BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT FONDS AFRICAIN DE DÉVELOPPEMENT

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1 BANQUE AFRICAINE DE DÉVELOPPEMENT FONDS AFRICAIN DE DÉVELOPPEMENT DIRECTIVES REVISEES RELATIVES AUX OPÉRATIONS DU GROUPE DE LA BANQUE FAISANT APPEL À L APPROCHE SECTORIELLE GLOBALE (SWAp) POPR AVRIL 2004 SCCD: N.G.

2 SIGLES ET ABRÉVIATIONS ACDI : Agence canadienne de développement international AOI : Appel d offres international APD : Aide publique au développement BAD : Banque africaine de développement BMD : Banque multilatérale de développement CAD : Comité d aide au développement CDI : Cadre de développement intégré CEP : Cellule d exécution de projet CPA : Evaluation de la capacité de passation des marchés d un pays DFID : Département du développement international (Royaume-Uni) DSP : Document de stratégie pays DSRP : Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté EES : Etudes économiques et sectorielles FAD : Fonds africain de développement FAD-IX : Neuvième reconstitution des ressources du Fonds africain de développement IGR : Revue des institutions et de la gouvernance MI : Mémorandum introductif MTEF : Cadre des dépenses à moyen terme OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques ODM : Objectifs de développement du millénaire OPCS : Services des politiques opérationnelles et des pays (Banque mondiale) PASEC : Prêt à l ajustement sectoriel PBL : Prêt à l appui des réformes PMR : Pays membres régionaux POPR : Département des politiques et de la revue des opérations (BAD) RDP : Revue des dépenses publiques SIDA : Agence suédoise de développement international SWAp : Approche sectorielle globale

3 TABLE DES MATIÈRES Page 1. INTRODUCTION 1 Cadre d action stratégique 2. JUSTIFICATION DE L APPROCHE SECTORIELLE GLOBALE (SWAp) 3 3 PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES ET PRÉALABLES À L APPLICATION DE L APPROCHE SECTORIELLE GLOBALE Caractéristiques des SWAp Processus de collaboration Cadre d action sectorielle intégrée Engagement et disponibilité de ressources suffisantes 8 et cadres de gestion des dépenses Mécanismes de mise en œuvre Préalables à la participation du Groupe de la Banque à une opération SWAp EXPÉRIENCE DU GROUPE DE LA BANQUE EN MATIÈRE DE SWAp ET PERSPECTIVES PRÉALABLES AU FINANCEMENT DES OPÉRATIONS SWAp PAR LE GROUPE DE LA BANQUE CYCLE ET PROCESSUS DE REVUE DES SWAp RISQUES ET MESURES D ATTÉNUATION CONCLUSIONS ET RECOMMANDATION 22 ANNEXES I. Schéma proposé pour le mémorandum introductif des opérations du Groupe de la Banque faisant appel à l approche sectorielle globale (SWAp). II. Bibliographie.

4 1. INTRODUCTION A. CADRE D ACTION STRATEGIQUE 1.1 Durant les années 90, de nombreux praticiens du développement ont évalué l impact sur le plan du développement de l assistance fournie aux pays bénéficiaires. Préoccupés par l incidence élevée et croissante de la pauvreté dans les pays en développement, nombre de bailleurs de fonds ont lancé plusieurs initiatives destinées à améliorer l efficacité de l aide au développement au XXI e siècle. L un des principaux objectifs des initiatives proposées est que, d ici 2015, l APD puisse avoir un effet positif, significatif et quantifiable sur le bien-être économique et le développement social des populations dans les pays bénéficiaires. 1.2 En 1996, le Comité d aide au développement (CAD) de l OCDE a élaboré une stratégie visant à s attaquer à certaines tâches inachevées de l aide au développement. Cette stratégie consiste essentiellement à réduire la pauvreté tout en parvenant à instaurer une croissance économique à large assise, renforcer les capacités humaines et institutionnelles, améliorer la capacité des pays en développement de contribuer à gérer et résoudre les problèmes mondiaux, et accélérer la transformation des institutions et l évolution des politiques afin d aider les pays en développement et les économies en transition à devenir des partenaires de plus en plus importants dans les relations d échanges et d investissement à l échelle mondiale La réalisation de ces objectifs souhaitables quant à l impact sur le développement repose sur certains principes fondamentaux qu il est nécessaire de respecter pour que l aide concoure davantage à la croissance et à la réduction de la pauvreté. Les plus notables de ces principes sont : la meilleure coordination de l aide, l élaboration et la prise en mains des programmes par les pays eux-mêmes, des ressources suffisantes (tant extérieures qu intérieures), et la mise en œuvre et le suivi efficaces des activités de développement. S inspirant de ces principes, la Banque mondiale a proposé en 1999 le cadre de développement intégré (CDI), qui constitue une approche de développement holistique, associant les pays en développement à leurs partenaires. En complément à cette approche et à ce processus, les pays bénéficiaires de l aide s emploient, pour leur part, à concevoir et exécuter les programmes de développement qui sont énoncés dans les documents de stratégie pour la réduction de la pauvreté (DSRP). Par ailleurs, lors du Sommet du millénaire des Nations Unies tenu en septembre 2000, diverses initiatives des bailleurs de fonds destinées à accroître l efficacité de l aide ont été intégrées pour s articuler autour de sept objectifs de développement du millénaire (ODM) que les pays en développement devraient avoir atteint en 2015, s ils veulent enregistrer des progrès sensibles sur le front de la lutte contre la pauvreté. Les DSRP sont un outil grâce auquel les pays en développement, avec le large soutien des parties prenantes - dont les bailleurs de fonds - s efforcent de traduire ces objectifs de développement en réalisations concrètes qui, à terme, devraient leur permettre d atteindre les ODM. 1.4 Plusieurs pays membres régionaux (PMR) du Groupe de la Banque sont à des stades plus ou moins avancés dans la formulation et la mise en œuvre de leurs programmes de développement. Comme indiqué dans les DSRP ou les différents plans nationaux de développement, bon nombre de ces programmes ont été approuvés et appuyés par la communauté des bailleurs de fonds. Pour accroître l impact de ses ressources sur le plan du développement, le Groupe de la Banque africaine de développement procède actuellement à une révision de ses stratégies d aide afin de les aligner sur le nouveau paradigme du développement piloté par les pays bénéficiaires de l aide. L une des mesures prévues à cet égard consiste, au besoin, à privilégier les interventions holistiques à l échelle sectorielle par rapport au financement de projets isolés. Élaborées dans cet esprit et pour répondre à une demande 1 Le rôle de la coopération pour le développement à l aube du XXI e siècle, p.13, CAD, OCDE, mai 1996.

