Île-du-Prince-Édouard et du Nouveau-Brunswick. Ces politiques ne proposent toutefois aucune définition particulière du monde rural. Le territoire rural est assimilé au territoire agricole. D ailleurs, dans ces provinces, le ministère de l Agriculture est le leader desdites politiques. Le gouvernement canadien a récemment développé un certain nombre d indicateurs qualitatifs, de manière à pouvoir cerner l évolution du monde rural. Ces indicateurs sont d ordre démographique (structure d âge), économique (taux de chômage, structure d emploi, etc.), sociologique (santé, scolarité, logement, etc.) et environnemental (espèces menacées ou vulnérables, utilisation du territoire). Pour l Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) : «les zones rurales englobent l ensemble de la population, du territoire et des autres ressources des campagnes et des petits centres de peuplement, situées en dehors de la sphère d influence économique directe des grands centres urbains». En Angleterre, «[l]es agglomérations non urbaines sont désignées comme étant des communautés rurales, deux termes qui identifient les caractéristiques essentielles de ces agglomérations : l existence d une communauté dans un environnement rural ; le terme rural ne signifie plus désormais, agricole, et il ne peut être associé à aucune autre catégorie spécifique d activités. La structure économique rurale est aujourd hui largement similaire à celle des milieux urbains ; le terme rural ne peut non plus exprimer de façon exclusive, un mode de vie particulier ou une culture caractéristique. La plupart des personnes qui vivent en milieu rural partagent, avec les urbains, le même système d éducation, de santé, de consommation, de production, etc. ; le terme rural traduit principalement des caractéristiques liées à la situation géographique et à la taille des agglomérations, c est-à-dire, un espace où les agglomérations sont de petites dimensions et situées dans un environnement dont le peuplement est de faible densité ; le terme communauté fait appel à trois aspects : une réalité géographique, un système de relations sociales lié à une réalité locale, un sens d identité commune.» Pour sa part, Solidarité rurale a opté, dans ses travaux, pour la définition du sociologue français Bernard Kayser qui utilise les termes suivants : «L espace rural se définit comme un mode particulier d utilisation de l espace et de vie sociale. Il est ainsi caractérisé par une densité relativement faible des habitants et des constructions, faisant apparaître une prépondérance des paysages à couverture végétale ; un 8

9 usage économique à dominance agro-sylvo-pastoral ; un mode de vie de ses habitants caractérisé par leur appartenance à des collectivités de taille limitée et par leur rapport particulier à l espace ; une identité et une représentation spécifiques, fortement connotées par la culture paysanne.» De plus, pour rendre son choix opérationnel, Solidarité rurale a ciblé les communautés et le territoire des municipalités de 5000 habitants et moins. Cependant, tout ce qui concerne les peuples autochtones, bien que ces peuples fassent partie intégrante de la société québécoise, a été exclu de la réflexion et des recherches, faute d expertise pour en traiter. Pour une définition québécoise du monde rural La pierre d achoppement de la définition retenue du monde rural ne résidera pas dans l identification de ses caractéristiques générales physique, territoriale, démographique, économique et culturelle, mais bien davantage dans l établissement de critères opérationnels. Les véritables enjeux se poseront lorsque le moment arrivera de tracer une ligne, une limite géopolitique du monde rural. Certains sociologues québécois préoccupés par cette question, dont Clermont Dugas, proposent que les municipalités dont la population est inférieure à 2500 habitants constituent le cadre de référence. Pour sa part, la coalition demeure convaincue qu il est plus approprié de considérer les communautés qui répondent aux critères sociaux, culturels et économiques énoncés dans la définition de Kayser et dont le poids démographique tourne autour de 5000 habitants. Qui plus est, et au-delà des critères théoriques, il est bon de rappeler que 73 % de ceux et celles qui tirent leurs revenus de l agriculture, de la forêt et de la pêche vivent dans ces communautés. Enfin, instaurer ce que l on pourrait appeler des «villages ruraux» et des «villages urbains» n ajouterait que de la confusion et viendrait encore une fois effriter une solidarité essentielle aux communautés villageoises. 9

