Vers une meilleure gouvernance économique dans la zone euro: préparation des prochaines étapes

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1 Vers une meilleure gouvernance économique dans la zone euro: préparation des prochaines étapes Note d'analyse Jean-Claude Juncker en étroite coopération avec Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem et Mario Draghi Conseil européen informel 12 février 2015

2 Vers une meilleure gouvernance économique dans la zone euro: préparation des prochaines étapes Note d analyse Introduction Les participants au sommet de la zone euro qui s est tenu le 24 octobre 2014 sont convenus «qu il est essentiel de coordonner plus étroitement les politiques économiques pour assurer le bon fonctionnement de l Union économique et monétaire». Ils ont demandé que les travaux se poursuivent «afin de mettre en place des mécanismes concrets permettant de renforcer la coordination des politiques économiques, la convergence et la solidarité» et invité le président de la Commission européenne, en étroite coopération avec le président du sommet de la zone euro, le président de l Eurogroupe et le président de la Banque centrale européenne, «à préparer de nouvelles initiatives visant à améliorer la gouvernance économique dans la zone euro». Le mandat conféré aux quatre présidents a été confirmé au Conseil européen du 18 décembre En premier lieu, il leur a été demandé de rédiger une note d analyse devant constituer la base d une discussion lors du Conseil européen informel du 12 février La présente note d analyse dresse l état des lieux de l union économique et monétaire (UEM). Elle recense les principales lacunes du cadre de l UEM qui ont été révélées par la crise, décrit les mesures prises jusqu à présent pour y remédier et propose des pistes de réflexion sur les étapes suivantes. Elle ne préjuge en rien du contenu final du rapport des quatre présidents, qui sera rédigé à la lumière du résultat de la discussion entre les chefs d État ou de gouvernement qui se tiendra le 12 février et des autres travaux et consultations qui précéderont le Conseil européen de juin. 1. Nature de l union économique et monétaire L euro est une monnaie que partagent aujourd hui 19 États membres de l UE et plus de 330 millions de citoyens. Malgré la crise, il est la deuxième monnaie la plus utilisée au monde et il représente 24,4 % (1999: 18 %) des réserves de change mondiales, contre 61,2 % pour le dollar américain. Dans le monde entier, 59 pays et territoires ont arrimé directement ou indirectement leur monnaie à l euro. L euro est plus qu une monnaie, c est aussi un projet politique. Notre union monétaire requiert des États membres qu ils abandonnent une fois pour toutes leur ancienne monnaie nationale et qu ils partagent, en permanence, la souveraineté monétaire avec les autres pays de la zone euro. L euro a donc créé une «communauté de destin» entre les 19 États membres qui en ont fait leur monnaie unique. Cette communauté implique à la fois la solidarité en temps de crise et le respect, par toutes les parties, des règles adoptées d un commun accord. La zone euro possède des caractéristiques institutionnelles uniques. Si la politique monétaire se décide conjointement au niveau européen, les politiques économique et budgétaire restent, dans une large mesure, l apanage des États membres. Dans cette configuration, les faiblesses d un État membre peuvent se transformer en faiblesses pour l ensemble de la zone euro. La réussite économique est dès lors dans l intérêt commun de tous les participants. L union monétaire ne sera un succès que si la participation à cette dernière apporte, à terme, plus d avantages que la non- 1

