Les équilibres budgétaires du nouveau quinquennat
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- Nicolas Lamontagne
- il y a 6 ans
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1 FRANCE Finances publiques N 17/ mai 2017 Le projet de loi de finances 2018 et la trajectoire budgétaire ne sont pas encore connus précisément et seront annoncés en octobre. Mais nous pouvons en esquisser les grandes orientations au vu du programme présidentiel d Emmanuel Macron. Elles visent deux objectifs essentiels. D une part, soutenir les grands axes de la politique économique du nouveau gouvernement, notamment le soutien à la croissance et à l emploi. D autre part, poursuivre la réduction du déficit et de la dette publique. Les mesures de stimulation budgétaire atteindraient 50 milliards. Pour les financer et réduire le déficit, d importantes économies seraient réalisées, essentiellement sur les dépenses publiques, à hauteur de 70 milliards. Le déficit serait graduellement réduit, vers 1% du PIB en 2022 selon la prévision inscrite dans le programme. Toutefois, les prévisions de croissance nous semblent un peu optimistes, et notre prévision de déficit est de ce fait un peu supérieure, à 1,7% environ en Finances publiques : deux grands objectifs Le déficit public a atteint 3,4% du PIB en Il était prévu à 2,7% du PIB en 2017 dans la loi de finances Cet objectif a été légèrement révisé à 2,8% par le précédent gouvernement. Le nouveau gouvernement ne devrait a priori pas mettre en place une loi de finances rectificative pour L hypothèse du programme Macron est celle d un déficit un peu plus fort que prévu à 3% du PIB environ. Cela correspond à notre prévision et s explique notamment par de nouvelles dépenses décidées depuis le début de l année et une croissance un peu plus faible (1,3%) qu attendu (1,5%). A l automne sera annoncé le projet de loi de finances 2018, avec une projection pluriannuelle Les détails de cette projection ne sont donc pas encore connus. On peut toutefois en esquisser les grandes lignes, au vu du programme d Emmanuel Macron pour l élection présidentielle. Ce programme budgétaire s articule autour de deux objectifs essentiels. D une part, soutenir les grands axes de la politique économique du nouveau gouvernement, notamment le soutien à la croissance et à l emploi. D autre part, poursuivre la réduction du déficit et de la dette publique. % PIB France : solde public Soutenir la croissance et l emploi prévision solde public solde structurel solde conjoncturel Source : Minefi, CASA. La politique économique du nouveau gouvernement vise à renforcer durablement la croissance et l emploi. Elle est structurée autour de plusieurs priorités, notamment : - Une politique de l offre et une poursuite de l effort de redressement de la compétitivité coût et qualité des entreprises françaises. - Un soutien aux projets innovants et aux secteurs porteurs (numérique, santé, transports du futur, transition écologique et énergé- Études Économiques Groupe
2 tique ), via un plan d investissements publics. - Une réforme du droit du travail et de l assurance-chômage allant vers un modèle de flexi-sécurité plus affirmé. - La lutte contre la précarité et le déclassement, à travers notamment des aides à l éducation et la formation professionnelle et diverses mesures de soutien à l emploi. La plupart de ces priorités passent par des mesures de stimulation budgétaire, baisses d impôts et de charges pour les entreprises et les ménages ou hausses de dépenses publiques. Réduire les déficits publics La France a réduit graduellement son ratio de déficit sur PIB, qui atteignait 7,2% en 2009 et 6,8% en Il a été ramené à 3,4% en Ce ratio reste toutefois le plus élevé de la zone euro, après l Espagne. Dans l ensemble de la zone euro, le ratio a atteint 1,6% en 2016 et resterait à ce niveau en Emmanuel Macron a réaffirmé la nécessité de respecter les traités européens et la volonté de réduire les déficits. Cette réduction est nécessaire pour diminuer l endettement de la France et éviter un risque de spirale haussière