Arengi est très heureux de vous présenter les résultats du premier

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2 Arengi remercie vivement ses partenaires, l Association des Directeurs Généraux des Grandes Collectivités et en particulier son Président, Monsieur Alain Bartoli, ainsi que l Association pour le Management des Risques et des Assurances de l Entreprise et sa Déléguée Générale, Madame Bénédicte Huot de Luze, qui ont rendu possible ce premier baromètre de la gestion globale des risques au sein des régions, départements et principales communes et intercommunalités. Arengi remercie également Monsieur Yannis Wendling, Directeur de l Audit et du Contrôle Internes et de la Gestion des Risques du Conseil Général de Seine Saint-Denis, pour son soutien et ses conseils dans ce projet. 2

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4 Arengi est très heureux de vous présenter les résultats du premier baromètre de la gestion globale des risques au sein des collectivités, réalisé par Arengi en partenariat avec l Association des Directeurs Généraux des Grandes Collectivités et l Association pour le Management des Risques et des Assurances de l Entreprise. Forts du constat que les démarches de maîtrise des risques se multiplient dans le monde de l entreprise en réponse à un environnement toujours plus contraint et incertain, nous avons souhaité interroger les collectivités territoriales françaises (régions, départements et quatrevingts communes et intercommunalités les plus peuplées), afin d appréhender leur niveau d appétence et de maturité en matière de gestion des risques. Avant toute chose, il nous a paru souhaitable de pouvoir répondre aux deux questions suivantes : A quels risques les collectivités pensent-elles être exposées? S estiment-elles bien préparées à y faire face? Ce faisant, la cartographie des risques qui émerge des réponses des collectivités révèle une véritable prise de conscience quant à la diversité des risques (opérationnels, stratégiques, humains ) qu elles jugent prioritaires et pour lesquels elles estiment devoir renforcer leurs dispositifs de maîtrise. Face à ce profil de risques diversifié, l étude montre que les collectivités estiment - à une très large majorité - qu elles n ont pas encore développé une culture et une maturité suffisantes, afin d être en capacité de disposer d une vue d ensemble de leurs risques et de les piloter. Si certains risques spécifiques apparaissent comme relativement bien couverts par des dispositifs ad hoc (parmi lesquels figurent les risques budgétaires et comptables, faisant l objet d un focus dans cette enquête), l analyse met également en exergue toute une série de risques pour lesquels les activités de contrôle semblent beaucoup moins matures. Fortes de ce constat, les collectivités semblent être au milieu du gué. Conscientes d une exposition protéiforme au risque et d une culture du risque encore trop disparate, elles ont cependant commencé à faire bouger les lignes. Cet état de transition ressort notamment à l aune de l analyse des dispositifs de maîtrise en place, et plus particulièrement de ceux de gestion globale des risques et de contrôle interne. En effet, si seule une minorité de collectivités a parachevé la mise en place de ces dispositifs, la part de celles étant en cours de déploiement ou l ayant planifiée est conséquente, laissant présager dans les années qui viennent une véritable montée en puissance des collectivités sur ces sujets. Du côté des précurseurs, l analyse fine des dispositifs d ores-et-déjà existants révèle d ailleurs une structuration relativement homogène de ces différentes activités de maîtrise. Ces dispositifs se caractérisent par ailleurs par une très large convergence avec les bonnes pratiques et standards dans ces domaines. Une fois ces processus plus largement généralisés et implantés, le prochain défi pour les collectivités sera probablement de réussir une coordination triangulaire entre gestion globale des risques, contrôle interne et audit interne. Arengi vous souhaite une très bonne lecture et remercie vivement toutes les collectivités participantes, qui auront rendu possible ce baromètre. Audrey Lesueur Directeur Gilles Proust Président Associé 4

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6 Echantillon et répondants 6

