La protection sociale en Europe

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1 CentreEuropéendeFormationdans lesaffaires Sociales etde SantéPublique (IEAP-CEFASS) EuropeanTraining CentreforSocialAffairs andpublichealthcare (EIPA-CEFASS) La protection sociale en Europe Sous la direction de MaiteBarea GiancarloCesana 23/E/3

2 La protection sociale en Europe

3 ISBN , Institut européen d administration publique. Tous droits réservés. Toute reproduction d un extrait quelconque de ce document par quelque procédé que ce soit, notamment par impression, photocopie, reproduction sur disquette ou autre est interdite, sauf autorisation préalable de l éditeur, l Institut européen d administration publique, O.L. Vrouweplein 22, Boîte postale 1229, 621 BE Maastricht, Pays-Bas. Website de l IEAP:

4 1 La protection sociale en Europe Sous la direction de Maite Barea et Giancarlo Cesana Ont collaboré Iris Bosa (soins de santé), Roger Hessel (retraites), Carla Fornari (analyse statistique) 23, European Institute of Public Administration / Institut européen d administration publique Maastricht, the Netherlands / Pays-Bas

5 2 Table des matières Introduction 4 1. Le pourquoi de ce rapport sur la protection sociale dans l Union Européenne 4 2. Définitions SESPROS et SEC de la protection sociale 5 3. Le rôle de l Etat dans la prestation des services de Welfare 6 4. La politique sociale dans l Union Européenne et le principe de subsidiarité 7 5. Contenu de ce rapport 9 Chapitre 1.- Situation actuelle de la protection sociale dans l UE et viabilité future du système Origines de la protection sociale moderne en Europe Principales tendances de la protection sociale Poids de la protection sociale dans les branches de la santé, la vieillesse, l éducation, la famille et le chômage Priorités des gouvernements en matière de protection sociale Influence du vieillissement de la population sur la viabilité du modèle européen de protection sociale Recettes de protection sociale 34 Chapitres 2.- Traits saillants des différentes branches de la protection sociale Soins de santé Dépenses de soins de santé Dépenses publiques de soins de santé dans les systèmes nationaux et dans les systèmes d assurance sociale obligatoire Existence de problèmes autres qu éthiques dans l organisation des soins de santé des Etats membres de l UE Retraites Exemples de situations problématiques dans les Etats membres Changements dans les sources de financement des systèmes de retraites Allocations de chômage Exemples de situations problématiques dans les Etats membres Education Evolution des dépenses publiques en matière d éducation L enseignement obligatoire Choix de l école L offre du service public d éducation 62

6 3 2.5 Logement et famille Dépenses relatives à la famille et aux enfants Dépenses de logement 69 Chapitre 3.- Réformes en cours dans la prestation des services sociaux Qualité, efficience et équité dans la prestation des services sociaux. Réformes en cours et réformes envisagées La protection sociale : des biens privés financés par le secteur public La «Gouvernance» Les réformes à l intérieur des administrations publiques L introduction de partenariats Trois «tentatives de nouveauté» Les soins de santé à Östergötland L Hôpital de la Ribera (Alzira) Le chèque scolaire de la Lombardie 96 Conclusions 12 Bibliographie 14 Annexes 18

7 4 Introduction 1.- Le pourquoi de ce rapport sur la protection sociale dans l Union européenne Pourquoi encore un rapport sur la protection sociale, alors que bien d autres centres de recherche ou organismes internationaux en ont déjà réalisés? Parce que les données exigent une lecture, une interprétation, qui permet une discussion chaque fois plus intense dans ce domaine, que ce soit au niveau européen ou dans les Etats membres. Il arrive souvent, comme dit Joseph Stiglitz, le Prix Nobel d Economie 21, que les opinions sur le rôle des secteurs public et privé en économie sont très dépendantes de l idéologie et des préjugés éducatifs reçus dans l enfance, fréquemment hérités de nos aînés. De tels préjugés influencent notamment l opinion publique et, faute de faits qui les justifient, ils s appuient davantage sur des anecdotes isolées que sur des études systématiques. En général, ces préjugés et attitudes manquent de cohérence 1. Les dépenses de protection sociale (éducation comprise) représentent en moyenne, dans l UE, plus de 3% du PIB et les deux tiers des dépenses des administrations publiques. Les menaces qui pèsent sur la protection sociale (la contrainte budgétaire des Etats membres, le vieillissement important de la population européenne) -la Commission a même élaboré un document intitulé Une stratégie concertée pour moderniser la protection sociale 2 - vont de pair avec l affirmation continuelle soit des gouvernants (Cf. Sommet de Lisbonne et suivants) soit des gouvernés (Cf. programmes politiques des différents partis, enquêtes, sondages de l Eurobaromètre, etc.) du désir et du besoin de maintenir cette belle expression traditionnelle européenne de centralité de la personne 3. Ce type de dépenses, désormais les plus importantes des administrations publiques, offre des caractéristiques propres que les dépenses relatives aux infrastructures, à la sécurité, à la défense, ou autre, ne présentent pas. Bien que sous une apparence purement technique, il s agit bien d un rapport entre personnes appelées à partager, implicitement ou explicitement, la recherche du sens de la vie: médecin/malade, enseignant/étudiant, personnel médical, famille ou autres/handicapés, vieillards, population marginale, etc. C est ce dernier aspect, avec la volonté européenne d assister la personne dans les moments difficiles de son existence, qui définit, en termes singuliers 1 J. Stiglitz (1989) 2 COM (1999) 347. La Commission avait élaboré auparavant plusieurs autres documents sur cette question, dont par exemple celui de 1997: Modernisation et amélioration de la protection sociale dans l Union européenne, COM (97) 12. Depuis 1993, tous les deux ans, la Direction pour l Emploi et les affaires sociales prés ente un rapport sur la situation de la protection sociale en Europe. 3 European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions (22)