de la dette. La dette publique française est très élevée. Elle représentait 96,3% du PIB en En , elle était proche de 65% et s est nettement dégradée depuis la crise de et les mesures de relance budgétaire qui ont suivi. Le ratio de dette / PIB est désormais à peu près stabilisé. Mais toute mauvaise surprise sur les taux longs, le déficit ou la croissance le ferait repartir à la hausse. Rappelons que 59% de la dette négociable de l État est détenu par des non-résidents, qu aujourd hui la France est considérée comme une valeur refuge sur le marché des dettes souveraines, mais que cela reste fragile. Dette de l'etat par détenteurs T ,7 14,2 7,8 17,8 58,5 Non résidents Assurances françaises Banques françaises OPCVM français Autres (français) Source : AFT, Crédit Agricole S.A. Le respect du seuil de 3% du PIB pour le déficit a donc été réaffirmé et une réduction graduelle du déficit public est prévue, vers un niveau de 1% du PIB en Dans le programme d Emmanuel Macron, hors mesures exceptionnelles, le déficit, estimé à 3% du PIB en 2017, serait réduit à 2,8% en 2018, 2,7% en 2019, 2,4% en 2020, 1,8% en 2021 et 1% en Pour respecter cette trajectoire et financer les mesures de soutien, d importantes économies en dépenses seront mises en place, complétées par une hausse de la fiscalité «écologique». Mesures de soutien Les mesures de soutien sont très élevées sur l ensemble du quinquennat. Elles totalisent 50 milliards environ et se déclinent à la fois en baisses de prélèvements et en dépenses nouvelles. Baisses de prélèvements pour les entreprises et les ménages : 25 milliards - Nouvelles baisses d impôts et de charges pour les entreprises : taux de l IS ramené de 33,3% à 25% 10 milliards - Transformation du CICE en baisse de charges pérenne de six points. Au niveau du SMIC, cette baisse atteindrait 10 points effet neutre, sauf en 2018 (cf. infra) - Rétablissement de l exonération de cotisations sociales pour les heures supplémentaires (pour employeurs et salariés) 4 milliards - Baisse des cotisations salariales pour les salariés, chômage (2,4%) et maladie (0,75%) financée par une hausse de la CSG de 1,7 point (à l assiette plus large) effet à peu près neutre - Baisse de la taxation des revenus du capital, avec un prélèvement forfaitaire à 30% (prélèvements sociaux inclus) et une transformation de l ISF 2 milliards - Exonération de la taxe d habitation pour 80% des ménages 8 milliards Les mesures d allégement pour les entreprises, notamment la baisse du taux de l impôt sur les sociétés, qui représentent environ 12 milliards, prolongent le plan de soutien mis en place depuis 2014 avec le CICE et le Pacte de responsabilité. Elles vont permettre d amplifier le redressement de la compétitivité-coût et des profits. La transformation du CICE en baisse de charges est supposée être à peu près neutre au plan budgétaire. En fait, elle sera nettement positive pour les entreprises en 2018, si la transformation est opérée cette année-là. Le CICE est en effet versé un an après l exercice sur lequel il porte, alors que les charges sociales sont payées au cours de l année. En 2018, les entreprises bénéficieront à la fois du CICE 2017 et des baisses de charges au titre de N 17/150 mai
3 2018, soit un plus de 23 milliards environ par rapport à Cela entraînera un gain pour les entreprises et un surcoût pour le déficit public d environ 1 point de PIB en 2018, mais cet effet disparaîtra en Les mesures de baisses d impôts pour les ménages représentent également environ 12 milliards, à travers principalement l exonération de la taxe d habitation. Le transfert cotisations salariales/csg serait légèrement positif pour les ménages, avec un gain pour les salariés (250 par an environ pour une personne au Smic) et une légère perte pour les retraités aisés et les épargnants. L ISF deviendra l IFI, impôt sur la fortune immobilière. Assis sur les seuls actifs immobiliers, il reposera sur le même seuil d assujettissement (1,3 M ), le même barème et les mêmes règles (abattement de 30% sur la résidence principale) que l actuel ISF. Il