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8 Lorsqu on les interroge sur une liste de trente-trois risques couvrant un spectre très large de thématiques (stratégiques, opérationnelles, financières ou d image), plus de deux collectivités sur trois estiment être exposées, à des degrés variables, à l ensemble de ces risques. Au moins 40% d entre elles estiment avoir une exposition forte ou majeure pour plus d un tiers des thématiques proposées. Les risques dits «majeurs» (Risques technologiques, Risques naturels & climatiques) ou humains (Accidents du travail, & Maladies professionnelles, Accident majeur impliquant un usager, Accident majeur dans un établissement de la collectivité) sont notamment considérés par les collectivités comme les plus impactants. En ce qui concerne l appréciation des dispositifs de prévention ou protection, environ un tiers des thématiques est considéré par plus de 30% des collectivités comme présentant des marges d amélioration forte ou maximale. Trois risques émergent en particulier, pour lesquels le plus grand nombre de collectivités interrogées estiment pouvoir s améliorer de façon significative : Echec d un chantier interne de modernisation ou d un projet de réforme, Accident du travail & maladies professionnelles (incluant les risques psychosociaux) et la Défaillance d un satellite, d une concession ou d une délégation de service public. C est en prenant en compte de manière combinée ces deux critères (risques les plus forts et risques présentant la marge d amélioration la plus importante), que nous sommes en mesure de hiérarchiser les risques et d établir la cartographie des risques des collectivités françaises en L ordre ainsi généré revient à établir une priorité de nécessité de traitement entre les différentes vulnérabilités proposées, en partant du postulat qu il est davantage pertinent de se focaliser sur les risques présentant à la fois une forte criticité et de nombreux leviers d actions. Cette sélection ainsi opérée fait ressortir une grande diversité de sujets à mettre en priorité à l agenda des collectivités, puisque les dix thématiques les plus prioritaires relèvent à la fois des catégories humaines (Tension sur des catégories de personnel ou des compétences critiques ; Absentéisme ; Accidents du travail & Maladies professionnelles), opérationnelles (Fraude interne ou externe ; Accident majeur dans un établissement ; Défaillance critique ou indisponibilité des systèmes d information), mais également de gouvernance (Echec, retard ou surcoûts d un projet clé ; Echec d un chantier interne de modernisation ou d un projet de réforme ; Défaillance d un satellite, d'une concession ou d'une délégation de service public). Le profil de risques ainsi généré révèle une conscience aiguë de la complexité croissante de l environnement dans lequel les collectivités opèrent. Ce profil met aussi en relief la diversité des thématiques de risques auxquels elles ont à faire face. A l instar des entreprises du secteur privé, les collectivités multiplient désormais les sources d exposition et se trouvent confrontées à la nécessité de mettre en place des dispositifs de maîtrise susceptibles d appréhender la complexité et la diversité de leurs expositions potentielles. Profil de risques 8

9 . Profil de risques 9

12 Niveau d exposition 28-Risques technologiques 27-Risques naturels 29-Risques sanitaires 22-Occupation illicite de l espace public 12-Accident majeur d un usager du service public 8-Equilibre budgétaire mal maîtrisé 33-Evolution défavorable d une réglementation 9-Difficultés majeures de financement 5-Baisse de l attractivité du territoire 11-Accident majeur dans un établissement 13-Comportement inapproprié d un agent 20-Défaillance SI 21-Perte d infos confidentielles 31-Irrégularité juridique 15-Tension sur des catégories de personnel 17-Absentéisme 24-Fraude interne / externe 14-Accident du travail/maladies professionnelles 4-Crise médiatique 7-Défaillance d un satellite 2-Echec d un chantier de modernisation 1-Echec d un projet clé 6-Mutation (institutionnelle, technologique, ) mal anticipée 19-Défaillance d un fournisseur clé 32-Dysfonctionnement dans la passation d un marché public 25-Erreur/délai dans l attribution d une aide financière 16-Conflit social 3-Dysfonctionnement majeur de la chaîne de décision 18-Perte brutale d un collaborateur clé 30-Augmentation de l insécurité 23-Interruption durable d une mission de service public 26-Actes de terrorisme 10-Erreur / défaut de fiabilité des informations comptables et financières Marge d amélioration Profil de risques 12