8 5 dans lesquels s entremêlent la technique, la culture et la politique- le problème de la qualité et de la viabilité du système de protection sociale, et que l on essaiera de faire apparaître, par la suite, en réalisant une évaluation synthétique des données en provenance des sources les plus fiables. 2.- Définitions SESPROS et SEC de la protection sociale Le Manuel 1996 du SESPROS (Système Européen de Statistiques intégrées sur la protection sociale) définit conventionnellement la protection sociale - compte tenu du champ d application de la protection sociale adaptée aux exigences de l analyse politique et sociale et de la collecte de données au niveau international- de la manière suivante: La protection sociale est toute intervention d organismes publics ou privés destinée à alléger la charge que représente la survenance de certains risques ou besoins pour les ménages et les particuliers à condition qu elle n ait pas de contrepartie et ne relève pas de dispositions personnelles. Par convention, la liste des risques ou besoins susceptibles d être couverts par la protection sociale s établit comme suit: 1.- Maladie/soins de santé 2.- Invalidité 3.- Vieillesse 4.- Survie 5.- Famille/enfants 6.- Chômage 7.- Logement 8.- Exclusion sociale non classée ailleurs. SESPROS laisse de côté l éducation, bien que celle-ci réponde parfaitement à la définition générale de la protection sociale. Est-ce parce que les premiers à avoir élaboré la méthodologie SESPROS à Eurostat étaient plus liés au domaine de la santé ou bien est-ce dû au manque de statistiques? Le fait est que, dans la méthodologie SESPROS, Eurostat n inclut pas l éducation dans la protection sociale. Cependant, le même Eurostat, lorsqu il rédige son «Système Européen de Comptes Nationaux et Régionaux» (SEC 1995), n hésite pas à inclure l éducation parmi les prestations sociales. Au point 4.84, il est dit ceci: La liste de risques et de besoins pouvant donner lieu à des prestations sociales a été fixée, par convention, de la manière suivante: a) maladie b) invalidité, incapacité c) accidents de travail ou maladie professionnelle d) vieillesse e) survie f) maternité g) charges familiales

9 6 h) promotion de l emploi i) chômage j) hab itation (logement) k) éducation l) pauvreté. Nous retenons cette définition de la protection sociale (éducation comprise), car elle répond davantage à la réalité des faits. De plus, l éducation se situe, en moyenne, aux environs de 6% du PIB pour l UE. Il convient, lorsqu on analyse la viabilité des dépenses de protection sociale, de tenir bien présents tous les éléments afin d y donner une réponse globale (les chiffres et les graphiques seront également présentés, en annexe, selon la méthodologie SESPROS en ajoutant la lettre a) au numéro du graphique SEC correspondant). 3.- Le rôle de l Etat dans la prestation des services de Bien-être Avant la deuxième guerre mondiale, la plupart des pays de l Europe occidentale disposaient déjà d un système de prestations sociales, mais ce n est qu à partir du rapport Beveridge (cf. Chapitre 1 point 1.1) que s instaurent de véritables systèmes de protection sociale. Le grand cycle de prospérité vécu par les sociétés occidentales dans les années 195 et 196 a permis d allouer des ressources croissantes à la protection sociale et de redistribuer ainsi les fruits du développement. D une façon générale, aussi bien les hommes politiques que les entrepreneurs ou l homme de la rue arrivent à croire que l on a trouvé la voie pour combattre ou éliminer les maux persistants de la personne et de la société: les limites de la maladie, la perte du salaire due au chômage, l incertitude économique qui accompagne la vieillesse ou la marginalité sociale. Cette tâche revient -penset-on- à l Etat-providence, dont les compétences s élargissent du berceau jusqu à la tombe. Dans cet Etat moderne, héritier de la conception «rousseaunienne» de l Etat et sous l influence du socialisme, l individu s en remet essentiellement à l Etat qui, à son tour, lui octroie des droits personnels et sociaux. Afin de satisfaire ces droits, l Etat s arroge le pouvoir de définir les ressources devant être prélevées aux citoyens et la façon de les redistribuer, c est-à-dire les modalités selon lesquelles ces derniers doivent être éduqués, soignés, assistés, etc. Ces dernières années -en présence de la crise fiscale du Welfare State due à l accroissement des besoins provoqués par le vieillissement, le progrès technologique et les connaissances-, il s est instauré un grand débat entre les spécialistes des finances publiques concernant le véritable rôle de l Etat. L expérience a prouvé que le gouvernement peut très bien opter pour le paiement de ces services sans avoir à les proposer lui-même et, bien souvent, cela se traduit par une plus grande efficacité et une plus grande équité.

10 7 Stiglitz affirme de manière péremptoire qu il suffit de dire que certaines déficiences du marché sont suffisamment importantes pour justifier l intervention de l Etat. Le fait qu une telle intervention soit imparfaite, qu il y ait des incompétences et un gaspillage -d une façon presque certaine- devrait nous rappeler l importance de l imperfection humaine. Les erreurs humaines existent tant dans le secteur privé que dans le public, avec toutefois une différence : les erreurs du secteur public, chacun d entre nous les paie, tandis que celles du secteur privé, seulement certaines personnes les paient (actionnaires, employés, administrateurs). Cette différence entraîne des conséquences: le secteur privé est plus motivé que le public à éviter les erreurs. ( ) Je suis conscient de défendre une position éclectique. Les positions doctrinales qui assurent que l intervention du gouvernement favorise, en toute occasion et circonstance, un moindre bien-être, que le gouvernement est intrinsèquement inefficace et que les tentatives de redistribution ne servent qu à amener les groupes de pression à plaider pour soi, sont aussi fausses qu inutiles. Les gouvernements interviendront lorsque les marchés ne seront pas capables de résoudre les besoins sociaux, et le rôle de l économiste consiste à indiquer quand et comment il faut intervenir de la meilleure façon possible. De même, les positions doctrinales de gauche qui exigent une plus grande intervention gouvernementale et qui idéalisent le gouvernement en lui octroyant des caractéristiques anthropomorphiques comme s il s agissait d un individu (un despote éclairé) et en attribuant toutes les erreurs qu il a commises, lors de son intervention sur le marché, à d autres facteurs (à certains individus, par exemple), sans reconnaître les limites de ce gouvernement, ne sont pas plus utiles pour autant. 4 Une grande partie des spécialistes des finances publiques souscrit à ces idées et ne se lasse pas de fournir quelques conseils: a) le gouvernement doit être très attentif à ne pas éliminer la concurrence en ne favorisant pas l apparition de monopoles naturels et en suscitant, dès que possible, la concurrence à l intérieur même du secteur public et avec le secteur privé, avec ou sans but lucratif; b) il convient de décentraliser autant que possible les fonctions économiques du gouvernement (le degré de décentralisation peut être différent pour chaque service). Nous reviendrons sur ces questions lorsque nous étudierons des cas concrets de Welfare mix au trosième chapitre. 4.- La politique sociale dans l Union européenne et le principe de subsidiarité A l intérieur de l UE, la politique sociale obéit aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, de manière implicite avant le Traité de Maastricht et de manière explicite ensuite. Ce principe veut que, pour toutes les politiques auxquelles il s applique, les décisions soient prises le plus près possible des citoyens. Dans le cas concret des politiques en matière d éducation, de culture 4 J. Stiglitz (1989)