10 Les principes généraux d une politique de développement Une politique de développement rural qui serait globale, adaptée, solidaire et fondée sur un projet impliquant les acteurs locaux et animé par eux, permettrait de sortir d'une logique de compensation des handicaps à la base des politiques sectorielles traditionnelles. Il est impératif de passer d'une logique de guichets à une logique de projets globaux et intégrés. Une politique québécoise de développement rural devrait favoriser une approche qui soit globale, territoriale, adaptée, solidaire et endogène. Globale, car elle doit prendre en compte simultanément la dimension économique, la vie sociale et culturelle, les services, les infrastructures et l'environnement des espaces ruraux. Territoriale, en ce sens que la démarche de développement rural doit s appliquer à un territoire assez vaste de manière à ce que le projet soit cohérent dans ses dimensions économiques, sociales, culturelles et environnementales, et que les citoyens puissent s y engager. Au Québec, l'échelle de la MRC apparaît appropriée dans la plupart des cas, bien qu'elle ne soit pas forcément exclusive. Adaptée aux situations locales, dans la mesure où il n'y a pas un monde rural type, mais des territoires ruraux différenciés tant par la géographie, l'histoire, la démographie, l'économie, les paysages que par leurs dynamiques intrinsèques et extrinsèques de développement. Solidaire à plusieurs niveaux : celui du territoire lui-même où tous les acteurs doivent travailler en partenariat ; celui de l'environnement géographique immédiat où les relations intermunicipales deviennent une nécessité ; celui de la région et des villes qui l'entourent avec lesquelles les liens sont à préciser et à développer. Endogène, c'est-à-dire qu'elle sera fondée sur les dynamismes locaux en misant sur la performance et responsabilité de tous et en accordant les appuis nécessaires aux démarches locales de développement. Cette politique rurale repose sur une articulation entre une démarche où les pouvoirs centraux offrent une vision, des orientations, un plan-cadre, des moyens appropriés, et une démarche où les acteurs locaux analysent leur situation, suscitent des réflexions, font des propositions et les coordonnent dans un projet cohérent. 10

11 Le développement rural n'a de véritables chances de succès que s'il s'ancre dans un projet global qui ouvre des perspectives à court, moyen et long terme et qui soit générateur de confiance dans l'avenir du territoire, en même temps que mobilisateur des populations. 11

12 La régionalisation et la décentralisation Devant la multiplicité des intervenants et des problématiques, les gouvernements ont tendance à vouloir simplifier, réduire, découper et agglomérer. D une part, les gouvernements aspirent vers le haut. Leur tendance est de créer et d habiliter des interlocuteurs de leur taille qui sont confrontés à des problèmes qui sont similaires à ceux qui occupent l appareil d État. D autre part, un nombre important de ces interlocuteurs sont des fiduciaires subventionnés sur lesquels l État garde le plein contrôle. Pour atténuer cette tendance centralisatrice et répondre aux volontés maintes fois exprimées à l occasion des États généraux du monde rural, du Forum sur la décentralisation, de la Commission Bélanger-Campeau sur l avenir du Québec ou au Chantier régionsmunicipalités du Sommet sur l économie et l emploi, les gouvernements successifs ont choisi la voie de la déconcentration des pouvoirs administratifs au profit des structures régionales ou locales de concertation. Évidemment, cette façon de faire pose le problème de la démocratie participative par rapport à la démocratie représentative. La gestion de la santé en est un bel exemple : les Régies régionales de la santé et des services sociaux (RRSSS), les Centres hospitaliers de soins de longue durée (CHSLD) et les Centres locaux de services communautaires (CLSC) sont les organes principaux de la distribution des services de santé. Ils sont gérés par des conseils d administration qui, dans les deux premiers cas, n ont pas à rendre compte de leurs décisions aux populations desservies. L administration publique provinciale foisonne de ce type d organisations. En voici une énumération : les Centres locaux de développement (CLD), les Centres locaux d emploi (CLE), les Conseils d établissement, les Conseils régionaux des partenaires du marché du travail (CRPMT), les Conseils régionaux de développement (CRD), les Comités régionaux d économie sociale (CRES), les Conseils régionaux de la culture (CRC), les Associations touristiques régionales (ATR), etc. Pourtant, comme l écrivait Guy Dufresne dans un article de la revue Relations [septembre 1998] : «Il ne suffit pas de faire la somme des intérêts spécifiques engagés dans la gestion des politiques publiques pour dégager l intérêt général de la société civile.» La tendance centralisatrice de l État québécois est renforcée par deux facteurs : d une part, son refus de mettre en place une structure démocratique régionale disposant de pouvoirs et de moyens pour gérer ses politiques et ses services publics et, d autre part, la présence du gouvernement fédéral, un intervenant majeur qui n est pas un modèle de concertation. 12

