Comprendre, analyser, gérer un processus de décentralisation

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2 INSTITUTIONS POUR LE DÉVELOPPEMENT RURAL 2 DIRECTIVES Comprendre, analyser, gérer un processus de décentralisation Le modèle RED-IFO et son utilisation ORGANISATION DES NATIONS UNIES POUR L ALIMENTATION ET L AGRICULTURE Rome, 2006

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4 Table des matières Présentation du document 2 Première partie : Comprendre un processus de décentralisation 5 Chapitre 1. Les experiences et atouts de la FAO 5 L Eclairage institutions publiques 5 Le rôle des enquêtes et typologies dans le dialogue entre l Etat et les populations rurales 5 La planification décentralisée et le rôle de la formation 6 La restructuration des services d appui à l agriculture 7 L Eclairage Société Civile 8 Les projets de gestion de terroirs et les liens entre les collectivités locales et l Etat 8 La politique de vulgarisation dans une approche participative 9 Les programmes de participation et la structuration des organisations paysannes 10 L Eclairage Niveaux Locaux de Gouvernement 11 Le rôle des niveaux locaux de gouvernement dans la décentralisation 11 La construction des interfaces entre les niveaux nationaux et locaux 12 Conclusion 13 Chapitre 2. Concepts et definitions 14 Encadré no 1 sur le Sénégal : Centralisation et décentralisation 33 Chapitre 3. Historique de la décentralisation 35 Le dilemme entre centralisation et décentralisation 35 Le développement des sociétés industrielles et la centralisation 35 L extension de la centralisation des Etats dans les pays industrialisés 37 La décentralisation revient à l ordre du jour 37 La crise des Etats 37 La différenciation des besoins et des demandes 38 La montée des organisations de la société civile 40 La décentralisation ne doit pas devenir un nouveau dogme 40 Encadré no 2 sur le Sénégal : L historique de la décentralisation 41 Chapitre 4. Enjeux, risques et gestion 43 Les enjeux de la décentralisation 43 Les avantages et inconvénients de la centralisation et de la décentralisation 43 Les conditions requises pour leur implantation respective 44 Le contexte favorable à leur mise en œuvre 44 L intérêt plus grand pour la décentralisation 44 Les risques de la décentralisation 46 Le remplacement d une logique de l offre par une logique de la demande 46 L asymétrie d information ne facilite pas la coordination des activités 47 L héritage du paternalisme et l offre amoindrie de services d appui 47 iii

5 La tradition du clientélisme crée un risque d appropriation 47 La rigidité institutionnelle et le rythme de la décentralisation 48 La gestion des risques de la décentralisation 49 Les outils de la décentralisation 49 Conclusion 50 Encadré no 3 sur le Sénégal : Les limites et risques de la décentralisation 51 Chapitre 5. Le modèle analytique RED-IFO 53 La méthodologie de Régionalisation et Différenciation (RED) 53 Les politiques d accompagnement : Information, Formation et Organisation (IFO) 55 Le rôle de l accès à l information 55 La formation pour éviter les vides institutionnels 55 Les appuis à l organisation et les mécanismes de médiation 56 Conclusion 57 Encadré no 4 sur le Sénégal : L application du modèle RED-IFO 59 Deuxième partie : Analyser les processus de décentralisation 61 Chapitre 1. Le paysage institutionnel 63 L identification des acteurs 63 Encadré no 5 sur le Sénégal : Le paysage institutionnel 65 Les stratégies des acteurs 69 Les relations entre les acteurs 70 Le système institutionnel, fonctionnement et dysfonctionnement 71 Encadré no 6 sur le Sénégal : Fonctionnement et disfonctionnement institutionnels 71 Un exemple d analyse : La situation des pays du Sahel et du Maghreb 72 Grille de préparation et de rédaction de l analyse de la décentralisation pour un pays 74 Encadré no 7 sur le Sénégal : Analyse de la décentralisation 76 Exemple de contribution par pays (1997) : le Maroc 82 COMPRENDRE, ANALYSER, GERER UN PROCESSUS DE DECENTRALISATION Chapitre 2. Elaboration d un apercu par pays 87 Exemples d aperçus par pays : Sénégal 89 Données générales sur le pays 89 Processus de décentralisation en cours 91 La décentralisation et le développement rural 91 Chapitre 3. Typologie des processus de décentralisation 93 Diversité des Situations 93 Exemple de classement du niveau de décentralisation de différents pays 95 A. Le contexte institutionnel de la décentralisation 96 B. La décentralisation et le développement rural 98 Troisième partie : Gérer un processus de décentralisation 101 Chapitre 1. La restructuration des institutions rurales 101 Le préalable : redéfinition du rôle de l Etat 101 Définition et principes de base 102 Méthodologie de la restructuration des institutions publiques 105 Analyse institutionnelle et élaboration du schéma directeur de restructuration 105 Préparation du plan détaillé de restructuration 106 La mise en œuvre de la restructuration 107 Les mesures d accompagnement 108 iv