11 8 et de santé, le Traité de Maastricht exclut expressément leur harmonisation. La Communauté doit tout simplement appuyer et éventuellement compléter les actions nationales. Avec la subsidiarité, s agit-il d une décentralisation? Oui, mais pas seulement. Juste après la signature du Traité de Maastricht, la Commission a envoyé une communication, d une grande clarté et très précise, au Conseil et au Parlement européen concernant la portée et l application du principe de subsidiarité. Le principe de subsidiarité appliqué au domaine institutionnel repose sur une idée fort simple: qu un Etat ou une Fédération d Etats dispose, en vue du bien commun, seulement des compétences que les personnes, familles, entreprises et collectivités locales ou régionales ne peuvent pas assumer isolément. C est un principe de bon sens 5. D après Jacques Delors, artisan de l introduction de ce principe dans le Traité de Maastricht, la subsidiarité s applique à deux ordres différents: d une part, la délimitation entre la sphère privée et celle de l Etat, entendue au sens large du terme; d autre part, la répartition des tâches entre les différents niveaux de la puissance politique Le premier aspect est trop souvent négligé, mais si important pour choisir les critères d attribution des pouvoirs à la puissance publique en fonction d une finalité essentielle: l épanouissement de chaque individu. Aller dans cette direction suppose des hommes et des femmes capables d assumer des responsabilités en vue de réaliser le bien commun. ( ) Qu il me soit permis, pour mieux en faire comprendre la portée, de rappeler que la subsidiarité procède d une exigence morale, qui fait du respect de la dignité et de la responsabilité des personnes qui la composent, la finalité de toute la société. La subsidiarité, ce n est pas seulement une limite à l intervention d une autorité supérieure vis-à-vis d une personne ou d une collectivité qui est en mesure d agir elle-même, c est aussi une obligation, pour cette autorité, d agir vis-à-vis de cette personne ou de cette collectivité pour lui offrir les moyens de s accomplir. ( ) La subsidiarité comprend bien deux aspects indissociables: le droit pour chacun d exercer ses responsabilités là où il peut le mieux s accomplir; le devoir des pouvoirs publics de donner à chacun les moyens de s accomplir pleinement. ( ) Conçue ainsi, la subsidiarité est bien une pédagogie. 6 Cela veut donc dire que les politiques en matière d éducation, de santé, de famille, d assistance, de chômage, etc. relèvent de la compétence des Etats membres et, là où il y a une décentralisation administrative effective, de celle des Régions, Communautés autonomes, Länder, etc. C est ce que l on désigne habituellement sous le nom de subsidiarité verticale. Mais celle-ci peut devenir contraignante en l absence de subsidiarité horizontale. En effet, un gouvernement local peut agir d une manière plus oppressive que le gouvernement central, qui est plus proche du citoyen. 5 Commission européenne (1992) 6 J. Delors (1991)

12 9 Or, les nouvelles tendances de la Gouvernance, au niveau international, vont dans le sens de la subsidiarité horizontale et de nombreuses expériences de partenariat social -c est-à-dire des rapports de coopération au niveau de l offre entre l administration publique, les entreprises et le secteur non marchand- se mettent en place dans les Etats membres de l UE. 5.- Contenu de ce rapport Ce que l on veut mettre en relief dans ce rapport, c est qu un système de Welfare mix, avec un financement public et une offre privée/publique en concurrence pour la fourniture des services de la protection sociale, peut contribuer fortement a) à la viabilité du système de protection sociale et à la maîtrise des dépenses publiques; b) à une meilleure qualité des prestations et une plus grande liberté de choix des bénéficiaires; c) à la maturation des citoyens européens en termes de liberté et de responsabilité, car ils assument eux-mêmes les modalités visant à rencontrer les besoins les plus liés à la nature humaine. De plus, en plein contexte de globalisation il est extrêmement important de façonner un tissu civil et social fort afin que cette globalisation ne se retourne pas contre la personne. Bref, la subsidiarité introduit un élément de sagesse et de bon sens dans le processus de la prise de décisions 7. Dans les pages qui suivent, un premier chapitre synthétise la situation actuelle de la protection sociale dans les Etats membres de l UE et les perspectives d avenir concernant la viabilité du système; le chapitre 2 met en lumière les traits les plus saillants des différentes branches de la protection sociale; et le chapitre 3 aborde les réformes entreprises ou envisagées dans les Etats membres dans ce domaine ainsi que quelques études de cas précis. Pour plus de clarté et de compréhension, nous exposerons les données sous forme de graphiques. Tous les tableaux de base figurent en annexe. Il s agit de chiffres provenant de la base de données SESPROS d Eurostat qui ont été traitées par CEFASS. Si les données proviennent d une source différente, cela est indiqué. 7 J. Delors (1994)

