Soutien au Processus de Rabat sur la migration et le développement. «Améliorer les systèmes d état civil et lutter contre la fraude documentaire»

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1 Soutien au Processus de Rabat sur la migration et le développement Réunion d experts sur les registres d état civil «Améliorer les systèmes d état civil et lutter contre la fraude documentaire» Varsovie, Pologne, mai 2011 Session 3: Combattre la fraude documentaire M. Robin Chalmers Consultant Ancien responsable des politiques internationales du service d identité et passeport du Royaume-Uni Texte original en anglais Project funded by the EU

2 Assurer la sécurité des documents de voyage : de la lutte contre la contrefaçon et la falsification à la lutte contre l obtention frauduleuse de vrais documents Document de fond Introduction 1. La fraude documentaire est un problème de taille pour les gouvernements, les pressions migratoires continuant à influencer les mouvements de population à la recherche de meilleures perspectives ou d un environnement plus sûr à travers les frontières internationales. La prévention de la fraude se justifie largement, notamment, dans le contexte de cette conférence, la fraude associée à l'émission de documents des registres d'état civil constituant la base de l'établissement de l'identité d'une personne et de son droit à un passeport national. La criminalité est internationale et nécessite souvent des documents de voyage avec de fausses identités. Le terrorisme international demeure une préoccupation majeure et omniprésente qui fait également usage d identités et de documents de voyage frauduleux. 2. De nombreux gouvernements réagissent en renforçant les contrôles aux frontières, en imposant des restrictions plus importantes aux voyageurs de certains pays en exigeant des visas et en demandant aux compagnies aériennes et autres compagnies de fret de vérifier l authenticité des documents des voyageurs avant de les autoriser à embarquer sur le bateau/l avion. Plusieurs pays partagent des données sur les voyageurs suspects. La fraude documentaire, à savoir la contrefaçon et la modification frauduleuse d un document, devient plus difficile à utiliser pour traverser une frontière. Protéger l intégrité du document de voyage 3. À côté des efforts de protection des frontières, des développements importants ont été observés en ce qui concerne le document de voyage lui-même. L Organisation de l aviation civile internationale (ICAO), une agence des Nations unies, a pour mission de développer les normes concernant les documents de voyage. L ICAO a réagi aux menaces des fraudeurs en introduisant un certain nombre de mesures de sécurité pour les documents de voyage et pour les systèmes d'application et d'émission. L'introduction de la biométrie vers 2005 a constitué un progrès technologique majeur en ce qui concerne les documents de voyage via l intégration d une puce électronique dans le document pour vérifier qu il a été émis par l autorité compétente. 4. En plus d introduire de plus en plus d éléments de sécurisation des documents de voyage, l'icao a également développé des orientations sur les bonnes pratiques afin Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

3 de garantir la protection des systèmes de l'autorité d'émission des documents de voyage contre la fraude. Ces mesures allient sécurité physique et celle du système. Des orientations sur la réduction de la menace de fraude interne ont également été formulées, menace aux systèmes provenant non seulement de candidats fraudeurs mais également d'employés corrompus. 5. L utilisation de passeports perdus ou volés par des fraudeurs est également devenue moins intéressante. De nombreux documents de voyage sont perdus ou volés chaque année et leur détournement a toujours constitué une menace via l altération de détails ou la substitution de la photo. Interpol gère une base de données centrale de l ensemble des documents de voyage déclarés perdus ou volés (base de données SLTD). Jusqu à il y a quelques années, cette base de données n était pas accessible en temps réel aux frontières, faiblesse bénéficiant aux fraudeurs et leur permettant d utiliser un passeport perdu ou volé. Cependant, Interpol a maintenant développé un système donnant accès aux officiers de contrôle aux frontières à la base de données, l'utilisation de ces passeports par les fraudeurs est donc moins susceptible d'aboutir. Réponse des fraudeurs 6. Avec le renforcement des contrôles aux frontières et aux aéroports, la production de documents de voyage hautement sophistiqués dans des infrastructures d'émission sûres et la lutte contre l'utilisation de documents de voyage perdus ou volés par les fraudeurs, le niveau de fraudes détectées aurait logiquement dû chuter. Cependant, les fraudeurs trouveront toujours le point faible de tout système, notamment en ce qui concerne les documents de voyage. Puisque la détection est beaucoup plus probable lors de la traversée d une frontière avec un document contrefait ou falsifié, les fraudeurs ont (logiquement) conclu que l obtention frauduleuse d'un document de voyage authentique est une bien meilleure solution. Le document comportera tous les éléments de sécurité nécessaires, il n apparaîtra pas dans les bases de données des documents perdus ou volés et il ne sera pas modifié. Bien entendu, le fraudeur aura dû voler l identité d une personne pouvant disposer d un document de voyage international. La menace actuelle concerne donc de plus en plus la capacité du fraudeur à utiliser l'identité d'autrui. 7. Les statistiques concernant les fraudes aux passeports aux contrôles frontaliers d un pays européen ont montré qu en 2007, la fraude à l identité représentait 31 % des fraudes contre 54 % pour la fraude documentaire. En 2009, la fraude à l identité atteignait 71 %, contre 29 % pour la fraude documentaire. Les fraudeurs ont donc de toute évidence tiré parti et exploité les faiblesses des processus d établissement de l identité d une personne et de son droit à un document de voyage. Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