concernerait donc un nombre de propriétaires plus restreint. Hausse des investissements publics : 10 milliards par an pendant cinq ans - 3 milliards pour la transition écologique et énergétique, - 3 milliards pour la formation professionnelle, des chômeurs en particulier, - 4 milliards pour la modernisation des administrations publiques (numérisation), l agriculture, les transports locaux et la santé. Il s agit de dépenses exceptionnelles, non pérennes, de 50 milliards sur cinq ans. Mais chaque année ce sont 10 milliards qui seront consacrés à ces dépenses d investissement publics. En termes de comptes budgétaires, il ne s agit que de 10 milliards de dépenses nouvelles : la première année, ces mesures accroissent les dépenses totales de 10 milliards par rapport au tendanciel et dégradent le solde structurel ; les années suivantes, ces mesures n accroissent pas les dépenses totales par rapport au tendanciel et n affectent pas le solde structurel. Ces dépenses ne seraient pas renouvelées à partir de Ces dépenses nouvelles devraient contribuer d une part, à soutenir l innovation et les secteurs d avenir, et d autre part, à améliorer les qualifications des jeunes et des demandeurs d emploi. Autres mesures de hausses en dépenses : 15 milliards - Allocations chômage étendues : aux salariés qui démissionnent (une fois tous les 5 ans), aux travailleurs indépendants, auto-entrepreneurs et professions libérales 5 milliards - Hausse du budget de la Défense 3 milliards - Éducation : division par deux du nombre d élèves par enseignant et hausse des primes des enseignants dans les classes prioritaires - Re-création des emplois francs : prime pour l embauche d une personne venant de zones prioritaires d un montant de euros sur trois ans pour un CDI et de sur deux ans pour un CDD 1 milliard - Hausse de la prime d activité, de l allocation adulte handicapé et du minimum vieillesse 3 milliards Ces mesures de hausses en dépenses sont pérennes, à la différence des mesures précédentes. Elles sont notamment consacrées à la création d emplois. Mesures d économie Parallèlement, d importantes économies seront réalisées sur le quinquennat. Elles concernent essentiellement les dépenses, avec une économie en dépenses de 60 milliards par rapport au tendanciel, ramenant le poids des dépenses publiques de 57 à 53% du PIB en État : plus grande flexibilisation en matière de rémunérations, de gestion des carrières, de recrutement. Baisse de des effectifs de fonctionnaires 25 milliards - Santé : croissance des dépenses maladie (ONDAM) maintenue à 2,3% par an. Pas de suppression de postes dans la fonction publique hospitalière 15 milliards - Dépenses chômage : prestations strictement conditionnées aux efforts de recherche (le demandeur d emploi, une fois formé, devra accepter les offres proposées) ; mesures dites anti-précarité, dont un système de bonus-malus destiné à décourager l emploi précaire 10 milliards - Dépenses des collectivités locales : flexibilisation accrue en matière de hausses de salaires, de recrutement de droit privé. Baisse des effectifs de fonctionnaires ( ) 10 milliards. A ces mesures en dépenses, il faut ajouter quelques mesures de hausses d impôts. Une hausse de la fiscalité écologique est annoncée, d un montant de l ordre de 10 milliards, via notamment un alignement de la fiscalité du diesel sur celle de l essence et une montée en charge de la composante carbone. Impacts Ce programme devrait conforter la croissance et l emploi et réduire les déficits publics mais de manière modérée. Les mesures fiscales sur les entreprises devraient permettre un nouveau redressement des marges N 17/150 mai
