DÉCISION No du 7 juillet 2009

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1 DÉCISION No du 7 juillet 2009 sur l'exception d'inconstitutionnalité de la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays Publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 507 du 23 juillet 2009 Par l Adresse no 51/2.681 du 12 mai 2009, le Secrétaire général de la Chambre des Députés a transmis à la Cour constitutionnelle la saisine au sujet de l'inconstitutionnalité de la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays, formulée par un nombre de 63 députés, appartenant au Groupe parlementaire du Parti national libéral, à savoir: (...). La saisine a été rédigée en vertu de l article 146 lettre a) de la Constitution et de l'article 11, alinéa (1), lettre A.a) et de l'article 15 de la Loi no 47/1992 sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, elle a été enregistrée à la Cour constitutionnelle sous le no J59 du 12 mai 2009 et constitue le sujet du Dossier no 2.059A/2009. Les auteurs de la saisine précisent, en premier lieu, le fait que le projet de loi, critiqué, ayant un caractère organique, a été adopté par la Chambre des Députés, en tant que première Chambre saisie, le 24 février 2009, ensuite par le Sénat, en tant que Chambre décisionnelle, le 4 mai La loi soumise au contrôle constitutionnel, avant la promulgation, approuve l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays, le texte juridique amendé ayant le libellé suivant: - L'article 5, alinéa (2): Le Président du Sénat et le Premier ministre du Gouvernement de la Roumanie doivent exercer les fonctions de vice-présidents du Conseil suprême de Défense du Pays. Les dispositions constitutionnelles alléguées par les auteurs sont celles de l'article 1, alinéa (4) sur le principe de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs, de l'article 71, alinéa (2) sur l incompatibilité de la qualité de député ou de sénateur avec l'exercice de toute fonction publique d autorité, à l exception de celle de membre du Gouvernement, et de l'article 115, alinéas (4) et (6) sur les conditions dans lesquelles le Gouvernement peut adopter des ordonnances d'urgence, à savoir: la situation extraordinaire, dont la réglementation ne peut être

2 retardée, l obligation de motiver les raisons de l urgence dans le contenu de l ordonnance, à savoir, les domaines où ne peuvent être adoptées des ordonnances d'urgence. À cet égard, les arguments suivants sont présentés à l'appui de l'inconstitutionnalité de la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays : A. La violation de l'article 1, alinéa (4) de la Constitution: Les auteurs de la saisine soutiennent que, de l'analyse et de la corroboration de l article 119, de l article 65, alinéa (2), lettre g) et de l article 111, alinéa (1) de la Loi fondamentale, ainsi que de l'article 1 de la Loi n 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de la Défense du Pays, telle que modifiée par l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008, il découle clairement la nature juridique du Conseil suprême de Défense du Pays (C.S.A.T): une autorité de l administration publique centrale, indépendante par rapport au Gouvernement, présidée par le Président de la Roumanie et soumise au contrôle du Parlement. Dans ce contexte, il est dit que l'extension de la composition du C.S.A.T, une autorité du pouvoir exécutif, par l'assimilation du Président du Sénat, ensemble avec des représentants des institutions et des structures appartenant à la sphère du pouvoir exécutif, chargé de la défense et de la sécurité nationale, n'a aucun fondement constitutionnel et viole le principe de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs à l intérieur de l Etat. De la sorte, selon l article 65, alinéa (2), lettre g) et l article 111, alinéa (1) de la Constitution, le C.S.A.T est sous contrôle parlementaire, ainsi que le président du Sénat, ayant aussi la qualité de vice-président de cette autorité, devient juge dans sa propre cause, contrairement au principe général du droit Nemo esse judex in sua causa potest, tout comme aux principes de la primauté du droit et de la séparation des pouvoirs. Le Président du Sénat est, conjointement, tant à la direction d un organe de décision (le C.S.A.T - une autorité collégiale exercant le pouvoir exécutif, qui émet des décisions obligatoires pour les institutions concernées), en tant que "co-auteur" des décisions administratives relatives à l'approbation des budgets, des plans d'achats militaires etc., qu à la direction de l organe de contrôle (le Parlement - l'organe représentatif suprême, qui exerce le pouvoir législatif), devant lequel le C.S.A.T est tenu de soumettre des rapports annuels ou chaque fois qu il est nécessaire. A la fois, il est allégué que le Sénat de la Roumanie n a, au niveau constitutionnel, aucune compétence expresse, spécifique, quant à la défense et à la sécurité nationale, toutes les attributions dans ce domaine remontant aux deux Chambres réunies, id est le Parlement, en tant qu organe représentatif suprême, comme l'exige l article 65, alinéa (2) de la Constitution. 2