3 participation. C est la raison pour laquelle les États membres doivent se l approprier en considérant que leurs politiques économiques et budgétaires revêtent un intérêt commun. Les traités fixent un ensemble clair d objectifs une croissance inclusive et durable, la stabilité des prix, une situation budgétaire saine et un taux d emploi élevé, et le cadre de l UEM prévoit un ensemble de règles communes tendant vers une coordination étroite de ces politiques. La crise a montré que toute lacune ou toute application insuffisante de ce cadre compromet l intégrité de l ensemble de la zone euro ainsi que la réalisation des objectifs fixés dans les traités. C est pourquoi la nécessité de garantir la pleine adéquation du cadre de l UEM avec les exigences d une monnaie commune a constitué le défi majeur des dernières années, défi qui n a pas encore été totalement surmonté à ce jour. 2. Regard rétrospectif sur les multiples causes de la crise La crise qui a atteint la zone euro dès l été 2007, et qui pèse encore aujourd hui sur le développement économique de plusieurs États membres de la zone, a de multiples causes et origines, dont plusieurs sont certes communes à tous les pays industrialisés, mais dont certaines se sont manifestées davantage dans la zone euro, où elles ont prolongé et aggravé les effets de la crise. Au départ, la crise était principalement une crise financière. Elle est partie du marché des subprimes américain et s est rapidement propagée à l ensemble du système financier, interconnecté au niveau mondial, y compris aux banques et autres établissements financiers européens, notamment dans les pays de la zone euro, où la conjoncture favorable des dix premières années d existence de l euro avait favorisé la formation d une bulle financière et immobilière. Un phénomène affectant plus particulièrement la zone euro a été le cercle vicieux entre la dette souveraine des banques et celle des États: des banques, devenues trop systémiques pour faire faillite, se sont trouvées dans des difficultés financières et ont fait appel à l aide de leurs États, de sorte que la stabilité du système bancaire ne pouvait être garantie qu au détriment des finances publiques des pays concernés et au prix d une fragmentation financière accrue (voir le graphique 1). Ainsi, dans ces pays, la crise des banques est rapidement devenue une crise des finances publiques, avec des incidences directes sur l économie réelle. Graphique 1 Taux prêteurs débiteurs des banques Prêts aux entreprises; pourcentage par an Rendements à dix ans des obligations Rendements d'etat des obligations dans la zone d'état euro (en %, moyenne mensuelle) dans la zone euro Source: BCE, Reuters, calculs des services de la BCE 2

4 Dette Conseil européen informel du 12 février 2015 La crise s est ensuite muée en une crise de la dette souveraine. Les dix premières années d existence de l euro n avaient pas conduit à une réduction durable des dettes et déficits publics sous les valeurs de référence respectives de 60 % et 3 % du PIB requises par le traité de Maastricht. La dette publique dans la zone euro, qui s élevait à 72,8 % du PIB en 1998, n a pu être réduite qu à 66,2 % du PIB en moyenne en 2007, alors même que les conditions macroéconomiques généralement favorables rendaient possible un assainissement budgétaire plus important. Les déficits dans la zone euro s élevaient en moyenne à 1,9 % du PIB entre 1999 et 2007, avec un pic à 3,1 % du PIB en L objectif commun d avoir des budgets nationaux en équilibre ou en excédent afin de réduire les niveaux de dette publique n a pas été atteint. Les règles budgétaires destinées à contenir les déficits publics excessifs (le «pacte de stabilité et de croissance») n ont souvent pas été respectées ni mises en œuvre. Depuis 1997, la plupart des pays de la zone euro (tous à l exception de l Estonie et du Luxembourg) ont fait l objet à une ou plusieurs reprises d une procédure de déficit excessif. En 2003, les règles du pacte ont été partiellement suspendues par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, dans le cas spécifique des procédures de déficit excessif à l encontre de l Allemagne et de la France. En 2005, le pacte a été réformé d une manière qui, pour nombre d observateurs, affaiblissait les règles. Ces deux événements ont nui à la crédibilité du pacte. Lorsque la crise a commencé à produir ses effets dans la zone euro, les États membres de la zone ont fait face au moyen de grands trains de mesures incitatives et d injections massives d argent public dans leurs systèmes bancaires, ce qui, bien que nécessaire pour préserver la stabilité financière et adoucir l impact de la crise, a, dans de nombreux pays, accru la dette et le déficit publics à des niveaux bien supérieurs aux valeurs de référence prévues par le traité de Maastricht. Les déficits publics dans la zone euro ont atteint un pic de 6,2 % du PIB en 2010 avant d être ramenés à 2,6 % du PIB en Quant à la dette publique, qui continue d augmenter à la suite des mesures prises durant la crise, elle s élevait en moyenne à 94,3 % du PIB dans la zone euro en 2014, soit bien au-dessus des niveaux d avant la crise (voir le graphique 2). Graphique 2 Dette et déficit publics dans la zone euro , en % du PIB Assainissement récent Crise Dix premières années de l UEM Assainissement avant UEM Déficit Source: Commission européenne, BCE 3