13 1 Chapitre 1 Situation actuelle de la protection sociale dans l UE et viabilité future du système Le but de ce chapitre est de souligner l importance de la question de la viabilité de la protection sociale dans les Etats membres de l UE. La Commission et le Conseil de l UE ne cessent d inciter ces derniers à procéder à des réformes qui visent à garantir cette viabilité tout en étant compatibles avec les engagements découlant du Pacte de stabilité (cf. Encadré 1). Encadré 1 Citons, à titre d exemple, des extraits de la Recommandation du Conseil du 21 juin 22 concernant les grandes orientations des politiques économiques des Etats membres et de la Communauté (lors du Sommet Européen de Séville): Les pays dont la dette publique est élevée et/ou qui n ont pas encore atteint l objectif budgétaire à moyen terme visé par le Pacte devraient donner la priorité à l assainissement budgétaire. Cela les aidera à se préparer aux surcoûts budgétaires entraînés par le vieillissement de leur population. Une évaluation de la viabilité des finances publiques sur la base des programmes de stabilité et de convergence actualisés confirme que, si aucune réforme de fond n est engagée, de nombreux Etats membres risquent de connaître à l avenir des déséquilibres budgétaires du fait de ce vieillissement. Les Etats membres devraient à cet effet: Poursuiv re leurs efforts pour rendre leurs systèmes de prélèv ements et de prestations plus f avorables à l emploi, ce qui implique, le cas échéant, un allègement de la pression fiscale globale, des réf ormes ciblées de ces systèmes de prélèvements et de prestations, notamment pour les bas salaires, et cela tout en poursuivant l assainissement budgétaire et en renf orçant l efficacité des sy stèmes fiscaux; ( ) Améliorer la v iabilité à long terme des f inances publiques en appliquant la stratégie triangulaire combinant l amélioration des taux d emploi, la réduction de la dette publique et la réf orme des sy stèmes de retraite, comme préconisé par le Conseil européen de Stockholm. Cela implique un dosage approprié de mesures, à déterminer par les Etats membres, visant à réduire rapidement la dette publique, à moderniser les marchés du travail pour relev er les taux d emploi (en particulier, chez les femmes et les travailleurs plus âgés), à réf ormer les systèmes de retraite et de soins de santé pour les personnes âgées afin qu ils reposent sur une base financière solide( ); Réf ormer leurs politiques de retraite dans le sens des grands objectifs communs conv enus par les conseils de Göteborg et de Laeken, de f açon à garantir la viabilité f inancière à long terme, à préserv er l adéquation du niv eau des retraites et des régimes ainsi qu à accompagner l év olution des besoins sociétaux. En ce qui concerne la dy namisation des marchés du travail, les Etats membres dev raient prendre les mesures suivantes: Adapter leurs systèmes de prélèv ements et de prestations de manière à rendre le trav ail plus attray ant sur le plan financier et à inciter à la recherche d un emploi; réduire les taux d imposition marginaux effectifs élev és, en particulier pour les bas salaires et réduire les trappes à chômage; s intéresser aux effets incitatifs des systèmes de prestations (conditions de ressources, éligibilité, durée, taux de remplacement, prestations liées à l exercice d un emploi et recours au crédit d impôt) pour rendre ces systèmes plus f avorables à l emploi; réexaminer les systèmes administratifs et v érifier la rigueur de la gestion; diminuer les incitations à la préretraite; intensif ier les efforts pour inciter les trav ailleurs plus âgés à rester sur le marché du travail ( ) Par la suite, il y a des orientations des politiques économiques par pays, dans lesquelles l accent est mis sur le genre de prestations de protection sociale qui présente le plus grand risque dans le futur.

14 11 En 1999, les dépenses de protection sociale (méthodologie SEC) ont, en moyenne, dépassé les 3% du PIB en Europe. Pour l Autriche, la France, la Finlande, les Pays-Bas et le Danemark, ce chiffre se situe entre 35 et 4%, alors qu en Suède, il dépasse les 4% (cf. graphique 1.1). Néanmoins, cet indicateur du poids de la protection sociale dans le PIB est trompeur. En effet, il traduit uniquement, du reste de manière approximative, la part du revenu national redistribuée à travers la politique de protection sociale. Pour un pourcentage semblable (environ 3%), il est évident que l effort réalisé par un pays dans lequel le niveau de vie est moins élevé est plus important 8. Pour tenir compte de l effort réel consenti par chaque Etat membre, il convient de mesurer la corrélation entre le PIB par habitant et les dépenses de protection sociale par habitant. Graphique Dépenses de la Protection Sociale en pourcentage du PIB, SEC % EU BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK En outre, il se peut que le niveau actuel de dépenses sociales limite la marge de manoeuvre des gouvernements, compte tenu de l interdiction des déficits publics sur le long terme. En effet, nous pouvons constater, à la lecture du graphique 1.2, que les dépenses de protection sociale en 1999 représentent un peu plus de 65% du total des dépenses publiques dans les pays de l UE, qu elles atteignent 7% en Allemagne et presque 8% au Royaume-Uni. Nous examinerons les risques élevés qui pèsent désormais sur le système : la baisse de la natalité en Europe, qui peut difficilement être comblée par l immigration [dont les incidences culturelles doivent encore être évaluées], le vieillissement de la population, l éclatement des systèmes de retraite instaurés dans l après-guerre, l incidence des évolutions technologiques et du 8 Prenons un exemple: l affectation de 3 % des ressources familiales à l achat de vêtements, souliers, matériel scolaire, etc. demande un effort bien plus important à une famille avec deux enfants et un revenu mensuel de 2 euros qu à une famille dont le revenu serait deux ou trois fois supérieur.

