La dette du Québec: Conséquences et problématiques du remboursement

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1 La dette du Québec: Conséquences et problématiques du remboursement Présenté dans le cadre de la 134 e réunion régulière de la Commission des affaires sociopolitiques ( CASP ) Le 18 août 2007 À Montréal Fédération étudiante universitaire du Québec

2 Fédération étudiante universitaire du Québec 210, rue Sainte-Catherine Est Suite 300 Montréal (Québec) H2X 1L1 Téléphone: (514) Télécopieur: (514) Cette étude est disponible sur le site internet de la Fédération étudiante universitaire du Québec Fédération étudiante universitaire du Québec, 2007 Dépôt légal: 3 e trimestre 2007 ISBN II

3 Cette publication a été rendue possible grâce aux contributions suivantes : Supervision Analyse et rédaction Révision linguistique Pascal Rousseau, vice-président aux affaires sociopolitique Olivier Gervais, économiste Pascal Rousseau, vice-président aux affaires sociopolitiques Frédéric Lalande, président du CNCS Benjamin Laplatte, attaché au CNCS Note : Le masculin est utilisé dans le seul but d alléger le texte. III

4 Associations membres de la FEUQ Association des étudiants et étudiantes du secteur de l éducation de l Université du Québec à Montréal (ADEESE-UQAM) Association des étudiants de cycles supérieurs de Polytechnique (AECSP) Association étudiante de l École nationale d administration publique (AÉÉNAP) Association des étudiants de Polytechnique (AÉP) Association générale des étudiants de l Institut Armand-Frappier, affiliée au réseau des universités du Québec (AGEIAF) Association générale des étudiantes et des étudiants de l Université du Québec en Outaouais (AGEUQO) Association générale des étudiantes et des étudiants de l Université du Québec en Abitibi-Témiskamingue (AGEUQAT) Association générale des étudiantes et des étudiants de l Université du Québec à Trois-Rivières (AGEUQTR) Concordia student union (CSU) Fédération des associations étudiantes du campus de l Université de Montréal (FAÉCUM) Fédération étudiante de l Université de Sherbrooke (FEUS) Mouvement des associations générales étudiantes de l Université du Québec à Chicoutimi (MAGE-UQAC) Regroupement des associations générales des étudiantes et étudiants de l Université du Québec à Rimouski (RAGE-UQAR) Regroupement des étudiantes et étudiants de maîtrise, de diplôme et de doctorat de l Université de Sherbrooke (REMDUS) IV

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6 Table des matières FÉDÉRATION ÉTUDIANTE UNIVERSITAIRE DU QUÉBEC I SOMMAIRE EXÉCUTIF 3 INTRODUCTION 4 LE CONTEXTE DE LA DETTE PUBLIQUE 5 THÉORIES ÉCONOMIQUES ET DETTE PUBLIQUE 5 POURQUOI UN GOUVERNEMENT DOIT S ENDETTER? 5 IMPACTS ÉCONOMIQUES D UNE DETTE PUBLIQUE 7 ENDETTEMENT OPTIMAL 9 HISTORIQUE DE LA DETTE AU QUÉBEC 11 LE DÉBAT SUR LE REMBOURSEMENT DE LA DETTE 14 LES OPPOSANTS AU REMBOURSEMENT DE LA DETTE 14 LES PARTISANS DU REMBOURSEMENT DE LA DETTE 17 LES CONSÉQUENCES FINANCIÈRES DU «CHOC DÉMOGRAPHIQUE» 22 «CHOC DÉMOGRAPHIQUE» AU QUÉBEC 22 IMPACT DU «CHOC DÉMOGRAPHIQUE» SUR LES FINANCES PUBLIQUES 29 AUGMENTATION DU RAPPORT DE DÉPENDANCE 29 EXPLOSION DES COÛTS DE SANTÉ? 32 LE FONDS DES GÉNÉRATIONS 37 PROJECTIONS 43 AVANTAGES VS INCONVÉNIENTS DU REMBOURSEMENT 46 AUTRES SOLUTIONS 51 POLITIQUES FAMILIALES 51 ASSURER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE 51 VENTE D ACTIFS PUBLICS 53 EXPORTATION D ÉLECTRICITÉ 54 COMBATTRE L ÉVASION FISCALE 55 UNE PLUS GRANDE RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES 56 LE DÉSÉQUILIBRE FISCAL 57 CONCLUSION 59 BIBLIOGRAPHIE 60

7 Liste des figures et tableaux Dette de l ensemble des administrations publiques, Québec et certains pays de l OCDE, Endettement du gouvernement du Québec et «règle traditionnelle» d endettement, Dette nette consolidée en pourcentage du PIB au Québec, Configuration des trois scénarios principaux...21 Déclin de la population?...22 Population 0 19 ans...22 Nombre de personnes âgées...23 Plus de jeunes que d aînés...23 Dépendance...24 Rapport de dépendance, nombre de personnes à charge (enfant et aînés) par 100 personnes d âge active...25 Offre totales de travail par habitant, (en heures de travail), Dépenses consacrées à l assurance-maladie et dépenses totales consacrées aux soins de santé par le gouvernement du Québec au cours des exercices Fond des générations vs remboursement...37 Scénarios de capitalisation...40 Part du remboursement dans le budget...40 Économie courantes...43 Rentable le Fond des générations?...44 Financement du Fonds (en milliards)...44 Croissance économique et ratio dette PIB

8 La Fédération étudiante universitaire du Québec (FEUQ) La Fédération étudiante universitaire du Québec (FEUQ) est une organisation qui regroupe 15 associations étudiantes comptant plus de étudiants de tous les cycles d études et de toutes les régions du Québec. Établie depuis 1989, elle a pour principal mandat de défendre les droits et intérêts des étudiants auprès des gouvernements et des intervenants du domaine de l éducation. Tout au long de ses dixsept années d existence, elle s est employée à défendre une éducation humaniste comme choix de société. Elle s attarde particulièrement à défendre ses membres avant, pendant et après leur passage à l université en revendiquant, en particulier, une éducation accessible et de qualité. 2