4 Documents authentiques et documents fondamentaux frauduleusement obtenus 8. Deux grandes méthodes permettent d obtenir un document de voyage authentique de manière frauduleuse. Il s agit soit de s attirer les faveurs d un employé corrompu de l autorité d émission ou d utiliser des documents fondamentaux liés à l identité d une autre personne pouvant prétendre à un document de voyage. Pour ce qui est de la première méthode, il est de plus en plus difficile de contourner les systèmes d'émission des documents de voyage. Comme mentionné ci-dessus, l ICAO a formulé des orientations et des bonnes pratiques qui, si elles sont respectées, assurent un bon niveau de protection contre la corruption des employés. Bien qu aucun système ne soit sûr à 100 %, le degré de protection est très élevé. Peu d éléments indiquent que, parmi la masse des documents de voyage, une partie un tant soit peu importante ait été émise par des employés corrompus, probablement grâce à l informatisation des systèmes d émission des documents de voyage et à la production plus centralisée. 9. L utilisation de pièces justificatives (ou fondamentales) de l'identité d'une autre personne est actuellement la principale menace pour les documents de voyage. Les documents fondamentaux tels que les certificats de naissance, de décès et de mariage jouent un rôle clé dans l établissement de l'identité par les candidats et l autorité d émission et le droit à l obtention d un document de voyage. Ces documents constituent la base de l'identité prima facie d un individu. À la différence des documents de voyage, il n existe pas de normes internationales communes pour les documents fondamentaux. C est compréhensible, les documents fondamentaux étant généralement utilisés à l intérieur du pays alors qu un document de voyage doit avoir un format acceptable et interopérable au niveau international. Cependant, les fraudeurs s intéressant de plus en plus à ces documents fondamentaux, les autorités des registres d état civil doivent être plus conscientes du détournement de leurs documents et prendre des mesures pour renforcer la sécurité de ceux-ci et de leurs systèmes d enregistrement/émission. Détournement de documents des registres d état civil pour l obtention de documents d identité 10. Souvent, les documents fondamentaux (certificats de naissance, de décès et de mariage) doivent être produits pour l obtention de documents d identité. Ces documents constituent la base de l identité prima facie d un individu. La faiblesse des Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

5 procédures du système de registres d état civil peut faciliter l utilisation de documents d'identité dans les fausses identités. Comme souligné ci-dessus, avec l incidence grandissante de l utilisation des documents fondamentaux pour la fraude à l identité, il est important que les systèmes et les procédures en place pour la consignation des événements majeurs (naissances, décès, mariages, etc.) apportent une protection suffisante. Là où la législation réglemente les procédures des registres d état civil, elle n est peut-être pas adaptée à la lutte contre le type de fraude à l identité actuellement observé. 11. Deux domaines essentiels doivent être envisagés par les autorités des registres d état civil en ce qui concerne la lutte contre le risque grandissant de fraude à l identité. Tout d abord, le niveau de fraude actuelle doit être examiné afin de comprendre s il faut adopter des législations nouvelles ou compléter les textes existants. Est-il facile de prendre l identité d autrui? La législation actuelle protège-t-elle suffisamment contre la fraude à l identité? Des sanctions/pénalisations existe-t-elles en cas de détection? Sont-elles appliquées de manière cohérente et systématique? 12. Le second domaine concerne les personnes responsables de l administration du système. Il est essentiel que les personnes responsables de la consignation et de la certification des naissances, des décès, etc., soient bien formées et compétentes. Elles doivent être conscientes de la législation en vigueur et du risque de détournement de leurs registres. L importance de l exactitude des registres d état civil doit être soulignée. Le caractère privé des informations des registres d'état civil est également important. Face au risque de fraude à l identité, un cadre solide doit garantir la protection des informations personnelles des citoyens face au détournement. La législation sur la protection des données doit servir à garantir la confidentialité et des sanctions adaptées. Les citoyens ont droit à ce que leurs informations personnelles ne soient pas dévoilées ni utilisées par des personnes non autorisées ou pour des raisons non autorisées. Renforcer la sécurité des procédures liées aux registres d état civil aidera sans doute à y parvenir. 13. En protégeant le système des registres d état civil, le gouvernement peut limiter les ennuis et les difficultés subies par les citoyens dont l'identité a été volée. Il est également possible de réduire les pertes financières en empêchant l'accès des personnes non autorisées aux services. Le gouvernement peut limiter l obtention d un document d identité sur la base d'un certificat obtenu de manière frauduleuse auprès de l'autorité de registre d'état civil. Fraude à l identité et documents du registre d état civil Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