3 L exposé des motifs justifiant l issue de de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008 ne présente pas une raison valable pour ce changement, en n existant pas de lien logique entre les prémisses et la conclusion: "la non inclusion dans la direction du Conseil suprême de Défense du Pays de la direction du Parlement roumain peut entraîner des carences dans son travail, parce que le C.S.A.T est l'autorité administrative investie, en vertu de la Constitution, de l'organisation et de la coordination des activités relatives à la défense du pays et à la sécurité nationale." Les arguments avancés pour l issue de l'ordonnance décrètent, pratiquement, un défaut de la réglementation actuelle, qui nécessite d'urgence une intervention législative et se résument à l'allégation, selon laquelle la présence du représentant du forum législatif dans le système décisionnel du C.S.A.T est nécessaire, afin de souligner l'importance de ce forum, vu le rôle du Président du Sénat dans le système constitutionnel actuel, celui-ci occupant la deuxième fonction publique de l'état. Selon l avis des auteurs de l exception d'inconstitutionnalité, ce soutien dit expressis verbis la transgression du principe des pouvoirs dans l Etat et il est basé sur une analyse pas du tout approfondie du rôle du Président du Sénat dans le système constitutionnel actuel. Ainsi, même si, selon l article 98, alinéa (1) de la Constitution, l intérim de la fonction de Président de la Roumanie est assuré, dans cet ordre, par le Président du Sénat ou par le président de la Chambre des Députés, le texte cité est exceptionnel, et le principe d'interprétation stricte des exceptions ne permet pas l extension des attributs, incombant au président du Sénat, en dehors de la norme constitutionnelle. En outre, les auteurs de l objection, déclarant des vues doctrinales, affirment que, pendant l'intérim, les fonctions de Président de la Roumanie et de Président du Sénat, respectivement de la Chambre des Députés, ne peuvent être cumulées, il est, donc, nécessaire que, pour ce laps de temps, intervienne la suspension de la fonction de président de l'une des Chambres du Parlement, selon le cas. A la fois, les Présidents des deux Chambres du Parlement jouissent d'une légitimité égale, étant élus au suffrage universel, égal, direct, secret et librement exprimé, le seul critère qui pourrait justifier l'ordre requis par l article 98 de la Constitution est, selon la doctrine, celui de l'âge requis par la loi, à appliquer, pour avoir la possibilité de porter leur candidature aux deux fonctions (voisine pour sénateur et président du pays) ou le niveau de la représentation. En conclusion, l article 98 de la Loi fondamentale ne prévoit pas une importance distincte au président du Sénat par rapport au président de la Chambre des députés, susceptible de justifier des pouvoirs accrus, uniquement, pour le premier, et ni n octroie à celui-ci de prérogatives spécifiques au pouvoir exécutif, ainsi comme l'exige l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008. B. La violation de l article 71, alinéa (2) de la Constitution: 3