13 De surcroît, les gouvernements fédéral et provincial, en vertu de leurs compétences explicites, agissent normalement de façon directe ou indirecte sur le développement rural, avec les mêmes visions centralisatrices et sectorielles. Dans les circonstances, les citoyens ruraux sont en droit d exiger minimalement une harmonisation des lois, des règlements, des programmes, des normes, des pratiques administratives, des modes d intervention et une concertation des actions des deux protagonistes. Une véritable régionalisation-décentralisation pourrait apporter des solutions concrètes aux problèmes de disparité et permettre la mise en œuvre d un véritable développement endogène. Les principales réserves à l égard de la régionalisation et de la décentralisation des pouvoirs gouvernementaux vers les autorités locales et régionales se fondent sur quelques craintes : l effritement du pouvoir de l État, l amplification des disparités régionales et l érosion de la cohésion sociale qui pourrait en résulter. Néanmoins, les conditions devant mener à une véritable régionalisation doivent être évaluées de façon précise et donner lieu à un débat ouvert avec tous les partenaires concernés. Si les craintes peuvent être justifiées, elles ne sauraient être un frein puisque les risques peuvent être balisés. Dans ce débat, on peut discerner des enjeux démocratiques, dans la mesure où le gouvernement confierait de nouveaux pouvoirs à des assemblées d élus plutôt qu à des conseils d administration nommés ; des enjeux d équité sociale, car tous les Québécois doivent pouvoir être sur un pied d égalité quel que soit leur lieu de résidence ; des enjeux de qualité des services publics, en transférant non seulement les responsabilités mais les moyens financiers ou fiscaux qui permettent le maintien et le développement de ces services. Les politiques et les programmes sectoriels n ont pas résolu la problématique du sous-développement régional et du maldéveloppement rural. Le monde rural, tel qu on le conçoit, est un ensemble géographique et humain complexe et varié, difficile à circonscrire, qui requiert péremptoirement du «sur mesure». L administration publique pourrait facilement faire la nomenclature des programmes qui ont été mis en place depuis les 30 dernières années pour résoudre les problématiques «régionales». Une récente étude de Bernard Vachon illustre bien que, depuis le BAEQ, ces programmes sont le moyen d intervention par excellence des gouvernements. Des centaines de politiques, de programmes, d agences et de mesures de tout acabit sont actuellement en application dans le monde rural, qu il soit canadien, français ou britannique. 13

14 L expérience enseigne, pourtant, que ce type d interventions n engendre pas les effets escomptés. À preuve, l état de santé toujours précaire des régions de la Gaspésie et des Îles-de-la-Madeleine pourtant mises souvent sous perfusion à coup de programmes et de mesures, d études et de projets pilotes. Trente-cinq ans de ces traitements n ont pas réussi à régler les problèmes sociaux et économiques de ces régions. Encore aujourd hui, on y dénombre plus de 25 % de prestataires de l assurance-emploi, auxquels il faut ajouter les prestataires de la sécurité du revenu. Il faut se rendre à l évidence. L élaboration de programmes «sur mesure», pouvant répondre à un problème précis, ne résout pas les problématiques d ensemble. La solution globale nécessitera une vision à long terme, une adhésion des communautés, une flexibilité d application et une adaptation aux changements. Or, le développement économique est basé essentiellement sur l entrepreneurship. Si cette volonté d entreprendre peut être individuelle, coopérative, communautaire, locale, régionale ou internationale, elle est exceptionnellement gouvernementale. Ainsi, la contribution des gouvernements consiste à aider, à supporter, à faciliter l expression et le déploiement de cet entrepreneurship. Pour ce faire, l État doit le susciter en formant et en outillant les jeunes promoteurs, être à l écoute, à la remorque des initiatives plutôt que d imposer les voies à suivre. La capacité des gouvernements à faire face à la problématique «micro-économique» est relativement faible. La fermeture d une école primaire ou d une entreprise comptant une vingtaine de travailleuses et de travailleurs ou encore celle d un bureau de médecin, d un centre d accueil, d une institution financière ou d un poste d essence est un événement bien mineur pour les gestionnaires de l État, alors qu il est de première importance pour les collectivités locales. Les gouvernements ont tôt fait de conférer la responsabilité de ces situations aux autorités locales. Pourtant, il appert que les structures locales n ont souvent pas les moyens de résoudre ces problèmes. L exemple de l instruction publique est éloquent. Ce service est de responsabilité gouvernementale, le cadre général des relations de travail est négocié au central, le curriculum est normalisé, le financement est majoritairement gouvernemental. Il existe bien un palier régional de négociation et de décision, la commission scolaire, mais quelle est sa marge de manœuvre réelle? Le maintien des petites écoles est un dossier «local», c est un lieu commun que de le dire. Pourtant et malgré toute la bonne foi rurale, l école au village n existera que si les intervenants nationaux, syndicaux et gouvernementaux se concertent, identifient les véritables enjeux, adoptent les solutions qui existent déjà et, enfin, adaptent les normes nationales aux besoins locaux. 14

