Quand DOSSIER. la mutualisation fertilise le projet. Actualité. Urbanisme. Finances locales. Communication

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1 Mai 2011 n 156 mensuel édité par l AdCF - 5,50 Actualité La carte très haut débit dévoilée P 3 Plans climat : prêts pour 2013? Interview de Hervé Casterman, GDF Suez P 4 Urbanisme L urbanisme intercommunal, sans tabou ni complexe? Interview de Serge Orru, WWF-France P 5 Finances locales Révision des valeurs locatives, acte 1 : les locaux commerciaux Les points clés de la réforme P 6 Quelles implications pour les collectivités? P 7 Communication Communication fiscale aux habitants : ferme ta boîte à camembert! P 8 Edyta Pawlowska - Fotolia DOSSIER Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire Dossier P 9 Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire L émergence progressive d une culture commune Le poids déterminant du politique Choisissez la mutualisation qui vous ressemble Le schéma : une construction à la carte Partage de personnels : ce que change la loi RCT Territoires SDCI : les préfets rendent des copies plutôt volontaristes P 18 Extensions et statu quo selon les agglos Avis de naissance de la première métropole à Nice P 19 L actualité des territoires en bref P 20 Droit Suffrage universel direct et délégués suppléants P 22 Vie de l AdCF L actualité de l association en bref P 23

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3 Dans l actu La carte très haut débit dévoilée Bruno Le Maire, Éric Besson et René Ricol ont présenté, le 27 avril, la carte du déploiement de la fibre optique par les opérateurs privés sur les dix prochaines années. Les élus de l Avicca suggèrent un «plan B». «Les opérateurs ont fait part de leur intention d engager, d ici cinq ans, des déploiements sur plus de communes regroupant, avec les 148 communes constituant les zones très denses, près de 57 % des ménages français», ont annoncé fin avril Bruno Le Maire, Éric Besson et René Ricol, assurant que «à terme, les opérateurs ont l intention d équiper intégralement ces communes en fibre optique». Ils ont détaillé les modalités du programme national «très haut débit», qui vise à stimuler l investissement des opérateurs privés et soutenir les réseaux d initiative publique grâce à une mobilisation déjà annoncée de deux milliards d euros au titre des investissements d avenir (cf. le dossier «Les TIC en question», Intercommunalités 151, décembre 2010). D une part, un milliard d euros de prêts seront mis à disposition des opérateurs pour les déploiements au-delà des zones très denses. Ils pourront également être accordés aux exploitants de réseaux d initiative publique intervenant dans le cadre d un partenariat public-privé (DSP ou contrat de partenariat) au sein de réseaux d initiative publique. Il est précisé qu un «label gouvernemental sera décerné aux opérateurs prenant des engagements en matière de rapidité et d homogénéité de leur déploiement». D autre part, une enveloppe de 900 millions d euros, préfigurant le Fonds d aménagement numérique des territoires (Fant), sera consacrée aux projets des collectivités territoriales de déploiement de fibre optique. «L État veillera à la bonne articulation entre l initiative privée et l initiative publique, soulignent les deux ministres et le commissaire général à l Investissement. Le cofinancement sera modulé selon la situation de chaque département, en prenant en compte la proportion de la population vivant en territoire rural.» Une part «minoritaire» de cette enveloppe sera consacrée à initier des technologies alternatives, en complément des projets de très haut débit. Enfin, un soutien de 40 millions d euros en 2011 pouvant être étendu à 100 millions d euros pourra être accordé pour des travaux de R&D visant à préparer la nouvelle génération de satellites dédiés à l accès très haut débit à Internet. Une technologie qui devrait permettre, à terme, une couverture exhaustive du territoire national. Des mesures «bienvenues», mais «pas à la hauteur des défis», estime Yves Rome, président de l Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l audiovisuel (Avicca). Il milite, pour sa part, pour un «plan B» dans lequel la priorité serait donnée au déploiement de réseaux d initiative publique garantissant la péréquation entre les territoires et la hiérarchisation des cibles locales, «à commencer par les communes et quartiers mal desservis en haut débit, les professionnels et les services publics». VL Population des communes couvertes par l initiative privée à terme par le déploiement de réseaux de boucle locale à très haut débit, d après les réponses à l appel à manifestations d intentions d investissement AdCF Parce que la mutualisation fait partie du code génétique de l intercommunalité, chacun comprendra que notre mensuel revienne régulièrement sur ce chantier en lui apportant des éclairages nouveaux. Cheval de bataille de l AdCF depuis de nombreuses années, elle sera inscrite à l agenda de toutes nos communautés en En imposant la réalisation de schémas de mutualisation, le législateur a rendu ce rendez-vous obligatoire, tout en ayant la sagesse de n imposer ni obligations de résultats ni formule standardisée. Une nouvelle étude Inet- AdCF, assise sur une vingtaine d expériences locales, met en lumière les prérequis de la mutualisation de services entre communes et communautés et la multiplicité des formes qu elle peut revêtir. Autant il apparaît fondamental de s inscrire résolument dans ce chantier, autant il serait illusoire de proposer un prêt-à-porter. Ce Standard ou cousu main éditorial Daniel Delaveau, président de l AdCF n est donc pas tant un guide qui doit être proposé pour réaliser nos futurs schémas que d éléments de méthodes, de recommandations et de bonnes pratiques à même d éclairer les acteurs locaux. Au-delà des approches techniques, la mutualisation est avant tout la traduction d un projet de territoire, de son appropriation par les équipes communautaires et municipales et de la volonté d adapter les organisations à sa mise en œuvre. La loi du 16 décembre reconnaît implicitement la diversité des contextes en proposant une boite à outils. Mais celle-ci ne servira que si elle trouve sur le terrain des artisans sachant les manier avec doigté. Car la mutualisation est un chantier complexe, escorté de craintes à lever et de pactes à sceller. Surtout, ne voir en elle qu un moyen de réaliser des économies à court terme ne ferait que préparer de nouvelles désillusions. La mutualisation est un investissement patient pour optimiser nos organisations sur le temps long. Dans l immédiat, elle constitue avant toute chose le moyen de créer une culture administrative commune au service d un projet de territoire et de ses habitants. Parler d une seule voix, et surtout le même langage, c est déjà un bel objectif. Intercommunalités AdCF N Mai

4 Dans l actu Plans climat : prêts pour 2013? Conformément à la loi Grenelle 2, les communautés de plus de habitants devront, avant le 31 décembre 2012, réaliser des bilans des émissions de gaz à effet de serre, relatifs à leurs compétences et leur patrimoine, et établir leur plan climat énergie territorial (PCET). Le décret est sur le point d être publié. L e projet de décret sur les bilans des émissions de gaz à effet de serre (bilans GES) et les plans climat énergie territoriaux (PCET) s était vu opposer, le 7 avril, un avis défavorable de la Commission consultative d évaluation des normes (CCEN). Cette décision faisait écho aux difficultés soulignées par les associations de collectivités locales et des représentants des entreprises pour la réalisation de ces bilans ambitieux. La CCEN avait motivé son avis par trois raisons. Premier motif : l évaluation du coût de la mesure établie par le ministère de l Environnement était considérée comme sous-estimée par les élus locaux siégeant au sein de la CCEN. Deuxième motif : le projet de décret énonçait que le préfet de région et le président du conseil régional «s assurent de la mise en œuvre effective des bilans». Exercice interprété comme une forme de tutelle régionale. DR Les transports sont responsables, de 26 % des émissions de gaz à effet de serre en France. Scope 3 obligatoire? Le troisième motif avait trait aux périmètres de renseignement des bilans GES, décomposés en trois niveaux d émission appelés «scopes». Le scope 1 (émissions directes) et le scope 2 (émissions indirectes liées à l énergie) etaient obligatoires et ne soulèvaient pas de critiques. Il en allait autrement pour les «autres émissions indirectes», regroupées sous l expression «scope 3», telles que le décret le prévoyait (émissions liées aux produits et services achetés par la collectivité, émissions générées par les flux domicile-travail ). Renseigner cet ensemble très vaste d émissions aurait été obligatoire pour les entreprises et les collectivités de plus de employés (25 sont concernées), ce qui n était pas prévu par la loi, contestaient les membres de la CCEN. Par ailleurs, comment mesurer ces émissions? Etait-il possible de toutes les renseigner? Quelles sources exclure? Lors d une réunion au ministère de l Environnement, le 20 avril, organisations patronales et représentants des collectivités locales dont l AdCF ont suggéré que le périmètre «scope 3» ne soit pas obligatoire, mais uniquement recommandé. Le ministère s est finalement rangé à cette proposition. Simon Mauroux INTERVIEW Hervé Casterman, directeur Environnement & Climat à la direction Stratégie et développement durable de GDF Suez Attention à ne pas fragmenter les politiques : transport d un côté, déchets de l autre Dans le cadre de leurs nouvelles obligations environnementales (bilans GES et PCET), quels types de données les communautés peuvent-elles attendre du groupe GDF Suez et dans quels délais? Les données de consommation de gaz naturel seront transmises par les filiales du groupe, GRTgaz pour le transport et GrdF pour la distribution. Le décret prévu à l article 75 de la loi Grenelle 2 sur les entreprises concessionnaires définira la nature précise des données, en particulier les consommations totales de gaz à l échelle communale. Les autorités concédantes des réseaux gaz qui ont souscrit aux dernières versions du cahier des charges de concession en gaz (versions 1994 et 2010) disposent dès aujourd hui de ces données fournies dans les comptes-rendus annuels de concession (CRAC). GDF Suez Y aura-t-il des restrictions, sur certaines données liées aux clients, à leur niveau d agrégation? La publication des données de consommation en gaz est soumise au respect des règles de confidentialité relatives aux informations commercialement sensibles : au moins trois clients doivent être compris dans le périmètre et aucun client ne doit représenter plus de 80 % des consommations. Dans le cadre du décret en cours de rédaction, l administration aurait en charge la publication des données et donc l application des restrictions nécessaires le cas échéant. Quelles sont, au regard de leur importance et des possibilités d action des collectivités, les sources de gaz à effet de serre qui doivent, à votre sens, faire l objet d un traitement prioritaire visant à leur réduction? Il n y a pas de réponse universelle. La situation des collectivités dépend fortement de la présence de certaines activités sur leur territoire ; le PCET permet justement de cibler les secteurs les plus émetteurs (bâtiments, transports collectifs ). GDF Suez recommande de s appuyer sur ce diagnostic pour cibler les actions. Mais attention à ne pas fragmenter les politiques : transport d un côté, déchets de l autre Des mesures transverses peuvent s avérer particulièrement payantes, comme le développement conjoint d une production de biométhane à partir de déchets et d une flotte de véhicules de service et de transport collectif alimentés en biométhane carburant. De tels projets permettent de démultiplier les gains grâce à l élaboration d une économie circulaire locale, tournée vers la protection de l environnement. Quel accompagnement sur l élaboration d un plan climat énergie territorial GDF Suez peut-il apporter aux communautés concernées? Qu il s agisse d agir sur l énergie, les bâtiments, la mobilité, l aménagement du territoire ou la maîtrise de l énergie, les filiales du groupe disposent de domaines d expertise permettant d accompagner les collectivités. À titre d exemple, l offre OptiCités permet de mesurer l impact environnemental d un projet urbain (bâtiment, écoquartier en rénovation ou construction neuve). Cette approche, qui intègre les approches ACV (analyse de cycle de vie normée par l ISO et 14044) et AFME (analyse des flux de matière et d énergie), représente pour la collectivité une aide à la décision. Au-delà des actions d optimisation des usages énergétiques, GDF Suez propose également des actions de sensibilisation des habitants, qui peuvent engendrer des économies de l ordre de 20 % même dans le cas d installation performante, tel un logement à basse consommation. De même, le groupe peut accompagner la communauté pour mettre en œuvre des filières locales d approvisionnement : recours aux ressources locales du territoire (biomasse), installation de panneaux solaires thermiques, récupération d eaux de pluie mais aussi filières de réemploi et de recyclage des déchets (que l on peut également décliner dans le BTP où les matériaux du bâti représentent un potentiel de récupération lors de la rénovation ou déconstruction des bâtiments). Sur quelles actions concrètes de PCET communautaires êtes-vous amenés à vous engager? Les solutions que nous proposons aux collectivités participent aux actions qu elles engagent plus largement. Qu il s agisse du choix d une flotte de véhicules utilitaires au gaz naturel ou de la réalisation de véritables plans de progrès énergie, nous mettons un point d honneur à coller au plus près des besoins de la collectivité en personnalisant notre approche. D autres propositions permettent également des formations pour le personnel territorial, des solutions logicielles pour améliorer la performance du patrimoine d une collectivité en suivant et en analysant les fluides (gaz, électricité, eau ), ou encore la réalisation d études de faisabilité de projets d ENR (éolien, biomasse, solaire, hydraulique) ou de rénovation d éclairage public Propos recueillis par Christophe Bernard 4 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