5 2 des plénipotentiaires du FAD-IX, les présentes directives relatives aux approches sectorielles globales (SWAp) visent à favoriser le développement des pays membres. Parallèlement à l élaboration des SWAp dont l optique est sectorielle, le Groupe de la Banque a entrepris de préparer un programme d appui budgétaire dans le cadre duquel ses ressources seront mises en commun avec celles des pays et d autres bailleurs de fonds à l appui de programmes identifiés dans les DSRP. Il y a lieu de noter qu en matière d appui budgétaire et de SWAp, la sélectivité sera le maître mot et le choix se fera au mérite et au cas par cas. À cet égard, il convient de noter aussi que la Banque, faisant preuve de flexibilité et de pragmatisme, pourra participer à des opérations SWAP qui ne satisfont pas à toutes les conditions préalables si le pays membre concerné a prouvé son engagement en faveur des réformes, s il a réussi à obtenir l adhésion d autres bailleurs de fonds au programme proposé et, surtout, s il a établi un mécanisme crédible de mise en œuvre du programme. 1.5 L approche sectorielle globale a été mise au point dans les années 90, suite à l insatisfaction croissante vis-à-vis de l approche projet traditionnelle, souvent jugée fragmentaire, dirigée par les bailleurs de fonds et impliquant des coûts de transaction élevés pour les pays bénéficiaires de l aide. Les SWAp mettent l accent sur le recours accru aux institutions gouvernementales, les procédures communes de mise en oeuvre et la formation de partenariats étroits avec les partenaires au développement. 1.6 Tout processus SWAp efficace s appuie sur une série de paramètres fondamentaux dont les plus importants sont : l existence d un programme global de développement sectoriel, coordonné et piloté par le gouvernement ; l existence d un environnement favorable à l activité économique ou d un programme de réforme économique propre à créer un tel environnement ; des ressources extérieures engagées ou disponibles sous forme de prêts d investissement sectoriel, de dons pour le renforcement institutionnel et d études sur les questions de développement sectoriel. Les opérations SWAp appellent aussi une étroite coordination des actions des bailleurs de fonds dans le secteur concerné ainsi qu un mécanisme de concertation efficace entre le pays membre bénéficiaire de l aide et ses partenaires au développement. En règle générale, l approche SWAp prévoit la mise en commun des ressources financières des bailleurs de fonds à l appui du budget gouvernemental, l utilisation d un mécanisme commun de coordination et d exécution, piloté par les pouvoirs publics et la rationalisation/harmonisation des procédures de décaissement et de passation de marchés. 1.7 Les SWAp sont devenus des instruments importants de traduction opérationnelle des cadres de développement établis à l initiative des pays. Plusieurs revues récentes de l efficacité de l aide ont souligné l importance que revêtent l appropriation du processus de développement par les parties prenantes, la coordination, sous la direction du pays, des interventions des bailleurs de fonds, la responsabilisation accrue du pays, la réduction des conditionnalités de l aide extérieure et l adoption de procédures rationalisées qui allègent les pressions sur les capacités nationales limitées. De plus en plus de bailleurs de fonds adoptent l approche sectorielle globale dans laquelle ils voient un processus propice au développement durable et à un impact accru de l aide extérieure sur le développement. B. OBJECTIF DES DIRECTIVES 1.8 Les présentes directives visent à familiariser les services de la Banque avec les particularités et caractéristiques des SWAp, et à servir de guide pour la préparation et la participation à des opérations de ce type. Elles énoncent les conditions dans lesquelles le Groupe de la Banque peut entreprendre ou participer à une opération SWAp. 1.9 Les SWAp sont conformes aux politiques opérationnelles du Groupe de la Banque et, en particulier, à la stratégie d aide à moyen terme ( ) qui accorde la primauté aux besoins des clients et repose sur le principe de la sélectivité des interventions afin que la Banque puisse se spécialiser dans les domaines où elle jouit d un avantage comparatif et accroître l impact de ses

6 3 opérations sur le plan du développement. L élaboration de ces directives répond aussi à une requête spécifique faite par les plénipotentiaires du FAD-IX à la Direction, demandant à celle-ci de soumettre au Conseil d administration des directives opérationnelles sur la participation de la Banque à des SWAp Le présent document est organisé comme suit : la section II indique les éléments justifiant l approche sectorielle globale ; la section III présente les principales caractéristiques et les conditions préalables à l utilisation des SWAp ; la section IV passe en revue l expérience acquise jusqu ici par la Banque en matière de SWAp ; la section V traite des conditions préalables au financement des opérations SWAp par le Groupe de la Banque ; la section VI décrit le cycle de traitement et le processus de revue des SWAp ; la section VII examine les risques associés aux SWAp et les mesures d atténuation connexes ; la section VIII présente la conclusion et les recommandations. 2. JUSTIFICATION DE L APPROCHE SECTORIELLE GLOBALE (SWAp) 2.1 La participation du Groupe de la Banque à des opérations SWAp devrait, le cas échéant, améliorer l efficacité du portefeuille concerné, renforcer la contribution de la Banque aux efforts nationaux de lutte contre la pauvreté et concourir à la réalisation des ODM. En outre, l un des avantages majeurs des SWAp procède des caractéristiques de cette méthode qui vise à corriger certaines faiblesses de l approche projet traditionnelle en matière de développement. Ces faiblesses, qui ont été observées au fil des ans, sont notamment les suivantes 2 : coûts de transaction élevés des projets individuels : Il a été démontré que, dans un pays donné, lorsqu un grand nombre de projets est financé par différents bailleurs de fonds et géré selon divers dispositifs individuels, les coûts de transaction vont croissant ; multiplicité des CEP : Le fait, pour chaque donateur, de promouvoir ses propres projets peut se traduire par des distorsions sur le plan de l allocation des ressources. Il a été prouvé que cela peut aussi exercer des pressions sur les capacités humaines limitées des pays, d où une utilisation inefficace de la main-d œuvre qualifiée ; diversité des conditionnalités selon les bailleurs de fonds : Les difficultés à respecter les conditionnalités et exigences liées à l exécution des projets nuisent à la régularité des décaissements des projets ; diversité des procédures selon les bailleurs de fonds: Du fait des pesanteurs administratives liées à l existence de nombreux systèmes de passation de marchés et de décaissement, les ressources destinées au développement sont utilisées pour financer les procédures, ce qui, en fait, réduit les transferts financiers nets en faveur des pays bénéficiaires ; et systèmes de responsabilisation dirigés par les bailleurs de fonds : L imposition, par les bailleurs de fonds aux PMR, de systèmes de responsabilisation ne favorise pas l appropriation du processus de développement par les pays, entrave la bonne exécution des projets et, au bout du compte, affecte négativement les résultats finals des projets. Cela affaiblit les mécanismes internes et inhibe la création et le renforcement de compétences locales en matière de gestion des dépenses publiques. 2 General Budget Support Evaluability Study- Phase I, Rapport final de synthèse, 2.1 p.5-6, DFID, 30 décembre 2002.

7 4 2.2 Si les SWAp prennent de plus en plus d importance, c est parce que l on s est rendu compte que, dans le paradigme actuel des DSRP, l adoption d une approche sectorielle globale, pilotée par le pays dans le contexte de politiques et stratégies définies à l échelle nationale, et de cadres budgétaires coordonnés était un moyen plus efficace pour atteindre des objectifs sectoriels que la réalisation d une série de projets modestes. Il importe toutefois de noter que les SWAp ne sont ni des instruments de prêts ni des produits finals. Il s agit plutôt d un processus par lequel les politiques et stratégies nationales sont traduites dans des investissements et des programmes de dépenses sectoriels, basés sur le plan national de développement à long terme. Les SWAp mettent l accent sur les revues conjointes de la performance par rapport aux objectifs et aux plans de dépenses réelles, des ajustements étant opérés avec flexibilité selon les besoins. Elles impliquent l adoption d approches globales en matière de développement sectoriel à l aide d une large gamme d instruments de prêt et hors prêt. L expérience montre que, d une part, les SWAp peuvent ne pas être applicables à tous les pays et, d autre part, certaines conditions initiales (voir ci-dessous) doivent être réunies pour que cette approche constitue une stratégie efficace de développement. 3. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES ET CONDITIONS PRÉALABLES À L APPLICATION DE L APPROCHE SECTORIELLE GLOBALE Les principales caractéristiques de l approche sectorielle globale et les conditions préalables à son utilisation efficace sont examinées dans les paragraphes qui suivent. Il y a lieu de noter que, bien que ces conditions soient nécessaires au démarrage d une opération SWAp, elles ne sont pas suffisantes pour une participation de la Banque. Les conditions supplémentaires à remplir pour que la Banque puisse initier ou participer à une opération SWAp sont indiquées à la section CARACTERISTIQUES DES SWAp La présente section traite des implications de l approche sectorielle ainsi que de ses principaux éléments ou caractéristiques. Les éléments de base requis pour élaborer une opération SWAp y sont énoncés, en s inspirant des meilleures pratiques Processus de collaboration L instauration d un processus de collaboration efficace joue un rôle central dans les opérations SWAp. Cela nécessite un bon partenariat entre le gouvernement et les organismes des bailleurs de fonds, une étroite coordination entre bailleurs de fonds et un réel leadership national. Ces aspects fondamentaux sont examinés ci-après Leadership et appropriation nationale : L expérience montre que, pour que l aide au développement donne des résultats, il faut que les pays s approprient le processus de développement et soient déterminés à obtenir un impact sur le développement. L appropriation du développement par le pays passe par l existence d un réel leadership national. Sans leadership national affirmé, les programmes élaborés dans le cadre de SWAp ont peu de chances de réussir. Dans de nombreux pays, le leadership et l appropriation relèvent de quelques acteurs clés des programmes sectoriels. Or, l absence d une large participation des parties prenantes est souvent à l origine de problèmes d exécution. Les meilleures pratiques en matière de programmes sectoriels montrent qu il est utile de susciter un large soutien en faveur du programme concerné en s assurant de la participation de ministères centraux, tels que le ministère des Finances, dès le stade de la formulation. Il faut aussi faire en sorte que le programme soit pris en main au niveau le plus élevé possible. L appropriation au niveau ministériel ou parlementaire garantit que le programme sectoriel bénéficiera d un large soutien. Dans toute opération SWAp, il y a des gagnants et des perdants. Inévitablement, ces derniers tendent à freiner le développement de l opération. D une façon générale, les perdants sont les chefs de projets individuels qui ont l impression que leurs pouvoirs s amenuisent à mesure que l approche sectorielle globale prend racine. Par contre, les SWAp renforcent la position des décideurs et des réformateurs.