15 Il en va de même pour le développement économique. Les politiques et les programmes gouvernementaux se conjuguent avec la libéralisation des échanges, la globalisation des économies et des marchés et les exportations de masse. Les secteurs industriels très capitalisés, de haute technologie et à forte concentration constituent le fer de lance de ces perspectives économiques. Ils sont facilement identifiables, ils sont tous, sauf exception, situés dans la région montréalaise, ils attirent les universitaires et fixent les objectifs des centres de recherche. À l opposé, les visionnaires du renouvellement de l économie rurale parlent de diversification, d une structure de production fondée sur de très petites et de petites entreprises, visant des marchés de créneaux ; bref, d une économie des terroirs. Force est de constater que les problèmes dits locaux, qu ils concernent les services publics ou le développement économique, ont toujours une dimension nationale. En donnant aux «locaux» les pouvoirs et les moyens de régler eux-mêmes leurs problèmes, nous redonnons à ces problèmes leurs vraies dimensions. La MRC : un territoire de planification et un forum démocratique de concertation Il serait faux de prétendre que les municipalités et les municipalités régionales de comtés (MRC) sont les seules structures aptes à intervenir sur le territoire. Elles ont toutefois l avantage d être des institutions démocratiques dont les règles de fonctionnement sont claires, la gestion transparente. Elles sont imputables directement aux populations qui ont élu chacun de leurs membres. Il est également vrai que la MRC n est pas, à proprement parler, une structure démocratique mais elle pourrait le devenir facilement. Les MRC constituent certainement la Corvée d idées en témoigne un territoire d identification et un lieu de concertation privilégié. Il revient au gouvernement de faire en sorte que ce palier régional prenne tout son sens et devienne un agent territorial dynamique, démocratique et représentatif de toutes les communautés, peu importe leur taille. Cette démarche comporterait beaucoup d avantages, notamment elle simplifierait les niveaux hiérarchiques, les forums de concertation et les lieux de décisions. Comme, en milieu rural, les MRC correspondent sensiblement aux comtés électoraux, les députés pourraient y jouer un rôle à leur mesure. Les États modernes, quels que soient leurs statuts constitutionnels, sont confrontés à l épineuse question de la décentralisation et de la régionalisation. Cette question étant liée au rôle de l État et à la façon de gouverner, elle constitue le pivot d une éventuelle politique de développement rural (par nature transversale ou horizontale) qui doit impérativement proposer des pistes de solutions. Parallèlement à cette question, l État doit s occuper des affaires rurales courantes, voire pressantes. En conséquence, une politique rurale doit aussi prévoir des interventions sectorielles. Ces interventions doivent cependant se conformer au projet global de décentralisation et de régionalisation. 15

16 Des constats, des pistes de solution, des actions à entreprendre UN TERRITOIRE Le respect de l environnement et le développement durable doivent être à la base de l exploitation des ressources naturelles et de la compréhension du monde rural. Le monde rural est d abord un espace de ressources naturelles et l exploitation de ces ressources pose le problème de la protection de l environnement. Le sujet est vaste. On peut l examiner sous ces aspects les plus criants, les plus visibles : la «surpêche», la gestion des réserves d eau potable et le maintien de la qualité de cette eau, la gestion des déchets domestiques et des résidus industriels et agricoles ou la pollution de l air. On peut aussi examiner chacune des pressions que nous exerçons sur l environnement. À cet égard, l exemple de l eau douce est éloquent. Il s agit d une ressource naturelle abondante qui, du fait même de cette abondance, constitue une richesse puisque nos réserves dépassent très largement nos besoins. Cependant, au-delà des constats généraux et malgré la mise en suspens des projets de captage et de commercialisation de l eau potable, il est temps d agir. Le gouvernement doit accorder à l eau un statut de patrimoine collectif et s engager dans un processus d acquisition de connaissances afin de cerner tout le potentiel de cette ressource et d en mesurer les limites réelles. Il doit délimiter les champs de compétence et, le cas échéant, proposer une stratégie de mise en valeur qui réponde aux principes du développement durable, de gestion collective et de conservation de la ressource. De façon générale, la gestion de l eau, comme celle des autres ressources naturelles, devrait être intégrée à une conception globale de la gestion du territoire qui viserait un double mandat : celui de préserver, voire d améliorer, l équilibre écologique des écosystèmes et celui de servir l épanouissement des communautés. Comme l approche sectorielle génère une foule de problèmes, et notamment des confrontations autour des usages variés d une même ressource, l eau est un beau prétexte pour penser le territoire dans son entièreté. Dans une telle démarche, la gestion par bassin versant semble pleinement justifiée. Par ailleurs, beaucoup de chemin reste à faire dans le domaine de la gestion des eaux usées et des rejets industriels et agricoles. Certaines études révèlent que mal- 16

