Objet : Aide d Etat N 111/2006 France Aides à la TNT dans les régions sans simulcast

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1 COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le 12.X.2006 C(2006)4379 final Objet : Aide d Etat N 111/2006 France Aides à la TNT dans les régions sans simulcast Monsieur le ministre, I. PROCEDURE : 1. Par courrier daté du 13 février 2006, les autorités françaises ont notifié la mesure d aide à la télévision numérique terrestre («TNT») dans les régions sans simulcast. Par lettre datée du 7 mars 2006, la Commission a demandé des informations supplémentaires. Après deux demandes de délai supplémentaire envoyées les 3 avril et 15 mai 2006, les autorités françaises ont fait parvenir les informations requises par courrier daté du 11 août II. DESCRIPTION DETAILLEE DE LA MESURE 2.1 Contexte du projet 2. La présente procédure s inscrit dans le contexte de la numérisation de la radiodiffusion. Ce passage à la technologie numérique concerne toutes les voies de radiodiffusion historiques, c est-à-dire le câble, le satellite et la voie terrestre (ou hertzienne). La mesure en cause concerne la diffusion par voie terrestre. Son Excellence Monsieur Philippe Douste-Blazy Ministre des Affaires Etrangères Quai d Orsay 37 F Paris Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique/Europese Commissie, B-1049 Brussel België Telefon: (0)

2 Parts de marché des différents réseaux de radiodiffusion en France en ,7 3,1 23,6 60,5 voie terrestre satellite câble haut débit (IPTV) Source : Dataxis. Ces chiffres ne distinguent pas entre la réception analogique et numérique et sont basés sur tous les foyers recevant de la télévision en France métropolitaine. 3. S agissant de la diffusion par câble, et suite aux fusions successives des quatre opérateurs Noos, France Télécom Câble, NC Numéricâble et UPC France, le marché français est servi par un seul câblo-opérateur depuis le printemps La distribution par satellite était essentiellement assurée par deux opérateurs : TPS et CanalSat qui ont également fusionné au cours de l an S ajoutent les nouveaux réseaux tels que l ADSL : fin 2005, quatre fournisseurs d accès Internet proposaient une offre de télévision par ADSL, à savoir Free, MaLigneTV (France Telecom/Wanadoo), Neuf Telecom et Alice. Finalement, pour ce qui concerne la voie terrestre, l opérateur principal du réseau est TDF (Télédiffusion France) auquel il faut ajouter Antalys et Towercast. 4. La diffusion terrestre numérique, appelée aussi télévision numérique terrestre («TNT») a quant à elle été lancée le 31 mars Elle s adresse principalement aux ménages dépendant de la diffusion terrestre et ne recevant en mode analogique qu un maximum de six chaînes nationales, à savoir TF1, France 2, France 3, Arte/ France 5, M6 et Canal+ (programmes en clair). Elle a pour vocation de les faire profiter d une offre numérique et des avantages qui y sont attachés: davantage de programmes et une meilleure qualité d image et de son. 5. Avec 14 chaînes gratuites depuis le 31 mars 2005, et 18 à compter de l automne 2005, la TNT a permis de multiplier par trois l offre de chaînes nationales gratuites (s y ajoutent, depuis le mois de mars 2006, un total de 11 chaînes payantes). Selon les informations du Conseil Supérieur de l Audiovisuel («CSA»), le réseau TNT couvrait à l été % de la population et est aujourd hui effectivement reçue par 1,2 million de foyers français. A terme, la TNT couvrira environ 85% de la population. 6. Afin de permettre au plus vite à l ensemble des Français de disposer de cette nouvelle technologie et d arrêter la distribution terrestre en mode analogique, le directeur du développement des médias et le directeur général du CSA ont produit en novembre

3 un rapport suggérant les modalités envisageables en vue d accélérer le calendrier de ce déploiement Ce rapport constate que le déploiement de la TNT sur le territoire métropolitain se heurte à une pénurie de fréquences dans certaines régions frontalières. En effet, les frontières étant évidemment perméables aux ondes, le spectre est dans ces régions «partagé» par les pays limitrophes. Or la diffusion en mode analogique accaparant déjà une part importante de cette ressource, il est ainsi concrètement impossible d identifier un nombre de fréquences disponibles suffisant pour y lancer la TNT, du moins sans éteindre préalablement tout ou partie de la diffusion en mode analogique. Cette pénurie de fréquences est également observée à l intérieur du territoire, dans certaines zones particulières couvertes par des émetteurs situés à des endroits de convergence de brouillages venus de plusieurs sites à très forte puissance. 