8 5 Lorsqu on veut utiliser le leadership national pour assurer l appropriation et l appui en faveur d un programme sectoriel, il importe de savoir exactement qui seront les gagnants et les perdants. Par ailleurs, les relations entre le leadership national et ses partenaires doivent se renforcer mutuellement. Les bailleurs de fonds ne doivent pas imposer leurs programmes au gouvernement, mais les autorités gouvernementales doivent s abstenir de dicter leurs conditions aux bailleurs de fonds. Dans le cadre d une opération SWAp, tant les bailleurs de fonds que le gouvernement ont des devoirs et des responsabilités, qui sont clairement énoncés dans un document commun qu ils doivent assumer dans un esprit de coopération et de confiance mutuelle Partenariats entre bailleurs de fonds et pouvoirs publics : Les relations entre bailleurs de fonds et pouvoirs publics doivent être fondées sur la confiance et sur l établissement de mécanismes de négociation et de règlement des différends. La confiance est un facteur important car, dans le cadre d une opération SWAp, des pouvoirs non négligeables sont délégués au gouvernement à qui les bailleurs de fonds font confiance pour que l action gouvernementale soit conforme aux principes et procédures convenus. Bailleurs de fonds et pouvoirs publics doivent être déterminés à faire preuve d ouverture en vue d instaurer et de préserver un climat de confiance. La réussite des partenariats entre bailleurs de fonds et gouvernement passe aussi par l établissement de mécanismes appropriés d examen et de règlement des problèmes ainsi que de négociation des solutions. Les parties doivent être en mesure d exprimer ouvertement leurs avis et d exposer leurs divergences qui doivent être résolues par la concertation. La formation de partenariats stables est une tâche de longue haleine et l expérience montre qu il est important d ouvrir la consultation à un grand nombre de personnes afin de sensibiliser l opinion publique aux programmes sectoriels et de mieux les faire connaître Coordination de l aide extérieure : Les bailleurs de fonds participent activement au processus d élaboration des programmes sectoriels. Ils ont leur mot à dire sur la façon dont les ressources doivent être dépensées dans un secteur donné et les revues de la performance sectorielle réalisées en commun avec le gouvernement remplacent les évaluations de projets relevant du seul donateur. Dans le cadre d une opération SWAp, les bailleurs de fonds se mettent d accord sur un programme commun, oeuvrent à l adoption de procédures communes et définissent des instruments de coordination de l aide extérieure. Trois aspects de la coordination de l aide extérieure sont examinés ci-après. i) Programme commun. En convenant d un programme commun, les bailleurs de fonds évitent les doubles emplois. Ils peuvent financer différentes composantes du programme sectoriel, mais ils partagent des objectifs communs et s accordent sur les moyens à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs. En adhérant à un programme commun, ils s engagent à ne pas financer les dépenses non prévues dans ce programme de sorte que les ressources soient centrées sur les priorités convenues. De son côté, le gouvernement ne doit pas accepter les financements extérieurs qui n entrent pas dans le cadre convenu. Il importe de bien appréhender au préalable ces aspects implicites de l adhésion à un programme commun. Une autre implication est que le gouvernement peut demander aux bailleurs de fonds de modifier ou de supprimer progressivement les projets existants qui ne sont pas compatibles avec le programme commun. Par ailleurs, les bailleurs de fonds doivent respecter leurs engagements en ce qui concerne l échéancier et le volume de l appui financier dont ils sont convenus avec le gouvernement. ii) Procédures communes. L adoption de procédures communes joue un rôle déterminant dans toute opération SWAp, le but étant de réduire les coûts de transaction imposés aux pouvoirs publics par l application des procédures des différents bailleurs de fonds. En favorisant l harmonisation des procédures de l aide extérieure, les SWAp visent à améliorer la qualité et l opportunité de l information, réduire les pertes et les doubles emplois, et faire gagner du temps aux autorités. Toutefois, l harmonisation des procédures n est pas chose facile dans tous les domaines, parce que cela nécessite une modification des procédures internes des bailleurs

9 6 de fonds. L expérience montre que, s il est aisé d harmoniser les rapports, les schémas, les indicateurs de performance, les missions sur le terrain et les procédures d assistance technique des bailleurs de fonds, la tâche est beaucoup plus ardue dans le domaine de la passation des marchés et de la gestion financière. Préoccupation majeure en matière de passation des marchés, le critère de provenance qui varie grandement d un donateur à l autre, constitue une entrave à la coopération dans ce domaine. En matière de gestion financière, l adoption de procédures financières communes est également une tâche difficile car il s agit là d un domaine particulièrement sensible pour tous les bailleurs de fonds. L une des raisons majeures à cet état de choses est le risque fiduciaire de détournement de fonds. Ce risque reste élevé dans la plupart des pays africains, les systèmes nationaux de gestion financière n étant pas toujours conformes aux codes et standards internationaux. Cet aspect est examiné plus loin à la section consacrée aux systèmes de mise en œuvre des opérations SWAp. iii) Instruments de coordination de l aide extérieure. Les pays ayant entrepris de réaliser des opérations SWAp ont recours à divers instruments pour favoriser la coordination de l aide extérieure et la coopération entre bailleurs de fonds. L un des moyens le plus fréquemment utilisé est la désignation, par les bailleurs de fonds et/ou le gouvernement, d un organisme chef de file chargé de coordonner les interventions des bailleurs de fonds dans un secteur donné. Le chef de file a pour tâche essentielle de faciliter les échanges entre bailleurs de fonds et entre ceux-ci et le gouvernement. En règle générale, il est chargé, entre autres, de convoquer les réunions, d établir l ordre du jour des réunions et de s assurer que les opérations financées par des bailleurs de fonds ainsi que l action gouvernementale sont conformes aux politiques, stratégies et priorités sectorielles convenues. Les pouvoirs et responsabilités de l organisme chef de file sont normalement définis et convenus au préalable par les bailleurs de fonds intervenant dans le secteur. Outre l organisme chef de file, les instruments de coordination de l aide extérieure comprennent aussi les missions conjointes des bailleurs de fonds, et les programmes de travail et aide-mémoire communs. Dans certains pays, un document-cadre ou un protocole d accord de partenariat, préparé conjointement par le gouvernement et les bailleurs de fonds, définit les fonctions et responsabilités de chaque partie dans l élaboration et la mise en œuvre des approches sectorielles globales et trace le cadre général de la coordination de l aide et de la coopération avec le gouvernement Cadre d action sectorielle intégrée Pour orienter les actions d investissement à l appui des secteurs de développement national, il est indispensable de disposer d un cadre d action sectorielle intégrée. Le processus d élaboration d un programme sectoriel commence par l énoncé des principes sous-tendant le développement du secteur concerné. D une façon générale, le cadre d action sectorielle intégrée opère à trois niveaux : a) au niveau de la politique générale, il énonce les buts, principes et priorités ; b) au niveau de la stratégie, il fixe les objectifs et moyens à mettre en œuvre pour atteindre les buts globaux ; et c) au niveau du programme, il indique les mesures spécifiques de mise en œuvre de la stratégie sur une période donnée. Le cadre d action sectorielle intégrée permet, d une part, de préciser les éléments de base à partir desquels seront déterminées les dépenses prioritaires à inscrire dans une enveloppe donnée de ressources disponibles et, d autre part, de tracer le cadre dans lequel sera évaluée l efficacité des programmes de dépenses destinés à appuyer la mise en œuvre des politiques sectorielles.