9 Sommaire exécutif De plus, en plus, nous entendons parler de la dette au Québec. En effet, il semble qu avec le départ massif de la génération des baby-boomers du marché du travail, certains allèguent que les finances publiques du Québec subiront d immenses pressions, notamment au niveau du service de la dette ou du financement des services publics. Il apparaît fondamental de l avis de la Fédération qu en matière de finances publiques soit fait usage d un maximum de précautions, considérant les impacts que le remboursement ou non de la dette pourraient avoir sur le futur des jeunes, mais aussi sur le futur de nos programmes sociaux, notamment l éducation. Cette recherche expliquera au départ la théorie économique de la dette (qu est-ce que la dette publique) pour ensuite traiter des différentes positions sur la question du remboursement de la dette. Par la suite, nous traiterons des conséquences du remboursement, mais aussi du Fond des générations. Finalement, nous ferons une analyse de certaines autres solutions proposées par les divers acteurs socioéconomiques québécois. 3

10 Introduction L avenir des finances publiques québécoises est un des principaux débats politique actuel. Au moment où le vieillissement de la population apparaît s accentuer, nombreux sont ceux qui s inquiètent et militent pour l intervention du gouvernement en cette matière. Plus particulièrement, certains demandent un remboursement de la dette publique alors que d autres s y opposent farouchement. En 2006, le gouvernement libéral a mis sur pied le Fonds des générations, un outil destiné à contrôler la dette du Québec. Il s agit là de la première réponse concrète de la part d un gouvernement suite au débat sur la question de l avenir des finances publiques. Toutefois, le Fonds des générations et la question du remboursement de la dette ne fait pas l unanimité, autant chez les intellectuels que chez les acteurs sociaux. Le but de cette étude est alors de faire la lumière sur le débat du remboursement de la dette publique, l évaluation des conséquences d un remboursement proprement dit et sur la pertinence du Fonds des générations. Nous débuterons en expliquant comment les théories économiques perçoivent l endettement public pour ensuite nous concentrer sur son évolution dans un contexte fiscal confronté à niveau d endettement relatif élevé. Nous utiliserons à cette fin un modèle de prévisions de revenus et de dépenses en fonction des différents scénarios démographiques afin de saisir les impacts allégués du vieillissement de la population sur les finances publiques. À la lumière des chiffres, nous ferons un survol des différents arguments des opposants d une part et des partisans d autre part, à un remboursement de la dette et évaluerons à ce titre, le bien-fondé du Fonds des générations. Nous utiliserons alors un autre modèle de prévision intégrant ce dernier pour investiguer les effets financiers d un remboursement par rapport à un nonremboursement de la dette. Finalement, nous ferons un survol des autres solutions proposées par les acteurs du débat. 4

11 Le contexte de la dette publique Théories économiques et dette publique Que se soit pour la construction d infrastructures ou en prévision de meilleurs revenus ultérieurs, un État peut s endetter tout comme n importe quel ménage. Toutefois, l endettement de l État a des impacts beaucoup plus importants autant au plan macroéconomique qu au plan microéconomique. Dans cette section, nous allons documenter les justifications théoriques de l endettement public ainsi que ses impacts sur l économie. Pourquoi un gouvernement doit s endetter? Tout d abord, l endettement peut être un moyen de lisser le cycle économique. Différentes théories du cycle stipulent que l intervention gouvernementale peut être en mesure d accroître la stabilité d une économie en étalant les différents chocs dans le temps. Par exemple, augmenter ses dépenses lors de récessions et les réduire en période de croissance procure une plus grande stabilité à l économie. La stabilité économique est utile pour la productivité de long terme et améliore généralement le bien-être des individus qui sont moins touchés par les aléas du cycle économique. La précédente justification de l endettement public reposait en partie sur le fait que les individus ne peuvent pas parfaitement déterminer l allure de l économie dans le futur. Il est toutefois possible de justifier l endettement d un gouvernement même si les gens peuvent parfaitement prévoir l allure de l économie dans les prochaines périodes (et avoir les comportements en conséquence). En effet, dans un tel monde, l endettement et le remboursement des emprunts seront des leviers pour offrir une certaine stabilité aux taux de taxation dans le temps. Ce principe offre des avantages économiques pour deux raisons : il permet aux personnes de faire une meilleure prévision du niveau de taxes auxquels ils feront face ainsi qu une réduction des pertes économiques dû aux grandes variations. En effet, on peut aisément montrer qu un taux de taxation passant de faible à élevé est plus coûteux 5

12 économiquement qu un taux moyen appliqué à deux périodes. Ainsi, strictement en termes d efficacité économique, nous pouvons voir que dans un contexte québécois où les revenus futurs seraient moindres et les dépenses croissantes, le gouvernement aurait alors intérêt à réduire la dette actuellement pour éviter une plus grande taxation dans le futur. Cet argument raisonne évidemment à niveau de dépenses gouvernementales égales, c est-à-dire, sans envisager de réduction ni de privatisation de services publics ou la vente d actifs gouvernementaux. L État peut également s endetter pour des immobilisations. Advenant le cas où une construction nécessite d importantes ressources financières l endettement sera préférable. Par exemple, il semble plus approprié de financer une autoroute très coûteuse ou un bâtiment coûteux sur sa durée de vie utile que simplement au moment de sa construction. Il faut comprendre aussi que l idée d équité intergénérationnelle est une dimension de l emprunt pour financer des actifs durables. En étalant ses paiements, l État fait en sorte de faire payer les générations actuelles et à venir. Pour être équitable alors, les services doivent également profiter à la génération à venir. Les barrages hydro-électriques sont des exemples québécois d endettement qui respectent cette notion d équité intergénérationnelle. Ce concept est toutefois très large. En effet, il est très difficile de déterminer sans débat ce qui est utilisé par les générations futures lorsqu on évalue un projet de dépense. Par exemple, si l éducation des baby-boomers est vue comme une dépense courante, ceux-ci devrait payer leur juste part des dettes qu ils ont accumulé pour payer ladite dépense. Par contre, si l on croit que cette éducation profite à la génération actuelle, notamment par la création de richesse et l accumulation de capital humain, et donc, qu elle reçoit une partie des fruits de cet investissement, on ne pourrait, sur le principe de l équité, exiger d eux le remboursement d une dette éventuellement contractée. On peut voir qu il s agit d un principe trop sensible aux différents points de vue pour baser un argumentaire solide à propos du remboursement ou du non-remboursement d une dette publique. Il serait plutôt préférable de trouver des indicateurs sur lesquels tous s entendent. Une partie de ces indicateurs sont les impacts économiques de la contraction d une dette publique. 6