15 12 vieillissement sur le coût sanitaire, le bouleversement de la mentalité du citoyen européen au cours des deux derniers siècles, qui attend toujours plus de la part de l Etat. Graphique Dépenses de la Protection Sociale en pourcentage des Dépenses de l'administration Publique, % EU BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK SESPROS SEC 1.1 Origines de la protection sociale moderne en Europe En Europe, la protection sociale a précédé l Etat. Ses origines remontent sans aucun doute au Moyen-Age, lorsque les communautés locales ont instauré ce que nous appellerions une Welfare Society. Avant de parler d un Welfare State, nous pouvons donc parler, à juste titre, d une Welfare Society, c est-àdire d une véritable protection sociale accordée par la société elle-même déjà avant le Xème siècle, pendant tout le Moyen-Age et la Renaissance dans de nombreux pays européens. C est à cette période qu apparaissent les premières grandes institutions et manifestations de la protection sociale que nous connaissons de nos jours. C est au plus profond de la nature humaine qu est inscrit le désir de vaincre la maladie, d éduquer ses enfants, de secourir les nécessiteux, de prendre soin des aînés, de travailler pour subvenir aux besoins de sa famille et des tiers dont on se sent responsable, d épargner pour faire face aux imprévus, etc. Avec l affirmation du christianisme, autrement dit la Résurrection du Christ comme victoire de la vie sur la mort, ce désir est devenu le critère culturel et normatif de la vie sociale. Il est à l origine de plusieurs siècles de création, dans nos pays, d un vaste réseau d hôpitaux, de maisons de retraite, d asiles, d écoles et d universités, d instituts professionnels, de caisses d épargne, de caisses rurales, de monts de piété et de banques populaires, de mutuelles et de coopératives, d instituts des arts et métiers, de bibliothèques, etc. Il s agit bien là de manifestations de

16 13 l émergence et du développement d une économie civile proprement dite 9 qui ont jalonné l histoire de nos pays. La conception de l Etat et de la société subit une transformation profonde et bouleversante lors de la Révolution française et le Siècle des lumières, avec la reconnaissance de la protection sociale comme étant aussi, et à juste titre, un droit du citoyen. L Etat s est porté garant des services, mais prend également le contrôle d une grande partie des institutions mentionnées plus haut. C est ainsi que l on assiste à une réduction progressive des domaines dans lesquels peuvent s exercer l esprit d initiative et la responsabilité de la société européenne. Il se produit un changement de mentalité, fruit duquel se répand l idée qu il revient à l Etat d assurer et de pourvoir à la satisfaction de tous les besoins du citoyen européen, ce qui, en réalité, n est pas le cas. Concrètement, le Welfare State moderne se développe surtout dès 1883 avec l instauration d un Etat social en Allemagne, sous le gouvernement du chancelier Bismarck 1, tout en respectant une voie subsidiaire de poser le problème. La loi de 1883 rend obligatoires les assurances maladie pour les ouvriers touchant des bas salaires, celle de 1884 introduit les assurances contre les accidents du travail, la loi de 1889 instaure les assurances vieillesse et invalidité; viennent s ajouter l assurance décès en 1911 et l assurancechômage en La Grande-Bretagne invente son propre modèle. Churchill demande à Lord Beveridge une réflexion sur les conséquences des crises des années 193 et de la guerre, le but étant de restaurer, après la guerre, un régime fondé sur la liberté individuelle et d y associer la notion de sécurité sociale. A cette époque, le contexte économique et social britannique et, de manière générale, celui de l ensemble des Etats européens, possède les caractéristiques suivantes: Une pyramide des âges équilibrée: les personnes âgées de plus de 65 ans ne représentaient que 14% de la population; Le plein emploi des ressources productives: le taux de chômage se situait aux environs de 3% de la population active; Une économie assez fermée, si l on en juge par le faible pourcentage des importations et des exportations dans le PIB; Une faible activité de la femme sur le marché du travail; Une forte stabilité de la famille. Les sociétés occidentales ont traversé près de trois décennies de prospérité, jusqu au premier choc pétrolier, qui ont permis d allouer des ressources publiques croissantes à la protection sociale, pour en arriver, comme c est le cas aujourd hui, à engager les deux tiers des ressources disponibles dans ce but. Le Welfare State n a point cessé de s élargir et d assumer de nouvelles fonctions, du berceau à la tombeau comme se plaisait à dire Lord Beveridge. Les pensions d invalidité et de vieillesse, le système national de soins de santé, les allocations de chômage, l assistance sociale et l éducation gratuite sont perçus, à juste titre, comme des facteurs puissants d équité et de redistribution de la richesse. Ils contribuent, dans le même temps, à confier le 9 Cf. la vaste collection d excellents ouvrages sur le Moyen-Age de Régine Pernoud. 1 Cf. Béatrice Majnoni D Intignano (1997)

17 14 contrôle et l organisation de la vie civile à l Etat, dans la mesure où celui-ci s arroge l exclusivité de la production et de la gestion des services. Selon la théorie fiscale de l ancienne école, la répartition doit s opérer à travers les impôts, ce qui implique que les dépenses soient identiques pour tous. Or, les études réalisées à ce sujet aux Etats-Unis ont mis en évidence le faible effet redistributif d un tel système. C est pour cette raison que la redistribution se réalise de plus en plus à travers les dépenses. Mais à vrai dire, à l heure actuelle, il s avère impossible de tout donner à tout le monde sans tenir compte du niveau de revenu. 1.2 Principales tendances de la protection sociale Pendant des années, plusieurs facteurs ont contribué à la croissance des dépenses de protection sociale en particulier, à savoir l évolution de la démographie, la maturation des régimes de retraite et l augmentation constante de la consommation des soins médicaux, à la technologie toujours plus poussée. Dans certains cas, les dépenses d éducation se sont également intensifiées. A la lecture des graphiques 1.3 et 1.4 relatifs aux dépenses de protection sociale dans l UE au cours des années 9, exprimés en euros et en PPA, l on distingue deux groupes de pays: l Allemagne se place en tête et voit pratiquement doubler ses dépenses pendant cette décennie, suite à l instauration, dans les Länder de l Est, de son généreux système de protection sociale après la réunification des deux Allemagne en 1991; suivent ensuite la France, la Grande-Bretagne et l Italie les trois autres pays européens les plus peuplés- dont les dépenses connaissent une croissance moindre, mais soutenue, pendant cette période. Les autres pays, en termes absolus, sont coude à coude, caractérisés par une tendance très stable. La tendance exprimée en PPA est à peu près identique, bien qu elle montre un léger affaissement des courbes pour les pays les mieux portants (les PPA ayant tendance à amoindrir les valeurs relatives à ces derniers en faisant abstraction des différences qui apparaissent dans les niveaux de prix). Le paysage se trouve considérablement modifié lorsque l on observe la protection sociale par habitant, surtout si elle est exprimée en PPA (cf. graphique 1.5). De nouveau, deux groupes se profilent, mais différents cette fois. C est le Luxembourg qui arrive en tête grâce à son système généreux en matière de protection sociale et à sa faible population (,1% du total de la population de l UE en 1999) ; suivent le Danemark et la Suède qui possèdent un système efficace de Welfare State et une population relativement faible également (respectivement 1,4% et 2,4%), talonnés par plusieurs pays qui ont adopté le modèle d économie sociale de marché tels que les Pays-Bas, l Allemagne, la France, l Autriche et la Belgique.

