Le renforcement des capacités au plan systémique Réforme de la fonction publique en Tanzanie et investissement sectoriel dans l'éducation en Ouganda

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1 Le renforcement des capacités au plan systémique Réforme de la fonction publique en Tanzanie et investissement sectoriel dans l'éducation en Ouganda Par :Graham Teskey Nairobi 2000

2 Introduction Ces deux études de cas visaient à analyser l'impact du renforcement des capacités aux plans sectoriel et systémique. Selon la matrice analytique, l'étude sur la réforme de la fonction publique en Tanzanie s'est intéressée au renforcement des capacités à travers l'ensemble du secteur public, visant à une formulation efficace des politiques, ainsi qu'à des systèmes opérants pour la gestion des ressources humaines, des finances et de l'information. L'une des méthodes employées à cette fin a consisté dans la tentative de changer l'environnement institutionnel formel et informel, autrement dit les «règles du jeu». A ce titre, elle s'éloignait de l'interprétation plus traditionnelle - et limitée - du renforcement des capacités conçu comme un simple exercice de formation professionnelle et de renouvellement des outils de travail. L'approche sectorielle en matière de planification dans le secteur de l'éducation en Ouganda représente une approche cohérente pour l'amélioration de la formulation des politiques, du fonctionnement du système et de la prestation de services dans les limites d'un secteur donné. Ces deux cas démontrent qu'un renforcement des capacités au seul plan systémique est, en soi, insuffisant. A moins de modifier l'environnement au sens large (dans ce cas, les règles, les normes, les valeurs et les systèmes de rémunération du secteur public), les «capacités» ont peu de chance d'être renforcées. Autrement dit, au sens plus strict, les gains obtenus au niveau des qualifications individuelles et les améliorations acquises au niveau des systèmes et des structures organisationnels sont peu susceptibles de connaître des effets durables si l'environnement institutionnel au sens large n'est pas réformé. La leçon à tirer de ces deux études de cas est que «transformer une compétence individuelle en capacité organisationnelle nécessite un changement institutionnel». Le programme de réforme de la fonction publique en Tanzanie La mise en œuvre du Programme de réforme de la fonction publique (CSRP) en Tanzanie a débuté en En réalité, les documents relatifs à ce programme ne faisaient aucunement référence au terme «renforcement des capacités» ; ainsi aucune définition ni conceptualisation n'avait été formulée. Toutefois, il existait une composante relativement mineure de renforcement des capacités dans ce programme, dont les objectifs étaient les suivants: le développement des aptitudes à diriger et des capacités nécessaires pour gérer le changement; et le développement des capacités propres à assurer que le gouvernement remplirait efficacement, à l'avenir, son rôle et sa fonction. Jusqu'à fin 1997, le «renforcement des capacités» équivalait à assurer une formation professionnelle classique accompagnée d'une modernisation limitée des outils de travail, à savoir l'installation de nouveaux équipements bureautiques, d'ordinateurs, etc. La formation se concentrait sur les groupes clés de responsables de la mise en œuvre du CSRP. Le rapport sur la mise en œuvre du CSRP de décembre 1997 identifiait deux problèmes essentiels relatifs à la composante du renforcement des capacités: 2