5 Urbanisme L urbanisme intercommunal, sans tabou ni complexe? Un an après les vifs échanges à l Assemblée nationale sur le PLU intercommunal, c est désormais sans tabou que le débat s engage localement. Des discussions plus décomplexées mais qui restent teintées de perplexité. Enjeux territoriaux, enjeux politiques, enjeux techniques : sur ces trois champs, le niveau d appropriation reste inégal. F in 2010, le ministère recensait près de 200 communautés compétentes en matière de plan local d urbanisme. Dans d autres communautés resonne également le message du Grenelle de l environnement qui affiche, dans le code de l urbanisme, le PLU intercommunal (PLUI) comme la règle et le PLU municipal comme l exception. Au regard des fonctionnements des territoires, le nécessaire dépassement de la seule échelle communale dans les logiques de planification semble sur le fond ne plus faire débat. Il est accepté que les migrations quotidiennes (domicile-travail / études / loisirs ), les parcours résidentiels, les zones de chalandise, les enjeux agricoles ou encore de biodiversité s inscrivent au-delà des limites de la commune. Une logique territoriale qui donne sens à un partage de l urbanisme entre communes et communauté, principale porte d entrée au débat. L idée d une co-construction du PLU entre la commune et la communauté, comme y invitent ou contraignent diverses dispositions du Grenelle, semble enfin prendre le pas sur l isolationnisme communal exacerbé. Reste que la dimension symbolique voire affective que revêt la compétence urbanisme donne toujours à son transfert un relief particulier. Le PLU étant le réceptacle de toutes les politiques publiques qui affectent l usage du droit du sol, la planification urbaine constitue une compétence structurante pour les communautés. Si le débat progresse de ce point de vue, il est aujourd hui perturbé par la mise en œuvre du volet intercommunal de la réforme des collectivités territoriales, les enjeux de rationalisation de périmètres prenant désormais le pas sur de nouveaux transferts stratégiques et des démarches de mutualisation d ingénierie ou de moyens (cf. aussi le dossier p. 9 à 17). Sur le champ plus technique, la mise en œuvre du Grenelle suscite la perplexité au sein des agglomérations qui auraient à opérer, dans leur nouveau PLUI, une fusion du programme local Subvention spécifique au PLU intercommunal Annoncé lors de la 21 e convention de l AdCF par Benoist Apparu, l appel à projets sur l élaboration du PLUI accompagnera financièrement les démarches (subvention forfaitaire de euros en complément de la DGD) pendant trois ans (2011, 2012, 2013). Il donnera priorité aux démarches d intégration du PLH et éventuellement du PDU dans le PLUI. > Contact MEDDTL, DHUP, Bureau de la planification : François Amiot, Guy Robin, de l habitat et du plan de déplacement urbain. Le décret d application devrait apporter peu de précisions. Un groupe de travail animé par le bureau de planification du ministère, et auquel participent l AdCF et quatre communautés engagées dans l élaboration d un PLUI, devrait confirmer que les difficultés apparentes masquent une réalisation technique certainement moins complexe sur le champ juridique. De nouvelles notions (à l image des orientations d aménagement et de programmation Habitat et Transport) devraient rapidement gagner en clarté. Philippe Schmit Pour être recevables, les demandes, exprimées auprès du préfet de région qui transmettra au bureau de la planification du ministère, doivent concerner des PLU dont le lancement est imminent ou déjà engagé sans que le PADD soit encore défini. Pour l année 2011, la clôture des candidatures est fixée au 30 juin INTERVIEW Alors qu on entend davantage WWF s exprimer sur les «bêtes à poils», vous éditez un ouvrage invitant les élus locaux à construire «une ville désirable». Quel est le lien? C est vrai que le cœur de métier de WWF est et reste la protection de la biodiversité, avec la protection des espèces emblématiques, comme la baleine et l ours, et la préservation des Serge Orru, directeur de WWF-France Des pingouins aux urbains WWF a publié, en octobre 2010, un ouvrage militant intitulé «Urbanisme, pour une ville désirable». Après un chapitre autour de la question «Pourquoi lutter contre l étalement urbain?», il propose des pistes aux décideurs locaux, autour du concept de «l urbanisme de courtes distances» en s appuyant sur des expériences locales réussies : le quartier Saint-Jean-des-Jardins à Chalon-sur-Saône, le Pays de Rennes avec un zoom sur les rues de Mordelles, le quartier Vigny- Musset à Grenoble. écorégions prioritaires, comme les Alpes et le pourtour méditerranéen. Mais son objet est plus généralement de réduire la pression de l homme sur l environnement, par la préservation des ressources naturelles et la réduction de son empreinte écologique. Or la ville génère une énorme consommation de ressources naturelles et énergétiques. Suite à l échec des négociations de Copenhague, nous avons pris conscience, avec d autres ONG, que les collectivités locales avaient désormais un rôle fondamental à jouer. Comment les communautés peuvent-elles réduire significativement l empreinte écologique? Par leurs compétences, elles disposent d un ensemble de leviers qui joue sur l empreinte écologique : freiner le développement de zones d activités monofonctionnelles en périphérie des villes, favoriser l implantation des services essentiels à proximité des zones denses de logements, privilégier les transports doux (les transports en commun, les vélos) et l implantation des activités et des logements dans des zones déjà bien desservies par des transports en commun, favoriser des formes urbaines moins consommatrices d espace et agréables à vivre, construire sur des friches urbaines et reconvertir des quartiers peu denses (en préservant et en développant les espaces verts), faciliter la rétention Par leurs compétences, les communautés disposent d un ensemble de leviers qui joue sur l empreinte écologique. et le traitement sur place des eaux pluviales, respecter les trames vertes et bleues, favoriser une gestion de la nature en ville propice à une certaine biodiversité Les communautés ont également à jouer un rôle de médiateur entre les acteurs susceptibles de réduire l empreinte écologique : habitants, entreprises, collectivités partenaires wwf Propos recueillis par Valérie Liquet Intercommunalités AdCF N Mai

6 Finances locales Le législateur a choisi d ouvrir le chantier de la réforme des valeurs locatives cadastrales par les locaux commerciaux. La vétusté des valeurs locatives utilisées pour définir l assiette fiscale de ce type de locaux fait l objet d un contentieux très nourri. Les points clés de la réforme P our les communautés, dont le nouveau panier fiscal repose, avec le transfert de la part départementale de taxe d habitation, encore plus qu avant sur les valeurs locatives soit 87 % de leur assiette, l enjeu d une révision est considérable. L obsolescence des valeurs locatives cadastrales socle de la fiscalité locale depuis 1970 et leur déconnection de la réalité économique des marchés immobiliers sont à l origine de fortes iniquités fiscales entre contribuables et entre collectivités. Il est ainsi fréquent que les logements anciens de centre-ville ayant fait l objet de rénovation et fortement valorisés par les marchés immobiliers aient structurellement des valeurs locatives plus faibles que les logements construits dans les années 1970, intégrant des éléments dits alors «de confort» parfaitement normalisés aujourd hui. Concernant les locaux commerciaux, la disparition des locaux de référence ou, plus simplement, la difficulté d établir des comparaisons fragilise fortement le système d évaluation actuel. En témoigne le nombre croissant de recours contentieux auxquels l administration fiscale doit faire face et qui l amène aujourd hui à engager une révision. TCASTRO M. : URBA IMAGES Révision des valeurs locatives, acte 1 : les locaux commerciaux La nécessité de réviser les valeurs locatives, socle de la fiscalité locale, fait consensus. Le chef de l État s y est lui-même engagé. Les communautés, dont 87 % de l assiette fiscale repose sur les valeurs locatives, sont en première ligne. Dans un premier temps, la révision se limitera aux locaux commerciaux, mais la méthode pourrait s appliquer dans une seconde phase aux 30 millions de logements. L enjeu de la réforme réside dans sa capacité à corriger, sans traumatisme, les assiettes fiscales et les inégalités engendrées par l absence de révision depuis plus de 40 ans. C est par les locaux commerciaux que le législateur a prévu, dans la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, de mettre en chantier la réforme tant attendue (et tant redoutée) des valeurs locatives cadastrales. Reprenant la méthode de révision envisagée en 1990, la révision devrait être intégrée dans les bases fiscales en «Près de 3 millions de locaux, boutiques, magasins, super et hyper marchés, ateliers, dépôts, bureaux sont concernés.» Une tentative de remise à plat générale des valeurs locatives a bien eu lieu avec la loi du 30 juillet Mais à la lumière des transferts de charges entre contribuables occasionnés par la révision, les éléments collectés par l administration n ont jamais été incorporés dans les assiettes fiscales. Priorité aux locaux commerciaux La révision proposée par la loi de finances rectificative pour 2010 (article 34) concernera, dans un premier temps, uniquement les locaux commerciaux, c est-à-dire la fraction de la taxe sur le foncier bâti et de la TEOM payée par les entreprises ainsi que la nouvelle cotisation foncière des entreprises, dont les communautés sont les principales attributaires. Ce qui représente, pour communes et communautés, 11 % de leur produit fiscal total (cf graphique ci-contre). Près de 3 millions de locaux, boutiques, magasins, super et hyper marchés, ateliers, dépôts, bureaux sont ainsi concernés, contre 45,5 millions de locaux d habitation. La loi prévoit d étendre les opérations de révision aux locaux des professions libérales. En revanche, les locaux industriels évalués selon la méthode comptable ne seront pas concernés. Valeurs locatives préférées aux valeurs vénales La loi conserve la référence aux valeurs locatives. Le législateur a considéré que les valeurs vénales, évoquées un moment, se heurteraient aux fluctuations des marchés de l immobilier à la vente, au faible taux de rotation de certains biens, et à l absence d un référentiel stable et exhaustif sur le montant des transactions. La révision proposée s inspire très largement des dispositions prévues par la loi inappliquée de Elle reprend les mêmes idées forces : une révision initiale avec la mise en place d une nouvelle nomenclature des propriétés, une évaluation des tarifs fondée sur l observation du marché, un réexamen systématique de tous les locaux professionnels et la mise en place d un dispositif de mise à jour permanente des évaluations, permettant de suivre les évolutions du marché en temps réel. Expérimentation dans cinq départements Dans un premier temps, il est prévu un dispositif d expérimentation de révision des valeurs locatives dans cinq départements : l Hérault, le Bas-Rhin, le Pas-de-Calais, Paris et la Haute-Vienne. Au terme de cette expérimentation, un rapport retraçant les conséquences pour les contribuables et les collectivités de ce chantier autant technique que politique, devra être remis au Parlement. Les élus locaux sont d ailleurs appelés à jouer un rôle important dans le processus de révision, au travers de la création de deux nouvelles commissions au sein desquelles ils seront représentés (cf. encadré). Ces commissions seront tenues de consulter systématiquement les commissions locales, communales et intercommunales (CIID) des impôts directs, désormais obligatoires (cf. Intercommunalités 153 et 155, février et avril 2011). Claire Delpech Poids de la valeur locative dans les assiettes fiscales des communes et des communautés avant et apres la reforme fiscale Milliards d euros Avant réforme Valeur locative = 70 % Après réforme Autres Taxe professionnelle Cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE) Cotisation foncière des entreprises (CFE) Foncier non bâti Foncier bâti Taxe d habitation TEOM Les valeurs locatives représentaient 70 % de l assiette fiscale des collectivités du bloc, communes et communautés avant la réfrome de la taxe professionnelle. Après la réforme, du fait du transfert de la part départementale de taxe d habitation aux communautés, le poids des valeurs locatives passe à 87 % dans le nouveau panier fiscal. Valeur locative = 87 % Source : AdCF 6 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