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15 Malgré leur conscience d une exposition protéiforme aux risques, seuls 8% des répondants estiment que la culture du risque est suffisamment développée au sein de leur collectivité. La plus grande part (77% des répondants) considère en effet que cette culture y reste contrastée, avec un niveau de développement inégal selon les domaines et thématiques concernés (finances, risques naturels, ). Ces chiffres soulignent l ancrage traditionnel et très fort des approches de risques dans certains domaines d intervention des collectivités et a contrario sa quasi-absence dans certains pans entiers d activité. Ce manque de développement de la culture du risque se fait d autant plus ressentir que les collectivités constatent par ailleurs l importance et la variété des risques auxquelles elles ont à faire face, et par conséquent la nécessité d une organisation ayant une culture du risque largement diffusée et omniprésente. Illustrant ce déploiement contrasté d une culture du risque, les domaines pour lesquels la majorité des collectivités a déployé des outils de gestion des risques sont la sécurité et santé au travail (95%), la gestion des achats, les systèmes d information, l information financière et comptable, le dialogue social et la sécurité des biens. Parmi ces thèmes, on s interrogera en partie sur l impulsion donnée par les obligations réglementaires et financières ou par les principes de responsabilité pénale des collectivités, qui induisent très probablement des vigilances accrues en termes de mise en place de dispositifs de maîtrise. A contrario, moins de 50% des répondants ont développé de tels outils pour la sécurité civile, la continuité d activité, la gestion des compétences, l environnement, la qualité des services et la gestion de projet. De manière parallèle, pour la quasi-totalité de ces domaines, le corpus normatif et les contraintes réglementaires des collectivités sont moindres et la mise en place de dispositifs de maîtrise des risques pour ces activités nécessite sans doute une plus forte maturité en termes de culture du risque et une réelle impulsion interne. Pour finir, il convient de souligner que l on relève parfois de fortes disparités entre types de collectivités, principalement en lien avec leurs missions et leurs rôles. Face à une culture du risque jugée comme insuffisante et hétérogène, on constate cependant une forte présence et vigilance sur ces problématiques des élus et Directions Générales des Services (DGS). Ainsi, la majorité des élus des collectivités est impliquée dans les dispositifs de gestion des risques (77% des participants), ces derniers étant principalement récipiendaires des résultats via un suivi ponctuel des évolutions et tendances (pour plus de 50% d entre eux), leurs rôles d impulsion et d arbitrage restant secondaires (respectivement 34% et 26 %). L implication de la DGS est encore plus acquise (92% des collectivités), avec un rôle à la fois stratégique (fixation des missions et des objectifs pour 75% des participants) et dans une moindre mesure opérationnel (contrôle via le reporting pour 54% et partie prenante pour 48%). Ces constats laissent à penser que l implication des élus et directions générales, couplée à la forte conscience des expositions potentielles, sont probablement les meilleurs vecteurs d une diffusion, à l avenir, plus large et homogène de la culture du risque au sein des collectivités. Culture du risque 15

16 Culture du risque 16

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21 L existence d une cellule ou fonction dédiée à l animation et à la coordination d une démarche de gestion globale des risques n est constatée que dans 26% des cas. La mise en place d un gestionnaire de risques d une collectivité, au rôle transverse et holistique reste encore fort limitée, mais probablement en devenir, compte tenu du nombre de collectivités déployant (actuellement ou dans le futur) des cartographies. En effet, en dépit de l existence non systématique d une fonction dédiée dans ce domaine, une part non négligeable (36% des collectivités) a réalisé un projet de cartographie des risques, confirmant le fait que celle-ci précède bien souvent l institutionnalisation de cette ressource, voire éclaire sur les besoins et modalités de sa mise en place. On peut s attendre à une tendance de généralisation de ces pratiques au sein des collectivités, 30% des participants déclarant avoir le projet d initier une cartographie. La part de collectivités dotées actuellement ou dans le futur d une telle démarche s élève donc à 66%. Ce chiffre fait écho au profil d expositions et au constat sur la culture du risque, pour souligner que les collectivités sont probablement dans une phase de transition, consistant à faire monter en puissance ce type de pratiques. Il convient de souligner une moindre diffusion de cette démarche au sein des régions, où aucun des répondants n a mis en place de cartographie des risques. En revanche, la tendance de généralisation s avère similaire, 50% d entre elles ayant prévu d en réaliser une. En ce qui concerne le déploiement, les collectivités ont des pratiques relativement convergentes entre elles et conformes aux bonnes pratiques dans ce domaine. Ainsi, le périmètre de ces cartographies est généralement exhaustif et transverse, puisque l ensemble des services administratifs est couvert pour 71% des collectivités disposant d une cartographie des risques achevée ou en cours de réalisation. Par ailleurs, le déploiement est majoritairement réalisé en combinant, dans 62% des cas, une approche mixte (conduite et réconciliation de déploiements ascendant et descendant), qui permet d appréhender parallèlement des risques stratégiques et opérationnels et d en faire la synthèse. Enfin, il convient de souligner une forte capacité de la part des collectivités engagées dans ce type de démarche à initier les étapes ultérieures : ainsi, à l issue de la cartographie, 80% des collectivités ont procédé à la mise en place de plans d actions visant à maîtriser les risques prioritaires, ce qui est l un des défis les plus critiques de ce type de projet. On constate donc que lorsque les collectivités déploient des démarches de gestion des risques, elles sont pleinement conformes à l état de l art en matière de pratiques. Elles sont par ailleurs nombreuses à montrer leur capacité ou leur volonté à évoluer d un mode projet (cartographie) à un processus, comme en témoignent les chiffres suivants : politique de gestion des risques partiellement ou totalement formalisée dans 87% des cas, intégration forte ou en cours de la gestion des risques dans les processus de décision pour 69% des collectivités, suivi périodique (effectif ou prévu) des risques prioritaires par la DGS à hauteur de 79%. Gestion globale des risques 21