13 Impacts économiques d une dette publique 1 La contraction d une dette publique a un effet notable sur l économie. D abord, les déficits d opérations (sans compter les immobilisations) ont comme effet macroéconomique de réduire l investissement, et donc la quantité totale de capital. Le capital (peu importe qui le possède) constitue, avec la quantité de main-d œuvre, les deux principaux déterminants de richesse d une société. L effet est compréhensible par cette équation provenant de la comptabilité nationale stipulant que l épargne est toujours égal à l investissement : Ici, représente l épargne privée (ce qui est épargné par les ménages), T représente les revenus en impôts et taxes, G les dépenses gouvernementales, I l investissement et NX l investissement net étranger. L idée est donc qu advenant un déficit, (T-G) diminuera et cela aura comme effet de réduire l investissement (I+NX), à niveau d épargne privé constant. En payant des dépenses courantes par la dette, le gouvernement priverait donc l économie de capital qui aurait été investit autrement. Ce drain de ressources de la part du gouvernement peut avoir un coût économique important, nous montrerons plus loin ce coût pour le Québec. Précisons toutefois que si la diminution de (T-G) est exactement compensée par, (les ménages augmentent leur épargne d autant que la gouvernement la diminue), alors il n y a pas d effet net. Nous reviendrons sur ce principe étant donné que certains avancent cet argument pour justifier le fait de ne pas rembourser la dette. Certains économistes, de l école de Chicago notamment, croient que les individus anticiperaient des hausses de taxes et d impôt dans les périodes futures et augmenteraient leurs épargnes tout de suite. En fait, voyant un déficit du gouvernement, les agents anticiperaient que ce dernier augmenterait les taxes et impôt à la prochaine période et, cherchant à augmenter leur revenu permanent (revenu au cours 1 Voir Elmendorf and Mankiw 1998 pour une revue de littérature très détaillée sur le sujet 7

14 de la vie), les agents auraient tendance à fuir cette hausse d imposition en augmentant leurs épargnes dans la période présente. Cette théorie appelée «équivalence ricardienne» stipule qu un déficit est compensé automatiquement par une hausse de l épargne privé, et que ce dernier ne réduit pas l investissement. Auerbach et Kotlikof (1987) montrent toutefois que l équivalence ricardienne ne tient pas sur le plan théorique lorsqu on complexifie le modèle. De plus, les tests empiriques montrent que les ménages sont beaucoup plus sensibles aux conditions économiques présentes que future, infirmant ainsi la théorie de l équivalence ricardienne. L accumulation de déficits aurait donc un impact significatif sur la quantité de capital et donc sur la capacité productive d une économie. Un autre effet moins substantiel toutefois est la modification du comportement des individus par le versement des paiements d intérêt sur la dette. En transférant des sommes, payant les intérêts sur les obligations, aux ménages possédant cette dette, il se crée ce que l on appelle un effet de richesse. Ce dernier a comme impact de faire réduire les heures travaillées des individus. En donnant de l argent aux individus, ceux-ci ont tendance à augmenter leurs heures de loisir puisqu elles sont moins coûteuses. Une personne ayant le même revenu total que si elle travaillait quelques heures de plus voudra ralentir ses heures de travail pour profiter de ces heures de loisir à rabais. Bien qu il soit très difficile de mesurer l effet des paiements d intérêts sur les heures travaillées, il faut simplement garder en tête qu il s agit d un autre coût à l endettement public. D autres effets macroéconomiques peuvent prendre place lorsqu une dette est contractée. D abord, une grande dette implique une moins grande marge de manœuvre du gouvernement et donc une moins bonne capacité financière de faire face aux chocs. Advenant une grave récession, un gouvernement possédant à la fois une dette élevée et un taux de taxation élevé ne pourrait répondre par une politique expansionniste vu la part importante de son budget qui est alloué au service de la dette. À ce chapitre, un lourd service de dette peut faire réduire la confiance des investisseurs et ainsi faire augmenter les taux d intérêt d une économie. 8