10 Pour que le cadre d action sectorielle intégrée soit utile, il doit satisfaire à quatre exigences fondamentales. La portée du secteur doit être définie, une analyse sectorielle solide doit sous-tendre le programme sectoriel, le plan d action doit bénéficier d un large appui grâce à une vaste concertation avec les parties prenantes et un processus flexible d élaboration de la politique doit être mis en place. Ces aspects sont successivement examinés ci-après. Définition de la portée du secteur. Dans le cadre des SWAp, la notion de secteur doit être définie de façon aussi large que possible pour éviter une approche fragmentaire aux stades de la planification et de la mise en œuvre. Cette large définition doit recouvrir les dépenses les plus importantes liées au secteur. L existence d une entité budgétaire en matière de gestion financière est aussi un élément important pour déterminer la portée du programme sectoriel. La notion de secteur est souvent différente selon qu elle s applique à des fins d analyse ou d investissement. En matière d analyse, on retient la définition la plus large afin de disposer d un cadre cohérent pour les objectifs et politiques sectoriels, et d un cadre global pour la planification d investissements spécifiques. En matière d investissement, on peut adopter une définition plus restreinte car, en règle générale, les programmes d investissement sont centrés sur un ou quelques sous-secteurs. Analyse sectorielle. La mise en place du cadre d action sectorielle intégrée doit être étayée par une analyse sectorielle approfondie. À cet égard, les études économiques et sectorielles (EES) de qualité revêtent une importance primordiale. En principe, lorsqu elles sont de très bonne qualité, ces études débouchent sur des programmes sectoriels. Mais, dans bon nombre de pays africains, cette analyse est habituellement effectuée de façon ponctuelle. En effet, les EES consistent en des études sectorielles souvent réalisées après qu un cadre stratégique a été défini, et rarement soumises à un examen approprié et rigoureux. Il est vrai que l analyse sectorielle peut être envisagée comme un processus continu, les études sectorielles étant réalisées à un stade ultérieur en vue de fournir les éléments de base qui permettront d affiner et de réviser les politiques. Il n en reste pas moins qu une solide analyse sectorielle doit être le fondement sur lequel on doit s appuyer pour fixer les priorités et stratégies, et guider le choix entre diverses alternatives en matière d allocation de ressources, face à des besoins en compétition. L expérience démontre clairement que toute erreur de stratégie se traduit par une mauvaise affectation de ressources rares. De plus, la validité du programme sectoriel sera fortement compromise si, dès le départ, la conception de ce programme ne repose pas sur une analyse solide et large des problèmes, stratégies et solutions alternatives. Concertation avec les parties prenantes. Outre les aspects ci-dessus, l élaboration d un cadre d action sectorielle intégrée nécessite une large participation nationale, y compris l information en retour des principaux bénéficiaires. Vu l impact attendu du programme sectoriel sur les populations, il est indispensable de procéder à de vastes consultations avec les parties prenantes - dont les organisations communautaires afin de s assurer que les besoins de tous sont pris en compte. Ces consultations ont donc pour but essentiel d obtenir des éléments d information qui serviront à l élaboration d un cadre d action et non de «vendre» un programme à des parties prenantes. Les bailleurs de fonds peuvent financer ces consultations, mais c est au gouvernement qu il appartient de les mener. Cela est important pour assurer l appropriation du processus et de ses résultats par le pays, mais aussi pour que les principaux bénéficiaires - et non les seuls bureaucrates (comme cela est le cas dans de nombreux pays) prennent part aux consultations. Par ailleurs, le calendrier des consultations revêt une grande importance.

11 8 Processus souple d élaboration du cadre d action. Contrairement aux approches antérieures en matière de développement, la mise sur pied d un cadre d action dans le cadre des SWAp est un processus continu. Selon les approches traditionnelles, cela s effectue en une seule fois. En revanche, dans le cadre des SWAp, l accent est mis sur la nécessité de modifier et d affiner le cadre d action sectorielle en se fondant sur les leçons tirées de l expérience et sur des études approfondies. L approche sectorielle exige un processus de développement du plan d action qui soit flexible, solide et continu. Pour mettre en place un tel processus, le pays doit renforcer en permanence les capacités locales, tester diverses options et évaluer les résultats obtenus, élaborer des indicateurs de performance appropriés et suivre la mise en œuvre des politiques pour disposer d informations qui serviront à les affiner et à les amender Engagement et disponibilité de ressources suffisantes et cadres de gestion des dépenses Une fois que le cadre d action intégrée est défini, l étape suivante consiste à insérer solidement le secteur concerné dans un cadre financier approprié. D une façon générale, l approche SWAp vise, d une part, l affectation d un volume suffisant de ressources budgétaires au secteur pris dans son ensemble et, d autre part, une meilleure répartition des dépenses au sein du secteur afin d assurer le financement total des projets et programmes prioritaires. Pour ce faire, un niveau adéquat de ressources est déterminé et un cadre de dépenses à moyen terme est élaboré en fonction des ressources disponibles. Ces points sont examinés plus en détail ci-après. L approche projet de l aide au développement a été critiquée parce qu elle présente les faiblesses suivantes : la viabilité financière n est pas garantie ; les implications sur le plan des coûts renouvelables sont insuffisamment traitées ; et des contraintes financières résultent de l incapacité à mobiliser des ressources budgétaires suffisantes pour le financement global du secteur. L approche sectorielle globale vise à corriger ces faiblesses en fixant un niveau réaliste de ressources et en ciblant l allocation d une part accrue des ressources publiques au secteur concerné. Le niveau des ressources est déterminé à l aide d une revue des dépenses publiques qui examine les principales sources de revenu, analyse les tendances des allocations globales des ressources publiques et fait des recommandations sur les niveaux réalisables de financement dans un cadre macroéconomique cohérent. Cela signifie que, dans le cadre d une SWAp, le secteur est explicitement intégré dans le cadre macroéconomique sous-tendant le programme national de développement et les paramètres de financement du secteur sont clairement définis. De plus, l accent étant mis sur la concertation, les programmes sectoriels sont préparés en consultation avec les parties prenantes, ce qui permet d assurer un large soutien aux priorités intersectorielles fixées pour les dépenses publiques. Dans les pays qui ont adopté l approche sectorielle globale, les ressources sont habituellement allouées aux secteurs en affectant une part des dotations budgétaires à ces secteurs. L expérience montre que, dans la plupart de ces pays, les programmes sectoriels ont permis de cibler les fonds sectoriels et d accroître leur volume. En déterminant l enveloppe financière appropriée, il convient de s assurer que toutes les sources de recettes et de dépenses publiques sont couvertes. Cela n est pas toujours possible car, dans de nombreux pays africains, il est difficile d avoir une idée exacte des recettes et dépenses en raison des faiblesses existant dans les systèmes de gestion financière. Il importe aussi de s assurer que les programmes sectoriels tiennent compte des réformes en cours dans le secteur public, lesquelles ont des implications sur le plan des fonds publics générés et de leur utilisation.