17 gré le vaste programme d assainissement des eaux entrepris au Québec depuis une vingtaine d années, 200 municipalités équipées d un réseau d égouts ne traitent pas encore leurs eaux usées. Parallèlement, on serait tenté de pointer comme générateurs de pollution les 500 villages qui n ont pas de réseau d égouts domestiques. Or, pour la majorité de ces villages, l application des mesures d assainissement individuelles (champs d épuration), une mesure à leur portée, pose ordinairement de moins grands problèmes que la concentration qu induisent les systèmes collectifs. De façon générale, on constate un changement de mentalités et de nettes améliorations en ce qui concerne la gestion des eaux usées et des rejets industriels et agricoles. Les industries, dont celles des pâtes et papiers, ont notamment entrepris de vastes programmes de modernisation et de gestion de leurs résidus et les agriculteurs sont à faire un bilan agro-environnental de leurs pratiques. Le gouvernement doit cependant rester vigilant. Il doit non seulement appuyer ces diverses initiatives mais en contrôler les résultats. Curieusement, en matière de gestion des déchets domestiques et biomédicaux, certaines régions font l objet de pression pour accueillir des sites d enfouissement et de traitement de déchets provenant des centres urbains, voire de l extérieur de la province. Les efforts mis au recyclage doivent être encouragés sinon rendus obligatoires et chaque région devrait avoir un plan de gestion de ses déchets. La gestion des déchets est un dossier d ordre public qui ne peut être laisser aux seules initiatives des entreprises privées. Il est urgent d examiner une gestion intégrée des plans d aménagement régionaux et de la «zone verte». Si c est par sa Loi sur l aménagement et le développement du territoire que la France gère et encadre le développement rural, au Québec, deux lois-cadres ont un impact direct sur le développement rural : la Loi sur l aménagement du territoire et l urbanisme et la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles. Ces deux lois adoptées à la fin des années 1970 n ont pas été intégrées. Leur application relève de deux administrations publiques différentes. L une, celle de l aménagement du territoire, sert de cadre de gestion aux MRC et relève de leur compétence. L autre, celle de la protection du territoire agricole, est administrée par une commission nationale. Certains, dont l Union des municipalités régionales de comté du Québec, s interrogent sur l opportunité de fondre ces deux lois et de donner ainsi aux MRC la pleine gestion de leur territoire. L Union des producteurs agricoles, au premier chef concernée par la chose mais non la seule, est fortement opposée à cette vision des choses et considère qu on ne peut dissocier le territoire de la pratique ; l ensemble de la pratique agricole étant soumis à des lois et des programmes nationaux, il va de soi que la matière première de l agriculture, le sol, soit soumis aux mêmes impératifs. 17

18 Pourtant, des zones grises subsistent. On constate : un écart important entre les superficies cultivées, 1,7 million d hectares en 1996, et celles occupées par les fermes, soit 3,4 millions d hectares cette même année ; un nombre impressionnant de demandes de modifications à la Commission de protection du territoire agricole, de 1978 à 1998 et plus de 3000 au cours de la dernière année ; que les superficies cultivées n ont pas augmenté depuis 1976 ; que l étalement urbain dans la grande région de Montréal n a pas été freiné par l adoption de la loi ; que les tensions entre le monde municipal et le monde agricole sont fortes et que la pression sur la zone verte est omniprésente. Ces constats, bien que sommaires, amènent l instance-conseil à suggérer une révision de la dynamique territoriale. Le potentiel agricole est limité et la ressource les sols cultivables est non renouvelable. Il y aurait lieu d examiner sérieusement le périmètre agricole des zones métropolitaines de Montréal et de Québec, d en fixer les limites et de fermer la porte aux modifications pour la durée quinquennale des schémas d aménagement. De plus, des mesures fiscales devraient être envisagées, un peu à l image des surtaxes que les villes imposent aux propriétaires de terrains vacants, afin de forcer la culture sur les terres en zone verte. Par ailleurs, la gestion du patrimoine agricole pourrait être conséquente en se montrant plus souple à l endroit des demandes de modifications dans les régions éloignées des villes-centres (où l étalement urbain est moins important), et lorsqu il s agit de terres de moins bonne qualité. Le territoire québécois est en grande partie la propriété du gouvernement. Sa gestion répond à des politiques nationales qui ignorent les réalités locales et apportent peu de bénéfices aux communautés rurales. La vaste majorité du territoire québécois est la propriété de l État. La gestion actuelle des terres publiques et, par voie de conséquence, de la forêt est centralisée. La forêt représente un potentiel énorme de développement. Le prélèvement de la matière ligneuse et les travaux de reboisement n encouragent pas le développement. Seule l exploitation intégrée et globale du couvert végétal, des essences et des résines, des cours d eau et des lacs, de la faune et de la flore permet le développement espéré. 18