8. Suivant les recommandations du rapport de novembre 2005, les autorités françaises ont décidé l extinction anticipée de certains réémetteurs analogiques secondaires couvrant une population limitée, situés dans les zones concernées : les fréquences libérées par cette mesure pourront ainsi être mobilisées sur des sites dits de forte puissance pour le lancement de la TNT. Selon les autorités françaises, cette solution, qui implique nécessairement un basculement avancé vers la TNT dans les zones concernées, et ce sans période de simulcast, n est cependant envisageable que si les autorités nationales garantissent la continuité de réception des services de télévision et donc l équipement des foyers résidant dans lesdites zones en terminaux adaptés. 2.2 Modalités du dispositif envisagé 9. Objet : Pour les raisons évoquées précédemment, le régime d aide notifié vise à financer l équipement des foyers en terminaux de réception des services de télévision. Seules seront éligibles au dispositif les zones pour lesquelles la pénurie de fréquences rend nécessaire l extinction d un réémetteur analogique. 10. Base juridique : Cette mesure sera appliquée sur la base de la loi n de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre Bénéficiaires : Pourront bénéficier de la mesure projetée les foyers ayant acquitté la redevance audiovisuelle ou étant exonérés de celle-ci, qui se verraient privés de programmes de télévision du fait de la nécessaire extinction d un réémetteur analogique sans période de simulcast, c est-à-dire les foyers situés dans les zones concernées par une extinction anticipée de la diffusion analogique afin de permettre la diffusion en numérique, telles que précisément définies par le CSA, et recevant les services diffusés par la seule voie hertzienne terrestre. Les foyers ayant déjà souscrit, à la date d extinction, à une autre offre de réception des services de télévision par voie filaire (câble, ADSL) ou satellitaire ne seront pas éligibles au dispositif. 2 Sous réserve des résultats d études techniques plus poussées en cours 3, la mesure concernera foyers environ, répartis 1 Accélération du déploiement de la télévision numérique terrestre et extension de la disponibilité des chaînes de la TNT sur le territoire. Rapport établi à la demande du Premier ministre. Novembre Les foyers candidats devront remplir une déclaration sur l honneur confirmant qu ils ne jouissent pas d un autre moyen de réception de la télévision, que ce soit par voie filiare, satellitaire ou hertzienne. 3 A ce stade, 15 émetteurs couvrant entre 600 et foyers ont été identifiés dans la perspective d une extinction anticipée. Il s agit des émetteurs de Groisy, Combloux, Morteaux, La Rochette (2), Allevard (1), Saint-Laurent du Pont, Lons-le-Saulnier, Nolay, Sarreguemines, Mont-Salève, Champagnole, Saint-Gindolph, Cluses, Wissembourg et Haguenau. 3

4 dans des zones se situant pour l essentiel dans le Nord et l Est de la France. A ces zones concernées pourraient s ajouter, de façon marginale, quelques zones circonscrites situées à l intérieur du territoire français, également touchées par une pénurie de fréquence due à la localisation de ces zones à l intersection des espaces de couverture de plusieurs émetteurs de forte puissance. 12. Neutralité technologique : les foyers éligibles resteront libres de choisir leur mode de réception de substitution (TNT, câble, satellite, ADSL). Concrètement, les aides individuelles pourront revêtir deux formes distinctes et varieront comme suit : Option 1 - le bénéficiaire opte pour la TNT : dans ce cas, l aide consistera soit en l attribution d une subvention d un montant forfaitaire destinée à couvrir les frais d acquisition et d installation des moyens de réception de la TNT, soit en la fourniture, voire dans certains cas exceptionnels l installation, desdits moyens de réception. 