5 Évolution du taux de chômage ( ) Évolution du taux de chômage ( ) Conseil européen informel du 12 février 2015 La crise dans la zone euro, déclenchée par les turbulences financières mondiales, peut également être considérée comme une crise de la compétitivité, celle-ci étant affectée de plusieurs faiblesses antérieures à la crise. En effet, notre productivité avait quelque peu rattrapé celle des États-Unis jusque dans les années 1990, mais elle avait ensuite progressivement marqué le pas. Plusieurs pays de la zone euro n ont pas profité de la période de haute conjoncture pour remédier aux rigidités existantes sur les marchés des produits et du travail. Par ailleurs, des faiblesses profondément ancrées n ont pas permis à l offre de rattraper la demande. Dans le même temps, des rigidités nominales et réelles importantes ont empêché une affectation efficiente des ressources, notamment entre les secteurs marchand et non marchand, et ont par conséquent entravé le fonctionnement du canal de la compétitivité (voir le graphique 3). Graphique 3: Rigidités sur les marchés des produits et du travail et évolution du taux de chômage ( ) Dans ce contexte, au cours des dix premières années d existence de l euro, le coût du travail (mesuré en coûts salariaux unitaires) a augmenté de manière significative dans plusieurs pays de la zone euro, ce qui a rendu leurs produits plus chers, réduit leur compétitivité et conduit à une balance des paiements négative par rapport aux autres pays de la zone euro qui avaient stabilisé voire réduit leur coût unitaire du travail. Rigidités sur les marchés du travail et des produits Source: Eurostat et OCDE (2008) Note: rigidités sur les marchés du travail et des produits, mesurées en moyenne des indicateurs de l'ocde relatifs à la législation sur la protection du travail et au régulateur du marché des produits. Graphique 4: Évolution des coûts salariaux unitaires ( ) et du taux de chômage ( ) Évolution des CSU ( ) Source: Eurostat Note: données concernant les pays de la zone euro ayant rejoint l'uem avant 2002; pour le taux de chômage, données de septembre. Il en a résulté une hausse du taux de chômage pendant la crise (voir le graphique 4). En outre, les conditions de financement relativement favorables au cours des premières années d existence de l euro ont conduit à une mauvaise affectation des sources de financement en faveur de formes moins productives d investissement, telles que l immobilier, ainsi qu à une plus grande prise de risque et à un endettement plus important de nombreux acteurs privés et publics. Lorsque la crise a frappé la zone euro et que les marchés ont réévalué le risque et le potentiel de croissance de chaque pays, les pertes de compétitivité sont apparues au grand jour et ont provoqué l exode de sources de financement hautement nécessaires à l investissement, aggravant ainsi davantage l impact de la crise dans ces pays. Bien que plusieurs parties prenantes au niveau européen aient attiré l attention sur ces évolutions, le cadre de gouvernance de l époque ne permettait pas une détection ni une correction systématiques des déséquilibres et ne pouvait donc empêcher leur accumulation. 4