19 Des pistes sont à examiner en priorité : la reconstitution de la forêt publique à proximité des zones habitées, la diversification des essences dans les régions qui s y prêtent, la mise en valeur des érablières dans la forêt publique. Par ailleurs, et comme le prouve l usage de la matière ligneuse par l industrie du papier, la fiscalité actuelle n encourage pas une saine gestion des forêts privées mais plutôt la récolte massive. Les efforts d aménagement et de reboisement sont actuellement pénalisés et il y aurait assurément lieu de revoir ce régime fiscal. Dans cette même veine, les administrations municipales ne devraient-elles pas pouvoir se constituer un patrimoine collectif à partir des terres publiques? Une part importante de la forêt publique ne pourrait-elle pas être gérée par les municipalités et les municipalités régionales de comté qui verraient à la mettre en valeur dans le cadre d une politique nationale de développement durable et à en maximiser les impacts positifs sur le développement de leur communauté? En somme, le «capital-nature» est à la base du monde rural. Il sert de point d appui à l économie traditionnelle qu on y pratique (agriculture, pêche, forêt), aux activités complémentaires qu on y retrouve, tels le tourisme, la villégiature, la chasse et la pêche sportives. Les paysages naturels, le patrimoine génétique, l équilibre écologique en constituent les aspects fondamentaux. Si le défi est de diversifier l économie rurale, on ne saurait le relever qu en mettant en valeur son territoire, et certainement pas en copiant in extenso les tendances économiques propres aux centres urbains. 19

20 Des constats, des pistes de solution, des actions à entreprendre DES FEMMES ET DES HOMMES Le développement économique va de pair avec le développement social. L État devra assurer le maintien des services de base jugés essentiels à la survie et au développement des villages, tels l éducation, les services de santé de première ligne et les services sociaux. Les populations rurales, particulièrement celles qui vivent dans des communautés de petite taille, sont confrontées à plusieurs problèmes : l exode des jeunes, qui induit un vieillissement de la population, des taux de sans-emploi très élevés, une scolarisation moins forte qu en milieu urbain, l absence de services publics ou leur implantation dans les chefs-lieux, la précarité des services éducatifs de base. Les récentes modifications apportées aux systèmes de santé et d éducation entraînent une concentration des lieux de décision et un regroupement des points de service sur une base régionale. Ces modifications ont des impacts significatifs sur la qualité de vie des communautés, car elles réduisent l accessibilité aux services, l efficacité des programmes de prévention et contraignent les personnes âgées du village à être hébergées à l extérieur de leur milieu de vie. Le nombre important de petites municipalités confrontées à la menace de fermeture de leur école primaire témoigne bien de cette réalité Certaines municipalités, que les réformes ont laissées pour compte, doivent même payer pour maintenir l école au village. Plus globalement, la question du développement culturel pose également son lot de problèmes. Fernand Dumont, à l occasion des États généraux du monde rural, rappelait que «la première condition pour une décentralisation véritable n est pas d abord de l ordre de l organisation ou de l administration ; elle relève de la culture. Le problème le plus urgent, c est celui du développement culturel des régions. Car à quoi pourrait bien conduire un réaménagement des structures si les régions se vident de leurs forces créatrices, si elles sont dépourvues des moyens par lesquels s affirment des genres de vie, s alimentent des enracinements, se forment des prises de conscience? Car la culture, c est tout cela ; non pas le décor, mais le préalable de la vie en commun.» Or, dans le domaine de la culture, la concentration et la centralisation sont aussi de rigueur. 20