4 L aide couvrira les éventuels frais d adaptation des antennes individuelles ou collectives auxquelles certains bénéficiaires sont raccordés. Dans les cas où les autorités françaises décideraient de recourir directement à la fourniture de terminaux de réception de la TNT, ceux-ci seront préalablement acquis dans le respect des règles et procédures applicables aux marchés publics. Option 2 - le bénéficiaire opte pour un autre mode de réception la télévision : l aide consistera soit en l attribution d une subvention d un montant forfaitaire destinée à couvrir les frais d équipement en moyens de réception exposés par les bénéficiaires, soit en des réductions consenties sur les abonnements souscrits auprès des opérateurs du satellite, du câble ou de l ADSL aux fins de réception de la télévision - lesdits opérateurs étant remboursés de la perte de revenus correspondant auxdites réductions. Dans les deux cas, le montant de l aide sera équivalent à celui qui aurait été exposé pour l équipement du foyer bénéficiaire aux fins de réception de la TNT. 13. Budget : La mesure sera financée par l Etat, via la Fonds d accompagnement du numérique, et les collectivités locales concernées. Le montant maximal de l aide est évalué à 30 millions d euros. 14. Durée : la durée de ce régime sera limitée au temps nécessaire aux opérations d extension anticipée du signal analogique pour le lancement de la TNT dans les zones concernées. Cette durée ne saurait excéder la fin de l année III. APPRECIATION DE LA MESURE 3.1 Existence d une aide au sens de l Article 87(1) CE 15. L article 87, paragraphe 1, du traité, dispose que «sauf dérogations prévues dans le présent traité, sont incompatibles avec le marché commun, dans la mesure où elles affectent les échanges entre Etats membres, les aides accordées par les Etats ou au moyen 4 Les autorités françaises considèrent que dans leur grande majorité, les foyers concernés seront en mesure de procéder eux-mêmes à l achat et à l installation de leur adaptateur TNT, auquel cas il ne sera pas procédé à l installation dudit adaptateur. Toutefois, une partie de ces foyers ne sera pas à même de procéder à l achat ou à l installation (en particulier certains foyers composés de personnes âgées ou de personnes souffrant de handicap). C est en vue d éviter tout phénomène d exclusion dans le cadre de l extinction anticipée des émetteurs analogiques que les autorités françaises ont prévu que l installation des moyens de réception de la TNT pourrait dans certains cas être directement assurée. 4

5 de ressources d Etat sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions». 16. Les autorités françaises ne contestent pas que la mesure notifiée constitue une aide au sens de cet article. 17. Ressources d Etat : La mesure notifiée est clairement imputable à l Etat, sa base juridique étant la loi n du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour Le financement est lui aussi clairement public dans la mesure où il provient pour l essentiel du Fonds d accompagnement du numérique, financé par l Etat, le reste étant financé par les collectivités locales. 18. Avantage économique : Concernant l existence d un avantage, la Commission note que ce régime vise à aider les foyers de certaines zones géographiques à se doter en terminaux de réception de télévision, quelques soient les modes de transmission (TNT, satellite, câble, ADSL). Les bénéficiaires directs de l aide sont donc des particuliers, qui, à ce titre, ne rentrent pas dans le champs d application de l article 87 paragraphe 1 du traité CE. Toutefois, la Commission considère que les opérateurs des plateformes de diffusion ainsi que les radiodiffuseurs des chaînes utilisant ces plateformes sont des bénéficiaires indirects potentiels de l aide notifiée. 19. En effet, grâce à l aide accordée aux particuliers sur la base de cette mesure, lors du basculement sans simulcast vers la TNT, les particuliers vont se doter d un équipement nécessaire à la réception de la télévision numérique, que cela soit, selon les choix de ces particuliers, via le câble, le satellite, la diffusion terrestre ou l ADSL. En l absence de cette aide, certains de ces particuliers ne feraient peut-être pas un tel choix, ou décideraient de reporter cet investissement. Pour obtenir le même résultat, et aussi rapidement, que celui obtenu par l aide, les opérateurs des plateformes de diffusion devraient financer en partie des coûts de réception de ces particuliers. 20. De la même manière, tout radiodiffuseur de chaîne numérique cherchant à développer son audience numérique à la vitesse que permettra cette mesure d aide devrait lui aussi contribuer au financement des coûts de réception des téléspectateurs potentiels. 21. La mesure notifiée, en finançant des coûts qui auraient normalement été à la charge des opérateurs des plateformes de diffusion et des radiodiffuseurs constitue un avantage pour ces deux types de bénéficiaires. De plus, cet avantage ne concernant que le secteur de la radiodiffusion numérique, est sectoriellement sélectif. 22. Effet sur la concurrence et le commerce : Le marché de la radiodiffusion étant ouvert à la concurrence internationale et les opérateurs des plateformes de diffusion étant généralement actifs sur les marchés internationaux, la mesure en question est susceptible d affecter les échanges entre Etats membres. 23. En conclusion, cette mesure accorde aux opérateurs des plateformes de diffusion et aux radiodiffuseurs un avantage sélectif, financé par l Etat et susceptible d affecter les échanges entre Etats membres. Elle constitue donc une aide d Etat au sens de l article 87 paragraphe 1 du traité CE à ces deux types de bénéficiaires. 5