6 Comment choisir entre 5 formes de décentralisation 109 Quelques exemples de restructuration institutionnelle Le cas du Bénin Le cas de la Côte d Ivoire Le cas du Togo 113 Chapitre 2. La décentralisation territoriale 114 Le rôle de la région 114 Les trois niveaux de questionnement 116 A. Faciliter la décentralisation au niveau du paysage institutionnel? 116 B. Faciliter la décentralisation au niveau du partenariat et de la participation? 119 C. Faciliter la décentralisation au niveau des instances régionales? 122 Un exemple de décentralisation territoriale 126 Extrait de : Le développement territorial, participatif et négocié (DTPN), FAO Chapitre 3. La place de la société civile et le rôle des corps intermédiaires 129 Les organisations professionnelles agricoles 129 Les tendances actuelles dans le développement des organisations coopératives 129 Quatre facteurs à prendre en compte 130 La présence d acteurs multiples 130 L interdépendance des acteurs et des niveaux 131 Les systèmes fonciers en transition 131 L initiative laissée aux acteurs locaux 131 Cinq orientations et grands principes d action 132 Les nouveaux équilibres 132 Le rôle central des ruraux 132 L approche contractuelle 135 La responsabilisation des acteurs locaux 135 La remontée du local 136 Deux remarques complémentaires 137 Le rôle de l Etat 137 La formation des cadres 137 Le cas des Chambres d agriculture 140 Les principes devant régir les chambres d agriculture 140 Les fonctions des Chambres d agriculture 141 La fonction de consultation 141 La fonction d information 142 La fonction d appui à l organisation professionnelle des agriculteurs 142 L organisation institutionnelle des chambres d agriculture 143 Le dispositif d ensemble 143 La constitution des Chambres régionales 143 Le réseau et l Association nationale des Chambres régionales d agriculture 144 Encadré no 8 sur le Sénégal : Le renforcement des organisations de la société civile 146 table des matieres ANNEXES : Dossier documentaire et pédagogique Bibliographie annotee 149 Analyse de documents en matière de développement rural décentralisé 149 Résumés des documents sur la décentralisation et le développement rural (SDAR) Exercices d auto-formation 163 v

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8 Avant Propos Les projets que la Division du développement rural de la FAO a développés, dans de multiples pays, consistent en une assistance technique selon trois éclairages complémentaires : 1. L éclairage institutions publiques : production d informations pour améliorer les performances des actions de l Etat, restructuration institutionnelle, formation. 2. L éclairage société civile : capacités de gestion par une approche contractuelle, vulgarisation participative, programmes de participation et structuration paysanne, et plus récemment approche des moyens d existence durable. 3. L éclairage niveaux locaux de gouvernement : rôle des collectivités locales et pôles de développement, construction d interfaces et régionalisation. L expérience accumulée dans ces trois domaines constitue l expertise que la FAO peut apporter aux pays membres pour les aider à créer les conditions essentielles pour mener à bien les processus de décentralisation et de restructuration des institutions chargées du développement rural. Ces actions de la FAO s inscrivent dans une légitimation/ relégitimation du rôle de l Etat, qui se base sur trois axes qui favorisent l espace publique : La diffusion de mesures d accompagnement (information, formation, organisation) liées aux plans de restructuration des institutions au niveau central ; L appui à l élaboration et l application du cadre législatif et opérationnel pour la mise en place durable du partenariat et de la concertation sociale liés aux accords sociaux et territoriaux au niveau local ; L appui au renforcement de la dimension régionale, qui constitue la dimension optimale pour le partenariat et la concertation sociale. Le manuel capitalise l expérience de la Division ces derniers dix années en matière de décentralisation suivant le Modèle analytique RED-IFO de Régionalisation des demandes et de Différentiation des politiques ainsi que des mesures d accompagnement en matière d Information, Formation, Organisation et offre un outil de réflexion et de formation pour les cadres et les formateurs. Le manuel s appuie sur l expérience de projets de terrain, sur les résultats de la Consultation Technique sur la Décentralisation (TCD) organisée par la Division en décembre 1997 et sur la série de publications sur ce même thème qui a été initiée par la suite. Parviz Koohafkan Directeur de la Division du développement rural 1