4 L Ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008 est contraire au statut du parlementaire, consacré par l'article 71, alinéa (2) de la Loi fondamentale et par l article 177, alinéa (2) du Règlement du Sénat, car elle octroie au président du Sénat la fonction de vice-président du C.S.A.T, fonction publique d autorité publique dans le domaine du pouvoir exécutif, incompatible avec son statut de sénateur. C. La violation de l'article 115, alinéas (4) et (6) de la Constitution: Les auteurs de l'exception d'inconstitutionnalité soutiennent que la procédure d'adoption de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 ne satisfait à aucune des conditions énoncées à l article 115, alinéas (4) et (6) de la Loi fondamentale. Ainsi, en vertu de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle (la Décision no 255/2005), pour l émission de l ordonnance d'urgence, il est nécessaire d'avoir un état des faits, objectif, quantifiable, au-delà de la volonté du Gouvernement, qui met en péril un intérêt public. En outre, il est nécessaire la description concrète des circonstances qui constituent la situation exceptionnelle, dont la réglementation ne peut être retardée (la Décision no 258/2006). Or, dans ce cas, l'urgence et la situation extraordinaire sont tout simplement proclamées, sans être vraiment motivées et sans être précisé certain élément quantifiable, par lequel il soit démontré comment l activité du C.S.A.T ne serait perturbée dans l absence du changement, réglé par la voie de l ordonnance d'urgence. L exposé des motifs de la loi portant approbation de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008 et la note justificative, qui accompagne la présente ordonnance, sont limités exclusivement à l affirmation «l inexplicable manque de représentation au niveau du C.S.A.T de la direction du Parlement», et cela uniquement en tenant compte du fait que le Président du Sénat remplit la seconde fonction de dignité publique de l'etat. Selon l'avis du Gouvernement, cette omission législative constitue une "situation exceptionnelle", de nature à menacer le bon fonctionnement de la dite autorité. Il n y a pas, donc, de «corrélation logique entre une prémisse (l absence de représentation du Parlement) et une conclusion (la perturbation de l activité du C.S.A.T., car il s y agit d une autorité administrative, investie de certains pouvoirs)» et «il ne se précise pas pourquoi un tel règlement ne peut être retardé, du moment que le Conseil a fonctionné sans troubles dans l absence des représentants du Parlement lors de l intervalle de temps » En ce qui concerne les détails précis des circonstances, qui constituent la situation extraordinaire, les seuls détails fournis par le législateur délégué sont ceux sur l'importance de l'institution C.S.A.T, qui devrait être corrélée avec l'importance de la fonction de Président du Sénat, ce qui ne peut satisfaire aux exigences de l'article 115, alinéa (4) de la Constitution A la fois, l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008, par son objet de réglementation, intervient dans l'organisation et le fonctionnement d une 4

5 institution fondamentale de l'etat - le Conseil suprême de Défense du Pays en ignorant, donc, les dispositions de l'article 115, alinéa (6) de la Constitution, selon lesquelles «les ordonnances d urgence (...) ne peuvent porter préjudice au régime des institutions fondamentales de l'etat.» Conformément à l'article 16, alinéa (2) de la Loi no 47/1992 sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, la saisine a été envoyée aux présidents des deux Chambres du Parlement et au Gouvernement, pour que ceux-ci communiquent leurs points de vue. Par l Adresse no I 397 du 26 mai 2009, le Président du Sénat a envoyé à la Cour constitutionnelle son avis, dans lequel il estime que la saisine d'inconstitutionnalité de la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays devrait être rejetée comme non fondée, pour les raisons suivantes: L examen du bien-fondé de l'exception d'inconstitutionnalité nécessite une analyse profonde de la nature juridique du Conseil Suprême de Défense du Pays, au-delà du statut octroyé par l article 119 de la Constitution, qui, apparemment, place cet organisme dans le domaine de l exécutif, en tant que pouvoir appartenant à l'administration publique centrale spécialisée. Le rôle, les tâches spécifiques de cet organisme et sa manière de fonctionnement, réglementés par la Loi no 415/2002, ne lui confèrent pas, pourtant, en réalité, la qualité de pouvoir exécutif réel, car il n'est pas rattaché aux structures gouvernementales et ni subordonné au Gouvernement, en faisant partie de cette branche du pouvoir exécutif, lequel est subordonné au Président. La nature juridique complexe du Conseil est complétée aussi par sa nature, plutôt consultative, à l intention du Président de la Roumanie et, dans une certaine mesure, à l intention du Parlement et du Gouvernement, vu sa nature collégiale (une autorité dirigée par le Président du pays, ayant comme membres de droit des représentants du pouvoir exécutif, les directeurs du Service roumain de Renseignements et du Service de Renseignements externes et le conseiller présidentiel pour la sécurité nationale), ainsi que son rôle dans l'organisation et la coordination unitaire des questions relatives à la défense du pays et à la sécurité nationale. Dans ce contexte, il est naturel que le Président du Sénat participe efficacement à la direction de l'organisme qui exerce l une des activités les plus importantes de l'etat. En outre, la représentation parlementaire dans une telle structure n est pas un cas particulier en Roumanie, en étant rencontrée aussi dans d'autres pays, comme le Portugal. La possibilité d'inclure uniquement le président du Sénat au C.S.A.T, doit être considérée comme une expression de la position particulière que celui-ci occupe dans toutes les dignités publiques, mais, aussi comme un reflet du rôle de Chambre décisionnelle eu par le Sénat en ce qui 5