6 3.2. Compatibilité de l aide Application de l article 87 paragraphe 2 point a) 24. Selon les autorités françaises, la mesure notifiée est compatible avec le marché commun sur la base de l article 87 paragraphe 2 point a du traité CE. Cet article précise que sont compatibles «les aides à caractère social octroyées aux consommateurs individuels, à condition qu elles soient accordées sans discrimination liée à l origine des produits». En effet, selon les autorités françaises, le bénéfice de la mesure est restreint à des consommateurs individuels, et elle répond à un impératif social évident, dans la mesure où elle est nécessaire pour assurer la continuité de réception des services de télévision d un nombre limité de foyers qui, du fait de l extinction anticipée du signal analogique dans leur zone de résidence seraient sans doute privés de la source d information et du facteur de cohésion sociale et territoriale essentiels que constituent lesdits services. 25. La Commission ne peut accepter cet argument. En effet, la Commission considère que, comme toute dérogation à la règle générale d interdiction des aides d Etat, l exception concernant les «aides à caractère social» doit être interprétée de manière restrictive. Selon une pratique constante de la Commission, les aides à caractère social visent les besoins des populations les plus démunies. Ainsi, dans le domaine des transports, les aides à caractère social compatibles sur la base de l article 87 paragraphe 2 du traité CE ne concernent en principe que certaines catégories de passagers, tels que les enfants, les personnes handicapées, et les personnes à faible revenu. Dans certains cas, lorsque les routes concernent des liens avec des régions défavorisées, des aides peuvent exceptionnellement être accordées à l entière population de la région concernée Dans le cadre de la mesure notifiée, l aide est accordée pour tous les particuliers situés dans les zones où le passage vers la TNT se fera sans simulcast. Ces aides ne seront pas accordées sous conditions de ressources ou réservées à des catégories de population pouvant être considérées comme désavantagées et dans l incapacité de faire face aux coûts des équipements de réception de la télévision numérique. Elles ne sont pas non plus réservées à des régions qui peuvent être considérées comme désavantagées. Pour ces raisons, la Commission considère que cette mesure ne peut être considérée comme une aide à caractère social et à ce titre, article 87 paragraphe 2 point a) n est pas applicable. Application de l article 87 paragraphe Par ailleurs, cette mesure ne rentre pas dans le champ d application d aucun encadrement et d aucune ligne directrice. Il est aussi clair que l exception prévue à l article 87 paragraphe 3 point a) du traité CE n est pas applicable dans la mesure où l aide notifiée n est pas limitée aux régions éligibles sur la base de cet article. Cette aide ne peut non plus être considérée comme visant à promouvoir la réalisation d un projet important d intérêt européen commun, ni à remédier à une perturbation grave de l économie de l Etat membre au sens de l article 87 paragraphe 3 point b). Elle n a pas non plus pour objet la promotion de la culture ou de la préservation du patrimoine au sens de l article 87 paragraphe 3 point d) du traité CE. La compatibilité de cette mesure d aide peut donc uniquement être analysée directement sur la base de l article 87 paragraphe 3 point c) du traité. Cet article établit que «peuvent être considérées comme compatibles avec le marché commun les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou 5 Lignes directrices sur l application des articles 87 et 88 du traité CE et de l article 61 de l accord aux aides d Etat dans le secteur de l aviation, OJ C /5. 6