15 Une dette publique a aussi son lot de problèmes politiques. La décision de contracter une dette par un gouvernement ne peut être totalement équitable pour les générations futures vu le poids politique réduit des générations qui auront à payer. En fait Elmendorf et Mankiw (1998) stipulent qu un gouvernement faisant face à une population réduite de jeunes a tendance à contracter plus facilement une dette publique. Puisque le gouvernement n anticipe pas être présent lorsque les jeunes auront un poids politique important, il est plus enclin à augmenter ses déficits pour satisfaire sa population électrice. Ce problème politique apporte un problème d efficacité économique. La dette contractée par le gouvernement ne respectera d abord pas le principe d équité et sera également trop élevée. Un gouvernement pouvant s endetter pour payer ses dépenses courantes sans faire face à la population qui devra payer, aura de grands incitatifs à agir ainsi. Toutefois, la situation ne peut évidemment pas durer éternellement. En raison de la part grandissante du service de la dette dans le budget, le gouvernement tombera dans une spirale d endettement, ou il devra s endetter pour payer les intérêts sur la dette. Il y a d ailleurs là une raison théorique justifiant que l on doive contraindre les gouvernements à des lois visant un déficit zéro ou à des cibles en terme de contrôle de l endettement, puisque le jeu politique seul n est pas en mesure de faire respecter la discipline financière des gouvernements. Endettement optimal La notion d endettement optimal pour un État est loin de faire l unanimité chez les économistes. En fait, certains prétendent que l endettement devrait être poursuivi seulement si les générations futures profitent des investissements (règle traditionnelle) alors que d autres prétendent qu il faut plutôt un ratio dette/pib en deçà de 60% (Traité de Maastricht). La règle traditionnelle stipule que seulement les immobilisations devraient composer la dette publique puisqu il s agit de la seule façon de respecter le principe d équité intergénérationnelle. Selon ce principe le ratio dette/pib du Québec devrait donc être de 5 % 2. Le traité de Maastricht stipule plutôt qu un ratio de 60 % est une borne supérieure servant à assurer la stabilité économique du pays. Notons que ce ratio a été établit suite aux négociations entre les États membres de la communauté européenne pour éviter le dérapage financier de certains états. Il n y a toutefois pas de 2 Joanis et Montmarquette (2004) 9

16 théorie économique assez claire pour assurer un tel fait. La réalité optimale, si elle existe, se trouverait donc entre ces deux cas extrêmes. Un autre indicateur souvent utilisé est celui de la moyenne d endettement des pays de l OCDE bien qu il ne s agisse nullement d un indicateur «optimal» d endettement. En moyenne les pays de l OCDE ont des ratios de dette 3 /PIB de 74 % alors que le Québec, selon le calcul du ministère des Finances, a un ratio de 84 %. Ajoutons que la médiane de ces ratios est de 54 % 4 puisque certains pays, dont le Japon et l Italie, tirent la moyenne fortement vers le haut. L endettement relatif du Québec fait donc piètre figure sur le plan international. Le problème de mesure des dettes publiques demeure toutefois un obstacle aux comparaisons internationales. De plus, le niveau d endettement des autres pays est toujours tributaire des types de politiques au sein de ces pays. Le niveau de taxation et d imposition et le type de fiscalité sont des politiques pouvant affecter indirectement 3 Nous parlons ici de la dette de l ensemble des administrations publiques 4 Fortin (2006) 10

17 l importance de l endettement public d un pays. Deux pays ayant le même ratio dette/pib mais ayant des taux de taxation différents n ont pas le même niveau de «gravité» d endettement puisque le pays moins taxé a la possibilité d augmenter ses taxes advenant un choc négatif sur les finances publiques. D autre part, un pays faisant face à un choc économique d origine démographique 5 plus fort qu un autre se verra plus affecté par la taille relative de sa dette publique. C est donc pourquoi il est difficile de postuler un niveau optimal de l endettement public seulement par des comparaisons internationales sans élargir quelque peu les bases de comparaisons. En ce qui concerne le Québec, le Fonds des générations a pour but de ramener le ratio dette/pib à un niveau de 25 % d ici Le gouvernement en créant ce Fonds a justifié cette cible par le fait qu il s agissait de la moyenne des provinces canadiennes en termes d endettement public. Là encore, il n y a pas de règle pouvant affirmer la justesse économique d un tel objectif vu les difficultés évoquées plus haut. Il faut rappeler que lorsqu on compare les niveaux d endettement des autres pays on doit prendre en compte toute la dette du gouvernement. À la dette totale actuelle de 118 milliards (43 % du PIB) doit s ajouter la dette des réseaux parapubliques et des municipalités de 26 milliards en plus de la partie de la dette fédérale de 90 milliards 6. La «véritable dette» du Québec, pour fin de comparaison, s élève donc à un montant de 234 milliards soit 90 % du PIB. Il est donc faux de dire que le Québec est déjà sous la moyenne des pays de l OCDE. Par contre, si on avait déjà atteint un ratio dette totale/pib de 25 % (l objectif du Fonds des générations), la dette totale ne serait que de 68 milliards et en prenant compte de l ensemble des éléments, l endettement relatif serait de 71 %. Il s agit là d un ratio qui se tient déjà plus dans la moyenne des pays industrialisés. Historique de la dette au Québec La dette du Québec qui a été contracté en partie dans les années soixante et soixante-dix l a été pour de grands projets sociaux durables. En fait, selon la règle traditionnelle 5 Ce que d aucuns appellent «choc démographique» 6 La part de la dette fédérale et la dette consolidée sont calculés selon Joanis (2005). Il est important d inclure également la part de la dette fédérale lors des comparaisons internationales. Bien que cela soit impopulaire dans les «sphères politiques» pour des raisons évidentes de responsabilités, il n en demeure pas moins que cette dette est supportée par la même économie, celle du Québec. 11

18 d endettement couverte plus tôt, les dettes qui furent contractées à l époque étaient contrôlées et ne dépassaient pas l endettement optimal. Il faut souligner que la période de Duplessis, où la dette fut réduite pratiquement à néant, a certainement pu aider les gouvernements de l époque vu le faible service de dette qu ils devaient payer. Comme nous pouvons le constater par contre l endettement a littéralement explosé à partir du début des années quatre-vingt. Source : Joanis et Montmarquette (2005) L importante récession de 1982 aurait alors eu un impact important sur l endettement du Québec. À partir de ce moment, les déficits se sont accumulés et l endettement relatif du Québec a crû fortement. Aujourd hui selon cette règle, 84 % de la dette se serait contractée de façon injustifiée. Toujours selon Joanis et Montmarquette (2005), on peut identifier trois périodes caractérisant l endettement du Québec : 1) De 1970 au début des années quatre-vingt, le gouvernement s endette pour payer le service de la dette ainsi que pour payer une partie des dépenses de programme 2) Du milieu des années quatre-vingt à la fin des années quatre-vingt-dix le gouvernement s endette seulement pour payer les intérêts sur la dette. Il a donc assez de revenus pour payer ses dépenses de programmes. 3) À partir de la fin des années quatre-vingt-dix, le gouvernement maintient l équilibre budgétaire, mais la dette est toujours croissante. 12