6 concerne l adoption de la législation relative à la défense nationale et à la ratification des traités et des accords internationaux et des mesures législatives qui découlent de l application de ceux-ci. Encore, le président du Sénat ne peut exprimer qu'une seule voix, tant au Parlement, qu au Conseil suprême de Défense du Pays, de sorte qu'il ne peut être prétendu l existence d un obstacle ou d une inadvertance entre son activité dans le Conseil et le fait que le Parlement examine ses rapports. Il est précisé, également que l article 98, alinéa (1) de la Constitution, cité par les auteurs de la saisine, établit un ordre de priorité obligatoire, qui peut être un argument de la solution, retenue par l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008. D'autre part, la non inclusion du Président de la Chambre des Députés est une question d opportunité et non pas constitutionnelle. Autrement dit, il ne peut être invoqué la violation de l'article 1, alinéa (4) de la Constitution sur le principe de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs à l Etat. Si une telle optique était confirmée, cela signifierait que la Loi fondamentale elle-même l aurait méprisé, en conférant à l article 133, la prérogative du Président de diriger les réunions du Conseil Supérieur de la Magistrature. En ce qui concerne l'allégation de non-respect des dispositions de l'article 71, alinéa (2) de la Constitution, en termes de mise en place par l acte normatif critiqué d'une incompatibilité avec le statut de sénateur, il est indiqué qu en ce qui concerne les arguments déjà exposés, sur la nature juridique du C.S.A.T, ni cette allégation ne peut être acceptée. Il est ajouté que la présence dans cet organisme du président du Sénat ne représente pas une activité permanente dans une structure exécutive et la dite fonction n octroie à celui-ci aucun pouvoir de décision, propre, son organisme étant collégial et les décisions étant prises par consensus. Regardant l allégation de l'article 115, alinéas (4) et (6) de la Loi fondamentale, il est mentionné, comme une justification de l'urgence requise par les règles constitutionnelles citées, en plus des arguments présentés dans l ordonnance d'urgence attaquée, le fait que cet acte normatif a été émis «au début de la législature actuelle, qui avait à résoudre avec urgence les problèmes d organisation du système de défense par rapport aux structures du pouvoir, résultées des élections, les problèmes d'approvisionnement militaire et les problèmes généraux budgétaires de la structure du nouveau budget, les questions afférentes aux engagements internationaux, en particulier celles découlant de l'appartenance à l'otan». En outre, l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008 n a pas eu d'incidence sur le régime du C.S.A.T, n a pas changé le fond ou la substance des règles de cette institution et elle n'a pas engendré de modifications, censées aggraver la réglementation, dans le sens des conclusions de la Cour constitutionnelle dans sa jurisprudence portant sur la matière. 6

7 Le Gouvernement a envoyé à la Cour constitutionnelle, par l Adresse no 5/3.596/EB du 25 mai 2009, son avis, indiquant que la saisine d'inconstitutionnalité, qui est le sujet de ce dossier, n'est pas fondée. En ce qui concerne la prétendue violation des dispositions de l'article 1, alinéa (4) de la Constitution, il est, d'abord, souligné que selon la doctrine, mais, aussi, la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, ces règles entérinent expressis verbis le principe classique de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire, l accent étant mis, quant à sa mise en œuvre, dans la pratique de la démocratie constitutionnelle, sur la création d'un mécanisme de contrôle réciproque entre les pouvoirs de l'etat, afin de parvenir à un équilibre des forces entre eux. Dans ce contexte, il est indiqué que le statut constitutionnel et juridique du C.S.A.T confère à celui-ci la nature d un organisme autonome collégial, composé de membres de droit, et soumis au contrôle parlementaire, par le biais de la présentation de "rapports" devant le forum législatif. Il est, également, souligné que la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays a été adoptée avant la Loi no 429/2003 de révision de la Constitution et, en tant que telle, elle ne comprend pas le composant externe du rôle du C.S.A.T, ainsi que déterminé, à l'heure actuelle, par l article 119 de la Loi fondamentale, et ne correspond plus à l égard de la terminologie au nouveau cadre constitutionnel. Le C.S.A.T, est dirigé par le Président de la Roumanie, en vertu de sa qualité de chef de l'etat et de garant de l'indépendance nationale, de l'unité et de l'intégrité territoriale du pays, un rôle dans l accomplissement duquel le Président a, à sa portée, certains moyens, et exerce certaines compétences, telle celle de commandant des forces armées. Dans le cadre de ce qu il a été montré ci-dessus, le Gouvernement estime que la présence d un représentant du pouvoir législatif, à savoir le Président du Sénat, dans la composition du Conseil suprême de Défense du Pays n'est pas un cas d'ingérence du pouvoir législatif au sein de l'exécutif, censé porter préjudice au principe de la séparation des pouvoirs à État. En ce qui concerne les références des auteurs de la saisine d'inconstitutionnalité aux dispositions de l article 98 de la Constitution, dans le point de vue du Gouvernement, il est révélé que, par l'acte normatif critiqué, il n'a été étendu, en aucune façon, la portée des normes constitutionnelles signalées, ainsi que les mêmes règles n ont pas constitué une raison pour l issue de l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008. Il ne saurait être question ni de la création, par la réglementation considérée, d une situation d'incompatibilité avec le statut de parlementaire, qui soit contraire aux prévisions de l'article 71, alinéa (2) de la Constitution ou de l article 81, alinéa (2) de la Loi no 161/2003 sur des mesures pour assurer la transparence dans l'exercice des dignités publiques, des fonctions publiques et 7