18 15 Graphique Dépenses de la Protection Sociale en euros, SEC Millions BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK Graphique Dépenses de la Protection Sociale en PPA, SEC Millions PPA BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK

19 16 Graphique Dépenses de la Protection Sociale en PPA par habitant, SEC BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK Terminent la liste les quatre pays de la cohésion 11, dont la croissance des dépenses de protection sociale n a pas suffi à combler l écart. Néanmoins, comme déjà précisé plus haut, il est indispensable de mettre en relation les chiffres relatifs aux dépenses sociales par habitant avec ceux du PIB par habitant (cf. tableau 1.1). En effet, on a l habitude de penser que le montant total de la protection sociale exprimé en pourcentage du PIB reflète l effort réalisé par chaque pays dans ce domaine, ce qui n est pas tout à fait exact. Cet indicateur traduit de manière approximative le pourcentage du revenu national redistribué à travers la politique de protection sociale. Il est évident que pour un pourcentage de protection sociale semblable, c est le pays qui possède le PIB par habitant le plus bas qui réalisera l effort le plus grand. Ce facteur doit être pris en compte afin d éviter les erreurs dans l interprétation des statistiques. Le tableau 1.1 révèle d emblée de grandes différences entre les Etats membres au niveau du PIB par habitant: en 1999, celui du Luxembourg ( euros) dépassait de 1% le niveau moyen de l UE, tandis que celui du Portugal était quelque peu inférieur à 5% de la moyenne. Il en est de même en ce qui concerne les dépenses de protection sociale: en 1999, celles du Danemark (11 65 euros) dépassaient de presque 68% la moyenne de l UE et, en valeur absolue, ce chiffre était supérieur au PIB par habitant de la Grèce ( euros) et du Portugal (1 844 euros). 11 Les pays dits de la cohésion sont ceux dont le revenu par habitant était inférieur à 9% de la moyenne communautaire pendant les années 9 et qui bénéfi cient depuis du Fonds de Cohésion en vue de promouvoir leur convergence réelle avec les autres Etats membres de l UE: la Grèce, l Espagne, l Irlande et le Portugal.

20 17 Lorsque l on corrèle les dépenses de protection sociale et le PIB par habitant, la ligne de régression obtenue met en évidence le rapport existant entre les deux variables. Ce procédé permet de savoir dans quelle mesure les dépenses réelles de protection sociale correspondent au niveau économique du pays. Partant de ce constat, le pourcentage des dépenses courantes de protection sociale par habitant par rapport aux valeurs prévues dans la ligne de régression (colonne C du tableau 1.1) représente l indicateur de l effort du pays concerné dans ce domaine (indice d effort du tableau 1.1). En 1999, c est la Suède qui a réalisé le plus gros effort, avec un indice de 15,7 (ce qui signifie que l effort de ce pays dépassait de 5% le niveau auquel on aurait pu s attendre en fonction de son PIB par habitant). L effort le moins important a été enregistré dans les quatre pays de la «cohésion»: l Irlande (71,4), l Espagne (83,7), la Grèce (9,9) et le Portugal (91,7). Tableau 1.1 Comparaison entre PIB et dépenses de protec tion sociale PAYS PIB par habitant Total des dépenses de protection sociale Euro % de la Euro % de la % du PIB Prév isions* (euro) Indice d'effort (A) Moyenne UE (B) Moyenne UE (B/A) (C) (B/C) Luxembourg LU , ,6 25, ,1 Danemark DK , ,5 37, ,9 Suède SE , ,5 4, ,7 Autriche AT , , 35, ,2 Allemagne DE , ,6 34, ,8 Irlande IE , ,2 19, ,4 Pays-Bas NL , ,3 32, ,6 Finlande FI , ,4 32, ,2 Belgique BE , ,9 33, ,1 Royaume-Uni UK , ,4 31, ,9 France FR , ,1 36, , Union européenne EU , , 32, ,7 Italie IT , ,4 29, ,1 Espagne ES , ,4 24, ,7 Grèce GR , ,9 27, ,9 Portugal PT , ,2 28, ,7 Ce tableau permet de réaliser combien les comparaisons entre les pays en matière de dépenses de protection sociale peuvent être ambiguës et trompeuses. A titre d exemple: en 1999, le Luxembourg et la Grèce ont enregistré des pourcentages semblables en ce qui concerne leurs dépenses de protection sociale par rapport au PIB par habitant (respectivement 25,7% et 27,9%). Cependant, en euros, le montant des dépenses du Luxembourg est plus de 3,5 fois supérieur à celui de la Grèce, alors qu il réalise un effort supplémentaire d à peine 1%. A titre d information, nous présentons également, sur le tableau 1.1a de l Annexe, l indice d effort pour les différentes branches de la protection sociale.