19 La dette actuelle aurait donc été principalement contractée dans les vingt-cinq dernières années. D ailleurs, en regardant prochain graphique, on comprend pourquoi la loi sur l équilibre budgétaire était devenue nécessaire. En 1996, l ensemble de la dette du Québec, comprenant la part fédérale, et les réseaux parapublics et municipaux, atteignait 120 % du PIB. Sources : Joanis et Montmarquette (2005) Toutefois, suite aux compressions, au maintien de l équilibre budgétaire et à une forte croissance économique, ce ratio a pu diminuer pour s établir à 89 % aujourd hui. C est alors dans ce contexte que le débat pour un remboursement de la dette s est mis en place et aujourd hui, alors que certains voient en la dette un problème fondamental d autres considèrent que son remboursement ne servirait pas le Québec. 13

20 Le débat sur le remboursement de la dette Dans cette section, nous allons faire la revue du débat du remboursement de la dette. Nous ferons donc une revue et une évaluation des arguments des opposants et des partisans. Les opposants au remboursement de la dette Le Manifeste pour un Québec solidaire ainsi que certains mémoires des principales centrales syndicales du Québec ont élaboré un argumentaire contre le remboursement de la dette du Québec. D autres auteurs, tels que Louis Gill et Marcel Mérette, soutiennent ces points de vue par une vision académique. L importance relative du «choc démographique», l historique du Québec, le niveau de la dette publique et qui possède la dette sont les grandes arguments de ces opposants. D abord, tous ne s entendent pas sur l effet du «choc démographique» sur les finances publiques. La FTQ stipule notamment que la croissance des coûts de santé seront beaucoup plus influencés par l augmentation des coûts des nouvelles technologies et des médicaments que par le vieillissement. À ce sujet, ils citent une étude 7 montrant qu entre 1980 et 1997 la part du vieillissement dans la croissance des coûts de santé était seulement de 0.5 %. De plus, ils rappellent que la dépendance économique des personnes âgées est de moins en moins importante vu la présence des RÉER et de leur richesse accumulée. Gauthier (2000) appuie cette idée en montrant que l apport fiscal des personnes âgées a crû depuis les années 90. En consommant plus et en payant des impôts sur leurs REER, elles participent donc davantage aux revenus de l État qu auparavant. D ailleurs, la CSQ amène les mêmes arguments dans un mémoire sur le «choc démographique». Ces deux effets combinés, selon ces deux centrales syndicales, feraient en sorte de diminuer considérablement l effet financier du «choc» sur les finances publiques. Ils n offrent toutefois pas de chiffres montrant à quel point 7 Hogan Seamus et Hogan Sarah (2002) 14

21 ces effets auront de l impact sur les finances publiques du Québec et nous doutons que les prévisions de population pour la période de 1980 à 1997 soient également viables de 2010 à Marcel Mérette (2002) voit le vieillissement de la population comme étant positif d un point de vue économique. Il argumente que le vieillissement fera en sorte d augmenter la demande pour l éducation et que celle-ci propulsera la production du pays. Selon Mérette, la diminution de l investissement physique sera plus grande que la diminution de l épargne privée, ce qui fera diminuer les taux d intérêt. Ceci, poursuit l auteur, aura pour effet de rendre le capital humain plus rentable. À l aide de simulations, Fougère et Mérette (1999) concluent que ces effets feraient augmenter la croissance annuelle du PIB canadien de 0.8 %. Cet effet serait non négligeable les finances publiques du Québec. Bien que ces simulations aient été faites seulement pour le Canada, on ne peut négliger l effet de l éducation sur la croissance future du PIB québécois. D autres arguments contre le remboursement de la dette tendent à démontrer la faible importance de la dette publique dans l économie québécoise. Pour illustrer ce propos, le Manifeste pour un Québec solidaire stipule que «la dette du Québec représente 44 % de son PIB. Elle se situe nettement en dessous de la moyenne des pays de l'ocde et même des plus sociaux-démocrates d'entre eux, par exemple les pays nordiques». Notons par contre que l entièreté de la dette du périmètre comptable et la partie de la dette fédérale n est pas prise en compte dans cette analyse. Gill (2006) note cette défaillance dans l argumentaire du manifeste, mais argumente toutefois que le poids relatif de la dette publique décroît constamment dans le temps. En raison de l inflation et de la croissance économique, le ratio dette/pib continue et continuera de diminuer dans le futur. Les prévisions de l auteur montrent que l atteinte de l objectif du Fonds des générations serait obtenu sept ans plus tard sans aucun remboursement de la dette. En fait, cet objectif serait atteint à 78 % grâce à la croissance économique alors que seulement 22 % serait attribuable au remboursement de la dette. Ses calculs montrent également que, d un point de vue purement financier, le remboursement n est pas rentable avant Bref, il faudrait attendre la période après le «choc démographique» pour voir des économies substantielles. Si les calculs de Gill sont rigoureux, ils ne traitent toutefois pas des hypothèses de variabilité des revenus et des dépenses du gouvernement liées 15