7 Finances locales Ignatius Wooster - Fotolia Quelles implications pour les collectivités? Après la réforme de la taxe professionnelle, la révision des valeurs locatives pourrait une fois encore bouleverser les nouveaux paniers de ressources des collectivités. À moins que la réforme engagée ne contourne cet objectif C ontrairement à la loi de 1990* qui prévoyait un ajustement des effets de la réforme sur les taux, la loi de finances rectificative votée en décembre 2010 a choisi de recourir à un «coefficient de modération» visant à garantir une révision à produit constant pour les collectivités. Ce coefficient, qui s appliquera à chaque niveau de collectivité, corrigera les écarts entre valeurs actuelles et valeurs locatives foncières révisées. Les logements anciens, valorisés par les marchés immobiliers, affichent des valeurs locatives souvent faibles. L administration fiscale justifie ce dispositif de neutralisation par le caractère partiel de la révision (il ne concerne, dans un premier temps, que les locaux commerciaux, cf. article précédent). «Le coefficient de modération permet qu à taux constant, l impôt globalement acquitté sur les locaux professionnels sera aussi constant et que l effet de la réforme se limite à une meilleure répartition entre les contribuables», estime Méthode de révision des valeurs locatives Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l Assemblée nationale. Effets pervers Ce mécanisme n est pas sans effet pervers. D une part, il entraînera la coexistence de trois valeurs locatives (communale, intercommunale et départementale) pour un même bien. D autre part, il annulera pour les collectivités le bénéfice de la mise à jour des assiettes fiscales l un des objectifs de la révision. Avec ce coefficient, la réforme proposée ne corrigera en rien les disparités fiscales entre collectivités ; elle risque, bien au contraire, de les figer durablement. Le retour fiscal qu une collectivité aurait pu attendre de la valorisation d un quartier de bureaux, par exemple, ou d une zone d activités ne s opèrera pas. D autres solutions de neutralisation sont pourtant envisageables. Tester l ajustement par les taux La loi propose d ajuster sur les bases ; mais pourquoi ne pas ajuster par les taux, en corrigeant à la baisse pour rester à produit constant par exemple? Cette solution, d une part, impliquerait de dissocier la taxe sur le foncier bâti entre la fraction relevant des ménages et celle relevant des entreprises et, d autre part, supposerait que le niveau des taux actuel permette cet ajustement. En effet, certaines collectivités particulièrement bien dotées en bases fiscales ont des taux trop faibles pour être ajustés. Ce système mérite au moins d être testé. On peut également imaginer que la neutralisation Un calendrier très serré 29 décembre 2010 : Vote de la loi de finances rectificative (LFR) pour : Test sur cinq départements / Rapport au Parlement en septembre 2012 : Généralisation de la collecte des informations / Constitution des commissions départementales des valeurs locatives / Élaboration des secteurs d évaluation et des grilles tarifaires / Classement des locaux commerciaux 2013 : Généralisation de la révision des valeurs locatives à l ensemble des locaux professionnels 2014 : Intégration des nouvelles valeurs locatives révisées dans les bases fiscales 2015 : Mise en route du dispositif d évaluation permanente des produits pour chaque niveau de collectivités soit assurée par un système (désormais bien connu avec la réforme de la taxe professionnelle) de «gagnants» reversant à un fonds de compensation au bénéfice de «perdants» ; un dispositif de réduction progressive des écarts constatés avant et après révision permettant de retrouver une hiérarchisation des assiettes fiscales à nouveau en relation avec la réalité des marchés locatifs. Cela suppose bien entendu d articuler l ensemble de ces éléments avec les travaux en cours sur la péréquation, dans le cadre de la définition des modalités de fonctionnement du nouveau Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FNPRIC). Le dispositif d évaluation proposé par la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 reprend les grands principes de la loi du 30 juillet 1990 «relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux». Points clés. 1. Rénovation du dispositif d évaluation, avec la création : d un nouveau système de classification des locaux destiné à remplacer le système actuel des locaux de référence. Élaboré à partir d une nomenclature définie au niveau national, il organise un classement des locaux commerciaux par «groupes» en fonction de leur nature et leur destination (magasin, bureau, hôtel...) et par «sous-groupes» selon leur utilisation et leurs caractéristiques physiques. de grilles tarifaires permettant de classer les locaux dans différentes catégories avec, pour chacune d elles, un tarif correspondant. de secteurs d évaluation regroupant des communes ou des parties de communes et délimitant des zones homogènes du marché locatif. Les tarifs par mètre carré seront déterminés à partir des loyers constatés dans chaque secteur d évaluation, par catégorie de locaux commerciaux, à la date de l entrée en vigueur de la révision. En cas d absence de loyer, il est prévu un système d évaluation direct, en appliquant un taux de 8 % de la valeur vénale estimée du bien immobilier. 2. Création de commissions départementales chargées de l évaluation Dans chaque département, la loi de finances rectificative crée une «commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels» composée de représentants des collectivités locales, des contribuables et de l administration. Elle est chargée, après avis des commissions communales et intercommunales, de définir les secteurs d évaluation, d opérer le classement des locaux commerciaux et professionnels, et d affecter les tarifs correspondant à chaque catégorie. Une seconde «commission départementale des impôts directs locaux» est chargée de statuer en cas de désaccords. 3. Mise en œuvre, à partir de 2015, d un dispositif de mise à jour reposant sur une observation «en continu» des loyers Dans chaque secteur d évaluation, les tarifs de chaque catégorie seront mis à jour tous les ans par l administration fiscale à partir de l évolution des loyers constatés dans les déclarations annuelles des entreprises. «Avec le coefficient de modération, la réforme proposée ne corrigera en rien les disparités de hiérarchisation fiscale entre collectivités. Elle risque, au contraire, de les figer durablement.» Les résultats des expérimentations sur les cinq départements tests devraient permettre d approfondir ces alternatives aujourd hui écartées du débat. Un système reproductible aux locaux d habitation? Nombre d experts s accordent à penser qu une fois solidement posée, la méthode d évaluation retenue pour les locaux professionnels servira de modèle pour les locaux d habitation. Si la révision s engage sur les locaux d habitation, elle aboutirait au mieux en Les élus locaux auront-ils encore de l appétence pour bouleverser à nouveau le système fiscal, alors qu ils sortiront à peine d une période agitée en matière de réforme : réforme de la taxe professionnelle en 2009, réforme institutionnelle en 2010, réforme de la péréquation en 2011? CD * Loi du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux. Intercommunalités AdCF N Mai

8 Communication Communication fiscale aux habitants : ferme ta boîte à camembert! La réforme de la fiscalité change la relation aux habitants. Les communautés, qui, dans leur majorité, offraient une nouvelle gamme de services publics financée par les activités économiques, seront tenues à un surcroît de pédagogie. Le moment est venu de réformer également les outils traditionnels de la communication financière. «N ous étions inconnus, nous allons devenir impopulaires.» Cette prédiction d Estelle Grelier, présidente de la communauté de Fécamp, lors de la 21 e Convention de l AdCF en octobre dernier, donne du pain sur la planche aux communicants. C est en effet seulement à la lecture de leur feuille d impôt, à la rentrée prochaine, que nombre d habitants réaliseront qu ils font partie d une communauté. La réforme de la fiscalité locale aura au moins eu ça de bon : gagner en célébrité. Mais pour que le contribuable se sente aussi habitant et citoyen, il n est que temps de se dégager des entraves imposées jusque-là par une supposée concurrence avec la communication des communes membres. Oui, la piscine et la médiathèque sont financées par la communauté, comme les transports en commun, l aménagement des zones d activités, l aide à la création d entreprise, la réhabilitation des logements du centre-ville C est le moment d étaler sans complexe toutes les compétences, toutes les actions et tous les projets de la communauté. Expliquer comment ils ont été élaborés en valorisant le processus de décision politique, combien ils coûtent et comment ils sont financés. «Une manière de créer ou de recréer du lien avec les habitants», expliquait Romain Tord, conseiller en communication financière à l agence Epiceum (ex-idcommunes), lors d un atelier sur le sujet organisé le 31 mars dans le cadre des rencontres nationales «Communication & intercommunalité» organisées par Cap Com. «Les impôts, c est la démocratie ; vous êtes dans votre rôle lorsque vous en parlez», a encouragé Romain Tord face à une quinzaine de directeurs et chargés de communication de communautés d agglomération ou de communes. Dans la forme, il conseille d «éviter la multiplication des tableaux, l empilement des chiffres, les longs discours» et de «toujours accompagner les chiffres de mots, toujours illustrer les mots par des chiffres». Quant au positionnement, plusieurs voies sont possibles : «La réforme, c est pas ma faute!», «la réforme, ça ne se passera pas comme ça!» ou «vive la réforme!» Tout dépend du lien créé jusque-là avec l habitant, de son degré d information et des perspectives d évolution du taux d imposition. Car, comme le disait un participant de À l issue des rencontres sur le thème «Communication & intercommunalité» des 30 et 31 mars, organisées par Cap Com en partenariat avec l AdCF, et comme 87 % des communautés de communes ne disposent ni d un directeur en communication, ni d un service de communication, l association prépare, pour le deuxième semestre 2011, des supports en communication financière pour ses adhérents qui disposent de peu de ressources en la matière. Ces documents aborderont l ensemble des publics cibles : habitants mais aussi élus municipaux non communautaires, agents communautaires, agents municipaux, presse locale, société civile. Contact : Sandrine Guirado, l atelier communication financière : «L objectif de tout cela est quand même d expliquer pourquoi on va, demain ou plus tard, augmenter les impôts». Va l é r i e L i q u e t INTERVIEW Jacques Mézard, sénateur, président de la communauté d agglomération du Bassin d Aurillac (CABA) Depuis quand votre journal communautaire, AGGLO mag, consacre-t-il des articles de fond à la fiscalité locale? Depuis 2001, le journal rend compte au moins deux fois par an des orientations budgétaires de la communauté et de leurs financements. Ces orientations s appuient sur des prospectives financières que nous faisons évoluer régulièrement avec l aide du cabinet Klopfer. Pendant neuf ans, nous avons ainsi fait passer le message à nos concitoyens que nous réalisions de grands équipements sans faire Faire de la pédagogie sur les conséquences d un texte, même si nous n en sommes pas à l origine. DR En mars 2010, le journal communautaire de la CABA consacre un article à la réforme de la taxe professionnelle. En juin de la même année, il fait sa Une sur «Budgets : les finances à l heure de la réforme» puis, en décembre, sur «Fiscalité locale : la réforme pèse sur les ménages». Dans le dernier numéro paru, celui d avril 2011, un article s intitule «Investir malgré les réformes : un challenge!» appel à leurs impôts. La réforme provoque un changement radical, sur lequel nous avons souhaité communiquer le plus en amont possible. Existe-t-il une attente des habitants sur cette question? Tant qu il n y a pas de conséquences palpables dans le porte-monnaie, les habitants n expriment pas d attente sur ce sujet. Ils savent que la taxe professionnelle est supprimée, c est tout. Nous avons tous de plus en plus de mal à comprendre la fiscalité, locale et nationale. Il faut dire que c est tellement compliqué ; c est une information qu il n est pas facile de relayer, par exemple via la presse. Cependant, c est notre rôle de faire de la pédagogie sur les conséquences d un texte, même si nous n en sommes pas à l origine. Jusqu à quel degré d explication faut-il aller? Il faut essayer d être le plus simple possible, tout en restant loyal par rapport à la réalité. Sur un sujet aussi complexe, c est très difficile. Le but est que textes, schémas et graphiques techniques soient compréhensibles par le plus grand nombre. Propos recueillis par VL 8 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