8 dans le milieu des affaires, la prévention et la punition de la corruption. C'est parce que le C.S.A.T «est un exemple typique des organes de coordination», donc, un organe collégial «sui generis», dans lequel le président du Sénat remplit la fonction non rémunérée de vice-président, il n'est, donc, pas dans la situation d'incompatibilité, décrite par les auteurs de la saisine d'inconstitutionnalité. Par rapport à la violation, alléguée, des dispositions de l'article 115, alinéa (4) de la Loi fondamentale, dans le point de vue du Gouvernement, il est souligné que, conformément à la jurisprudence en matière de la Cour constitutionnelle, la situation exceptionnelle est une situation de facto à propos de laquelle le Gouvernement estime quelles sont les circonstances qui peuvent être ainsi qualifiées pour justifier l intervention réglementaire par l ordonnance d'urgence. Or, dans ce cas, la situation exceptionnelle a été appréciée, lors de l issue de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008, comme déterminée par «la nécessité de garantir une direction du Conseil suprême de Défense du Pays, qui reflète l'importance de cet organisme dans le système constitutionnel roumain», cette situation justifiant, aussi, en même temps, l'urgence des mesures proposées. En outre, les projets des ordonnances d'urgence sont approuvés par le Département pour les Relations avec le Parlement, en termes de leur opportunité, dans le sens de la motivation de la situation extraordinaire dont la réglementation ne peut être reportée, ainsi que de la présentation des conséquences si le projet de l'acte normatif n'est pas adopté en régime d'urgence. En termes de critique d'inconstitutionnalité, formulée à la lumière de l article 115, alinéa (6) de la Constitution, le Gouvernement souligne que "par la réglementation du principe conformément auquel les ordonnances d urgence ne peuvent porter atteinte au statut des institutions fondamentales, le législateur constituant a suivi les règles, qui sont établies par la loi couvrant l'organisation de base et le fonctionnement de ces institutions. Puisque par l'exception instituée par l'article 115, alinéa (6), l Ordonnance d'urgence ne peut couvrir le domaine du droit constitutionnel, il est entendu de soi, que la notion de régime juridique tient compte du régime juridique et non pas de la Constitution." Quant aux institutions fondamentales visées par la disposition constitutionnelle invoquée, il est estimé «qu il faut considérer les autorités publiques qui visent précisément à assurer un équilibre dans le mécanisme de l exercice du pouvoir, à savoir dans le fonctionnement des trois pouvoirs classiques», en conformité avec le principe de l'article 1, alinéa (4) de la Constitution, ces pouvoirs étant, par conséquent, «la Cour constitutionnelle, l Avocat du Peuple, la Cour des comptes et le Conseil économique et social.» 8