3 depuis le démarrage du CSRP, les activités relatives au renforcement des capacités avaient été entreprises sur une base ad hoc, sans perspective stratégique globale; et les ressources allouées pour soutenir les initiatives de renforcement des capacités s'étaient révélées inadaptées. Ce même rapport identifiait une série d'activités visant au renforcement des capacités qui auraient été nécessaires pour une approche plus stratégique : le renforcement de la planification stratégique du gouvernement et des processus de coordination des politiques ; la mise en œuvre de systèmes de promotion basés sur le mérite ; le développement d'un encadrement solide au niveau professionnel et au niveau de la direction à travers une réforme du système de rémunération, un recrutement contractuel et une promotion accélérée ; une modernisation de l'équipement visant à répondre aux exigences prioritaires en termes de technologies de l'information et de télécommunications ; le développement de qualifications et de systèmes d'organisations nécessaires pour réguler certaines activités négligées ; le renforcement des aptitudes à diriger et à conduire les affaires. Malgré l'identification de ces activités, et l'inclusion de certaines - telles que la réforme du système de rémunérations - sous d'autres composantes, aucune stratégie plus large de renforcement des capacités n'a été développée dans le cadre du CSRP. En 1998, le CSRP a été remplacé par le nouveau Programme de réforme du service public (PSRP). Cette fois-ci, le terme de «renforcement des capacités» était interprété dans un sens plus large, reconnaissant que les compétences individuelles ne pourraient être transformées en capacité organisationnelle qu'à la condition de mettre en place un ensemble d'incitations à l'échelle du système tout entier, dans un cadre institutionnel favorable. L'accent était mis davantage sur le renforcement des capacités au niveau du système dans son ensemble, à travers la réforme des mécanismes de rémunération, le recrutement et la promotion au mérite, la délégation de la gestion et l'amélioration des performances plutôt qu'au niveau des individus à travers la formation professionnelle. Le Programme d'investissement stratégique dans le domaine de l'éducation (ESIP) en Ouganda L'approche sectorielle suggère que les bailleurs de fonds, en échange d'une politique cohérente dans un secteur donné, acceptent d'accorder un financement par tranches pour une certaine proportion du programme sectoriel total, plutôt que de financer des catégories de dépenses particulières. Trois processus clés permettent à l'approche sectorielle de bien fonctionner: tout d'abord, la budgétisation, à savoir le processus par lequel le budget annuel est élaboré; ensuite, la gestion des flux financiers, à savoir les mécanismes selon lesquels les fonds sont déboursés; enfin, l'élaboration des rapports d'évolution et des comptes, à savoir la nécessité de rendre des comptes sur les dépenses financières, les progrès réalisés et l'impact sur le développement. Le renforcement de la planification et de la gestion de l'éducation constituait de loin la composante la plus modeste des cinq ESIP mis en place en Ouganda. L'expérience prouve 1 que le succès des interventions dans le secteur social dépend davantage de la qualité de l'environnement politique et institutionnel que le montant total dépensé. Les interventions effectuées en termes de renforcement des capacités et planifiées au titre 3

4 de l'esip étaient les suivantes : le renforcement de la gestion de l'esip, y compris le développement d'un système d'information sur la gestion de l'éducation (EMIS), le développement de politiques relatives à l'éducation, le développement organisationnel du ministère de l'education et du sport, et le développement de la gestion de l'éducation au niveau des collectivités locales et des écoles individuelles. Il est encore tôt pour mesurer le progrès de ces interventions, puisque l'esip n'a été réellement lancé qu'à la mi Toutefois, l'un des problèmes identifiés en avril 1999 était que, le secteur de l'éducation faisant partie du secteur public, tant que le cadre incitatif offert par le secteur public au sens large ne se montrerait pas plus favorable, ce qui n'était jusque là qu'un programme limité de restructuration et de changement organisationnels avait peu de chance d'aboutir à des résultats probants. Tant que le système de rémunération ne sera pas approprié (et que les rémunérations ne seront pas effectuées en temps et en heure), tant que les bonnes performances ne seront pas récompensées et que des sanctions ne seront pas imposées envers ceux qui exécutent mal leur travail, et tant que le personnel ne croira pas en ce qu'il fait et qu'il n'aura pas confiance dans la direction de l'organisation, les compétences individuelles ne pourront pas être transformées en capacité organisationnelle. Conclusions et leçons Le «développement institutionnel» est le processus selon lequel les compétences individuelles sont transformées en capacité organisationnelle. Par conséquent, le renforcement des capacités doit commencer par intervenir au niveau des aptitudes des individus. Il s'agit, néanmoins, d'une condition nécessaire mais non suffisante. En effet, doter le personnel des qualifications et des connaissances lui permettant de remplir ses fonctions officielles lui apportera, au mieux, une certaine efficacité au plan individuel. Toutefois, cela a peu de chance de contribuer à améliorer l'efficacité collective ou organisationnelle. Les individus remplissent des fonctions qui, liées les unes aux autres, constituent les processus opérés et les systèmes entrepris par l'organisation. Si ces processus sont accompagnés des ressources et de l'autorité appropriées, il en résultera la production des résultats attendus au niveau de l'organisation. La «capacité institutionnelle» se réfère à l'aptitude d'une organisation à articuler sa mission, son rôle et sa fonction, à mobiliser et à déployer ses ressources (financières, humaines, matérielles, etc.), à produire des résultats (quels qu'ils soient), à gérer efficacement ses propres affaires, à porter une réflexion sur son rôle en réaction à un environnement extérieur en perpétuelle évolution, et à répondre aux besoins de ses partenaires et de ses clients. Dans le cadre d'un ensemble spécifique d'arrangements institutionnels pour un secteur donné (ici, nous évoquons le «secteur public»), la capacité institutionnelle d'une organisation provient d'une structure organisationnelle appropriée (dont les responsabilités s'accompagnent des ressources et de l'autorité nécessaires), d'un personnel suffisamment qualifié, soucieux de suivre des processus efficaces et rentables, et soutenu par des systèmes opérants (pour gérer l'information, ainsi que les ressources humaines et financières). Mais même ces conditions ne sont pas suffisantes pour assurer la capacité institutionnelle d'une organisation. Cette dernière opère en 4