9 Dossier Mutualisation Edyta Pawlowska - Fotolia Quand la mutualisation fertilise le projet de territoire Il était une fois la mutualisation avec le plus souvent un souci d économies d échelle en perspective. Mais après plusieurs années de pratique, les communautés pionnières mettent surtout en avant l émergence d une culture administrative commune, la réalité d un projet partagé de territoire, un surplus de services aux habitants. L enthousiasme reste au rendezvous, mais sans que ne soient passées sous silence les difficultés de gouvernance et de management : relations ville centre/communes périphériques, supplément de charge de travail, double chaîne hiérarchique... Présidents et cadres supérieurs, tous constatent que l intégration communautaire a gagné en intensité, favorisant les synergies entre administrations et la coordination des décisions politiques. Levier fédérateur autant que ligne d horizon, le projet communautaire constitue le fil rouge de la démarche. Et quelle que soit la forme que revêt la mutualisation des services, la qualité du service rendu aux habitants reste in fine la motivation essentielle comme en atteste l étude que publie l AdCF ce mois-ci. Dossier réalisé à partir d une étude confiée par l AdCF, sous la coordination de Nicolas Portier et Floriane Boulay, à cinq élèves administrateurs de l Institut national des études territoriales (INET), dans le cadre d un projet collectif : Franck Boulanjon, Alexis Choutet, Jérôme Dezobry, Laure Dolique et François Roussel-Devaux. L étude «La mutualisation des services : un enjeu d intégration intercommunale», est disponible depuis le 12 mai sous version papier et électronique, pour les adhérents de l AdCF. Contact : Anne-Sophie Blanchard ou Ressources hum aines La mutualisation des services : un enjeu d'intégration Études de cas intercom munale Mai 2011 AdCF / INET Étude AdCF L échantillon de l étude Les 20 structures intercommunales étudiées sont les communautés de communes de la Région de Charny, de Verdun et Lamballe Communauté ; les communautés d agglomération de la Région de Compiègne, du Beauvaisis, de Blois, Angers Loire Métropole, Clermont Communauté, Grenoble Alpes Métropole, Mulhouse Alsace Agglomération, Pau Pyrénées, Plaine Commune, Reims Métropole, Rennes Métropole, Sophia Antipolis, Valence Agglomération et celle de la Vallée de Montmorency (Cavam) ; les communautés urbaines de Strasbourg, Grand Toulouse et Nantes Métropole. Trois d entre elles dénombrent moins de habitants. Dans une très large majorité des cas, la ville centre représente plus de 25 % de la population communautaire (pour 11 cas sur 20, elle dépasse les 50 %) et son maire est également président de la communauté (12 cas sur 16 puisque la Cavam, Plaine Commune, Sophia Antipolis et la communauté de la Région de Charny ne disposent pas de ville centre). Intercommunalités AdCF N Mai

10 Dossier Mutualisation L émergence progressive d une culture commune Souvent motivés au départ par la recherche d économies d échelle, les communautés engagées dans des démarches de mutualisation de services ont surtout trouvé les moyens d améliorer la qualité de services à leurs habitants et de renforcer leur intégration communautaire. Sans regret mais avec précaution. R enforcement de l offre de garde de la petite enfance à Lamballe Communauté, amélioration de l entretien des espaces verts à Plaine Commune, mise en place d une politique sécuritaire en Vallée de Montmorency rien de tout cela n aurait été possible sans la mutualisation des services, tant au niveau de l optimisation financière que du degré d expertise des services. Pour ces communautés innovantes, une mutualisation réussie constituait la promesse d agents territoriaux mieux formés, mieux équipés et motivés par des perspectives d évolution de carrière élargies. Le syndrome de «la feuille dans la cour d école» Revers de la médaille, l éloignement des centres de décision et l émergence d une «technostructure» peuvent complexifier la démarche, au risque de la remettre en cause. Faute d une répartition claire «La mutualisation n est pas la solution absolue. La démarche doit être accompagnée d une réflexion sur la gouvernance et le partage du pouvoir.» Jo Spiegel, président délégué de Mulhouse Alsace Agglomération des missions entre communauté et communes, il n est pas rare que des agents imputent à la mutualisation la responsabilité d un dysfonctionnement. C est le syndrome à conjurer de «la feuille dans la cour d école», expression utilisée à Plaine Commune pour illustrer le fait que ladite feuille sera (ou ne sera pas) ramassée, soit par les agents communaux soit par les agents communautaires, en fonction de l endroit où elle est tombée. Pour pallier ce risque de dilution de responsabilité, le Grand Toulouse diffuse largement le trombinoscope des agents. D une manière générale, tout ce qui favorise l émergence d une culture commune entre agents impacte positivement le service public local : outils de communication communs DR (journaux internes, réseau intranet partagé, cérémonie de vœux commune ) ; sessions de découverte (organiser des visites des services communautaires pour les agents d origine communale et réciproquement ) ; harmonisation des rythmes de la vie locale (éviter les télescopages entre bureaux municipaux, conseils communautaires, commissions thématiques ) ; développement de la polyvalence des points d accueil du public (mise à disposition d un calendrier de collecte des ordures ménagères dans tous les hôtels de ville) Pour les habitants, des points de contacts uniques territorialisés peuvent également être mis en place comme des guichets uniques thématiques (à l instar des points emplois de la Cavam installés dans des locaux communaux) ou un accueil téléphonique unique avec un numéro dédié. Mutualisation et intégration intercommunale Au-delà de ce risque, le fonctionnement en services mutualisés conduit nécessairement à l évolution des pratiques administratives et managériales. La mutualisation des services permet d aplanir les frontières administratives pour se placer dans la perspective d une cohérence d ensemble de l action publique locale. Néanmoins, la traduction concrète de cet objectif sinon affiché, du moins espéré demande du temps et une volonté de l ensemble des acteurs du territoire d accepter de dépasser le cadre classique de l administration territoriale, pour s orienter vers une troisième culture. À terme, elle pourrait se traduire par l organisation suivante : une administration unique au service d un projet de territoire porté par plusieurs collectivités. Pour autant, la mutualisation des services n est pas, en soi, le gage d une intégration accrue entre la communauté et ses communes membres (certains recours à la mutualisation sont motivés par le seul souhait d éviter de «perdre» des agents lors des transferts de compétences à l intercommunalité). Plus que le degré de la mutualisation, ce sont donc les objectifs qui l ont motivée, l implication des politiques et la manière dont elle fonctionne qui permettent d en identifier l esprit, entre une simple volonté de rationalisation et une démarche ambitieuse au service du projet de territoire. Domaine Pilotage, management et gestion des ressources Politiques publiques d'aménagement et de développement Interventions techniques Animation et services à la population Sécurité Tous mutualisables? Famille de métiers du domaine Direction générale Affaires générales Finances Ressources humaines Système d'information et TIC Communication Développement territorial Environnement Urbanisme et aménagement Transports et déplacements Formation professionnelle Habitat et logement Entretien et services généraux Imprimerie Infrastructures Espaces verts et paysages Patrimoine bâti Propreté et déchets Eau et assainissement Social éducation et animation Restauration collective Santé Laboratoires Population et funéraire Services culturels Arts et techniques du spectacle Bibliothèques et centres documentaires Enseignements artistiques établissements et services patrimoniaux Sports Prévention et sécurité Incendie et secours Damir Cudic DR Source : Guide des métiers territoriaux, CNFPT (février 2010) Lamballe Communauté et sa ville centre déploient de nouveaux services à la personne en matière de petite enfance, domaine exigeant en termes de niveau de qualification des agents et financiers. Le plus : une gestion mutualisée des ressources humaines pour l organisation des formations continues, mais aussi des absences et des amplitudes d ouverture au public Entre 2005 et 2007, les agents de police municipale des huit villes de la communauté d agglomération de la Vallée de Montmorency ont été transférés à la CAVAM, ainsi que les agents de surveillance de la vie publique et les agents administratifs affectés aux postes de police municipale, soit 85 ETP. Ils sont mis à disposition des maires, qui restent décideurs sur le nombre d agents, de véhicules et d équipements de vidéo protection. Acquis par la communauté, ces moyens sont imputés aux communes via leur attribution de compensation. La mutualisation a ainsi permis un équipement homogène des équipes ainsi qu une optimisation des prix des matériels. 10 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

11 Dossier Mutualisation INTERVIEW Bruno Malhey, directeur général des services de la communauté d agglomération de Blois De nombreux services de l agglomération et de la ville de Blois sont mutualisés, alors que le président de la communauté n est pas maire de la commune centre. Cette situation n est pas la plus classique L idée de mutualiser les services de l agglomération avec ceux de la ville de Blois a germé en 2007, à l époque où l exécutif de ces deux structures était incarné par la même personne et où le DGS était déjà mutualisé, depuis Avec l alternance politique issue des élections municipales de 2008, deux exécutifs distincts ont été élus, chacun accompagné de son propre DGS. Après avoir remanié les organigrammes, de janvier à mars 2009, quatre des six directions générales adjointes ont été mutualisées (DGST, DGA ressources, DGA planification, DGS culture tourisme sports ). Aujourd hui, seules deux directions demeurent exclusivement du ressort de la ville de Blois : la direction enfance jeunesse sports et les services aux citoyens (démocratie de proximité, état civil, etc.). Quelle fut la réaction des élus municipaux face à cette décision? Les craintes initiales relevaient tant des élus de la ville centre que de ceux des communes périphériques. Les premiers ont cru, tout d abord, que si l on demandait aux agents municipaux de travailler également sur des projets communautaires, ils auraient tendance à privilégier ceux-ci par rapport aux projets municipaux qui auraient pu être considérés comme moins intéressants. Cette crainte fut rapidement levée, tout comme celles des élus des communes périphériques qui pensaient, quant à eux, exactement l inverse! Ils craignaient que les agents privilégient les dossiers de la ville centre au détriment des projets concernant l ensemble du périmètre communautaire. Souhaitant intégrer les communes périphériques dans ce processus de mutualisation, nous travaillons actuellement à la mise en place d une plate-forme de services. Les services de la communauté conseillent déjà fréquemment les communes les moins dotées en ingénierie. Mais face au désengagement de l État, notamment dans le domaine de l aménagement, nous souhaitons leur offrir un service de conseils de haut niveau en matière juridique, allant de la commande publique à l urbanisme opérationnel. Sur ce dernier point, nous avons d ailleurs récemment instauré un fonds de concours à destination des communes qui se regroupent pour réaliser un plan local d urbanisme. Nous avons déjà reçu deux demandes pour l année Comment éviter, dans ce cadre, une surcharge de travail pour les agents? Au niveau de la direction, nous organisons une réunion hebdomadaire avec les deux DGS, les six DGA et les directeurs de cabinet. En sus, je rencontre mon homologue de la ville centre, ainsi que le président, le maire de cette commune et leurs directeurs de cabinet une fois par semaine. Il n en demeure pas moins que les réunions de la ville et de la communauté perdurent, ce qui est potentiellement chronophage. Face à cette situation, trois leviers ont été utilisés pour limiter une surcharge de travail des agents. D abord, les calendriers des réunions de la communauté, de la ville mais également du CIAS, sont organisés de telle manière qu ils ne se chevauchent pas. Néanmoins, ce processus s étant opéré à personnels constants, l effet de saisonnalité n est pas à négliger. Les services qui organisent les manifestations culturelles sont, par exemple, très mobilisés pendant une partie de l année. En outre, en cette deuxième partie de mandat, la demande va encore croître de la part des associations. À cela s ajoute une exigence sans cesse croissante de la qualité du service public. Afin de fluidifier les échanges et de permettre aux agents de mieux se connaître, une formation longue a été organisée avec le CNFPT à destination des agents d encadrement. Une partie théorique a fait le point sur le management par projet ; des ateliers d échange ont permis un premier retour sur le ressenti des agents. Pour faciliter les échanges et laisser libre cours à la parole des agents, les deux DGS n y ont pas pris part. Enfin, depuis le début de cette année, un plan de charge conjoint ville/communauté a été établi au niveau de la direction des études et travaux, afin de prioriser les travaux de la ville et de la communauté. Au sein de chaque direction, une convention unique répartit également la charge de travail par agent, avec les flux financiers correspondants. Cette convention est révisée tous les six mois et prend en compte la masse salariale, l hébergement, les fluides, etc. DR Les craintes initiales relevaient tant des élus de la ville centre que de ceux des communes périphériques. Quel bilan tirez-vous de ce mode d organisation des services? Le bilan est globalement positif. La mutualisation a suscité l émergence d une culture commune, au moins au niveau des encadrants, ce qui facilite largement le travail sur des projets collectifs. Nous réfléchissons d ailleurs à élargir ce mode d organisation au CIAS, dans certains domaines. Le schéma de mutualisation permettra de penser globalement cet outil. Néanmoins, à masse salariale constante, nous sommes conscients que nous atteignons nos limites dans certains services ; nous devrons réfléchir soit à recruter, soit à externaliser certaines prestations. Propos recueillis par Floriane Boulay La communauté d agglomération de Clermont-Ferrand a décidé d implanter dans chaque commune membre, quelle que soit sa taille, un équipement d intérêt communautaire à vocation culturelle, sportive ou sociale (notre photo : Le Tremplin, salle de musique actuelle inaugurée en février 2011, située dans la commune de Beaumont), dont le fonctionnement repose sur des agents mutualisés. Un haut niveau de service de proximité que les communes n avaient pas les moyens de financer. Architecte : Richard Tabesse / Atelier Réalité À Plaine Commune, les premières conventions de mutualisation remontent à Cette année-là, les espaces verts ont été transférés en bloc des communes vers la communauté d agglomération afin d éviter tout doublon, ainsi que le nettoyage des espaces publics et des cours d écoles et le déneigement. À cette occasion, quelques 800 agents ont rejoint la communauté d agglomération : les espaces publics sont à la charge de la communauté et les espaces privés relèvent des communes. Caroll - Fotolia Intercommunalités AdCF N Mai