22 Gestion globale des risques 22

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30 A l instar du déploiement des dispositifs de gestion globale des risques, le contrôle interne est une activité en cours de généralisation, puisque 28% des participants ont achevé sa mise en place et que 35% sont en cours de déploiement. Ce dernier chiffre confirme l hypothèse d une phase actuelle de transition et profonde mutation des collectivités, amenées à étendre et renforcer leur dispositif de maîtrise des risques. Dans ce panorama, on constate une plus forte maturité des régions, avec un taux de 67% d achèvement de la mise en place d un tel dispositif et des ressources humaines qui y sont systématiquement dédiées. La structuration du contrôle interne est en ligne avec les évolutions publiques souhaitées puisqu il va au-delà du domaine budgétaire et financier pour toucher tous les domaines relevant de la compétence de la collectivité, dans 76% des cas. Si le périmètre du contrôle interne gagne du terrain, ce dernier reste encore à compléter et structurer et n a pas pleinement atteint son seuil de maturité. Ainsi, seuls 16% des répondants dotés d un tel dispositif ont réalisé une cartographie de leurs processus et seuls 28% ont procédé à la mise en place de référentiels de contrôle interne. A l aune de ce constat, il apparaît peu surprenant qu il ne soit pas, à hauteur de 63%, évalué au moyen d audits. En revanche, les connexions entre processus émergents de gestion des risques et de contrôle interne semblent déjà en place, puisque trois-quarts des collectivités dotées d un tel dispositif établissent un lien entre ces deux processus. Dans le prolongement et en cohérence avec ce périmètre d intervention, la fonction contrôle interne est rattachée à la Direction Générale dans 49% des cas (contre un rattachement à la Direction financière pour seulement 22% des collectivités). Contrôle interne 30

31 Contrôle interne 31

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33 L audit interne bénéficie d une maturité plus affirmée que le contrôle interne avec 64% des collectivités dotées d une telle fonction. Cette dernière apparaît comme plus pertinente pour de grandes structures, puisque 83% des régions et 67% des départements en disposent contre un peu plus de la moitié des communes et intercommunalités (53%). Le périmètre d intervention de l audit interne reste en revanche restreint et surtout considéré comme pertinent pour des domaines à forte exposition et technicité. Ainsi, il concerne essentiellement les risques financiers (63% des collectivités disposant de cette fonction), les risques juridiques (58%), les risques budgétaires et comptables (55%), et ce sans doute principalement dans un objectif de conformité (vs performance par une maîtrise des risques). Cette dernière hypothèse est d ailleurs corroborée par le fait que l audit interne reste souvent dissocié de la gestion des risques : 61% des participants affirment en effet qu il n y a pas d interaction entre l audit interne et leur processus de gestion des risques et seuls 39% basent leurs plans d audit sur les résultats de leurs cartographies. Audit interne 33