5 effet dans un «cadre incitatif» qui établit un système de motivations matérielles, culturelles et sociales pour stimuler la meilleure performance possible. Trois types de mécanismes influencent, voire déterminent, la performance individuelle et collective. Tant que ces déterminants ne seront pas abordés par les programmes de «renforcement des capacités», aucune formation professionnelle ni aucun ordinateur supplémentaire ne réussiront pas à rendre une organisation opérante: la non-promotion ("exit"), lié à l'existence de pressions compétitives au sein d'une même organisation. Dans le secteur public, cela comprend un système de rémunération compétitif, un recrutement et une promotion fondés sur le mérite, des contrats liés aux résultats, une évaluation de la performance et (éventuellement) une rémunération basée sur les résultats; la loyauté et la soumission aux règles, à savoir l'existence d'une culture de loyauté envers l'organisation et de soumission à son règlement. Dans le secteur public : quelle foi attache-t-on à la bureaucratie et à ses règles? quelle fierté découle de l'appartenance à l'organisation? existe-t-il un système de sanctions en cas de violation du règlement? les mécanismes représentatifs ("voice") se réfèrent à la possibilité ouverte aux individus travaillant au sein de l'organisation d'influencer la manière dont celle-ci est gérée (peuvent-ils faire entendre leur voix?) ainsi qu'à la pression émanant éventuellement de l'extérieur pour inciter l'organisation à produire de meilleurs résultats (les clients ou les bénéficiaires peuvent-ils exercer une pression?). Un problème communément rencontré dans les projets des bailleurs de fonds est que la question des capacités est abordée comme un défaut de structure organisationnelle, une lacune au niveau des individus (manque de formation, qualifications inadéquates) ou au niveau de l'équipement disponible (ordinateurs, véhicules). Ces problèmes sont fréquemment qualifiés d' «institutionnels», alors qu'ils ne le sont pas. Il s'agit, tout au plus, d'inconvénients techniques. Ainsi, une interprétation plus large et sophistiquée du concept de «renforcement des capacités institutionnelles» s'impose. Trois séries de capacités devront être renforcées. La première série concerne les individus, à travers la formation professionnelle et l'équipement lorsque cela s'avère nécessaire. La deuxième série implique le développement de systèmes opérants pour la gestion et le contrôle des finances, l'acquisition de biens et de services, la planification, le suivi et la communication de résultats, ainsi que pour la gestion des ressources humaines. Une troisième série de capacités devra également être renforcée - la plus difficile, sans doute, mais la plus importante. Elle exige la mise en place et le développement de mécanismes d'exit, de loyauté et de représentation des acteurs concernés, éléments fondamentaux pour le renforcement des capacités et le développement institutionnel au niveau du système dans son ensemble. 5