21 La culture et le patrimoine, des activités à s approprier, un secteur à investir. Le patrimoine constitue une richesse collective, un trait d union culturel, un ancrage territorial. Le gouvernement du Québec en a fait un champ d action qu il partage avec le monde municipal. L État a restreint son intervention aux témoins exemplaires, uniques, à ce qu il qualifie de patrimoine d intérêt national, laissant aux acteurs locaux la responsabilité d intervenir sur les éléments qu ils considèrent comme significatifs. Toutefois, malgré la présence de ressources locales et régionales motivées, dont les sociétés d histoire, il demeure qu il n y a pas vraiment une tradition d histoire locale et régionale au Québec sur laquelle les municipalités pourraient se baser pour intervenir. Il y aurait donc lieu d améliorer la connaissance et, ce faisant, de permettre aux responsables de s outiller pour intervenir efficacement. Le champ d intervention est large (archéologie, ethnologie, architecture, paysages, œuvres d art, etc.), comporte des potentiels diversifiés et touche l ensemble des citoyens, des intervenants et des corps publics comme Hydro-Québec, le ministère des Transports, le ministère des Ressources naturelles, les compagnies publiques de téléphone, de gaz ou de cablodistribution. Précisons qu en matière de grands travaux, des études d impact sur l environnement sont l occasion de prendre en compte des patrimoines. En matière d aménagement, c est la Loi sur l aménagement du territoire et l urbanisme qui a préséance. À l échelle locale, les élus peuvent utiliser la Loi sur les biens culturels et le code municipal. Toutefois, la protection et la mise en valeur du patrimoine ne sont pas assurées, à proprement parler, par des lois, des règlements ou des mesures contraignantes, mais bien davantage grâce aux connaissances, à la sensibilisation et aux actions concertées. Pour trouver de l intérêt à son héritage, il faut d abord le connaître et en apprécier la valeur. C est donc en fonction d un registre des valeurs que le ministère de la Culture et des Communications a revu, il y a une quinzaine d années, la Loi sur les biens culturels de manière à conférer aux élus locaux des pouvoirs relatifs au patrimoine. Mais, à l image du transfert de responsabilités en matière de voirie locale, cette action s est faite sans accompagnement ou presque de la part de l État. Aujourd hui, on constate que, généralement, les villes ont occupé ce champ d intervention et que des mesures ont effectivement été prises. Il va sans dire que les villes sont mieux équipées pour faire face à la «musique», mieux pourvues en ressources professionnelles ou financières. Par contre, à l exception de quelques municipalités qui, jouissant d un patrimoine exceptionnel, ont fait l objet d interventions concertées avec le gouvernement, il en va tout autrement pour la vaste majorité des petites communautés. Pourtant, le monde rural est porteur d un patrimoine unique. Au-delà des considérations culturelles et politiques qu on lui 21

22 reconnaît, il constitue un vecteur de développement économique et social pour ces communautés. Conscients de ce potentiel, les promoteurs du développement du Mont- Tremblant, bien au fait qu au «mythe de la ville [s était] subrepticement substitué le mythe du rural 1», n ont pas tant misé sur l infrastructure récréative que mis en évidence la station, le village. D ailleurs, l architecture et l urbanisme de ce village évoquent, à leur façon, une tradition, un «imaginaire de la campagne» 2, une ambiance qui tire sa source du passé. Ici, les villages québécois ont certainement une longueur d avance, car il ne leur est pas nécessaire de se composer un passé imaginé. Ils ont tout simplement à protéger et mettre en valeur les richesses patrimoniales dont ils sont légataires. À l exemple du chantier sur le patrimoine religieux, qui a permis la sauvegarde d un nombre important d églises au Québec, la mise en place d un chantier sur le patrimoine immobilier rural pourrait constituer un moyen d intervention efficace. En parallèle à la révision des schémas d aménagement qui prévoient l identification des zones à caractère patrimonial, les Centres locaux de développement (CLD) pourraient, avec l aide financière du gouvernement et des mesures fiscales municipales appropriées, faire la promotion et la gestion d un programme d aide à la rénovation du patrimoine immobilier identifié aux schémas d aménagement, selon un cahier de charges respectant le caractère distinctif de ces immeubles. Cette intervention, en plus de valoriser l histoire et le savoir-faire de nos ancêtres, contribuerait au développement du tourisme rural, à l embauche des artisans du bâtiment et éveillerait les ruraux à de nouveaux métiers. Les pouvoirs publics ont également un rôle à jouer lorsqu ils acquièrent de nouveaux équipements. Ils devraient favoriser le recyclage et la réutilisation des édifices patrimoniaux plutôt que les constructions nouvelles. Des décisions de ce genre font exemple et illustrent la voie à suivre à l ensemble des acteurs d une communauté. Si nous portons un regard à plus long terme, force est de constater que nous construisons aujourd hui le patrimoine résidentiel de demain. Solidarité rurale souhaite que les efforts soient dirigés vers une architecture d inspiration vernaculaire, mieux adaptée et plus sensible à l environnement historique des villages. Dans ce contexte, les professionnels de l architecture devraient être mis à contribution afin de proposer des modèles, une typologie issue d une relecture ou d une lecture contemporaine des architectures domestiques traditionnelles. Pour ce faire et à l image de ce qui s est fait à l échelle de certaines villes au Québec ou à l échelle de la communauté européenne, une forme de concours national d architecture nouvelle pourrait être lancée. Déployée sur l ensemble du territoire, cette initiative permettrait notamment aux jeunes architectes de renouer avec 1 In Innovation et développement rural, dossier de l Observatoire n o 2, 1997, Belgique. 2 Idem 22