12 9 Existence d un cadre de dépenses à moyen terme (MTEF). Après que le niveau adéquat des ressources a été déterminé et qu il a été entériné par les parties prenantes, l étape suivante consiste à procéder à une allocation appropriée des ressources au sein du secteur. Pour ce faire, il est essentiel de disposer d un cadre de dépenses à moyen terme. Le MTEF est un outil clé pour s assurer que les ressources affectées aux secteurs serviront à financer les dépenses dans les domaines prioritaires. En principe, avant d élaborer un MTEF, il faut avoir effectué une revue des dépenses publiques, une évaluation de la responsabilité financière du pays, un examen des méthodes nationales de passation de marchés, et une revue de la gouvernance et des institutions. L existence d un cadre de dépenses cohérent est un élément indispensable à l approche SWAp. C est grâce à ce cadre que les ressources publiques et celles de l aide extérieure peuvent être combinées dans les programmes sectoriels et utilisées pour le financement des dépenses prioritaires afin d avoir un impact maximal à l échelon du secteur. Les consultations avec les parties prenantes doivent permettre d assurer un large soutien aux programmes de dépenses sectorielles prioritaires. L expérience récente montre que ces consultations permettent de fixer les priorités en tenant compte des contraintes financières globales. Toutes les administrations chargées des activités de mise en œuvre doivent participer à ces consultations. Il est essentiel de contrôler le programme de dépenses afin de s assurer du financement total des activités prioritaires. Ce suivi doit être effectué régulièrement en vue d évaluer le programme des dépenses réelles par rapport au plan d allocation des ressources Mécanismes de mise en oeuvre Les programmes SWAp tendent à être plus complexes que l approche projet traditionnelle parce qu ils couvrent l ensemble d un secteur donné. Au stade de l élaboration d un programme SWAp, il importe donc de se pencher attentivement sur les éléments nécessaires à la mise en œuvre. Au nombre de ceux-ci figurent l analyse de la capacité institutionnelle, la mise au point de systèmes efficaces de suivi de la performance, l établissement de mécanismes efficaces de gestion financière et de passation des marchés. Les mécanismes de mise en oeuvre doivent être proactifs et pratiques, ils doivent permettre de corriger les faiblesses à mesure que celles-ci sont identifiées et s ajuster aux dispositifs institutionnels en tant que de besoin. Dans les programmes sectoriels globaux, une grande attention doit aussi être accordée tant aux implications sur le plan des ressources humaines qu à la formation du personnel. Chacun de ces aspects est examiné plus en détail ci-après. Évaluation de la capacité institutionnelle. La capacité institutionnelle porte sur plusieurs aspects dont les plus importants sont : la gestion des services, la gestion des programmes, la gestion financière et la passation des marchés. Pour élaborer les mécanismes de mise en œuvre d une opération SWAp, la première étape consiste à analyser la capacité institutionnelle et de planification du pays. Cette analyse a un double objectif : premièrement, évaluer si le pays dispose de la capacité institutionnelle minimale voulue pour démarrer l élaboration d une opération SWAp et, deuxièmement, établir si la capacité d exécution dont le pays est doté peut justifier l engagement de fonds à l appui de programmes sectoriels. En règle générale, il est conseillé de procéder tout d abord à l évaluation de la capacité institutionnelle ; cet exercice doit être suivi de mesures visant à établir le cadre institutionnel qui servira de fondement à l exécution du programme concerné. L expérience montre qu en évaluant la capacité institutionnelle, l accent doit être mis sur les questions relatives aux incitations au travail, à la responsabilisation et au contrôle de l accès aux ressources. Cette évaluation doit non seulement examiner l organisation du secteur, mais aussi analyser les flux financiers. Ce dernier aspect est important car les contraintes en matière de flux financiers sont l un des facteurs majeurs à

13 10 l origine des faibles décaissements observés dans les programmes sectoriels. Dans un régime d administration décentralisée, ces contraintes sont souvent reflétées dans les difficultés de transferts financiers du centre vers les districts ou/et entre les régions. Etant donné que l analyse institutionnelle est un élément essentiel dans l élaboration des systèmes d exécution de programmes SWAp, des efforts doivent être faits pour concevoir des outils destinés à cette analyse et pour les utiliser systématiquement. Vu l impossibilité d anticiper tous les goulets d étranglement, ces systèmes ne peuvent pas être d une rigueur absolue. Aussi faut-il faire preuve de souplesse et de pragmatisme dans l exécution d un programme sectoriel. À mesure que des faiblesses sont identifiées, des actions correctives doivent être élaborées et appliquées, dans la mesure du possible avant le démarrage du programme SWAp. Par ailleurs, étant donné que les SWAp portent sur des programmes, de nouvelles composantes peuvent y être rajoutées pour résoudre les problèmes d ordre institutionnel dès qu ils se posent. Systèmes de suivi de la performance. Dans le cadre d une opération SWAp, le suivi de la performance porte sur le développement de systèmes d information destinés à appuyer la collecte et l analyse des données, la préparation de rapports d exécution et l établissement de procédures relatives aux revues de la performance sectorielle réalisées en commun par le gouvernement et les bailleurs de fonds. (i) Systèmes d information. Dans une opération SWAP, la primauté étant accordée à l amélioration de l impact de l aide, l information sur la performance et, par voie de conséquence, la qualité et l opportunité des données revêtent une importance cruciale. Les données requises sont celles qui, d une part, fournissent des informations sur la fourniture des services, la performance globale du secteur dans son ensemble, la qualité du processus d élaboration des politiques, de développement institutionnel et de gestion et, d autre part, permettent le suivi de tous ces aspects. Ces données et les indicateurs de performance connexes doivent permettre de déterminer dans quelle mesure les résultats découlent d une amélioration des politiques, des processus et de la gestion ainsi que du renforcement des systèmes de prestation de services. Par conséquent, le cadre des indicateurs devrait, dans la mesure du possible, : i) être simple, ii) comprendre quelques indicateurs de résultats quantitativement mesurables et stratégiquement ciblés, iii) s appuyer sur les systèmes nationaux, en mettant l accent sur le renforcement des capacités, l apprentissage et la responsabilisation, et iv) être harmonisé de manière à minimiser les coûts. (ii) Revues conjointes. Les revues réalisées en commun par les pouvoirs publics et les bailleurs de fonds sont un outil essentiel pour l évaluation des programmes sectoriels. Elles constituent aussi un cadre privilégié pour examiner et régler les problèmes d ordre politique et opérationnel, et pour s accorder sur les priorités du programme sectoriel. Elles sont généralement effectuées deux fois par an. Lors de la première revue, on évalue la performance par rapport aux objectifs et aux buts convenus précédemment, tandis qu à la seconde revue, de nouveaux buts sont fixés et des engagements financiers sont pris pour l année à venir. Un aide-mémoire récapitule les questions examinées à chaque revue et présente les recommandations relatives aux mesures à prendre tant par les autorités que par les bailleurs de fonds. Les revues conjointes ont remplacé dans une large mesure les missions de supervision effectuées par les organismes d aide mais, pour se conformer à leurs règlements internes, certains bailleurs de fonds sont tenus de procéder à des missions de supervision. Les pouvoirs publics étant généralement chargés de préparer les rapports sur la performance, les faiblesses institutionnelles dans ce domaine peuvent nuire à l efficacité des revues conjointes. Le gouvernement et les bailleurs de fonds doivent faire preuve d ouverture et être prêts à des compromis pendant les discussions et les négociations en vue de résoudre les problèmes d ordre opérationnel.