22 aux variations du taux d emploi et du poids démographique des personnes âgées dans son modèle de prévision. L autre argument contre le remboursement de la dette est le degré de détention de la dette par des Québécois. Bien qu il n y ait pas de statistique sur la provenance des détenteurs des obligations du gouvernement du Québec, nous savons qu elle est libellée à 87 % en dollars canadiens. On peut donc supposer qu une très grande partie de celleci est détenue par les ménages québécois et qu ainsi, les paiements d intérêt sont réinvestis dans l économie québécoise. Le fait que la dette soit détenue par une majorité de Québécois fait en sorte que les paiements sur la dette, en termes réels, diminuent avec l inflation et donc que la dette s efface plus rapidement, éliminant la nécessité de la rembourser. De plus, puisqu elle est détenue par des ménages québécois, elle n affecterait pas le niveau d épargne global de l économie. Bien que cet argument ait un fondement, il est hautement tributaire de qui possède la dette du Québec, ce qui est impossible à déterminer. En somme, les opposants à un remboursement de la dette publique comptent sur trois principaux arguments : la surévaluation des impacts du «choc démographique», la taille relative décroissante et la détention de la dette publique. Pour faire face au problème possible du vieillissement, ces acteurs proposent plutôt de tabler sur la croissance économique, sur la redistribution des revenus et sur le contrôle des coûts du système de santé. D autres, tels que les signataires du Manifeste pour un Québec solidaire, croient qu un investissement massif dans les politiques familiales pourrait amoindrir les effets du «choc démographique» sur la dette en soi. Nous évaluerons plus loin l efficacité de ce type de politique. 16

23 Tableau-synthèse : les opposants au remboursement de la dette Auteurs FTQ Marcel Mérette Louis Gill Constats Le choc sur les finances publiques ne sera pas si important pour deux raison : REER et diminution de la dépendance économique des personnes âgées Le vieillissement a des effets positifs sur une économie : le capital humain devient plus rentable ce qui fait croître la productivité L endettement relatif du Québec continuera de diminuer de luimême avec l inflation et la croissance, le Fonds des générations est donc inutile. Le coût lié au remboursement de la dette est supérieur aux économies réalisées avec son remboursement.. Les partisans du remboursement de la dette Le remboursement de la dette est pour certains la meilleure solution concernant le vieillissement de la population. L argumentaire se cerne en trois grandes lignes principales : la dette est déjà trop élevée, le principe d équité intergénérationnelle doit être respecté et on doit assurer la pérennité des programmes sociaux. Pour utiliser l analogie de la gestion des finances personnelles, un ménage prévoyant la venue d un enfant (de grandes dépenses sur le plan budgétaire) aura tendance à vouloir payer ses dettes tout de suite pour continuer de pourvoir à des besoins après sa venue au monde. Pour assurer sa viabilité financière, il sera rationnel pour le ménage d économiser (réduire ses dettes) pour permettre de lisser sa consommation et son bienêtre dans le temps. Ce raisonnement, appliqué à la famille, est quelque peu réducteur, mais permet de comprendre les motifs du remboursement de la dette pour le gouvernement. La venue de possibles importantes dépenses en santé et une réduction des revenus en raison du vieillissement de sa population devrait donc inciter le gouvernement à économiser pour ainsi offrir les mêmes services et le même taux de taxation pendant les deux périodes. C est donc pourquoi certains croient en l importance du remboursement de la dette. Ces auteurs veulent donc tenter de convaincre que le «choc démographique» créera des impacts notables sur les budgets des prochains gouvernements et vont ensuite montrer qu un remboursement partiel de la dette peut réduire ces effets néfastes sur les finances publiques. 17

24 Sur la question des impacts financiers du «choc démographique», plusieurs croient à la théorie de la catastrophe annoncée. Un des économistes partisan du remboursement de la dette est Pierre Fortin. Outre mettre le «Québec sera à feu et à sang», il prévoit trois effets financiers du «choc démographique», soit l explosion des coûts de santé, la baisse du taux d emploi et la baisse des jeunes en garderie. Voilà les principaux faits qu il prévoit pour les 30 prochaines années : Baisse de 14 % du taux d emploi résultant en une diminution de 7 milliards à l État; L augmentation du nombre de personnes âgées coûtera 10 milliards de plus; La baisse du nombre de jeunes fera économiser 3 milliards à l État. En somme, M. Fortin anticipe un trou budgétaire énorme. Selon ses calculs, si la population de 2015 était responsable de financer le budget de cette année, il y aurait un déficit de 14 milliards. Toutefois, il souligne que les RÉER diminueront ce déficit d un milliard et que le règlement du déséquilibre fiscal, s il est réglé, serait en mesure de sauver deux milliards supplémentaires. Cela dit, il manquerait quand même 11 milliards au mieux. De plus, il souligne qu à partir de 2015 (année où les premières cohortes de baby-boomers prendront leurs retraites) ce trou grossirait de 1,5 milliard par année, résultant ainsi un problème de 30 milliards en Aux yeux de Fortin, il ne s agirait pas seulement d un problème financier mais bien politique. Lorsque le gouvernement du Québec consacrera plus de 50 % de son budget en santé : «On assistera à un combat intense et continuel entre les divers groupes de la société pour s approprier des ressources publiques et privées de plus en plus rares» 8. On peut toutefois critiquer Fortin. D abord, en reportant la population future sur les dépenses budgétaires actuelles, il ne prend pas compte de la croissance du PIB et donc du ratio dette/pib. Ensuite, il ne prend pas en considération la hausse des salaires des personnes plus âgées sur le marché du travail, tel qu il est fait état par Mérette. Finalement, le discours de Fortin («faire payer les générations responsables de la dette») est susceptible de créer des schismes intergénérationnels. Nous évaluerons plus 8 Fortin, Pierre (2004), «Le choc démographique et les finances publiques», Présentation à l UQAM, Février