21 Poids de la protection sociale dans les branches de la santé, la vieillesse, l éducation, la famille et le chômage Les diversités que nous avons constatées jusqu à présent en matière de protection sociale se rapportent aux coûts des prestations, aux inputs. Mais d un point de vue conceptuel, il serait opportun de mesurer les inégalités apparaissant dans les prestations au moyen d indicateurs qui établissent le rapport entre les inputs et les bénéficiaires possibles des prestations 12, c est-àdire la population répartie en tranches d âge (cf. graphique 1.6). Graphique 1.6 Structure d'age de la population, % EU BE DK DE GR ES FR IE IT LU NL AT PT FI SE UK C est dans ce sens que nous avons conçu un nouveau tableau reprenant les dépenses, exprimées en unités de PPA, relatives à cinq branches importantes (graphique 1.7): Nous avons distribué les dépenses de soins de santé par habitant (graphique 1.7a, à gauche) en transformant la population réelle de chaque 12 Cf. Barea, J. (1991)

22 19 pays en population normalisée (graphique 1.7a, à droite). En effet, différentes études ont révélé que les personnes âgées consomment n fois plus de services de soins de santé que le reste de la population. Nous avons donc converti toutes les personnes âgées de plus de 6 ans en un nombre n de personnes plus jeunes et nous avons ensuite procédé à la distribution des dépenses de soins de santé par habitant. Selon l OCDE, il semblerait que l on puisse, à l heure actuelle, attribuer la valeur 4 au nombre n. Les dépenses relatives à la branche Vieillesse (cf. graphique 1.7b) ont été recalculées sur la base d une répartition entre les personnes de plus de 6 ans, celles de "l Education et la "Famille" entre les personnes de 19 ans ou moins (cf. graphiques 1.7c et 1.7d) et les dépenses relatives à la branche Chômage entre les personnes inscrites au chômage (cf. graphique 1.7e). Il va de soi que les indicateurs choisis ne correspondent pas toujours à la réalité de chaque pays en ce qui concerne l âge de la retraite, les facteurs qui donnent droit aux allocations familiales, les conditions d accès aux allocations de chômage, etc., mais ce procédé permet de se rendre compte, de manière approximative, des différences existant dans la répartition des prestations en fonction de leurs bénéficiaires. 1.4 Priorités des gouvernements en matière de protection sociale Nous allons, dans cette section, examiner la répartition des dépenses de protection sociale par pays et par fonction. Etant donné la grande stabilité des valeurs relatives aux différentes fonctions de la protection sociale au cours des années 9 à l exception de la fonction Vieillesse qui a connu une augmentation (avec le vieillissement de la population européenne) au détriment de la fonction Chômage (ce qui reflète la plus grande croissance enregistrée en matière d emploi ces dernières années dans les pays les plus touchés par le chômage)-, nous n étudierons que les données de la dernière année disponible à la date de finition du Rapport, soit celles de Il s agit de savoir quelles sont les priorités du gouvernement, une fois prise la décision politique qui détermine le volume -souhaité et possible-des dépenses de protection sociale. Autrement dit, sur quels domaines les gouvernements veulent-ils mettre l accent, quelles sont leurs préférences? Nous pouvons répondre à cette question à la lecture de deux types de graphiques: le premier fait ressortir le poids de chaque fonction, exprimé en pourcentage des dépenses totales en matière de protection sociale d un pays donné (cf. graphique 1.8); le deuxième permet d examiner l évolution des catégories de prestations au cours des années 9 par rapport à la croissance du PIB du pays concerné (cf. graphique 1.9).

23 2 Graphique 1.7a UK SE FI PT AT NL LU IT IE Dépenses de Santé en PPA par habitant UK SE FI PT AT NL LU IT IE Dépenses de Santé par habitant (population normalisée) FR ES FR ES GR 87 GR 348 DE DK DE DK BE 155 BE 84 EU 1482 EU Graphique 1.7b Dépenses de Vieillesse en PPA par habitant UK 2374 SE 261 FI 1734 PT 1142 AT 2438 NL 2347 LU 3131 IT 289 IE 644 FR 2313 ES 1392 GR 1467 DE 2588 DK 2748 BE 24 EU UK SE FI PT AT NL LU IT IE FR ES GR DE DK BE EU Dépens es de Vieill es se par personnes a gées de 6 ans ou plus

24 21 Graphique 1.7c Dépenses d'education en PPA par habitant UK Dépenses d'education par personne jusqu'à 19 ans 4174 UK SE FI PT AT NL LU IT IE FR SE FI PT AT NL LU IT IE FR ES 771 ES 297 GR 524 GR 1827 DE 143 DE 5238 DK 224 DK 1547 BE 134 BE 5384 EU 175 EU Graphique 1.7d UK SE FI PT AT NL LU IT IE FR ES GR DE Dépenses de Famille en PPA par habitant UK SE FI PT AT NL LU IT IE FR ES GR DE Dépenses de Famille par personnes jusqu'à 19 ans DK 941 DK 4911 BE 557 BE 232 EU 455 EU