14 11 Dispositifs fiduciaires 3. En raison de leur caractère sensible, les dispositifs fiduciaires doivent être soigneusement conçus par les bailleurs de fonds et les PMR, et aussi entre bailleurs de fonds. Deux aspects essentiels doivent être pris en compte dans la gestion et la justification des fonds destinés aux activités prévues dans le cadre d une opération SWAp : i) la budgétisation par le biais des structures et procédures gouvernementales et ii) la mise en commun des ressources fournies par les bailleurs de fonds. Ces aspects sont examinés ciaprès. i) Budgétisation par le biais des systèmes financiers gouvernementaux. Comparée à l approche projet traditionnelle, l approche SWAp se caractérise par le rôle de dirigeant et de «propriétaire» joué par les pouvoirs publics, ceux-ci collaborant avec les bailleurs de fonds au moyen des structures et procédures gouvernementales. L hypothèse de base est qu une telle méthode contribue à consolider les systèmes internes, d où un renforcement des compétences et une appropriation accrue. Les mesures visant à améliorer la gestion des dépenses publiques ont donc une place centrale dans les SWAp, l objectif majeur étant de faire en sorte que les ressources fournies par les bailleurs de fonds soient décaissées par le canal des systèmes financiers gouvernementaux plutôt qu au moyen de comptes spéciaux, souvent établis en dehors des systèmes budgétaires nationaux. Pour ce faire, les programmes sectoriels sont habituellement liés aux procédures nationales d établissement et de planification budgétaires. Vu les faiblesses existant dans les systèmes de gestion financière de la plupart des PMR, l une des étapes essentielles consiste à évaluer et renforcer les contrôles budgétaires internes et les procédures nationales de planification financière. Une évaluation du mode d utilisation des fonds par les systèmes financiers gouvernementaux permettra de s assurer de la fiabilité de ces systèmes. L expérience montre qu il faut beaucoup de temps pour améliorer les procédures gouvernementales de budgétisation et de contrôle des dépenses, mais c est un processus indispensable pour instaurer la confiance des bailleurs de fonds et les encourager à utiliser les systèmes financiers nationaux. ii) Mise en commun de l aide extérieure. Principale caractéristique des approches sectorielles globales, la mise en commun des financements extérieurs et des ressources nationales est aussi l un des principes sur lesquels reposent les opérations SWAp. Toutefois, certains financements extérieurs peuvent être gérés et utilisés en dehors du pool de ressources 4. Dans le cadre d une mise en commun des ressources, aucune différence n est faite entre les divers fonds extérieurs. Ceux-ci ne sont plus identifiés selon leur provenance et ils ne sont pas affectés à des fins spécifiques liées à des programmes particuliers de l aide extérieure. Le pool de ressources appuie un programme commun et partagé, et son utilisation est justifiée par la voie officielle. Les fonds extérieurs sont combinés aux ressources internes et les paiements sont effectués à partir d un compte commun. Dans le cadre de l approche SWAp, la mise en commun des fonds est un mécanisme permettant d assurer la disponibilité de ressources budgétaires, de renforcer l appropriation du programme de développement par les autorités, d améliorer les procédures gouvernementales de gestion et de planification budgétaire, de réduire le coût de gestion des fonds des bailleurs de fonds et d accélérer les décaissements. Toutefois, certaines conditions importantes doivent être réunies pour la mise en commun des fonds. Premièrement, s agissant des bailleurs de fonds, certains éléments doivent garantir que le gouvernement utilisera les fonds aux fins prévues. La responsabilisation et la transparence sont d une importance capitale à cet égard. En ce qui concerne le gouvernement bénéficiaire, des mesures doivent être prises pour renforcer le processus budgétaire de sorte que tous les fonds soient 3 Pour de plus amples précisions, on peut consulter le document intitulé Fiduciary Arrangements for Sector Wide Approaches (SWAps), OPCS, Banque mondiale, 2 avril Les bailleurs de fonds peuvent, pour diverses raisons, ne pas être autorisés à mettre en commun toutes leurs ressources à l appui des SWAp. Ils peuvent aussi, premièrement, appliquer des procédures spécifiques de passation de marchés telles que les appels d offres internationaux pour des marchés d un montant supérieur à un certain seuil et, deuxièmement, appliquer des procédures particulières de décaissement.

15 12 comptabilisés et qu ils ne soient pas détournés au profit de dépenses non prioritaires. Pour parer au risque que le gouvernement utilise leurs financements à des fins autres que celles prévues, de nombreux bailleurs de fonds exigent l établissement de dispositifs fiduciaires jugés acceptables avant d adhérer à la mise en commun des fonds. Par ailleurs, celle-ci peut ne pas être possible pour diverses raisons : les bailleurs de fonds concernés ne disposent pas d un instrument approprié d appui budgétaire ou ils sont peu disposés à modifier leurs propres procédures de décaissement et de passation de marchés ou ils sont désireux de maintenir «l identité» de leurs fonds. C est pour toutes ces raisons que la mise en commun de fonds n est pas encore largement adoptée, la pratique la plus courante étant l affectation des ressources, qui consiste à lier le financement à une activité spécifique. Passation de marchés. L harmonisation des procédures de passation de marchés est aussi l une des principales caractéristiques des approches sectorielles globales. Pour évaluer les progrès accomplis dans ce domaine, une distinction est généralement faite entre la passation des marchés de biens et travaux, et la fourniture d assistance technique. i) Biens et travaux. L expérience montre que le critère de provenance constitue un obstacle majeur à l harmonisation des procédures de passation des marchés de biens et travaux financés par les bailleurs de fonds. C est un fait dont on ne saurait faire abstraction car il s agit de l un des principes juridiques fondamentaux du Groupe de la Banque. Cette règle est parfois contraire aux objectifs et principes généraux sous-tendant l approche sectorielle, parce qu elle limite l acquisition des biens et services à un nombre de pays. Dans leurs efforts d harmonisation, les bailleurs de fonds tendent souvent à adopter les procédures les plus restrictives de passation de marchés, ce qui peut nuire à l efficacité. Dans la pratique, les bailleurs de fonds et le pays bénéficiaire peuvent convenir, par un protocole d accord, d un plan de passation de marchés assorti d un manuel de procédures, indiquant les lots susceptibles d être acquis ou non sur des fonds communs. Dans ce cadre, le pays bénéficiaire lui-même doit bien connaître les procédures de passation de marchés et s y conformer. S il convient, d une certaine façon, de reconnaître que l harmonisation totale n est pas toujours possible dans ce domaine, cela ne doit pas constituer un frein à la réalisation d une opération SWAp. L harmonisation en cours des procédures des BMD devrait permettre de surmonter cet obstacle à l efficacité des opérations SWAp. Dans les cas où il est indispensable d appliquer une procédure commune pour des financements extérieurs, il pourrait être nécessaire de déroger aux règles et procédures de la Banque applicables à certaines activités spécifiques des SWAP qui seront déterminées au cas par cas. ii) Assistance technique. Contrairement à l acquisition des biens et travaux, les bailleurs de fonds ont réussi à établir des fonds communs pour la fourniture de l assistance technique. De même, ils sont parvenus à un large accord sur les formes que l assistance technique doit prendre ou non. De façon plus spécifique, il est généralement admis que l assistance technique doit être utilisée pour renforcer les compétences locales, ce qui favorise le développement durable.