25 loin la validité des hypothèses postulant une explosion des coûts de santé suite à une poursuite du vieillissement actuel de la population et du rythme de hausses du financement de la santé. Néanmoins, selon Fortin, il existe trois solutions : augmenter les impôts et taxes, comme les Suédois l ont fait, couper dans les services étatiques, comme les Américains l ont fait, ou bien laisser exploser la dette, comme les Japonais l ont fait. Fortin mentionne qu une augmentation des impôts pour régler tout le problème ou une diminution des services ne seraient pas des solutions acceptées par la population québécoise, alors il resterait la dette, combinée à d autres éléments. Pour éviter une explosion de la dette «à la Japonaise», M. Fortin suggère un remboursement dès maintenant pour deux raisons. D abord, cela permet de respecter le principe d équité intergénérationnelle mais également d assurer la pérennité des services étatiques. Bref, toujours selon Fortin, un remboursement partiel de la dette aujourd hui permettrait de faire payer les générations ayant contracté la dette et éviterait un fardeau fiscal trop élevé des générations à venir. C est d ailleurs pourquoi le groupe Force Jeunesse milite aussi pour un remboursement de la dette. Ce rassemblement de jeunes, voit en la dette un grave problème d équité intergénérationnelle et aimerait voir un ratio dette/pib diminuer à 17.5 % 9. Ils prônent alors une politique d endettement zéro pour créer une plus grande marge de manœuvre des prochains budgets et ainsi préserver ce principe d équité. Bref, il faut relativiser le fait qu il y aura «explosion» des déficits et de la dette. Si la dette en terme absolu augmente fortement, mais que le ratio dette/pib demeure constant, le problème n existe pratiquement pas, comme l argumentait Gill. Par contre, tel qu il est présenté en première partie de cette étude, le niveau du ratio dette/pib n est pas un indice infaillible du niveau d endettement d un gouvernement, puisqu il ne considère ni les effets économiques potentiels du vieillissement de la population, ni la capacité de taxation de l État. On peut donc rétorquer que même si le ratio dette/pib diminue dans le temps, le gouvernement du Québec se verrait peut-être en crise vue l importance du vieillissement de sa population. 9 Force Jeunesse (2006) Avis sur le Fond des générations 19

26 En cette matière, Joanis (2006) montre que l impact du ««choc démographique» n aura pas un impact notable sur le ratio d endettement avant 2020 mais qu il serait, selon lui, tout de même optimal de réduire la taille de la dette. En fait, selon le scénario de base, sans changement de politique, le ratio dette/pib serait à un niveau de 65 % alors que celui du Fonds des générations l amènerait à un niveau de 23 % du PIB en Selon Joanis, l endettement du gouvernement devrait être dicté par la règle d endettement traditionnelle (endettement pour des immobilisations), le scénario de base mènerait donc à un ratio beaucoup trop élevé. Il faudrait donc commencer tout de suite à rembourser la dette qui est déjà trop élevée pour éviter une pire situation. Il faut noter que cette analyse est faite sur la base d un jugement du niveau optimal du ratio dette/pib, jugement qui n est pas accepté par tous. Néanmoins, Joanis et Montmarquette (2005) stipulent que même financièrement, le gouvernement fait des économies à rembourser la dette (un milliard par année) 15 ans après la première année. Précisons également que tous ces résultats sont faits sous l hypothèse de revenus stables. Les récentes réductions d impôts ne sont donc pas prises en compte. Parions qu une réduction des revenus étatiques pourrait empirer les simulations faites par ces auteurs. En somme, ces auteurs croient qu une des meilleures façons d assurer la pérennité des services publics est de réduire la dette publique. En plus de stipuler que la dette du Québec a été contracté par les dépenses courantes (Joanis et Montmarquette (2005)), il serait financièrement rentable pour le gouvernement de réduire cette dette. Aussi, avance Fortin, cette réduction permettra de faire face au «choc démographique». La réduction de la dette permettrait donc de dégager des sommes actuellement utilisées au service à la dette pour lisser plus facilement les taxes et impôts entre les générations et permettrait aussi au gouvernement d offrir les mêmes services à la population. Alors que certains prêtent des motifs à ce discours propice à des compressions et accusent ces auteurs de vouloir détruire le «modèle québécois», ceux-ci répliquent qu un remboursement de la dette permettra plutôt d assurer sa pérennité. 20

27 Tableau-synthèse : les partisans du remboursement de la dette Auteurs Pierre Fortin Joanis et Montmarquette Constats Le vieillissement aura pour effet de réduire considérablement le taux d emploi et donc des conséquences très dommageables sur les finances publiques. La seule façon d assurer la survie des services étatiques est de réduire aujourd hui la dette. En économisant sur le service de la dette nous pourrons palier au trou de 11 milliards. Le ratio dette/pib est déjà trop élevé par rapport à ce que devrait être. Le remboursement de la dette ferait en sorte de réduire ce ratio à un niveau plus acceptable. De plus, il serait financièrement rentable d ici 15 ans de rembourser la dette. 21

28 Les conséquences financières du «choc démographique» Nous avons pu remarquer, dans la dernière section, que l importance de l impact du «choc démographique» est loin de faire l unanimité chez les experts et chez les acteurs sociaux. Dans cette section, nous allons documenter les faits du vieillissement et des conséquences possibles sur les finances publiques. «Choc démographique» au Québec Nous évaluons ici les différents scénarios démographiques de l Institut de la statistique du Québec. L organisme gouvernemental utilise trois scénarios. Ces scénarios sont en fait une vulgarisation du concept de «moyenne» et «d écart-type». Le scénario de référence constitue le scénario «moyen», le scénario faible à celui où la borne inférieure de l intervalle de confiance de la moyenne et le scénario fort le contraire. Les hypothèses des scénarios sont les suivantes : 22

29 Le scénario fort est donc composé d un solde migratoire de personnes par année et un taux de natalité de 1.65 alors que le scénario faible est composé d une faible fécondité (1.5 enfant par femme) et d un maigre 3000 personnes en solde migratoire. L espérance de vie est la même pour le scénario de référence et pour le scénario fort alors qu elle est quelque peu réduite pour le scénario faible. Regardons maintenant les résultats démographiques de ces trois scénarios. En ce qui concerne la population totale, le scénario fort ne prévoit pas de déclin, résultat bien différent des deux autres scénarios. Source : ISQ Le scénario de référence prévoit en effet un déclin de la population vers 2031 alors que le scénario faible, pour sa part, le prévoit en Cette analyse est toutefois plus intéressante lorsque l on compare les résultats des prévisions par tranche d âge tel que démontré par les deux prochaines figures. 23