34 Audit interne 34

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36 En matière de structure, une attention particulière est portée à la performance du processus budgétaire et comptable, puisque 82% des répondants ont une cellule dédiée au contrôle de gestion & pilotage de la performance, rattachée dans la quasi-majorité des cas à la Direction Générale. Cette fonction de contrôle de gestion & performance se caractérise également par une très forte agrégation avec d autres activités (dans 85% des cas) et de manière dominante avec l audit et l évaluation (62%). Le processus des achats fait preuve d une maturité moindre : ainsi l optimisation de la commande publique au travers de la mise en place d une cellule «performance des achats» est pratiquée par seulement 57% des collectivités (cellule existante ou en cours de mise en place). Quant à l organisation, les dispositifs les plus classiques sont largement déployés puisque le suivi actualisé du mandatement est réalisé par une très grande majorité de participants (91%) ainsi que celui du recouvrement (81%). Par ailleurs, 58% des participants tiennent des tableaux de bord des risques associés au pilotage budgétaire, mais la traçabilité et la fiabilité de ces tableaux ne sont contrôlées par un tiers interne à la collectivité (par ex. contrôle de gestion) que dans 39% des cas. Le recours à des audits extérieurs (de procédures ou d organisation, d évaluation ou de préparation d une opération d investissement) est en revanche une pratique largement répandue, puisque 70% des répondants y ont recours. La maîtrise budgétaire et comptable se traduit majoritairement par des programmations pluriannuelles d investissement (PPI) «glissantes» (56%), mais qui restent surtout mises en place au niveau des projets d investissement (47%), par opposition aux opérations (30%) ou aux politiques publiques (15%). De manière complémentaire, 90% des collectivités ont recours aux techniques des autorisations de programmes et crédits de paiement (AC-CP techniques). En revanche, la mise en place des plans pluriannuels de fonctionnement (PPF) ainsi qu une comptabilité d engagement pour chacune des dépenses reste une pratique moins répandue (52% des répondants). La coordination entre ordonnateur comptable et public se traduit principalement, pour plus de deux tiers des participants, par un inventaire des immobilisations (66%). Les autres pratiques le plus souvent mises en place sont le suivi partagé du recouvrement, les amortissements spécifiques et dans une moindre mesure le provisionnement des risques et charges. Des systèmes de contrôle des organismes satellites tels que des associations, SEM, SPL, DSP sont mis en place par environ 85% des collectivités participantes, principalement au moyen de procédures de surveillance et de contrôle des associations. Toutefois, les processus budgétaires ont encore peu intégré une dimension risques, puisque seules 24% des collectivités ont réalisé un recensement de l ensemble des risques liés aux processus budgétaires, et qu une part encore plus réduite (12% des participants) a effectué un recensement de l impact budgétaire des risques. Risques budgétaires & comptables Focus 36

37 Risques budgétaires & comptables Focus 37

41 Arengi Arengi est le premier cabinet de conseil indépendant entièrement dédié à la gouvernance et à la gestion des risques. Il a pour vocation d accompagner les entreprises privées ou publiques ainsi que les collectivités territoriales dans la conception, mise en œuvre, revue et évaluation de dispositifs de gouvernance et gestion des risques, afin de privilégier et créer les conditions d une prise de risque consciente, partagée et responsable. Arengi fait preuve d une implication croissante dans le domaine de la gestion des risques des collectivités, comme en témoignent ses missions de cartographie des risques menées auprès de certains acteurs politiques locaux, sa publication mensuelle d une lettre d informations, ou son partenariat avec l Association des Directeurs Généraux des Grandes Collectivités dans le cadre de ce baromètre. Association des Directeurs Généraux des Grandes Collectivités Présidée par Alain Bartoli, DGS du Département de Vaucluse, cette association pluraliste rassemble depuis 1995 les titulaires d emplois fonctionnels des Régions et Départements et s est élargie depuis 2013 aux DGS et DGA des Communautés et des Communes de plus de habitants. L ADGGC a pour principaux objectifs de défendre les intérêts moraux et matériels des agents occupant des fonctions de Direction générale, et de mener toute réflexion et action sur le métier de DGS ou DGA ainsi que sur l ensemble des problématiques concernant les collectivités territoriales. Association pour le Management des Risques et des Assurances de l Entreprise L AMRAE rassemble 820 membres appartenant à 520 entreprises publiques et privées. L association a notamment pour objectif de développer la «culture» du Management des Risques dans les organisations, et d'aider ses membres dans leurs relations avec les acteurs du monde de l assurance et les pouvoirs publics. Elle les conseille dans l appréciation des risques, la maîtrise de leurs financements et de leurs dépenses d assurance. Sa filiale AMRAE Formation, en coopération avec l Insurance Institute of America et le CARM Institute, dispense des formations diplômantes, certifiantes et qualifiantes de haut niveau. 41