9 Le Président de la Chambre des Députés n a pas communiqué son point de vue. Conformément à l'article 18, alinéa (1) de la Loi no 47/1992 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnelle, l objection d inconstitutionnalité a été examinée le 3 juin 2009 et le 17 juin 2009, en vertu du rapport du juge rapporteur et des autres documents attachés au dossier. Les débats ont été enregistrés dans les jugements avant dire droit de ces dates, quand, la Cour, pour les raisons y citées, a dû reporter la date du prononcé pour le 7 juillet LA COUR, vu l exception d'inconstitutionnalité, les points de vue du Président du Sénat et du Gouvernement, le rapport du juge rapporteur, la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays, rapportée aux dispositions de la Constitution, ainsi que les dispositions de la Loi no 47/1992 sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour constitutionnelle, retient ce qui suit: La Cour constitutionnelle a été légalement saisie et elle est compétente, conformément aux prévisions de l article 146 lettre a) de la Constitution et des articles 1, 10, 15, 16 et 18 de la Loi no 47/1992, de résoudre la saisine d'inconstitutionnalité. L'objet du contrôle constitutionnel est représenté par la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays. L ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008 a été publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 899 du 31 décembre 2008, et contient les dispositions suivantes: «Article unique. L alinéa (2) de l'article 5 de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays, publiée au Journal officiel ((Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 494 du 10 juillet 2002, tel que modifié ultérieurement, est changé et se lit comme il suit: (2) Le président du Sénat et le Premier ministre du Gouvernement roumain exercent les fonctions de vice-présidents du Conseil suprême de Défense du Pays.» Dans le libellé précédent, les dispositions de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 avaient le contenu suivant: «(2) Le Premier ministre du 9

10 Gouvernement roumain remplit la fonction de vice-président du Conseil suprême de Défense du Pays.» Les textes de la Constitution, invoqués afin de motiver l objection formulée, sont par ordre de leur indication, ceux de l'article 1, alinéa (4) sur le principe de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs, de l'article 71, alinéa (2), sur l incompatibilité de la qualité de député ou de sénateur avec l exercice de toute charge publique d autorité, à l'exception de celle de membre du Gouvernement, et de l article 115, alinéas (4) et (6) sur les conditions dans lesquelles le Gouvernement peut adopter des ordonnances d'urgence, à savoir : la situation extraordinaire, dont la réglementation ne peut être différée, l obligation de motiver l'urgence dans le contenu de l ordonnance, respectivement, les domaines, où, on ne pourrait adopter des ordonnances d'urgence. En examinant l objection d'inconstitutionnalité, la Cour se prononcera, d'abord, sur les plaintes d inconstitutionnalité extrinsèque, soulevées, et examinera, ensuite, le bien-fondé des critiques d inconstitutionnalité intrinsèque de la loi contrôlée. I. Concernant les critiques d'inconstitutionnalité extrinsèque, par référence aux dispositions de l'article 115, alinéa (4) de la Loi fondamentale: L article 115, alinéa (4) prévoit que le Gouvernement peut adopter des ordonnances d'urgence seulement dans des cas exceptionnels, dont la réglementation ne peut pas être reportée, étant tenu de motiver l urgence dans leur contenu. Se référant à la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, illustrée par la Décision no 255 du 11 mai 2005, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 511 du 16 juin 2005, et la Décision no 258 du 14 mars 2006, publié au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 341 du 17 avril 2006, les auteurs de l exception d'inconstitutionnalité soutiennent que l'ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008 a été adoptée en contrevenant aux exigences prévues à l'article 115, alinéa (4) de la Loi fondamentale, la situation extraordinaire et l'urgence étant uniquement proclamées et sans donner de preuves quantifiables, censées démontrer la manière dont les activités du C.S.A.T seraient perturbées dans l absence de la modification réglementée par l ordonnance d'urgence. En ce qui concerne l'objet de la critique d'inconstitutionnalité, soulevée, la Cour estime que, dans le préambule de l'ordonnance d'urgence, approuvée par la loi critiquée, l'existence d une circonstance exceptionnelle, dont la réglementation ne peut être reportée et l'urgence de celle-ci sont justifiées par le Gouvernement par «la nécessité de garantir une direction du Conseil suprême de Défense du Pays, qui reflète l'importance de cet organe dans le système constitutionnel roumain» et que «l'exclusion de la direction du Conseil suprême de Défense du Pays de la direction du forum législatif peut entraîner des 10