6 Enfin, on peut également affirmer que la crise est une crise des marchés, qui a mis en question leur capacité à évaluer correctement le risque par pays. En effet, le traité de Maastricht postulait que la discipline de marché agirait puissamment pour empêcher une évolution divergente des économies et des positions budgétaires de la zone euro, grâce aux signaux envoyés par la hausse des taux d intérêt des obligations d État. Or telle n a pas été la réalité de la zone euro entre 1999 et Au contraire, les investisseurs ont traité la zone euro comme un tout, sans prendre en compte les risques économiques et financiers divergents. La crise a mis en lumière ces divergences et la réévaluation des risques qui s en est suivie a poussé les taux d intérêt des obligations de certains pays de la zone euro bien au-dessus des taux obtenus par certains pays en développement (voir le graphique 1). Tous ces événements ont mis en évidence un écart important entre les objectifs et les résultats réels du cadre de gouvernance de l UEM d avant la crise, ainsi qu une inapplication persistante des politiques décidées d un commun accord. 3. Mesures prises depuis 2010 pour renforcer la résilience de l Union économique et monétaire La crise a montré que des fragilités et des rigidités structurelles importantes ainsi que des politiques économiques et budgétaires non viables dans certains États membres étaient susceptibles d'entraver le développement économique de la zone euro dans son ensemble et, partant, de compromettre les avantages d une appartenance à l UEM. Elle a également mis au jour de graves lacunes dans le cadre de gouvernance, lequel n a pas été en mesure d empêcher les évolutions qui se sont produites. Au niveau de la zone euro, des réformes non négligeables ont été adoptées depuis 2010 en vue de s'attaquer à ces lacunes et d'y remédier: Le mécanisme européen de stabilité (MES), instrument qui n était pas disponible avant la crise, a été instauré en tant que mécanisme permanent de gestion de crise. L union bancaire a été créée, la BCE prenant le relais du mécanisme de surveillance unique, en exerçant une surveillance directe sur toutes les grandes banques de la zone euro depuis le 1 er novembre Le mécanisme de résolution unique et les nouvelles règles de renflouement interne prévues par la directive de l'ue relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances offrent désormais un cadre pour la résolution ordonnée des banques et le partage des charges entre les actionnaires et les créanciers. Ces mesures, conjuguées à la mise en place du fonds de résolution unique, contribuent dans une mesure importante à la réduction de l interdépendance préjudiciable entre emprunteurs souverains et banques ainsi qu à la protection des déposants, parallèlement à la mise en place de systèmes nationaux harmonisés de garantie des dépôts. La nouvelle procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM) est désormais en place et permet de détecter à un stade précoce l'apparition de fragilités macroéconomiques et d'établir les instruments permettant d'y remédier. La réforme du «pacte de stabilité et de croissance» en et l accord sur le «pacte budgétaire» ont renforcé le cadre budgétaire afin d'empêcher à l'avenir l'accumulation de déséquilibres budgétaires importants. Le suivi de l évolution des dépenses a pris une plus grande importance dans le cadre du volet préventif et les procédures des volets préventif et correctif ont été renforcées, en particulier par l'introduction de nouvelles sanctions s'appliquant à un stade plus précoce et de manière progressive. Un des principaux enseignements tirés de la crise a été la nécessité d'arrêter un critère de référence chiffré pour la dette visant à assurer la convergence vers des ratios d endettement sains, se situant au-dessous de la valeur de 5

7 référence de 60 % du PIB fixée à Maastricht. Une procédure de vote à la majorité qualifiée inversée pour les décisions prises dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs a été introduite au Conseil pour renforcer la quasi-automaticité des procédures. Les compétences d Eurostat ont été renforcées en 2011 en ce qui concerne les données statistiques utilisées aux fins de la procédure concernant les déficits excessifs. En application du règlement modifié, Eurostat est désormais habilité à examiner la comptabilité publique des États membres et à effectuer des enquêtes sur place dans l État membre concerné. Il s agit là de mesures importantes qui, vraisemblablement, auraient considérablement amélioré le fonctionnement de la zone euro, tant avant que pendant la crise, si elles avaient déjà été en place il y a dix ans. Ces nouvelles structures ne seront toutefois efficaces que si elles sont pleinement mises en œuvre, au niveau de l UE comme à l'échelle nationale. 6