12 Dossier Mutualisation Le poids déterminant du politique La réussite de la mutualisation dépend d abord de facteurs politiques : «timing» du projet, personnalité des acteurs, fonctionnement du couple maire-président, équilibres internes au territoire. Le grand défi étant de faire émerger une culture commune, ou une «troisième culture». «Pour faire avancer un projet de mutualisation, mieux vaut, à l origine, des relations tendues que l absence de relations.» L a mutualisation est un projet structurant dont les avantages attendus sont rarement immédiats. C est pourquoi la démarche est souvent initiée en début de mandat, surtout lorsque le maire de la ville centre est aussi président de la communauté ; non seulement pour se laisser le temps du mandat afin d initier, conduire et consolider le projet, mais aussi parce que le maire de la ville centre possède alors une légitimité politique forte lui permettant d imposer une démarche dont les communes périphériques peuvent se méfier. C est le cas à Reims où, dès 2008, la nouvelle maire-présidente a choisi de mutualiser les services de la ville avec ceux de la communauté d agglomération, et ce malgré les fortes réticences des autres communes très attachées à l indépendance Communauté Angers Loire Métropole (Angers) Facteurs politiques de la mutualisation Lancement du projet simultanément à la création du groupement Premier mandat du Président 12 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités de Reims Métropole. Selon son directeur général des services, Olivier Nys, «la fenêtre de tir est souvent assez étroite, deux, trois ans maximum». Angers Loire Métropole, la communauté du Beauvaisis, Lamballe Communauté, le Grand Toulouse et Rennes Métropole ont également franchi le pas quelques mois seulement après les élections municipales de Dans de nombreux cas (Rennes, Valence, Reims, Pau ), la mutualisation fut mise en œuvre au cours d un premier mandat, le cas échéant après une alternance comme à Toulouse où le nouveau leadership a permis la création d une communauté urbaine qui inscrivait comme objectif la mutualisation des services entre communauté et ville centre, ainsi que la territorialisation des services communautaires, via huit pôles de proximité. Après une échéance électorale De façon générale, on constate que la mutualisation est initiée soit après une échéance électorale, soit au moment de la création ou de la transformation du groupement. Plus déterminant encore se révèle le rôle personnel d un élu, en général le président de l agglomération. À Strasbourg, Mulhouse, Verdun ou encore Lamballe, c est clairement le poids de l «homme fort» du territoire qui a permis à la mutualisation de se concrétiser. D ailleurs, Philippe Lacaïle et Jean-Jacques Alternance politique Lancement du projet en début de mandat Source : «Ressources humaines : la mutualisation des services, facteur de l intégration intercommunale», AdCF/INET, mai Unicité des fonctions maire de la ville centre / président Communauté d agglomération du Beauvaisis (Beauvais) X X Agglopolys (Blois) X X X Communauté d agglomération de la Vallée de Montmorency Communauté de communes de la Région de Charny (Charny) Clermont Communauté (Clermont- Ferrand) Agglomération de la Région de Compiègne (Compiègne) X X Grenoble Alpes Métropole (Grenoble) Lamballe Communauté (Lamballe) Mulhouse Alsace Agglomération (Mulhouse) Communauté d agglomération Pau Pyrénées (Pau) X X Plaine Commune X Reims Métropole (Reims) X X X X Rennes Métropole (Rennes) X X X Communauté urbaine de Strasbourg (Strasbourg) Grand Toulouse (Toulouse) Valence Agglo (Valence) X X Communauté de communes de Verdun (Verdun) X X X X X X X X X Delory, respectivement directeurs généraux des services de Tour(s) Plus et de la communauté du Beauvaisis, s interrogent sur la pérennité d un tel dispositif en cas de discordance politique ultérieure entre le maire de la ville centre et le président de l agglomération (pour un point de vue contraire, voir l interview de Bruno Malhey p. 11). La désignation d un vice-président à la mutualisation (comme à Plaine Commune) est également un bon indicateur de l importance politique du projet. Garanties et contreparties Les rapports de force politiques entre communes membres de la communauté semblent en général secondaires par rapport au clivage ville centre/communes périphériques. Convaincre les communes périphériques que la mutualisation leur sera bénéfique via, par exemple, un renforcement de l expertise administrative et juridique (souvent gracieusement mise à disposition des communes non mutualisées) n est pas évident. Il faut souvent donner des garanties, voire des gages ou des contreparties négociées, pour obtenir l adhésion générale. Un premier niveau consiste à assurer aux maires, dont les services ont été mutualisés avec ceux de la communauté, la préservation de leurs prérogatives. À la communauté de communes de la Région de Charny, par exemple, où la gestion unifiée est complète (cf. article p. 16), le suivi des travaux relevant de compétences communautaires est ainsi délégué aux maires concernés. Au sein de la communauté urbaine de Strasbourg, il est envisagé de faire des DGS des communes les autorités fonctionnelles des services communautaires sur leur territoire. De même, Sylvie Delavie, chargée de mission mutualisation à Angers Loire Métropole, souligne la nécessité récurrente de mettre en place des plates-formes de services à destination de ces dernières lorsqu elles ne sont pas incluses dans le dispositif de mutualisation à proprement parler. Tradition de coopération À la base de toute démarche de mutualisation se trouvent toujours le degré de confiance/méfiance entre communes, mais aussi l habitude ou non du travail en commun et la conception que celles-ci se font de leurs propres prérogatives. Au-delà des tensions, l un des facteurs clés de réussite tient à l existence ou non d une tradition de coopération entre entités mutualisées. Les tensions sont surmontées du moment que les cadres et les agents ont l habitude de travailler ensemble. Ainsi à Reims Métropole, malgré des débuts difficiles, la mutualisation fonctionne, notamment parce que les agents issus des deux collectivités se connaissent dans la mesure où les personnels de la communauté sont issus de l administration municipale. Pour faire avancer un projet de mutualisation, mieux vaut, à l origine, des relations tendues que l absence de relations.

13 Dossier Mutualisation Trois types de mutualisation : choisissez celle qui vous ressemble! Portant sur vingt communautés, l étude AdCF/Inet dresse une typologie des pratiques en repérant trois formes d organisation mutualisée : la coopération technique, la mutualisation des fonctions de pilotage et le cumul des deux dans une structure intégrée. L a diversité des 20 communautés étudiées dans le cadre de l étude «La mutualisation des services : un enjeu d intégration Faire travailler entre intercommunale» permet de distinguer administrations trois grands elles les différentes types de mutualisation. Avoir les bonnes Le tout premier degré d intégration ressources débute avec (compétences, la «coopération technique». Par motivation) définition, elle concerne les services techniques dont les compétences auxquelles ils sont attachés flexibles n ont pour faire pas été Gérer des budgets intégralement transférées. Dans face le à l imprévu panel étudié, on retrouve fréquemment une mutualisation en matière d entretien des espaces Avoir verts, la possibilité des véhicules, de la voirie ou bien encore dans la gestion de récompenser d une imprimerie. Au-delà, l animation et les services à la population (bibliothèques Être soutenu et par médiathèques) font l objet d un nombre de plus en plus une hiérarchie stable important de partage de services. A contrario, les secteurs les moins souvent partagés sont la sécurité, la restauration collective, la santé, l état civil (instruction) et les services funéraires. Dans ce cas, mettre en œuvre une culture ou même des procédures communes n est en rien un objectif. Nombre de communautés ayant mutualisé un métier dans la famille 10 l ensemble 9 des services» 8 7 Partage 6 des services fonctionnels Le «pilotage intégré» porte quant à lui sur le 5 partage des services fonctionnels : direction 4 générale, affaires générales, affaires juridiques, finances, 3 ressources humaines, informatique et TIC, communication. 2 À noter une prépondérance de la mise 1 en commun des services informatiques et juridiques. Un certain nombre d acteurs ont 0 d ailleurs souligné l importance stratégique du Nombre de communautés ayant transféré ou mutualisés au moins un métier dans la famille «Le partage des outils informatiques favorise l intégration plus rapide de partage des 9 outils informatiques communs pour une intégration 8 plus rapide des services. Quant aux services 7 juridiques, ils permettent un partage de l expertise. 6 À défaut d une mise à disposition de services, 5 l objectif de créer une plate-forme de services 4à destination des communes périphériques non 3 mutualisées est récurrent, même s il est difficile 2 à mettre en œuvre. En revanche, les services finances sont peu mutualisés... Au-delà 1 de l aspect politique de ce domaine, un tel partage 0 génère, lorsqu il Entretien est mis en Ateliers œuvre, et des Imprimerie difficultés et services véhicules d encombrements généraux d agenda qui doivent être anticipées : si les services sont partagés, les collectivi- Familles de métiers tés continuent de voter leurs budgets respectifs à la même période. Trois facteurs semblent favorables à cette configuration : une ville centre (l hypothèse de plusieurs «grandes» communes aux poids démographiques Ressources équivalents Systèmes empêche Communication souvent Direction générale Affaires générales Affaires juridiques Finances et contrôle de gestion humaines d'information et TIC Familles de métiers Mutualisé Prestations de services Entretien et services généraux Ateliers et Imprimerie véhicules Familles de métiers Infrastructures et réseaux Transfert Nombre de communautés ayant mutualisé un métier dans la famille Nombre de communautés ayant transféré ou mutualisés au moins un métier dans la famille Possibilité de nouvelles collaborations Espace verts Patrimoine bâti Propreté et déchets Mutualisé Prestation Source : «Ressources humaines : la mutualisation des services, facteur de l intégration intercommunale», AdCF/INET, mai ressources (compétences, motivation) Gérer des budgets flexibles pour faire face à l imprévu Avoir la possibilité de récompenser Être soutenu par une hiérarchie stable Prépondérance de l informatique et du juridique (sur les 20 études de cas) Direction générale Affaires générales Affaires juridiques Finances et contrôle de gestion Eau et assainissement Ressources humaines Familles de métiers Mutualisé Prestations de services Infrastructures et réseaux Transfert Systèmes d'information et TIC Espace verts Patrimoine bâti Propreté et déchets Mutualisé Prestation Communication Source : «Ressources humaines : la mutualisation des services, facteur de l intégration intercommunale», AdCF/INET, mai moodboard Premium - Fotolia Eau et assainissement Les bibliothèques et les médiathèques font l objet d un nombre de plus en plus important de partage de services. un portage politique fort indispensable à ce type d organisation) ; un équilibre politique (et non une homogénéité) entre cette ville centre et les communes périphériques ; une impulsion politique forte. La forme la plus intégrée de mutualisation est atteinte lorsque coopération technique et pilotage intégré sont réunis. La «structure intégrée» est notamment pratiquée par les communautés de Reims Métropole, Agglopolys, Angers Loire Métropole ou bien encore la communauté de communes de Verdun. Intercommunalités AdCF N Mai