11 carences dans l activité de cet organisme». Ces circonstances sont considérées comme des situations extraordinaires, qui, «visant l'intérêt public», justifient, à la fois, l urgence de leur réglementation et l'imposition de la mesure estimée comme nécessaire pour supprimer les éventuelles «anomalies», mesure consistant à intégrer dans la direction du C.S.A.T le Président du Sénat. La Cour constate que cette motivation de la situation extraordinaire et de l'urgence est insuffisante et ne répond pas aux exigences des dispositions de l'article 115, alinéa (4) de la Constitution et ni à la jurisprudence constitutionnelle dans la matière. De son contenu, on ne voit pas comment sera mise en péril l activité du C.S.A.T par la non inclusion dans la direction de cet organisme du président du Sénat, en tant que vice-président, le législateur délégué en se limitant seulement à affirmer que "la non inclusion dans la direction du Conseil suprême de Défense du Pays de la direction du forum législatif peut entraîner des carences dans le travail de cet organisme." Selon la jurisprudence de la Cour, pour l'issue d une ordonnance d urgence il est nécessaire d exister une situation objective, quantifiable, indépendante par rapport à la volonté du Gouvernement, censée mettre en péril un intérêt public. Ainsi, à l occasion du prononcé de la Décision no 255 du 11 mai 2005, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 511 du 16 juin 2005, la Cour a, d'abord, observé les implications de la distinction terminologique entre la notion de cas exceptionnel, utilisé selon la conception de l article 114, alinéa (4) de la Constitution, antérieurement à la révision, et celle de circonstance extraordinaire, en montrant que «(...) même si la différence entre les deux termes, sous l aspect du degré d'écart par rapport à la normale ou à l habituel, auquel ils donnent une expression, est évidente, le législateur a senti le besoin de fournir un appui pour toute interprétation de nature à minimiser une semblable différence, en ajoutant la phrase «dont la réglementation ne peut être reportée», en consacrant, ainsi, in terminis, l impératif de l urgence de la réglementation. Enfin, pour des raisons de rigueur juridique, elle a créé l'exigence du raisonnement de l urgence même dans le libellé de l'ordonnance adoptée, en dehors d une censée habiliter». En étant rappelée la jurisprudence constitutionnelle en matière, prononcée avant la révision de la Loi fondamentale, par laquelle il a déclaré que l'essence de la situation exceptionnelle est représentée par son caractère objectif, ce qui signifie que «son existence ne dépendra pas de la volonté du Gouvernement, qui, dans ces circonstances, est contraint de réagir rapidement pour protéger intérêt public via l ordonnance d'urgence» (la Décision no 83/1998), la Cour, par la même occasion, a noté que «l'allégation de l'élément de l opportunité, par définition de nature subjective, auquel il est conféré une efficacité contributive déterminante de l'urgence, ce qui le convertit, implicitement, à une situation extraordinaire, impose la conclusion que celle-ci n a pas, nécessairement et sans équivoque, une nature objective, mais 11

12 elle peut donner une expression, aussi, à des facteurs subjectifs, d opportunité (...). Pourtant, puisque ces facteurs ne sont pas quantifiables, l affirmation de la situation extraordinaire, en vertu d eux ou en les convertissant en une telle situation, lui donne un caractère arbitraire, susceptible de donner lieu à des difficultés insurmontables dans la légitimation de la délégation législative. On arriverait, ainsi, à la situation, selon laquelle un critère de constitutionnalité - situation extraordinaire -, dont le respect est, par définition, soumis au contrôle de la Cour, soit, pratiquement, soustrait à un tel contrôle, ce qui serait inadmissible.» De même, lors de l'issue de la Décision no 421 du 9 mai 2007, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 367 du 30 mai 2007, la Cour constitutionnelle a jugé que "l urgence de la réglementation n équivaut pas à la l existence d une situation extraordinaire, le règlement opérationnel pouvant être, aussi, réalisé par la procédure habituelle de légiférer." II. Concernant les critiques d'inconstitutionnalité extrinsèque, par référence aux dispositions de l'article 115, alinéa (6) de la Loi fondamentale: La Cour note également que l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 224/2008, par son objet de réglementation, intervient dans l'organisation et le fonctionnement d une institution de base de l'etat le C.S.A.T -, et rejette, de la sorte, les dispositions de l'article 115, alinéa (6) de la Constitution, conformément auxquelles «les ordonnances d urgence (...) ne peuvent porter préjudice aux institutions fondamentales de l'etat.» Le régime de Conseil suprême de Défense du Pays, d'institution fondamentale de l Etat, est conféré par son statut constitutionnel, l article 119 de la Constitution stipulant expressément cette institution et son rôle au sein des autorités publiques, présentées au titre III, chapitre V - l'administration publique, Section 1 l Administration publique centrale spécialisée. A la fois, son organisation et son fonctionnement, à savoir son régime juridique, est régularisé, conformément à l'article 73, alinéa (3), lettre e) de la Constitution, par une loi organique et ne peut, donc, être modifié par une ordonnance d'urgence. À cet égard, la Cour constitutionnelle s est déjà prononcée par la Décision n 544 du 28 juin 2006, relative à l'exception d'inconstitutionnalité de l Ordonnance gouvernementale d'urgence no 43/2006 sur l'organisation et le fonctionnement de la Cour des comptes, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 568 du 30 juin 2006, et par la Décision n 104 du 20 janvier 2009 portant sur l'exception d'inconstitutionnalité des dispositions de l article I et II de l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 75/2008 instituant des mesures pour résoudre des questions financières spécifiques au système de la justice, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire, no 73 du 6 février