16 13 Personnel. La participation à des programmes sectoriels a d importantes implications sur le plan des effectifs. Les opérations SWAp nécessitent de fréquentes interactions entre partenaires au développement, gouvernement et autres parties prenantes. Du fait de l importance et de la fréquence de ces échanges, les organismes d aide doivent être représentés sur le terrain et ceux qui les représentent doivent être habilités à s exprimer en leur nom. De plus, il peut s avérer nécessaire d améliorer les compétences ou de modifier le dosage des compétences des équipes en vue d assurer une participation réelle et efficace au programme sectoriel. Enfin, compte tenu de la portée des activités réalisées dans le cadre des programmes sectoriels, le budget de supervision doit être beaucoup plus important que dans les projets classiques. 3.2 PREALABLES A LA PARTICIPATION DU GROUPE DE LA BANQUE A UNE OPERATION SWAP Pour qu un programme sectoriel puisse être lancé et exécuté, les conditions préalables suivantes doivent être réunies : i) stabilité économique et politique ; ii) engagement des pouvoirs publics ; iii) mécanisme efficace de coordination de l aide extérieure piloté par le pays ; et iv) minimum de capacité institutionnelle. Stabilité économique et politique. Du fait qu ils nécessitent un financement suffisant et stable, les programmes sectoriels doivent être élaborés dans un environnement caractérisé par une inflation faible, un déficit budgétaire supportable et un solde viable du compte des transactions courantes. La stabilité macroéconomique est donc un préalable essentiel à l adoption d une approche sectorielle globale. De même, celle-ci ne peut se développer que dans un climat de stabilité politique, vu la primauté accordée à l appropriation et à la capacité institutionnelle. L approche SWAp a peu de chances de réussir dans les pays sujets à de fréquents changements de régime politique. Cette approche n est ni applicable dans les pays en conflit ni viable dans les pays sortant d un conflit. Engagement des pouvoirs publics. Pour qu une opération SWAp puisse démarrer, il faut au préalable que le gouvernement fasse expressément état de son intention d adopter l approche intégrée et qu il démontre sa volonté d instaurer un processus de collaboration (par exemple, engagement explicite à ne pas réorienter l action gouvernementale, à adopter une approche participative/consultative dans la prise de décision gouvernementale). Existence d un mécanisme de coordination de l aide piloté par le gouvernement. Comme indiqué au paragraphe 3.1.1, le gouvernement doit établir un mécanisme de concertation avec les parties prenantes permettant d assurer la bonne exécution des programmes SWAp et le règlement de toute divergence éventuelle.

17 14 Minimum de capacité institutionnelle à mettre en oeuvre les SWAp. Le pays concerné doit disposer d un minimum de capacité institutionnelle lui permettant de préparer et d exécuter un programme sectoriel. Par ailleurs, même si le programme SWAp doit permettre de renforcer la capacité institutionnelle du pays, celui-ci doit prouver qu il dispose de compétences minimales en matière d exécution de programmes (capacité de planification, compétences de gestion dans la mise en œuvre d opérations, existence de procédures et expertise technique). Lorsque le pays ne possède pas cette capacité institutionnelle minimale, le Groupe de la Banque peut, en collaboration avec le PMR et d autres bailleurs de fonds, l aider à acquérir les compétences minimales requises pour entreprendre une opération SWAp. Cet appui peut être fourni sous forme d assistance technique ou de dons octroyés dans le cadre d un programme de renforcement des capacités. Le Groupe de la Banque peut également, en utilisant ses propres ressources, procéder à une évaluation et une analyse critique de la capacité institutionnelle du PMR en vue de déterminer si le démarrage d un processus SWAp est justifié. 4. EXPÉRIENCE DU GROUPE DE LA BANQUE EN MATIÈRE DE SWAp ET PERSPECTIVES A. EXPERIENCE DU GROUPE DE LA BANQUE 4.1 Bien que limité, le nombre de programmes sectoriels appuyés par le Groupe de la Banque s est accru pendant les années 90. Combinant prêts-projets et dons destinés à l assistance technique, le Groupe de la Banque a financé certaines opérations dans le cadre de programmes sectoriels, préparés par les PMR avec l assistance d autres bailleurs de fonds. Ces opérations ont été centrées sur les secteurs social et agricole 5. Grâce à l expérience acquise avec ces opérations, la Banque a pu se familiariser avec les caractéristiques des SWAp, et évaluer les avantages et défis de ce processus par rapport à l approche projet. Forte de cette expérience, elle se trouve dans une meilleure position pour faire face aux contraintes ci-après qu elle a identifiées en participant à des opérations SWAp. i) Participation limitée à la préparation de SWAp. Bien que la responsabilité première du démarrage d un programme SWAp incombe aux autorités nationales, les bailleurs de fonds interviennent à ce stade sous forme de services de conseil ou de réalisation d études économiques et sectorielles. Dans ses opérations antérieures, la Banque a été peu active à ce stade préparatoire. ii) Faible représentation sur le terrain. La faible représentation extérieure de la Banque ou l absence sur le terrain d experts en questions sectorielles ou en passation de marchés a souvent été une entrave à la mise en œuvre efficace des SWAp. iii) Participation occasionnelle aux revues annuelles. La Banque a souvent été confrontée à des difficultés pour participer à des consultations et réunions communes de supervision et de revue de programmes qui constituent, pour toutes les parties prenantes, un cadre utile pour évaluer les progrès réalisés dans l exécution et élaborer les mesures destinées à lever les obstacles identifiés. Ces problèmes devraient être surmontés lorsqu un nombre accru de bureaux régionaux et nationaux seront établis et dotés d un effectif ayant les compétences voulues. 5 Ethiopie : Soins de santé primaires ; Éthiopie: Éducation III ; Ouganda : Plan stratégique pour le secteur de la santé (ADF/BD/WP/2000/86) ; Zambie : Programme d investissement dans le secteur de l agriculture (ASIP) (ZAM/PAAA/96/01).

18 15 iv) Processus centralisé de décision en matière de passation de marchés. Jusqu en 2000, date d introduction de l examen a posteriori de certains marchés, le processus de passation de marchés était centralisé à la Banque, ce qui était une source de retards dans l attribution des marchés. La Banque, à l instar d autres institutions comme la Banque mondiale, devrait adopter des procédures plus flexibles selon lesquelles la méthode d approbation des dossiers d offres est déterminée par le montant du marché et les chefs de projet sont habilités à approuver les offres à hauteur d un montant préalablement fixé. v) Rigidité dans l utilisation des comptes spéciaux. Dans la plupart des cas, le Groupe de la Banque reconstitue les fonds des comptes spéciaux lorsque l emprunteur peut justifier l utilisation d au moins 50 % de la somme initialement décaissée. Dans d autres institutions comme la Banque mondiale, le compte spécial est reconstitué régulièrement (plusieurs fois par mois), selon les montants justifiés par l emprunteur sur la base des relevés de dépenses. vi) Appui budgétaire général. Dans le contexte des DSRP, de nombreux bailleurs de fonds utilisent la méthode de l appui budgétaire général pour leur aide au développement. La Banque a adopté le principe de cette méthode, soulignant l importance de la transparence dans les systèmes fiduciaires. À mesure que les systèmes fiduciaires des PMR s amélioreront, il est probable que la Banque utilisera cet instrument dans ses opérations à l appui de réformes et ses opérations SWAp. B. PERSPECTIVES 4.2 Jusqu ici, le Groupe de la Banque n a participé qu à quelques opérations SWAp et cette participation a été limitée au financement de projets faisant partie de programmes lancés par d autres bailleurs de fonds, de concert avec les PMR intéressés. La décision de jouer un rôle plus actif dans ce domaine d où la nécessité des présentes directives aura de nombreuses implications à court et moyen terme sur les ressources, politiques et procédures de la Banque. Certaines de ces implications sont résumées ci-après. Implications sur le plan des effectifs. Les opérations SWAp impliquent des interactions fréquentes et régulières entre bailleurs de fonds, gouvernements et autres parties prenantes. Ceci étant, pour avoir un impact, le Groupe de la Banque devra s employer à utiliser plus efficacement les ressources limitées dont il dispose et veiller au dosage approprié des compétences de l équipe chargée des opérations sectorielles. Dès la phase d identification de l opération SWAp (laquelle devrait, a priori, être étayée par une analyse contenue dans le DSP du pays concerné), une équipe multidisciplinaire doit être réunie et participer activement à tout le cycle de l opération. En théorie, cette équipe devrait être composée d un ou deux spécialistes du secteur concerné selon la complexité de l opération, d un macroéconomiste, d un économiste du secteur, d un spécialiste des finances publiques, d un expert de la passation des marchés, d un conseiller juridique et, au besoin, d un expert des questions institutionnelles. Grâce à la composition de telles équipes, la Banque devrait être mieux à même d utiliser plus efficacement son capital humain, de concourir à une meilleure exécution des opérations SWAp et d avoir un impact accru sur le développement. Vu la fréquence des consultations entre bailleurs de fonds et le souhait de ceux-ci de jouer un rôle plus actif et plus utile, il est justifié, là où c est possible, d établir des bureaux extérieurs dotés d un personnel habilité à agir au nom de l organisme qu il représente.