14 Dossier Mutualisation Le schéma de mutualisation : une construction à la carte L ensemble des présidents de communauté aura la charge d élaborer, en 2014, un rapport relatif aux mutualisations des services entre les services de la communauté et ceux des communes membres. Un schéma oui, mais avec quel contenu? S elon l article 67 de la loi de réforme des collectivités territoriales*, le rapport sur les mutualisations des services entre communauté et communes membres devra contenir un schéma prévoyant «notamment l impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de la communauté et des communes membres et sur leurs dépenses de fonctionnement». Si ce schéma devra obligatoirement être mis en œuvre durant la durée du mandat, la loi est peu explicite s agissant de son contenu exact. Le rapport des parlementaires Alain Lambert, Yves Détraigne, Jacques Mézard et Bruno Sido** prévoyait d instaurer un bonus-malus sur les dotations de l État, en fonction du degré de mutualisation à l échelle communautaire. Cette solution semblant inadaptée à nombre de communes et communautés, il a été préféré de s'en tenir à l obligation d élaborer un document chargé d encourager la discussion sur ce mode d organisation des services. Apprécier le degré de mutualisation Or, un simple calcul mathématique ne peut permettre d apprécier le degré de mutualisation ; deux éléments, difficilement chiffrables et comparables, doivent également être pris en compte. D une part, les métiers mutualisés ont un impact déterminant dans l appréciation du degré de coopération entre services : partager un service financier est beaucoup plus exigeant que mettre en place un service commun pour l entretien des garages. Le contexte local doit, d autre part, être étudié ; le climat et l environnement politique sont déterminants. La redéfinition actuelle des périmètres intercommunaux interroge également nombre de communautés qui souhaitent mutualiser leurs services. À Versailles Grand Parc, le directeur général des services Alain Fauveau relève que «si le projet de carte intercommunale présenté récemment par le préfet, devant la CDCI, est appliqué, les équilibres entre communes seront redéfinis». De même, son homologue des Portes de l Essonne, Michel Sauvé, prévient que les cartes risquent d être rebattues dans la mesure où la ville la plus peuplée aujourd hui serait dépassée par une nouvelle commune membre. Néanmoins, la fusion qui a donné naissance à Mulhouse Alsace Agglomération n a pas remis en question le processus historique de fusion. Si, au départ, un poste de DGS spécifique à la communauté avait été recréé, l unicité de la fonction est finalement acceptée par la majorité. Alain Crezé, DGS de Chartres Métropole, s interroge même sur l opportunité offerte par une extension de périmètre : élargie au 1 er janvier dernier, la communauté pourrait fournir des prestations de services à ses nouvelles communes 10 membres à caractère plus rural. Dans le même ordre d idées, 9 certaines communautés se sont créées sur la base 8 d un projet de mutualisation des services, comme ce fut le cas à la communauté 7 de communes de Verdun. 6 Nombre de communautés ayant mutualisé un métier dans la famille Une géographie déterminante 4 La géographie est également déterminante, même si la situation est quelque 3 peu différente en zones urbaine et rurale. On 2 rencontre ainsi un certain nombre de communautés de communes 1 ayant regroupé, à l échelon communautaire, 0 l ensemble des services des communes membres. L objectif poursuivi peut être de deux ordres : soit réaliser des économies d échelle, soit réorganiser l administration locale et la rendre plus efficiente. Si cette situation se retrouve aussi bien à la communauté de communes du Pays de Saint Une charte de mobilité dans l agglomération de Beauvais Dans la communauté d agglomération du Beauvaisis (CAB), une charte de mobilité, publiée en 2010, suscite l initiative personnelle des collaborateurs pour construire leur parcours professionnel. Les uns comme les autres peuvent saisir la direction des ressources humaines de la CAB pour exprimer, au cours d un entretien individuel confidentiel, leurs aspirations professionnelles, leurs attentes, leurs envies, leurs perspectives parmi l éventail des débouchés qu offrent la communauté et les communes membres. À compétences égales, la priorité est donnée aux candidatures internes ; une démarche valorisante pour l agent et utile pour le DRH, notamment dans la perspective des évolutions de personnels et de services. Cette nyul - Fotolia Nombre de communautés ayant transféré ou mutualisés au moins un métier dans la famille «Quels sont les éléments les plus critiques pour la réussite d un projet dans le secteur public?» Seine (Côte-d Or, 20 communes 10 et habi tants) qu à la communauté urbaine de Strasbourg (28 communes regroupant habitants), cette organisation permet, en milieu rural, d éviter des fermetures de mairies trop fréquentes, de proposer une évolution de carrière riche aux secrétaires de mairie et d augmenter le niveau de qualification des agents. En zone urbaine, l existence d une ville centre modifie la donne. La communauté d agglomération du pays Voironnais s interroge ainsi sur la pertinence d une mutualisation dans un espace ne disposant pas réellement d une seule ville centre, qui permet un portage politique fort. Si cette communauté, tout comme la communauté d agglomération du Centre de la Martinique, réalise actuellement des études pour approfondir cette question, ce mode d organisation n est pas impossible à mettre en place dans ces territoires. Selon Michel Sauvé, DGS de l agglomération des Portes de l Essonne, «il n y a pas forcément d intérêts divergents entre nos communes. Nous leur avons proposé de mutualiser nos services avec les leurs, dans les domaines de l informatique et des Direction générale Affaires générales Affaires juridiques Finances et contrôle Entretien et services généraux charte contribue également à créer une culture commune entre agents communautaires et municipaux. Au total, 125 agents ont jusqu à présent demandé à être reçus et 65 ont vu leur demande aboutir. marchés publics, et elles de gestion ont accepté ou humaines non». Pour Familles de ce métiers directeur, le problème Mutualisé réside Prestations surtout dans de services le portage du projet par les villes, et notamment par les maires et les directeurs généraux. Ateliers et véhicules Faire travailler entre elles les différentes administrations Avoir les bonnes ressources (compétences, motivation) Gérer des budgets flexibles pour faire face à l imprévu Avoir la possibilité de récompenser Être soutenu par une hiérarchie stable Vers une mutualisation des ressources financières? Pour être complet, le schéma de mutualisation ne peut se résumer à des indicateurs chiffrés mais doit au contraire s inscrire plus globalement dans le projet de territoire, comme Lamballe Communauté a choisi de le faire dans le cadre de son agenda 21. Au-delà de l état des lieux indispensable des ressources humaines à l échelle communautaire, l objectif de ce document pourrait être de définir un projet politique autour d un mode de partage des personnels : quelles compétences mutualisées, Imprimerie Infrastructures et quels types de mutualisation? réseaux Partant, l inscription dans un projet plus global de Familles de métiers Transfert Mutualisé Prestation mutualisation des ressources humaines mais aussi financières pourrait être étudiée. La loi de réforme des collectivités territoriales permet dorénavant la création, à l unanimité des communes membres, d une DGF territoriale, tout comme l unification des quatre taxes ménages. * Article L du CGCT ** Ibid Source : Sondage Ifop pour BearingPoint, décembre Ressources 56 Systèmes d'information et TIC Espace verts Patrimoine bâti Propreté e déchets 14 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

15 Dossier Mutualisation Success story en Région de Charny : une communauté de communes qui mutualise tout! U n audit financier, commandé après les élections municipales de 2008 par Michel Courtois, président de la communauté de communes de la Région de Charny, mettait en évidence les mauvaises perspectives financières au regard du développement souhaité de nouvelles compétences. La bonification du coefficient d intégration fiscale (CIF) a donc constitué la première motivation à la démarche de mutualisation, les maires en retenant essentiellement les bénéfices financiers. Porté par le président et son DGS, le choix de la gestion unifiée s est d emblée imposé, faisant passer le nombre d agents communautaires de 10 à 52. Des aménagements organisationnels se sont imposés pour faciliter l acceptation du projet par tous les acteurs, politiques et administratifs. Il a notamment été décidé de laisser aux maires le choix et le suivi des travaux réalisés sur le territoire de leur commune (il n y a pas de DGST communautaire), et le DGS de la communauté ne traite pas de dossiers strictement communaux. d une part, et sur l adhésion et la bonne volonté des maires, d autre part. À terme, l objectif serait de disposer d agents spécialisés et mobiles sur l ensemble du territoire. Management, transparence et patience L expérience de la communauté de communes de la Région de Charny montre qu une organisation mutualisée exige un fort investissement managérial soucieux de respecter les équilibres, beaucoup de transparence dans l explication des décisions, une clé de répartition claire pour le remboursement des charges et, enfin, de la patience dans la conduite du projet. Ce sont notamment les prochains départs à la retraite (30 % des agents dans les cinq ans à venir) qui permettront de surmonter les blocages qui subsistent et d approfondir la mutualisation. D ici là, la coordination repose largement sur les relations personnelles et, de façon plus formelle, sur la conférence des secrétaires de mairie que réunit, tous les trois mois, le DGS de la communauté. Au-delà des bénéfices financiers, la mutualisation a permis l émergence de la notion de territoire, ainsi qu une montée en gamme en termes d expertise. Les agents, qui se sentent d abord «communautaires», forment l architecture de base au service du projet de territoire. Secrétaires de mairie et plus encore Dans la pratique, chaque commune conserve ses équipes, qui s habituent peu à peu à la mutualisation dont elles mesurent les avantages pour leur travail quotidien. C est le cas des équipes techniques mais aussi des secrétaires de mairie dont l adhésion au nouveau fonctionnement est de plus en plus forte, ce qui n avait rien d évident initialement. Après appel au volontariat, elles sont toutes aujourd hui en charge d un domaine (RH, finances ) au profit de la communauté. Cette organisation exige une grande rigueur dans la répartition des charges de travail et de la psychologie pour éviter les blocages, le système reposant largement sur la disponibilité des secrétaires, Le président de la communauté de communes de la Région de Charny, Michel Courtois, accompagné de son DGS, Fabrice Pocholle, et du deuxième vice-président Noël Arduin, rencontrent le conseil municipal de Marchais-Béton (125 habitants), en 2008, pour convaincre la commune de s engager dans une démarche de mutualisation. CCRC Partage de personnels : ce que change la loi RCT La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a modifié les dispositions relatives au partage de personnels dans le cadre d une démarche de mutualisation des services entre communauté et communes membres. Consultation obligatoire des comités techniques paritaires, passage de la notion de «gestion unifiée des services» à celle d «organisation de services communs», schéma de mutualisation le cadre est désormais sécurisé. L es anciennes dispositions législatives relatives à la mutualisation des services* ont été profondément remaniées par la loi de réforme des collectivités territoriales (dite RCT). Mettant fin à une incertitude juridique non négligeable, en cas de mise à disposition de services, la consultation des comités techniques paritaires (CTP) compétents est désormais obligatoire et une convention fixe les modalités de remboursement en se conformant aux dispositions prévues par un décret publié le 12 mai 2011 (cf. p. 16). Les «services communs», la version la plus intégrée Version la plus intégrée en termes de partage de personnels, l organisation de «services communs» remplace la démarche de «gestion unifiée des services». Ces services concernent désormais, outre les services fonctionnels, les services portant sur des compétences non transférées à la communauté. Le remboursement des frais peut être impacté sur les attributions de compensation pour les communautés à fiscalité professionnelle unique ou fixé par convention. Les agents sont, de plein droit, mis à la disposition de la communauté pour leur temps de travail consacré au service commun concerné. Les services communs étant «gérés» par la communauté, le président dispose de la plupart des prérogatives reconnues habituellement à l autorité investie du pouvoir de nomination, notamment en matière d évaluation. Quant aux agents, ils conservent leur régime indemnitaire et leurs avantages acquis individuellement. Un schéma de mutualisation en début de mandat Afin de favoriser ces modalités de partage de personnels, les présidents de communauté devront, à compter du prochain renouvellement général des conseils municipaux, réaliser un rapport dressant un état des lieux des mutualisations entre la communauté et ses communes membres, ainsi qu un projet de schéma de mutualisation contenant notamment un impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de ces collectivités et sur leurs dépenses de fonctionnement. Ce rapport sera transmis pour avis aux conseils Intercommunalités AdCF N Mai