8 Croissance moyenne du PIB potentiel Conseil européen informel du 12 février État des lieux actuel Bien qu une correction sensible des déséquilibres budgétaires et économiques ait commencé, en particulier dans les pays bénéficiant d'un soutien financier de l UE/du FMI et dans d autres pays plus vulnérables de la zone euro, les lourdes séquelles des déséquilibres accumulés restent bien visibles: les taux de chômage se sont envolés et l'endettement des secteurs public et privé a augmenté de façon très importante en quelques années seulement. Le taux de chômage dans la zone euro dépasse les 10 % depuis 2009 et s établissait à 11,6 % en 2014, contre 7,5 % en Quant au chômage des jeunes dans la zone euro, il atteint 23 % (contre 16,6 % en 2007). Le taux élevé d'endettement et de chômage et la persistance d obstacles importants au fonctionnement de marchés flexibles grèvent le potentiel de croissance des pays (voir le graphique 5). En outre, alors qu'un taux d'endettement élevé a généralement un effet négatif sur la croissance (voir le graphique 6), une faible croissance et une faible inflation compliquent également la tâche des pays qui cherchent à réduire leur endettement, en vue d accroître leur résilience et leur viabilité. Dans ce contexte, certains des pays de la zone euro lourdement endettés, qui enregistrent de faibles taux de croissance du PIB potentiel, peuvent avoir des difficultés particulières à réduire rapidement leur niveau d endettement. Pour accroître la résilience face aux chocs et augmenter la croissance potentielle, de nouvelles mesures seront nécessaires en termes de réformes structurelles nationales. Les indicateurs internationaux de la flexibilité des marchés du travail et des marchés de produits montrent que les pays de la zone euro continuent de souffrir d importantes rigidités auxquelles il convient de remédier. En outre, les gouvernements nationaux doivent créer un environnement propice à la création de nouvelles entreprises ou au développement d'entreprises existantes. Les indicateurs internationaux donnent à penser que la situation peut encore s'améliorer nettement dans la zone euro: à l heure actuelle, pour ce qui est de la position globale de la zone euro dans le monde, cette dernière se classe en moyenne loin derrière le Royaume-Uni et les États-Unis. Graphique 5: PIB réel par habitant (croissance moyenne) DE EA FR IE PT ES IT GR Source: Commission européenne Graphique 6: Croissance moyenne du PIB potentiel/endettement public et privé Dans le classement établi par la Banque mondiale sur les pays dont l'environnement est le plus propice aux entreprises («Ease of doing business»), un seul pays de la zone euro (la Finlande) se classe dans les dix premiers et plusieurs pays n'arrivent même pas dans les Endettement public et privé en pourcentage du PIB Source: Commission européenne, Eurostat Note: la dernière observation se réfère à juin 2014 pour l'endettement des secteurs publics et privé et à 2019 pour la croissance du PIB potentiel. 7

9 cinquante premiers. L'adoption de mesures pour améliorer cette situation est non seulement dans l intérêt bien compris de chaque État membre - en raison des liens étroits qui existent entre les économies des États membres - mais elle est également dans l intérêt de la zone euro dans son ensemble. 5. Perspectives: vers une union économique et monétaire véritable et approfondie Compte tenu du climat économique morose qui règne actuellement dans l'ensemble de la zone euro et des faiblesses et rigidités qui subsistent dans un certain nombre de pays de la zone, il est nécessaire de s orienter progressivement vers l'élaboration de «mécanismes concrets en vue d'une coordination, d'une convergence et d'une solidarité accrues en matière de politique économique». Ces mécanismes devraient se fonder sur l'état réel de la situation économique, sociale et de l emploi dans les États membres de la zone euro, sur la nature de l interdépendance qui existe entre eux, et sur leur capacité à converger au fil du temps. À court terme, il est important de mettre en œuvre une stratégie cohérente articulée autour du «triangle vertueux», à savoir réformes structurelles, investissements et responsabilité budgétaire et, dans ce contexte, de s'acheminer vers l'adoption d'engagements plus fermes à l'égard de réformes structurelles propres à stimuler la croissance dans la zone euro. Les engagements politiques pris individuellement ou collectivement par les pays de la zone euro en ce qui concerne l'adoption de réformes structurelles propres à renforcer la croissance n ont pas été exécutés de manière satisfaisante. Souvent, des engagements fermes sont souscrits en période de crise, puis lorsque le climat économique général s améliore, les efforts se relâchent. À cet égard, l effet stabilisateur de la monnaie unique peut se révéler contre-productif pour ce qui est de la volonté des gouvernements nationaux d'entamer et de mettre en œuvre avec résolution les réformes structurelles, même si celles-ci revêtent un caractère impérieux. Un consensus politique renouvelé au niveau politique le plus élevé est nécessaire pour l'exécution de ces réformes structurelles qui doit être considérée comme une priorité dans l ensemble de la zone euro. En outre, le fonctionnement du marché unique doit être amélioré, en particulier dans les domaines qui sont essentiels pour accroître la capacité d ajustement des économies de la zone euro. Le renforcement de la mobilité de la main-d œuvre est essentiel à cet égard. En outre, pour compléter l union bancaire et diversifier et élargir les sources de financement de l économie européenne, nous devons nous attaquer aux obstacles qui subsistent à l investissement et à la libre circulation des capitaux et faire de l intégration des marchés des capitaux une priorité politique, notamment en examinant des questions telles que la législation sur la fiscalité, l insolvabilité et le droit des sociétés. Un système financier bien intégré dans l UE du fait d'une union des marchés de capitaux peut accroître la résilience d'une union monétaire face aux chocs en fournissant un élément de partage des risques avec le secteur privé et augmenter l'efficience de cette union en matière de création d'emplois, de croissance et d'investissements. De nouvelles initiatives visant à parachever le marché unique, par exemple dans les domaines de l économie numérique et de l énergie, sont essentielles pour renforcer les perspectives de croissance. La réalisation de progrès tangibles sur ces deux volets, à savoir l'exécution de réformes structurelles propices à la croissance et l approfondissement du marché unique, contribuera au bon fonctionnement de l union économique et monétaire à court terme (dans les 18 prochains mois), pour autant que ces initiatives bénéficient d un soutien politique fort. Il reste toutefois nécessaire, dans l'intérêt des citoyens comme des marchés, d'élaborer une perspective à long terme sur la manière dont le cadre de l UEM devrait se développer, les domaines dans lesquels il pourrait être considéré comme complet, et ceux dans lesquels de 8