23 l histoire et d exprimer leur talent, et aux constructeurs d habitation de renouveler leur imaginaire. Les schémas d aménagement, un outil de développement et d équilibre régional Les schémas d aménagement fondent la planification du développement des municipalités. Ils constituent un enjeu de taille puisqu ils permettent la concertation et l arbitrage au sein des communautés régionales (MRC). Compte tenu de la dimension du territoire visé, ils devraient offrir la possibilité de mettre en application le principe du best use, c est-à-dire de prévoir le meilleur usage possible pour un territoire donné. Ils devraient favoriser des stratégies régionales où chacune des entités municipales tirerait avantage de son potentiel, sans égard aux retombées fiscales. Dans certaines circonstances, les municipalités devraient pouvoir recourir à une forme de péréquation fiscale régionale. Par exemple, si certaines municipalités décidaient de mettre en valeur les potentiels réels du territoire de leur MRC, elles pourraient concentrer des activités industrielles et commerciales dans l un ou l autre des villages afin, par exemple, de diminuer la pression de l étalement urbain sur le territoire agricole. La péréquation fiscale régionale alimenterait un fonds commun de développement. Ici, on comprendra que les potentiels réels sont autant les forêts que les bâtiments patrimoniaux. L immigration en milieu rural favorise le renouvellement socioculturel. Par conséquent, l État doit veiller à une répartition équitable des populations immigrantes et décentraliser la gestion des programmes et des mesures de soutien. Bien que plus de 75 % des immigrants s établissent à Montréal, on constate que les «régions» possèdent un fort potentiel d attraction. En effet, le bilan statistique des dernières années indique que, en principe, les «régions» ne devaient accueillir que 12 % des immigrants, alors qu en fait plus de 20 % d entre eux ont choisi de s établir à l extérieur de Montréal. Au fil de la dernière décennie, le Québec a adopté des politiques en matière d immigration : 1990, un Énoncé de politique en matière d immigration et d intégration et, en 1992, une Politique de régionalisation de l immigration. Il reste néanmoins beaucoup à faire pour que l application des programmes, des mesures et des services soit véritablement décentralisée. Les immigrants constituent un réel potentiel de renouvellement des communautés. Bien que ce potentiel soit limité sur le plan démographique, il semble fort important du point de vue socioculturel. Les immigrants ont une culture différente et des savoir-faire multiples qui enrichissent à coup sûr le développement d une communauté. Cependant, pour développer ce potentiel de renouvellement, 23

24 les communautés rurales doivent préparer le terrain, le rendre propices à l accueil des immigrants. Jusqu'à maintenant, les gouvernements se sont attardés à déceler et à analyser principalement les attentes des immigrants, beaucoup moins celles des communautés hôtes. Certes, le Conseil des relations interculturelles a fait de pertinentes et nécessaires recommandations sur la participation accrue des divers intervenants au sein des régions administratives. Toutefois, la régionalisation de l immigration doit être adaptée à la réalité et aux besoins des communautés hôtes. Une région administrative aura beau être ouverte à l immigration, il reste que c est aux localités que se pose le défi de l intégration. L État doit veiller à une répartition équitable de la population immigrante sur tout le territoire québécois avant que celui-ci ne puisse accueillir de nouveaux arrivants. Il doit faire la promotion du milieu rural comme lieu de vie. Ainsi, et dans la perspective de l arrivée d un plus grand nombre d immigrants en milieu rural, il devient primordial et légitime de décentraliser les programmes et les mesures afin que les chances de réussite dans le monde rural soient équivalentes de celles dont bénéficient la métropole et les milieux urbains. Aux efforts d aiguillage de la population immigrante et à la décentralisation des programmes et des mesures doivent correspondre des mesures favorisant une intégration durable de ces immigrants. C est essentiellement en soutenant le travail de planification, d accueil et d intégration des immigrants dans les communautés qu il sera alors possible de garantir le succès de l intervention. Si l immigration internationale en milieu rural est un phénomène marginal, on assiste à un retour significatif au village, surtout dans les villages en périphérie des villes-centres. Deux clientèles principales reviennent en campagne : les préretraités et les fatigués de la ville. Les premiers sont souvent des villégiateurs qui se transforment en résidants. Ils recherchent la paix, des services adaptés à leurs conditions et chérissent leurs vieux jours paisibles, même au prix d un ralentissement économique important. Les seconds sont de tout âge, de toute condition et recherchent une vie pastorale utopique. Leur intégration est déterminante pour la communauté. Les agents de développement ruraux sont les agents communautaires capables de jeter un pont entre les ruraux d origine et les néo-ruraux. 24

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