19 16 Représentation extérieure. En principe, une forte représentation du Groupe de la Banque dans les PMR devrait lui permettre d être plus efficace. À cet égard, le processus de rétablissement des bureaux extérieurs a débuté et s étend progressivement. Toutefois, lorsque la Banque envisagera de participer à un programme SWAp dans un pays où elle n est pas encore représentée, elle devra faire le nécessaire pour participer aux réunions de coordination des bailleurs de fonds, et notamment aux missions de supervision et de revue. Dans cet ordre d idées, la Banque devra aussi s employer à resserrer ses liens de collaboration avec d autres bailleurs de fonds représentés dans le pays concerné, en utilisant les bureaux et moyens de ceux-ci grâce à un système de coopération déléguée, adopté d un commun accord. Outre ces mesures, la Banque doit surtout poursuivre les actions proactives qu elle a engagées en vue d améliorer et d accroître le dosage des compétences des membres de son personnel, de sorte que ceux-ci puissent entreprendre des activités régulières et utiles de supervision, renforcées par des revues périodiques réalisées conjointement avec d autres bailleurs de fonds. Programme de prêt du Groupe de la Banque. Une fois que les problèmes de mise en marche liés à la préparation et l exécution des opérations SWAp seront résolus, celles-ci devraient avoir des retombées positives sur le programme de prêt du Groupe de la Banque. Premièrement, ces opérations favorisent la combinaison efficace de plusieurs instruments (prêts, dons, PASEC), d où une plus grande cohérence des interventions. Deuxièmement, l existence d un programme SWAp permettra à la Banque de planifier et développer des opérations de prêts sur une période allant au-delà des cycles de reconstitution du FAD. Troisièmement, la combinaison appropriée d instruments de prêt se traduira par un cycle vertueux sur le plan de l incidence des opérations, ce qui permettra d accroître l impact des opérations du Groupe de la Banque sur le développement. Ressources budgétaires. La participation du Groupe de la Banque aux opérations SWAp impliquera des arbitrages dans l utilisation des ressources et l impact des opérations. L adoption des présentes directives donnera au Groupe de la Banque la possibilité de jouer un rôle proactif et prépondérant dans les PMR : selon le cas, en jouant le rôle de chef de file ; en participant régulièrement aux consultations entre bailleurs de fonds et/ou entre bailleurs de fonds et pouvoirs publics ; en prenant part aux réunions de coordination sur le terrain ; en multipliant le nombre des missions effectuées par son personnel. Des ressources budgétaires supplémentaires seront donc nécessaires pour financer les activités liées à l approche SWAp, y compris les EES et, pendant l exécution des opérations, la réalisation d études spécifiques et l organisation d ateliers. Il convient de noter que l approche sectorielle permet de réaliser des économies budgétaires, car elle réduit le nombre de projets individuels entrepris au sein d un même secteur, ce qui se traduit par une diminution des coûts de préparation, d évaluation et d exécution. Politiques et procédures. Pour que sa participation aux opérations SWAp soit efficace, le Groupe de la Banque pourra être amené à harmoniser ses politiques et procédures de décaissement et de passation de marchés avec celles d autres bailleurs de fonds. Pour participer pleinement et utilement à des programmes sectoriels, la Banque devra faire preuve de flexibilité dans l application des procédures relatives à ces deux importants domaines. Une dérogation aux règles ou procédures en vigueur à la Banque pourrait être nécessaire dans certains domaines d activités spécifiques, qui seront déterminés au cas par cas.

20 17 5. PRÉALABLES AU FINANCEMENT DES OPÉRATIONS SWAp PAR LE GROUPE DE LA BANQUE 5.1 Les conditions préalables à un engagement financier du Groupe de la Banque en faveur de tout programme sectoriel procèdent des impératifs du processus SWAp qui ont été exposés plus haut. De façon spécifique, pour assurer une participation efficace de la Banque, certaines structures d appui et cadres institutionnels dont la création ne relève pas nécessairement de l intervention directe du Groupe de la Banque doivent être en place. Cadre d action sectorielle : Un cadre d action sectorielle intégrée doit avoir été élaboré sur la base d une analyse rigoureuse du secteur (état des lieux, contraintes, priorités stratégiques, stratégie et programme cohérent). Processus de collaboration : Un processus de collaboration véritable devra avoir été mis en place, de vastes consultations devront avoir été menées avec les parties prenantes et un accord devra être intervenu sur les priorités du programme. Cadre des dépenses et niveau approprié des ressources : Une revue des dépenses publiques devra avoir été réalisée, à partir de laquelle on déterminera une enveloppe financière appropriée, inscrite dans un solide cadre macroéconomique. À l issue de larges consultations avec les parties prenantes, un accord se sera fait sur les objectifs à atteindre pour que des ressources budgétaires suffisantes soient allouées à l ensemble du secteur. En outre, un cadre de dépenses à moyen terme devrait être établi afin qu un volume adéquat de ressources soit mobilisé et disponible pour le programme sectoriel. Analyse de la capacité institutionnelle : On devra avoir procédé à une évaluation de la capacité institutionnelle et s être entendu sur la capacité d exécution minimale disponible, justifiant un engagement financier du Groupe de la Banque. Les domaines dans lesquels le pays manque de compétences doivent avoir été identifiés et un programme provisoire de mesures correctives établi. Indicateurs de suivi de la performance et système de contrôle des données : Pour que les opérations SWAp contribuent à l efficacité sur le plan du développement, il est nécessaire de disposer d une série d indicateurs mesurables de la performance qui permettront d orienter les interventions sectorielles du Groupe de la Banque et d assurer leur pertinence sur le plan du développement. Il importe aussi d établir un système efficace de collecte de données, à partir desquelles on pourra déterminer les moyens, et évaluer les réalisations et résultats. Il est donc souhaitable que les indicateurs de la performance sectorielle présentent certaines caractéristiques telles que la faculté d être quantifiable, la cohérence, l obligation d avoir des échéances précises, la clarté et la facilité de collecte. Etablir un rapport entre la performance sectorielle et les améliorations apportées à la politique et à des processus n est pas chose facile ; mettre en place des systèmes d information qui répondent aux exigences ci-dessus prend du temps. Toutefois, les systèmes efficaces de suivi et d évaluation jouent un rôle essentiel pour assurer la viabilité des programmes sectoriels ; aussi doivent-ils être soigneusement élaborés. Les informations sur les résultats seront publiées conformément à la politique du Groupe de la Banque en matière de publication d informations. Revues conjointes : Les revues conjointes sont indispensables pour coordonner les actions visant à résoudre les problèmes susceptibles de se poser dans la mise en oeuvre des opérations. Il faut que des mécanismes communs d évaluation des programmes sectoriels, d établissement de rapports, de dialogue et de résolution de problèmes d ordre politique et opérationnel soient créés et qu ils fonctionnent. L expérience montre que, avant d engager

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