13 En ce qui concerne le sens des dispositions de l'article 115, alinéa (6) de la Loi fondamentale, la Cour constitutionnelle a jugé par la Décision no du 6 novembre 2008, publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, no 787, Partie Ire, du 25 novembre 2008, que «(...) on peut conclure que l interdiction de l'adoption des ordonnances d'urgence est totale et inconditionnelle, lorsqu elle fait mention du fait «qu elles ne peuvent être adoptées dans le domaine du droit constitutionnel» et «qu elle ne peuvent inclure des mesures de transfert forcé de certains biens dans la propriété publique.» Dans les autres domaines, prévus par le texte, les ordonnances d urgence ne peuvent être adoptées si elles «portent préjudice», si elles ont des conséquences négatives, mais, elles peuvent être entérinées si par les règles qu'elles contiennent, ont des conséquences positives dans les domaines concernés.» Dans ce contexte, la Cour constate que le C.S.A.T est une autorité de l administration publique centrale à caractère autonome, qui, selon l article 65, alinéa (2), lettre g) et l article 111, alinéa (1) de la Constitution, est sous contrôle parlementaire direct, de sorte que l'inclusion dans la composition de cet organisme du président du Sénat «porte atteinte» aux relations entre les deux autorités fondamentales de l'état, qui doivent être régies par le principe constitutionnel de la séparation et de l'équilibre des pouvoirs. La Cour note, également, que l'adoption des ordonnances d'urgence doit être exclue à l égard de ces institutions étatiques fondamentales, telle que le Conseil suprême de Défense du Pays, dont le statut juridique est déterminé, conformément aux dispositions constitutionnelles, par une loi organique constitutionnelle. La Cour constitutionnelle a, constamment, jugé dans sa jurisprudence, par exemple, la Décision no 421/2007, ci-dessus, mentionnée, que le vice d'inconstitutionnalité d'une ordonnance ou d une ordonnance d'urgence, émise par le Gouvernement, ne pouvait être couvert par la validation de l'ordonnance respective par le Parlement. Par conséquent, la loi qui approuve une ordonnance d'urgence inconstitutionnelle est elle-même inconstitutionnelle. Compte tenu des conclusions citées, la Cour constate que l'examen des plaintes relatives à l'inconstitutionnalité intrinsèque de la Loi approuvant l'ordonnance d'urgence du Gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays était sans objet, étant donné que la procédure formelle d'adoption de la loi constitue un aspect préalable dans l'analyse de la constitutionnalité des réglementations d une loi avant sa promulgation. Conformément aux dispositions de l article 146, lettre a) et de l article 147, alinéas 2) et (4) de la Constitution, ainsi qu aux dispositions de l'article 11, 13

14 alinéa (1), lettre A.a), de l'article 15 et de l'article 18 de la Loi no 47/1992 sur l'organisation et le fonctionnement et de la Cour constitutionnelle, à la majorité des voix, LA COUR CONSTITUTIONNELLE Au nom du la loi DÉCIDE: Note que la Loi no 415/2002 approuvant l'ordonnance d'urgence du gouvernement no 224/2008 pour la modification de l'article 5, alinéa (2) de la Loi no 415/2002 sur l'organisation et le fonctionnement du Conseil suprême de Défense du Pays est inconstitutionnelle. Définitive et généralement exécutoire. La décision sera communiquée au Président de la Roumanie, aux présidents des deux Chambres du Parlement et au Premier ministre et elle sera publiée au Journal officiel (Monitorul Oficial) de la Roumanie, Partie Ire. Les délibérations ont eu lieu le 3 juin 2009, le 17 juin 2009 et le 7 juillet 2009, et y ont participé: Ioan Vida, président, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Valentin Zoltán Puskás, Tudorel Toader et Augustin Zegrean, juges. 14

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