7 de certaines régions économiques, quand elles n altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l intérêt commun». Application de l article 87 paragraphe 3 point c) 28. Afin d être compatible sur la base de l article 87 paragraphe 3 point c), une aide doit remplir un objectif d intérêt communautaire de façon proportionnelle et nécessaire. Elle doit en particulier être évaluée sur la base des questions suivantes : 1. La mesure vise-t-elle à un objectif bien défini d intérêt communautaire? 2. Est-elle conçue de façon à remplir cet objectif communautaire? En particulier : a) Est-elle un instrument approprié ou existent-ils d autres instruments mieux appropriés? b) A-t-elle un effet incitatif suffisant? c) Est-elle proportionnelle? Est-ce que le même résultat ne pourrait être obtenu avec moins d aide? 3. Est-ce que les distorsions de concurrence et les effets sur le commerce sont limités, de telle manière que le bilan global de l aide est positif? Objectif d intérêt communautaire. 29. La Commission européenne encourage la transition vers la télévision numérique, dont elle a souligné les avantages dans plusieurs communications, telles que sa communication eeurope2005 : une société de l information pour tous, 6 sa communication concernant la transition de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique, 7 sa communication concernant l accélération de la transition de la radiodiffusion analogique à la radiodiffusion numérique. 8 La Commission reconnaît en particulier que le passage au numérique permet une exploitation plus efficace du spectre, ce qui permet de libérer des fréquences supplémentaires et donc de laisser la place à plus de chaînes de télévision, tout en améliorant la qualité de l image, du son et de la réception. La Commission a aussi recommandé d accélérer le passage au numérique et a proposé d arrêter le début 2012 comme date limite d abandon de l analogique dans tous les Etats membres. 30. Or, selon le rapport d experts commandé par le gouvernement français, l accélération de la transition vers le numérique se heurte à une pénurie de fréquences dans certaines régions frontalières. La solution principale adoptée par les autorités françaises consiste en un basculement avancé vers la TNT dans ces régions sans simulcast. Les autorités françaises ont jugé que cela n était envisageable que si elles garantissaient la continuité de réception des services de télévision et donc l équipement des foyers résidant dans ces zones en terminaux adaptés. La Commission considère donc que le basculement sans simulcast dans les zones frontalières et l aide notifiée qui vise à permettre aux particuliers de s équiper en terminaux et qui découle directement de ce basculement sont conformes à l objectif communautaire de transition accélérée vers le numérique tel que défini par la Commission dans ses communications. 6 COM(2002) COM(2003) COM(2005)204. 7

8 Aide bien conçue 31. Par ailleurs, la Commission note que le rapport établi à la demande du gouvernement français sur l accélération du déploiement de la TNT a exploré un certain nombre de pistes pour faire face à la pénurie de fréquences dans les zones frontalières et parmi lesquelles: 1. Une solution consistant à obtenir suffisamment de ressources spectrales, par exemple en recourant temporairement aux canaux du ministère de la défense, en demandant aux pays voisins de prêter des canaux ou en autorisant Canal + à migrer en numérique sur son canal analogique. Ces solutions se sont avérées en soi insuffisantes. 2. Une solution consistant à s accommoder de fréquences rares, en donnant par exemple la priorité au lancement des services gratuits de la TNT, ou d utiliser la norme de compression MPEG-4, qui est une technologie moins consommatrice en fréquences. Cette dernière solution présente un certain nombre d inconvénients, notamment le coût sensiblement plus cher des adaptateurs MPEG-4 par rapport aux appareils MPEG Une solution consistant à éteindre par anticipation certains émetteurs analogiques secondaires. Le rapport souligne qu une telle option n est envisageable que si les pouvoirs publics équipent les téléspectateurs en terminaux. Agir autrement serait contraire au principe de continuité du service. 32. La proposition principale du rapport d expert est l extinction par anticipation de certains émetteurs analogiques, éventuellement complétée par certaines des autres mesures décrites. 