25 22 Graphique 1.7e UK Dé pens es de Chômage en PPA par habitan t 182 UK Dé pens es d e Chô mag e par pe rs onne in scrite au Chôm age 8993 SE FI SE FI PT AT NL PT AT NL LU 26 LU 1832 IT IE IT IE 7197 FR 447 FR 9812 ES GR ES GR 8539 DE 563 DE DK BE DK BE EU 375 EU Les graphiques 1.8 et 1.9 nous permettent de mettre en évidence les traits les plus saillants concernant ces priorités (une explication plus détaillée sera fournie au chapitre 2): Il existe, dans tous les pays -à l exception du Portugal et de l Irlande-, une très forte corrélation entre la croissance du PIB et celle des allocations de retraite. L augmentation généralisée de ce type d allocations obéit au processus de vieillissement de la population enregistré dans l UE. Ce phénomène a incité tous les centres d études ainsi que les organisations internationales à établir des prévisions démographiques qui laissent présager une aggravation de la situation au cours des prochaines décennies. Les pays de l UE consacrent, en moyenne, un tiers de leurs dépenses de protection sociale aux allocations de retraite, ce qui constitue sans doute l un des plus grands problèmes à résoudre du point de vue de la viabilité du système. Nous pouvons, à juste titre, nous poser une autre question: les systèmes de retraites tels qu ils existent aujourd hui ne limitent-ils pas les possibilités de financer d autres genres de prestations? Le deuxième poste budgétaire par ordre d importance est occupé, dans tous les pays, par les dépenses de soins de santé et représente en moyenne 22% du total des dépenses de protection sociale sous l influence du vieillissement et de la complexité croissante des traitements utilisés. Ce sont les quatre pays de la cohésion qui consacrent le pourcentage le plus élevé de leurs ressources disponibles à l Education. Toutes les études sur les possibilités de convergence réelle mettent en relief l importance capitale des dépenses en matière d éducation et de R&D. En ce sens, leur décision a porté sur une priorité fort utile et importante.

26 23 Graphique 1.8 Dépenses de la Protection Sociale. Union Européenne 1999, SEC 4% 7% 6% 2% 1% 3% 1% 16% 22% 33% 7% Education Santé Invalidité Vieillesse Survie Famille Chômage Logement Exclusion Dép. Fonct. Aut re Dép. Belgique 1999, SEC Danemark 1999, SEC 7% 9% 2% 3% 2% 17% 1% 8% 2% 3% 2% 21% 8% 19% 15% 25% 7% 29% 9% Allemagne 1999, SEC Grèce 1999, SEC 9% 1% 7% 1% 2% 3% 14% 5% 3% 2% 3% 6% 8% 13% 21% 24% 34% 6% 35% 5%

27 24 Espagne 1999, SEC France 1999, SEC 1% 3% 2% 1% 1% 2% 18% 6% 8% 5% 1% 3% 1% 3% 16% 23% 22% 33% 6% 3% 5% Irlande 1999, SEC Italie 1999, SEC 9% 8% 3% 1% 3% 24% 9% 3% 2% 2% 1% 15% 4% 14% 4% 29% 43% 5% 19% Luxembourg 1999, SEC Pays-Bas1999, SEC 3% 13% %1% 2% 2% 1% 16% 1% 5% 1% 5% 4% 3% 4% 15% 2% 23% 31% 12% 29% 9% Education Santé Invalidité Vieillesse Survie Famille Chômage Logement Exclusion Dép. Fonct. Autre Dép.

28 25 Autriche 1999, SEC Portugal 1999, SEC 8% 4% %1% 2% 1% 8% 18% 4% 5% 1% 3% 3% 7% 2% 21% 23% 3% 7% 25% 8% Finlande 1999, SEC Suède 1999, SEC 9% 1% 2% 2% 1% 19% 8% 2% 6% 2%2% 1% 19% 3% 18% 2% 25% 11% 3% 9% Royaume -Uni 1999, SEC Education Santé Invalidité 1% 3% 1% 5% 15% 7% 3% 3% 2% Vieilless e Survie Famille 34% 8% Chômage Logement Exclusion Dép. Fonct. Autre Dép.

29 26 Graphique 1.9 Union Européenne, 1999 PIB Protection Sociale PIB Education Santé Invalidité Vieillesse Survie Famille Chômage Logement PIB Belgique, Protection Sociale PIB Danemark, Protection Sociale

30 27 Allemagne, PIB Protection Sociale Grèce, PIB Protection Sociale Espagne, PIB Protection Sociale France, PIB Protection Sociale Irlande, PIB Protection Sociale Italie, PIB Protection Sociale

31 28 Luxembourg, PIB Protection Sociale Pays-Bas, PIB Protection Sociale Autriche, PIB Protection Sociale Portugal, PIB Protection Sociale Finlande, PIB Protection Sociale Suède, PIB Protection Sociale

32 29 PIB Royaume-Uni, Protection Sociale PIB Education Santé Invalidité Vi eillesse Survie Famille Chômage Logement Exclusion 1.5 Influence du vieillissement de la population sur la viabilité du modèle européen de protection sociale Nous avons déjà noté plus haut que de grands risques démographiques pesaient désormais sur le système de protection sociale en Europe: la baisse de la natalité et le vieillissement de la population peuvent difficilement être comblés par l immigration. D une part, l espérance de vie moyenne dans l Union européenne est l une des plus élevées et ne cesse de croître. Depuis 197, l espérance de vie à la naissance a augmenté de 5,5 ans pour les femmes et de presque 5 ans pour les hommes. En 2, cette espérance de vie était de 74,7 ans pour les hommes et de 81,1 ans pour les femmes. D après Eurostat, en 25, elle sera de 79,7 ans pour les hommes et de 85,1 ans pour les femmes. Les taux actuels de fertilité ne peuvent garantir le remplacement naturel de la population ni stabiliser la pyramide des âges: en 2, ils oscillaient entre 1,2 enfants par femme en Espagne et en Italie, et 1,8-1,9 au Danemark et en Irlande. Vers 25, ils devraient tourner autour de 1,7. Tout cela laisse présager une augmentation du nombre des personnes âgées. Le graphique 1.1 montre les estimations de la structure de la population (hypothèse moyenne d Eurostat) pour les années 2, 225 et 25. Nous pouvons clairement constater une diminution dans la tranche d âge des -19 ans, ainsi que dans celle des 2-59 ans (la population en âge de travailler), au bénéfice des personnes âgées de plus de 6 ans. Concrètement, le nombre des personnes les plus âgées (8 ans et plus) triplera (il passera de 14 millions en 2 à 38 millions en 25). Le vieillissement est généralisé, mais ce sont surtout l Espagne et l Italie qui ressentiront le plus fortement ce phénomène en 25. En effet, à cette période, dans ces deux pays, 4% de la population sera âgée de plus de 6 ans.

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