16 Dossier Mutualisation municipaux et le conseil communautaire entérinera, par délibération, le schéma. Chaque année, à l occasion du débat d orientation budgétaire ou, à défaut, du vote du budget, le président dressera un bilan de la mise en œuvre de ce schéma devant le conseil communautaire. l autorité fonctionnelle variera selon que l agent travaillera pour l un ou l autre des EPCI. Enfin, la loi ouvre la possibilité aux communautés d acquérir du matériel en dehors des compétences transférées, afin qu elles puissent le mettre à la disposition de leurs communes membres. Un règlement de mise à disposition en déterminera les modalités» ou «Un règlement spécifique déterminera les modalités de cette mise à disposition. Floriane Boulay * Art. L et nouvel art. L du CGCT. ** Art. L , L , L et L du CGCT. La prestation de services entre EPCI Si les textes antérieurs à la loi RCT permettaient déjà la réalisation de prestations de services entre EPCI**, l article L du CGCT modifié en précise le régime juridique. Il indique que ces prestations pourront être réalisées soit dans le cadre d une mise à disposition de services et d équipement, soit au sein d un «service unifié» géré par l un des EPCI, après avis des CTP compétents. Dans les deux cas, une convention devra venir fixer les modalités de remboursement et Les mots de la mutualisation Mise à disposition individuelle : position statutaire permettant à un agent fonctionnaire communautaire d être mis à la disposition d une commune membre, ou inversement. L accord préalable de l agent est nécessaire et l autorité hiérarchique varie en fonction des missions confiées à l agent. Réf. : Art. 61 s. de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Mutualisation des services : mode d organisation mettant en commun des moyens pour mettre en œuvre une politique publique. La mutualisation des services revêt de multiples niveaux, plus ou moins intégrés, de la prestation de services à un transfert total de compétences. Mise à disposition de services : partage de services communaux et communautaires dans le cadre des compétences transférées à la communauté. L autorité hiérarchique varie en fonction des missions confiées à l agent et celui-ci continue, statutairement, à relever de sa collectivité d origine. Les modalités de remboursement ne sont pas fonction d un prix conclu entre les deux collectivités, mais fixées par un décret publié au JO du 12 mai (cf. article ci-dessous). Réf. : Art. L du CGCT. Services communs : mise en commun des services de la communauté et de ceux des communes en dehors des compétences transférées à la communauté. Gérés par la communauté, les agents relèvent d une autorité hiérarchique variable en fonction des missions qui leur sont confiées. Les conditions de remboursement sont fixées conventionnellement, avec possibilité d impacter les attributions de compensation. Réf. : Art. L du CGCT. Prestation de services : réalisation d une action par une communauté pour l une de ses communes membres, ou inversement, plaçant les deux collectivités dans une relation de client à fournisseur. Réf. : Art. L , L , L , L et L du CGCT. Accord préalable de l agent Autorité fonctionnelle Autorité hiérarchique Remboursement Mise à disposition individuelle Oui Partagée entre la collectivité d accueil et d origine Collectivité d accueil - Convention - Critères libres Mise à disposition de services Non Collectivité d origine Partagée - Convention - Critères fixés par décret Parmi les différentes formes de mutualisation, seule la mise à disposition individuelle requiert l accord préalable de l agent. fotum - Fotolia Services communs Prestation de services Non Service géré par la communauté Partagée Non Collectivité d origine Collectivité d origine - Convention - Critères libres - Possibilité d utiliser les attributions de compensation - Convention - Critères libres (soumission au droit de la commande publique) Précontentieux européen : enfin la fin du feuilleton? L e 27 juin 2007, la France avait été mise en demeure par la Commission européenne de modifier sa législation en matière de mutualisation ascendante des services, afin de la rendre conforme au droit communautaire de la concurrence. Le gouvernement, fidèle à sa doctrine demeurée constante depuis 2004, avait refusé de céder aux injonctions européennes. Une véritable épée de Damoclès pesait donc sur les élus locaux qui souhaitaient mutualiser leurs services. Alors que le juge européen (CJUE) a depuis adressé des signaux favorables aux collectivités locales, le maintien de la procédure d infraction initiée par la Commission en 2007 laissait planer un sentiment d insécurité juridique chez les acteurs locaux. Celui-ci est aujourd hui en passe d être levé par la loi du 16 décembre Désormais, la mutualisation ascendante devra être justifiée, en plus d une bonne organisation des services, par le caractère partiel du transfert de compétence auquel le service est attaché. Par ailleurs, le nouveau système modifie les dispositions relatives à la gestion unifiée, jusqu à présent possible sans convention ni remboursement de frais. Enfin, la loi de réforme territoriale prévoit qu un décret devra désormais encadrer les modalités de remboursement de frais des services mis à disposition. Cette voie réglementaire doit notamment permettre de neutraliser le caractère purement contractuel de ces flux financiers qui, par là même, présentaient le risque d une éventuelle requalification au regard de la notion de prix au sens du code des marchés publics. En prévoyant que ces remboursements devront obéir à des règles contenues dans un acte de prérogative de puissance publique en provenance de l État, il pourrait être dorénavant admis qu ils sont a priori exclus des règles du marché intérieur. C est en tout cas l objectif visé. Ce décret, après avoir reçu un avis favorable rendu à l unanimité par la Commission consultative d évaluation des normes (CCEN), réunie le 7 avril dernier, a été publié au JO du 12 mai*. Emmanuel Duru * Décret du 10 mai 2011 (JO du ) relatif au calcul des modalités de remboursement des frais de fonctionnement des services mis à disposition dans le cadre de l'article L du CGCT. 16 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

17 Dossier Mutualisation TRIBUNE Roger Morin, DGS de la ville de Brest de 1989 à 2001, directeur de l INET de 2001 à 2004 Mutualiser, oui. Mais pour aller où? Ce qui arrive aujourd hui concernant la mutualisation de services a quelque chose d étonnant. L idée de mutualisation était il n y a pas si longtemps objet de méfiance, voire de réprobation, tant elle paraissait en contradiction avec les principes de spécialité et d exclusivité censés régir la construction intercommunale. Après une période de flottement, où les collectivités pionnières en la matière obtinrent laborieusement une tolérance puis une reconnaissance du bien-fondé de leur démarche, voilà qu avec la réforme de 2010 un basculement complet s opère : non seulement la mutualisation est reconnue et sécurisée, mais elle est encouragée, au point de faire craindre à certains qu elle devienne quasi-obligatoire. Et, jusqu ici limitée pour l essentiel au monde communal et intercommunal, la voilà proposée également au couple région-département. Il faut bien sûr se féliciter de cette évolution. S agissant de ce qu il est désormais convenu d appeler le «bloc communal», elle marque la prise de conscience de ce que la vision dualiste et séparative qui a marqué la construction intercommunale jusqu à maintenant n est pas tenable. Cette vison s avère à la fois coûteuse et inadaptée à la conduite d une action publique cohérente, sur des territoires au sein desquels les enjeux sont trop imbriqués pour se laisser découper en domaines de responsabilité exclusive de l un ou de l autre. «Voilà qu avec la réforme de 2010 un basculement complet s opère : non seulement la mutualisation est reconnue et sécurisée, mais elle est encouragée» De larges espaces s ouvrent donc aux innovations inspirées de cette idée de mutualisation : la voie est désormais libre d obstacles juridiques et l élaboration des schémas de début de mandat prévus par la réforme va conduire les collectivités à s en préoccuper, d autant plus facilement que nombre d entre elles en ressentent par elles-mêmes la nécessité. C est donc le moment d approfondir les questions stratégiques que pose la mutualisation, car elle en pose davantage que ne pourrait le laisser penser son anoblissement récent par la réforme de Il se pourrait, si l on n y prend pas garde, qu après avoir méconnu son bien-fondé, on lui prête aujourd hui des vertus qu elle ne peut avoir seule, au risque de la condamner de nouveau demain pour n avoir pas tenu ce qu elle était censée promettre. Pour prendre la bonne mesure des enjeux, il faut d emblée se dégager d une vision restrictive de la mutualisation, qui la réduit à une démarche d optimisation de la gestion, à travers la recherche des fameuses «économies d échelle». Celles-ci «Les communautés doivent se dégager d une vision restrictive de la mutualisation, qui la réduit à une démarche d optimisation de la gestion, à travers la recherche des fameuses "économies d échelle"» DR C est à l aune de sa contribution à la qualité de l action publique que la mutualisation doit être évaluée. s avèrent dans beaucoup de cas assez incertaines, en tous cas difficiles à démontrer, car le service rendu évolue en même temps que l organisation, et la supériorité des grosses structures sur les petites en matière d efficience est par ailleurs sujette à caution. Ce n est pas de gestion qu il s agit, pour l essentiel, mais de conduite de politiques publiques au bénéfice d un territoire, et c est à l aune de sa contribution à la qualité de l action publique que la mutualisation doit être évaluée. Ainsi appréhendée, la mutualisation de services fait figure d innovation de grande portée car elle introduit, entre «maîtrise d ouvrage» et «maîtrise d œuvre», une relation nouvelle qui n a pas encore été suffisamment analysée. C est bien une délégation qui est mise en place en cas de mutualisation : une collectivité qui détient une compétence, et souhaite la conserver, en confie la mise en œuvre à une autre, institutionnellement distincte. Cette délégation de maîtrise d œuvre porte en elle, qu on l analyse du point de vue du délégant ou de celui du délégataire, des difficultés prévisibles qu il importe de comprendre pour bâtir une stratégie de long terme. Du point de vue du maître d ouvrage, le délégant, aucune question ne devrait se poser si l on prenait pour argent comptant l argument retenu par la Cour de justice de l Union européenne pour faire bénéficier les mutualisations de l exception «in house» : le délégant est, dans ce cas, réputé exercer sur l organisme délégataire «une autorité analogue à celle qu il exerce sur ses propres services». Est-ce vraiment le cas? À l évidence non : il suffit pour s en convaincre de regarder dans quelle position se trouve, s il n appartient pas à l exécutif communautaire, un adjoint au maire de ville centre dont le domaine de responsabilité a été confié à un service communautaire mutualisé. Il y a là, en même temps que les germes de frustrations à venir, l explication de ce que la mutualisation ne concerne en général que l agglomération et sa ville centre : les autres villes et communes ressentent beaucoup plus fortement encore le risque de perte de contrôle des compétences qu elles auraient ainsi déléguées. Vue cette fois par le délégataire le service mutualisé, la pratique de la mutualisation soulève des difficultés qui sont le revers de celles qui viennent d être évoquées. Le service mutualisé se retrouve, par principe, sous maîtrise d ouvrage plurielle. Le risque d avoir à prendre en compte des injonctions contradictoires est limité lorsque le domaine à traiter est de la responsabilité d un élu qui cumule en la matière les délégations de vice-président et d adjoint au maire de la ville centre. Il est présent dans tous les autres cas de figure et s aggrave, ou s aggraverait, en cas de discordance politique entre ville centre et communauté (discordance politique droite-gauche ou discordance au sein d une même majorité, aux effets parfois pires ). Le recours à la mutualisation n a donc pas le caractère évident que tout d un coup on lui prête. Il porte en son principe même des questions et difficultés potentielles qu il faut anticiper, plutôt que d y découvrir en cours de route des raisons de rebrousser chemin. Quelles conséquences en tirer? Sans doute principalement celle-ci : si la mutualisation de services est aujourd hui un point de passage quasi incontournable dans le processus de recomposition d administrations territoriales de proximité, elle ne saurait être, en revanche, un point d aboutissement. Il faut plutôt, pour ne pas se laisser surprendre par les désillusions «Il faut mettre la mutualisation en perspective, comme une transition vers un nouveau modèle d'administration intégrée» qu elle produira si on lui demande davantage que ce qu elle peut réellement apporter, la mettre en perspective comme une transition vers un nouveau modèle d administration intégrée, à l échelle des territoires aujourd hui intercommunaux. L une des manières de concrétiser cette mise en perspective consiste à mettre en chantier, en même temps que la mutualisation, un véritable maillage démocratique de proximité dans la ville centre, faisant se rapprocher petit à petit ses quartiers des communes de la périphérie. Ainsi pourra-t-on créer les conditions du basculement vers le modèle de la «commune du XXI e siècle» que le rapport Balladur a évoqué sans succès cette fois, mais qui ne manquera pas de revenir en débat. Intercommunalités AdCF N Mai