30 Source : ISQ Source : ISQ Nous pouvons remarquer qu il n y a pas de très grandes différences entre les trois scénarios concernant l évolution des personnes âgées, mais qu il en existe pour la série représentant les jeunes. Ceci est en grande partie causé par le fait que les naissances augmentent, mais non les mortalités. Il peut y avoir de grandes divergences dans les taux de natalité (beaucoup d enfants mis au monde), mais peu de changements en 24

31 terme de taux de mortalité (on n exécute pas les aînés). En somme, les jeunes seront de moins en moins nombreux dans l avenir et verront le nombre de personnes âgées les dépasser peu importe le scénario démographique, ce qui est traduit par le prochain graphique : Source : ISQ Le phénomène du vieillissement semble plutôt inévitable, mais sa portée pourrait varier selon le taux de natalité effectif. En fait, il y aura plus d aînés que de jeunes en 2019 selon le scénario A de référence alors que ce sera en 2016 selon le scénario le plus faible. Malgré un taux de natalité très fort, nous verrions également un surpassement du nombre d aînés en Quoi qu il en soit, le rythme du vieillissement de la population ne montre pas un changement radical d avec les trente dernières années. On peut donc apporter une nuance importante à l usage même du terme «choc démographique», ainsi que le montre le tableau suivant : 25

32 Proportion de la population québécoise de 65 ans et plus, Source : ISQ et Quesnel-Vallée, Soderstrom : 2007 La population totale et sa composition nous donne un premier indicateur puisque tous, jeunes et aînés, bénéficient des services publics. Toutefois, il faut voir ce qui se passe au niveau de la population active pour avoir une meilleure idée du possible impact du vieillissement sur les finances publiques puisque ce sont essentiellement eux qui génèrent l activité économique et les revenus. Lorsque l on étudie les différents scénarios, le résultat est très étonnant en terme de ratio personnes âgées par travailleur. En fait, les trois scénarios ne diffèrent en rien de très significatif. 26

33 Source : calcul des auteurs et ISQ Selon les trois scénarios de prévisions, le ratio de dépendance des personnes âgées sera le même durant les cinquante prochaines années. Passant de près de 5 travailleurs par personne âgée en 2001, nous verrons ce ratio diminuer à près de 2 en 2030 pour se stabiliser à ce niveau jusqu en 2050, et ce, pour les trois scénarios. Il est étonnant de voir que les hypothèses de prévisions ne soient pas en mesure de changer cette situation. Nous devons prendre une mesure plus efficace de dépendance en prenant compte du nombre de jeunes dans la population. Les jeunes constituent en effet une bonne part des dépenses du gouvernement par l éducation et les services de garde. Il est ainsi plus approprié de les inclure dans un ratio de dépendance démographique. 27

34 95 Rapport de dépendance, nombre de personnes à charge (enfants et aînés) par 100 personnes d'âge active A de référence E fort D faible Années Sources : ISQ et calculs de l auteur Ce dernier graphique montre le nombre de personnes dépendantes, soit les jeunes et les aînés, pour 100 personnes en âge de travailler. En 2031, 85 % de la population du Québec sera alors «à charge» du groupe des ans, groupe en âge de travailler, tandis qu aujourd hui ce ratio n est que de 58 %. De plus, il est d autant plus étonnant de remarquer que le scénario le plus optimiste au plan des hypothèses de prévisions (E fort) ne fait pas bonne figure au plan du rapport de dépendance. En fait, la forte immigration de travailleurs n est pas en mesure de palier à la croissance des jeunes et des personnes âgées, créant ainsi un rapport de dépendance plus élevé que les autres scénarios. Cette mesure est le principal argument des partisans du remboursement de la dette, alléguant par celle-ci un impact dévastateur sur les finances publiques du Québec. Or, comme nous le verrons plus loin, il existe des indicateurs de loin plus signifiant. 28

35 Impact du «choc démographique» publiques sur les finances Ces changements progressifs de la structure d âge auront certainement un effet sur les revenus et les dépenses du gouvernement. Toutefois, il apparaît impossible de quantifier correctement l impact de ce choc sur les finances publiques. Deux points sont principalement ciblés par les tenants d un impact négatif du «choc démographique» sur les finances publiques : la baisse du nombre de travailleurs, ou l augmentation du rapport de dépendance, et la hausse incontrôlable des coûts de santé. Voyons s il est effectivement possible de lier ces deux paramètres au problème de la dette. Augmentation du rapport de dépendance Le rapport Ménard (2005) faisait de la baisse du nombre de travailleurs par personne dépendante le fondement des modèles prévisionnels de revenus pour l État. On prévoyait ainsi un rapport de dépendance passant de cinq travailleurs pour une personne âgée à deux pour une. Tel que nous l avons écrit, il nous semble qu effectivement le nombre de travailleurs connaîtra une baisse, sauf qu il apparaît que les impacts de cette baisse sur les finances publiques sont impossibles à prévoir. Notons qu en ce qui concerne l impact économique du vieillissement, selon le Programme de recherche sur les politiques du gouvernement du Canada 10, la baisse du taux de croissance du PIB dûe au vieillissement serait de 20% annuellement de 2011 à 2030, (soit 0,5% sur 2,6%) contrairement aux affirmations du rapport Ménard qui prévoyait plutôt 50%. En ce qui concerne le taux de dépendance plus précisément, lorsque l on inclut le nombre total de personnes qualifiées de «non-active», soit les jeunes et les aînés par rapport au nombre de travailleurs, on s aperçoit que le Canada jouit actuellement du taux le plus faible de tous les pays de l OCDE. De plus, ce taux n équivaudra qu en 2040 celui des années 1950, où le «boom démographique» propulsait le rapport de jeunes par travailleurs au 10 PRP, Encourager les choix touchant le travail et le départ à la retraite, Projet de recherche sur les politiques, octobre 2005, disponible au (page consultée le 24 juillet 2007) 29