4 et de la compétitivité-coût. La hausse des investissements publics permettra un soutien à l innovation et aux secteurs d avenir, et améliorera les qualifications des jeunes et des chômeurs. D où un redressement progressif de la compétitivité qualité. Ces diverses mesures favoriseront une reprise de l investissement et, à moyen terme, de l emploi. L emploi est l un des objectifs essentiels de la politique économique du nouveau gouvernement. Outre les effets liés à la conjoncture et à la réforme du droit du travail, un grand nombre de mesures budgétaires visent à améliorer l emploi et à réduire le chômage : formation professionnelle, pérennisation du CICE (avec un effort accru sur les bas salaires), emplois francs, incitations au retour à l emploi, mesures anti-précarité, etc. Ceci, joint aux baisses d impôts sur les ménages, va stimuler la consommation. En sens inverse, les mesures d économie, d ampleur assez marquée, vont pénaliser la croissance en Rappelons que les ajustements en dépenses ont un effet à court terme sur l activité plus marqué que les hausses d impôt. Une baisse de la consommation ou de l investissement des administrations publiques a un effet immédiat sur le PIB. En revanche, l effet d une hausse d impôts est moins immédiat et amorti par une baisse de l épargne (pour les ménages) et le contenu en importations de la demande. En revanche, à moyen terme, les mesures fiscales jouent davantage et tendent à dégrader la croissance potentielle. Avec un stimulus budgétaire marqué, mais en partie compensé par les ajustements en dépenses, la croissance et l emploi connaîtraient un redressement assez graduel. Le programme Macron table sur une croissance de 1,7-1,8% par an en et vise un taux de chômage à 7% en Notre prévision est un peu moins optimiste avec une croissance moyenne de 1,5% et un chômage à 8% fin Au total, les mesures d économies budgétaires (70 milliards ) étant en grande partie compensées par 50 milliards de mesures de soutien, la réduction du solde structurel sera assez limitée. Avec la prévision de croissance officielle (1,7-1,8%), le déficit budgétaire atteindrait 1% du PIB en Mais nos estimations sont un peu moins favorables du fait notamment de prévisions de croissance plus modérées. Ainsi, le solde conjoncturel ne s améliorerait que très légèrement, avec une croissance économique proche de 1,5% par an en et une croissance potentielle proche de 1,4 à 1,5% par an. Le ratio de déficit public sur PIB s alourdirait à 3,7% en 2018, du fait de l effet ponctuel de la transformation du CICE. Mais, hors cet effet exceptionnel, il serait réduit à 2,75%. Il avoisinerait 1,7 à 1,8% à l horizon Prévisions budgétaires (en % du PIB) PIB réel 1,4 1,8 1,7 1,7 1,7 1,8 Solde public (*) -3,0-2,8-2,7-2,4-1,8-1,0 Dette publique 97,8 97,5 97,2 96,6 95,3 93,0 (*) : hors mesures exceptionnelles Source : Programme Emmanuel Macron N 17/150 mai
5 Crédit Agricole S.A. Études Économiques Groupe 12 place des États-Unis Montrouge Cedex Directeur de la Publication : Isabelle Job-Bazille - Rédacteur en chef : Armelle Sarda Documentation : Dominique Petit - Statistiques : Robin Mourier Secrétariat de rédaction : Véronique Champion Contact: publication.eco@credit-agricole-sa.fr Consultez les Études Économiques et abonnez-vous gratuitement à nos publications sur : Internet : ipad : application Etudes ECO disponible sur l App store Android : application Etudes ECO disponible sur Google Play Cette publication reflète l opinion de Crédit Agricole S.A. à la date de sa publication, sauf mention contraire (contributeurs extérieurs). Cette opinion est susceptible d être modifiée à tout moment sans notification. Elle est réalisée à titre purement informatif. Ni l information contenue, ni les analyses qui y sont exprimées ne constituent en aucune façon une offre de vente ou une sollicitation commerciale et ne sauraient engager la responsabilité du Crédit Agricole S.A. ou de l une de ses filiales ou d une Caisse Régionale. Crédit Agricole S.A. ne garantit ni l exactitude, ni l exhaustivité de ces opinions comme des sources d informations à partir desquelles elles ont été obtenues, bien que ces sources d informations soient réputées fiables. Ni Crédit Agricole S.A., ni une de ses filiales ou une Caisse Régionale, ne sauraient donc engager sa responsabilité au titre de la divulgation ou de l utilisation des informations contenues dans cette publication. N 17/150 mai
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