10 nouveaux travaux seront nécessaires pour renforcer la gouvernance commune, comme le demandaient déjà le rapport des quatre présidents de 2012 et le projet détaillé de la Commission, documents qui restent tous deux valables. La zone euro ne s'est pas relevée de la crise de la même manière que les États-Unis, ce qui pourrait indiquer que dans une union monétaire incomplète, les ajustements nécessaires s'effectuent beaucoup plus lentement que dans une union s'appuyant sur un dispositif institutionnel plus achevé (voir le graphique 7). Graphique 7 PIB réel par habitant 2008q1=100 Taux de chômage évolution depuis janv (points de pourcentage) zone euro États-Unis États-Unis zone euro Source: Eurostat À cet égard, la présente note d'analyse est destinée à enclencher un processus de discussion qui viendra alimenter un rapport de prospective établi par les quatre présidents, à l élaboration duquel tous les États membres seront étroitement associés 1 et qui pourra notamment aborder les questions suivantes: Comment garantir des situations budgétaires et économiques saines dans tous les États membres de la zone euro? Comment garantir une meilleure mise en œuvre et application du cadre de gouvernance économique et budgétaire? Le cadre de gouvernance actuel - pour autant qu'il soit pleinement mis en œuvre - est-il suffisant pour permettre à la zone euro de résister aux chocs et de devenir prospère sur le long terme? Dans quelle mesure le cadre de l UEM peut-il s'appuyer essentiellement sur des règles solides et dans quelle mesure des institutions communes fortes sont-elles également nécessaires? Quels sont les instruments nécessaires lorsque des politiques nationales continuent de diverger de façon préjudiciable, en dépit de la surveillance exercée en application du cadre de gouvernance? 1 Le président de la Commission européenne a fait part de son intention de s'appuyer, lors de l'élaboration de ce rapport, sur la contribution fournie par le président du Parlement européen. 9

11 La question de l'interdépendance entre la sphère budgétaire et la sphère financière a-t-elle été suffisamment prise en compte pour éviter la reproduction de cercles vicieux entre la dette des banques et la dette souveraine des États? Comment renforcer le partage de risques avec le secteur privé par l'intermédiaire des marchés financiers dans la zone euro, de façon à garantir une meilleure absorption des chocs asymétriques? Dans quelle mesure le partage actuel de la souveraineté est-il adéquat pour satisfaire aux exigences du cadre économique, financier et budgétaire applicable à la monnaie commune? Un nouveau partage des risques dans le domaine budgétaire est-il souhaitable? Quelles en seraient les conditions préalables? Dans quelles conditions et sous quelle forme une gouvernance commune renforcée sur le chapitre des réformes structurelles pourrait-elle être envisagée? Comment pourrait-elle encourager une convergence réelle? Quelle serait la meilleure façon de garantir l'obligation de rendre des comptes et la légitimité dans le cadre d'une structure à plusieurs niveaux, telle que l UEM? 10

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