33. La Commission peut donc conclure que les autorités françaises ont considéré les différentes options disponibles et que l option principale qu elles ont choisie, et qui implique le versement d aides, est indispensable. Comme l Etat a l obligation d assurer la réception de télévision à tous les foyers, mais qu en même temps il oblige un nombre de foyers à changer le mode de réception d un jour à l autre, il est acceptable que l Etat prenne en charge tout ou partie des dépenses que ces foyer devront engager pour continuer à recevoir la radiodiffusion. 34. De plus, en étant directement versé aux foyers ne recevant pas encore la télévision numérique, et à la condition qu ils s équipent en émetteurs permettant de la faire, la mesure aura un effet incitatif évident. 35. Enfin, lorsque cela est techniquement faisable, les autorités françaises complèteront la mesure notifiée par certaines des autres mesures décrites au point 31, ce qui permettra de réduire le montant total de l aide, et d assurer qu il est proportionel. 36. Cette aide, en s adressant directement aux usagers vivant dans les régions où le simulcast n est pas possible, a ainsi l effet escompté qui est de permettre la transition la plus rapide possible vers la TNT dans les régions concernées tout en garantissant à l égard de ces usagers l obligation de continuité. Cette mesure peut donc être considérée comme une aide bien conçue. 8

9 Effets limités sur la concurrence et le commerce 37. La Commission remarque que bien qu elle vise à assurer la transition vers la télévision numérique, la mesure permettra aux usagers d acheter des équipements de réception quelque soit la plateforme de diffusion ou de couvrir partiellement les coûts d abonnement à la télévision numérique par câble, satellite ou ADSL. Le montant de la subvention sera aligné sur le coût d équipement aux fins de réception de la TNT mais il sera le même, que l usager fasse le choix de la TNT, du câble, du satellite ou de l ADSL. Cette mesure sera donc neutre technologiquement. En cela, elle respecte les principes concernant les aides en faveur de la transition vers la télévision numérique tels qu établis par la Commission dans sa décision sur l aide accordée à DVB-T à Berlin-Brandebourg. 9 La Commission a précisé dans cette décision que les aides aux consommateurs pour l achat de décodeurs peuvent être autorisées si elles sont technologiquement neutres En permettant à l ensemble des opérateurs actifs sur le marché français de la radiodiffusion, quelques soient leur nationalité, de bénéficier de cette mesure, les autorités françaises ont aussi permis d en limiter les effets sur le commerce entre Etats membres. En outre, les autorités françaises se sont engagées à respecter les règles applicables en matière de marché public au cas où elles décideraient de procéder elles-mêmes à l achat des décodeurs, ce qui permettra à tous les fournisseurs du marché commun d y participer. Bilan 39. Au vu des effets positifs pour les usagers, et sur la transition vers la TNT qui est un objectif communautaire, et compte tenu des effets limités sur la concurrence et le commerce entre Etats membres du fait de sa neutralité technologique, la Commission peut considérer que le bilan de cette mesure est globalement positif. 40. En conséquence, la Commission peut conclure que cette aide d Etat est compatible avec le marché commun sur la base de l article 87 paragraphe 3 point c) du traité. IV. DECISION Au terme de son analyse, la Commission considère que la mesure d aide examinée est compatible avec le marché commun en vertu de l article 87, paragraphe 3, point c) du traité. La durée de validité de la présente décision est limitée à la durée d application de la mesure, à savoir fin Décision de la Commission du 9 novembre 2005, C/3903/2005, JO du 22 juillet 2006, no. L Idem, paragraph 132 b). 9

10 Dans le cas où cette lettre contiendrait des éléments confidentiels qui ne doivent pas être divulgués à des tiers, vous êtes invités à en informer la Commission, dans un délai de quinze jours ouvrables à compter de la date de réception de la présente. Si la Commission ne reçoit pas une demande motivée à cet effet dans le délai prescrit, elle considérera que vous êtes d accord avec la communication à des tiers et avec la publication du texte intégral de la lettre, dans la langue faisant foi, sur le site Internet Cette demande devra être envoyée par lettre recommandée ou par télécopie à : Commission européenne Direction générale de la concurrence Greffe des aides d Etat Rue Joseph II, 70 B-1049 BRUXELLES Fax : +32 (0) Veuillez croire, Monsieur le Ministre, à l assurance de ma haute considération. Par la Commission Neelie Kroes Membre de la Commission 10