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10 Présentation du document Ce document constitue un outil de formation et d auto-formation autour du thème de la décentralisation. Il permet à des cadres et techniciens travaillant dans le développement, de se familiariser avec les principes généraux et les modalités principales de la décentralisation du développement rural et d initier une analyse plus approfondie sur des points d intérêt particulier. Il est construit en 3 parties selon un degré de plus en plus grand de détails : COMPRENDRE (Première partie), ANALYSER (Deuxième partie) et GERER (Troisième partie) un processus de décentralisation. Le document propose une approche de gestion de la décentralisations : le Modèle analytique RED-IFO de Régionalisation des demandes et de Différentiation des politiques ainsi que des mesures d accompagnement en matière d Information, Formation, Organisation. Le modèle RED-IFO suppose l attribution de moyens par l Etat et les différents acteurs pour permettre la réalisation de certaines fonctions, à savoir : 1. identifier les risques de la décentralisation. 2. assurer une bonne connaissance des différents types de producteurs et de régions ; suivre et prévoir l évolution de chacun d eux ; 3. préparer le dialogue entre acteurs en établissant un système d information permettant de connaître plusieurs aspects au niveau national et local ; 4. renforcer les compétences des acteurs locaux par un transfert de compétences et la mise en place de formations adaptées à la situation locale ; 5. redéfinir le rôle des institutions publiques d appui au développement rural au niveau central ; 6. créer un espace de dialogue au niveau régional entre les différents acteurs pour une gestion participative et négociée de l espace territorial. Le caractère didactique du document se retrouve dans le fait que : i) Les principaux thèmes abordés proposent un outil spécifique permettant de se familiariser avec le contenu technique en question. Par exemple, le panorama global de la décentralisation dans un pays est traité grâce à l utilisation de l outil Aperçu par pays (deuxième partie, chapitre 2) pour lequel on indique comment procéder dans son propre pays tandis que l illustration vient en support au thème développé ; ii) une illustration qui concerne le Sénégal permet se suivre l application de concepts et outils spécifiques ; iii) une partie du document présente des concepts et des définitions ; iv) en fin de document des exercices sont présentés, qui se réfèrent à chaque partie du document. 3

11 Les thèmes présentés sont tirés d une série d analyses entreprises par la Division du développement rural de la FAO (SDA) ces dernières années dans différents pays et à l occasion d appui à des projets de terrain ou la réalisation d études de cas. Les aperçus par pays, relatifs à des pays du Maghreb et de l Afrique de l Ouest, font partie d une enquête réalisée en L illustration de l exemple au Sénégal a été réalisée par M. M Baye Sarr, Consultant, et a été présentée dans une formation des membres de la Fédération des ONG du Sénégal (FONGS) puis actualisée en fin Le lecteur intéressé pourra trouver, dans une annexe de ce Manuel, les résumés des 21 documents publiés par la Division du développement rural (SDA) dans la Série Développement rural et Décentralisation tandis que les textes complets sont disponibles et téléchargeables sur le site Internet de la FAO, à la page < Le lecteur pourra aussi accéder à des informations complémentaires sur les thèmes couverts par le document en consultant le site Internet FAO/Banque Mondiale dont l adresse est : < La version finale du document (1) a été réalisée par Jean Bonnal, Chargé du développement rural au sein du Service des institutions rurales et de la participation (Division du développement rural de la FAO), en collaboration avec Massimo Rossi, Consultant. COMPRENDRE, ANALYSER, GERER UN PROCESSUS DE DECENTRALISATION 1 La FAO a testé le manuel en janvier-mars 2005 lors de la présentation d exposés et de suivi à distance des participants dans le Advanced Course on Sustainable Agriculture in the Mediterranean and Balkan Area. Ce cours a été organisé par l Institut Agronomique Méditerranéen de Bari dans le cadre de la formation à distance des opérateurs de l ADRD (Agriculture et développement rural durable). Par ailleurs, en Avril 2005, le document a été testé dans un cours de deux semaines inclus dans le Master du Développement rural de l Institut Agronomique Méditerranéen de Montpellier. 4