18 Territoires SDCI : les préfets rendent des copies plutôt volontaristes La circulaire du 4 février 2011 des ministres de l Intérieur et des collectivités avait fixé au 30 avril l échéance pour présenter, devant la CDCI, le projet officiel de schéma départemental proposé par l État. Les propositions des préfets, au terme de cette première phase de consultation, s avèrent d une tonalité souvent ambitieuse même si des disparités sont constatées. L a diversité des projets de schémas de coopération intercommunale (SDCI) proposés aux commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) se manifeste tant en termes formels (volume du document, richesse des annexes, cartographies) que de contenu. Certains tiennent en quelques pages (comme en Mayenne ou en Lozère) quand d autres atteignent les 80 à 100 pages (Var, Isère, Dordogne, Sarthe) avec, outre des suggestions d évolutions, un état des lieux au regard des périmètres, des compétences ou encore des potentiels financiers (dans le Lot). L ensemble des projets est d une tonalité volontariste, même si certains semblent s être contentés d appliquer les objectifs de rattacher les dernières communes isolées et de répondre au critère démographique des habitants. Très peu (parmi lesquels le SDCI de Vendée) n envisagent aucune fusion ni rectification majeure de périmètre. Certains schémas préservent des situations quelque peu surprenantes en préservant des communautés de 2 ou 3 communes (Val d'oise, Pyrénées Orientales...). De 15 à 6 en PACA En Provence-Alpes-Côte d Azur, le préfet du Var propose une carte constituée de six communautés, au lieu des 15 actuelles. Le projet du Vaucluse tendrait vers sept communautés (contre 17 aujourd hui), comme les Bouches-du-Rhône (qui en compte neuf), celui des Alpes-Maritimes vers six (contre 14, avec la création de la métropole niçoise, cf. article page 19). Le nombre de communautés passerait de 45 à 21 en Gironde, de 25 à En Gironde, le nombre des communautés passerait de 45 à 21. Une rationalisation ambitieuse des syndicats intercommunaux Si certains projets de SDCI s en tiennent à des orientations et des principes directeurs pour la rationalisation des syndicats de communes, nombre d'entre eux proposent un inventaire détaillé en analysant leurs contours et compétences mais également leur activité. Très volontariste, le projet de SDCI de la Gironde programme une réduction drastique du nombre de syndicats de 289 à 56 en détaillant les solutions envisagées (extensions, fusions, suppressions, absorptions). En Dordogne, le projet envisage de passer de 261 à 73 syndicats. Le projet du Val-d Oise prévoit la suppression de 28 syndicats sur 133, dont 13 par transferts de compétences à des communautés. Celui des Bouches-du-Rhône propose 46 suppressions sur 94 syndicats et syndicats mixtes. Dans les Hautes-Pyrénées, une trentaine de 14 dans la Drôme, de 41 à 27 dans l Orne, de 53 à 24 en Dordogne. Le Loir-et-Cher passerait de 22 à 12 communautés. Le Gard de 31 à 16. Les Hautes- Pyrénées de 37 à 20. En Corse-du-Sud, la carte finale comprendrait neuf communautés. En Île-de-France, le projet de SDCI des Yvelines propose une série de fusions à court terme en indiquant d autres évolutions nécessaires à plus longue échéance. Le projet de Haute-Savoie établit également une distinction entre la période et des orientations à Le projet de Xiongmao - Fotolia syndicats sur 139 seraient dissous ou absorbés. Plusieurs projets de SDCI programment une réduction du nombre de syndicats scolaires ou de syndicats d eau, soit par fusions entre eux, soit par réincorporation de leurs compétences au sein des communautés. Certaines reprises de compétences par les communes ou une gestion intercommunale à travers des outils souples comme les ententes sont parfois évoquées. NP l Aveyron prévoit 16 communautés en 2013 puis 11 à plus long terme. La prescriptivité nouvelle des SDCI empêchait les préfets de présenter des variantes. Toutefois, certains y ont indirectement recouru en organisant une première réunion «à blanc» de la CDCI et d autres, comme dans l Hérault, ont modifié leur document en séance. Portée relative du CIF Plusieurs propositions préfectorales témoignent d un travail approfondi sur le plan fiscal ou financier, en accordant de l importance au critère de solidarité évoqué par la loi. Le projet du Lot propose ainsi une cartographie des potentiels financiers communaux et communautaires consolidés, tout comme en Isère. À juste titre, plusieurs projets de SDCI relativisent la portée du coefficient d intégration fiscale (CIF) en montrant qu un CIF élevé n est pas nécessairement révélateur d une gamme étendue de compétences et d un projet intercommunal fort. De nombreuses petites communautés, issues d anciens syndicats de gestion de la voirie, parviennent à des CIF très élevés sans être particulièrement actives en matière de développement économique ou d aménagement de l espace. Le projet de schéma de l Orne s intéresse aux capacités financières et aux possibilités d investissement pour analyser leur viabilité. Même s il prévoit de nombreux regroupements, il applique avec nuance le seuil démographique de habitants en prévoyant le maintien de six communautés de communes de population inférieure à ce seuil mais correspondant, aux yeux de l État, à de réels bassins de vie. Nicolas Portier Uolir - Fotolia 18 N Mai 2011 AdCF Intercommunalités

19 Territoires Extensions et statu quo selon les agglos Objet d importants débats locaux, la question de l extension ou non des périmètres des groupements urbains (communautés urbaines ou d agglomération) traduit manifestement une recherche préalable d accords locaux. Plus le territoire est vaste et complexe, plus ces derniers semblent difficiles à trouver. Le projet de SDCI d Isère propose le rattachement de 24 communes à la Metro. D ans de nombreux cas, les projets de SDCI envisagent des extensions des périmètres des agglomérations, soit par incorporation de communes isolées, soit par fusion avec des communautés voisines. C est le cas notamment à Périgueux, Blois, Limoges, Tarbes et au Mans. L actuelle communauté d agglomération d Avignon (COGA) serait également conduite à s étendre au nord en direction d Orange (projet de SDCI du Vaucluse) mais aussi à l ouest avec des communes du Gard (SDCI du Gard). Le document des Pyrénées-Atlantiques prévoit une extension proche de l échelle du SCoT pour le Grand Pau et un élargissement conséquent également pour l agglomération Côte basque-adour. L extension de la communauté urbaine de Bordeaux et sa transformation future en métropole est programmée en Gironde. Il est également prévu une importante extension de la communauté Toulon Provence Méditerranée (TPM) dans le Var. Mais l avant-projet de schéma du Calvados a vu sa présentation officielle différée en raison des controverses sur l hypothèse d extension de l agglomération caennaise. Controverses et révision à la baisse En Ille-et-Vilaine, le projet d extension de l agglomération rennaise, prévu dans l avant-projet du préfet, a été revu fortement à la baisse dans la version finale présentée en CDCI. Dans l Hérault, le projet de SDCI renonce à programmer l extension de l agglomération de Montpellier à sa façade littorale et aux communes d accueil de son aéroport. En Isère, le projet de schéma propose une extension significative de 24 communes de l agglomération grenobloise, qui toutefois ne lui permet pas, à habitants, d atteindre le seuil démographique pour constituer une communauté urbaine. En Aveyron, les élus du Grand Rodez ont regretté que le projet de schéma ne formule aucune proposition pour étendre le périmètre de l agglomération, restreint à huit communes depuis de nombreuses années. Dans les Alpes-Maritimes, des extensions des agglomérations sont prévues en direction de leur arrière-pays, mais le projet écarte l hypothèse d une extension de la future métropole niçoise avec ses voisines littorales et préserve également la petite communauté des Paillons, intercalée entre la métropole et l agglomération de Menton (Riviera française). Des projets de schémas programment la constitution de nouvelles communautés d agglomération par extension et par transformation de communautés existantes. C est par exemple le cas à Bergerac (Dordogne), à Thonon (Haute- Savoie) et à Libourne (Gironde). Plusieurs projets de schémas font référence à des pôles métropolitains dont la constitution est envisagée par les acteurs locaux, comme ceux de la communauté d agglomération de Grenoble et du Pays Voironnais, ou encore ceux réunis dans la confédération des communautés des Bouches-du-Rhône dans l aire urbaine marseillaise. NP Avis de naissance de la première métropole à Nice Les conseils communautaires de Nice Côte d Azur et de trois communautés de communes de l arrière-pays niçois ont délibéré favorablement sur le projet de création de la première métropole de France. Le préfet y étant favorable, rien ne devrait empêcher cette naissance prévue, par voie de décret, le 1 er janvier «Il est hors de question que la métropole soit un monstre froid et dévorant», a promis Christian Estrosi, président de Nice Côte d Azur (NCA), lors du conseil communautaire du 13 avril. Ce soir-là, la communauté urbaine, la communauté de communes de La Tinée, celle de la Vésubie et celle des Stations du Mercantour ont délibéré pour lancer la procédure de création d une métropole de 45 communes, sur le fondement du nouveau statut créé par la loi de réforme des collectivités territoriales. La transformation de la communauté urbaine serait ainsi accompagnée par une extension sensible de son périmètre, en direction d espaces peu peuplés qui avaient déjà, en juin 2009, demandé leur rattachement à la communauté urbaine (le préfet s y était alors opposé). Après délibérations des communes concernées, du Conseil général et du Conseil régional, la commission départementale de coopération intercommunale se prononcera Uolir - Fotolia en novembre 2011 et le décret de création serait publié au 1 er janvier de l année prochaine. L initiative a d ores et déjà été «saluée», le 15 avril, par Philippe Richert, ministre chargé des Collectivités territoriales. Outre la reprise des compétences des communautés préexistantes*, la métropole se substituera de plein droit au Conseil général pour la gestion des voiries départementales, comme le prévoit la loi RCT. Voiries, transports scolaires et promotion économique Dans le domaine des politiques de déplacements, les coopérations entre le conseil général des Alpes-maritimes et la communauté urbaine étaient déjà très avancées : depuis la fin de l année 2009, les services transport des deux collectivités avaient fusionné au sein d une même direction et une tarification intégrée avait été instaurée dans le cadre d un syndicat mixte SRU (avec l instauration d un titre unique à un euro par déplacement sur l ensemble du territoire départemental). Les compétences «transports scolaires» (déjà prise en compte par NCA) et «promotion internationale économique» sont également transférées par le Conseil général (et le Conseil régional pour la promotion économique). Par ailleurs, la CCI Nice Côte d Azur se transformera en CCI métropolitaine et départementale. Elle récupèrerait les compétences de la CCI régionale dans les domaines des ports, de l aéroport et de l opération d intérêt national (OIN) de la Plaine du Var. VL * Développement et aménagement économique, social et culturel ; aménagement de l espace ; politique locale de l habitat ; politique de la ville ; gestion des services d intérêt collectif ; protection et mise en valeur de l environnement et politique du cadre de vie. Photographe Ville de Nice - Pricilia Tallon Intercommunalités AdCF N Mai

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