6 14. Face à l utilisation grandissante de documents de registres d état civil par les fraudeurs, plusieurs questions se posent concernant les demandes de documents de voyage : Le certificat de naissance est-il authentique? Peut-on le comparer avec un exemple authentique fourni par l'autorité du registre d'état civil? Les formats sont-ils trop nombreux pour permettre la vérification efficace du document? Les éléments de sécurité peuvent-ils être vérifiés? Si le document semble vrai, peut-il avoir été volé vierge? L autorité de registre d état civil informe-t-elle régulièrement l autorité d émission (ou autre) en cas de perte de certificats? S il est authentique et qu un système d information de l autorité d émission des pertes/vols de certificats vierges est en place, quel est le degré de sécurité du processus d émission de l autorité du registre d état civil? Quel niveau de vérification est assuré par le registre d'état civil de l'identité des personnes auxquelles les certificats sont émis? Est-il possible que le candidat utilise l identité d une personne décédée? Un système est-il en place pour faire correspondre les naissances et les décès, même de manière limitée? Les autorités du registre d état civil peuvent estimer que ces questions incombent à l autorité d émission mais elles s appliquent également aux autorités responsables de l administration effective du système de registre d état civil. Assurer la sécurité des documents fondamentaux 15. De nombreuses recommandations permettent de réduire le risque de fraude à l identité via le détournement de documents fondamentaux. Elles peuvent apporter des garanties plus élevées pour les personnes utilisant les documents fondamentaux comme base pour émettre un document de voyage ou fournir un service. Dans de nombreux cas, la législation n'est pas nécessaire. Il ne s agit que de bonnes pratiques. Les recommandations en question sont les suivantes : a) Face à l importance des certificats, ceux-ci doivent être conservés de manière sûre et régulièrement audités afin de s assurer qu aucun ne manque. Cela s applique également au lieu d impression des certificats vierges. La fonction d audit doit être menée à bien quotidiennement. Il doit y avoir des vérifications ponctuelles et non notifiées des registres en les comparant aux archives. b) L ensemble des certificats doivent porter un numéro d identification unique, inclus sur les documents vierges dès que possible dans la Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

7 production afin de permettre aux audits d identifier les certificats manquants. Un processus doit être mis en place afin de notifier les autres utilisateurs de certificats de registre d état civil de la perte ou du vol de certificats vierges. c) Tous les certificats doivent avoir un niveau de sécurité minimum afin d en empêcher la contrefaçon et prévenir l altération des données personnelles. Il peut s agir de l utilisation de papier filigrané, de techniques d impression et d éléments de sécurité visibles et invisibles. Risque 16. En plus des pratiques recommandées ci-dessus, les autorités du registre d état civil doivent étudier le niveau de risque actuel de leurs systèmes et processus individuels. Les systèmes de registres d état civil africains sont plutôt disparates et souvent basés sur les systèmes coloniaux. En général, ils ne sont pas conçus pour lutter contre la fraude mais, ce qui est compréhensible, pour garantir l enregistrement des citoyens d'un pays. Il est également important que la capacité d un citoyen à accéder aux services de registre d état civil ne soit pas entravée par des exigences trop compliquées de prévention des fraudes. Un équilibre raisonnable doit donc être trouvé entre la facilitation de l accès des citoyens et le maintien d un système sûr et difficile à contourner. Néanmoins, d autres pays de la région ont pris des mesures pour améliorer la sécurité du système de registre d état civil. L échange d exemples de bonnes pratiques serait un pas en avant. 17. Quel que soit le degré de sophistication d un système, la dimension humaine représentera toujours un risque. Comme mentionné ci-dessus, les systèmes de documents de voyage sont principalement informatisés, ce qui permet d'identifier toute activité inhabituelle et d'enquêter sur la question. Néanmoins, on observe toujours des fraudes internes au sein des autorités d'émission, les employés parvenant à contourner les vérifications du système. Même la pratique commune consistant à impliquer plus d un employé dans le processus d autorisation de l émission d un passeport peut être contournée en mettant à mal la confiance entre les employés. Si cela peut avoir lieu au sein d une agence d émission, il n y a aucune raison pour que ce ne soit pas également le cas des systèmes de registres d état civil. 18. L environnement physique dans lequel les services des registres d état civil sont fournis peut également permettre de réduire le risque de fraude. Cela suppose notamment de garantir que tous les domaines de fonctionnement du registre d état civil soient inaccessibles au public ; de garantir dans la mesure du possible que le public ne puisse pas sélectionner le membre du personnel qui s occupe de son dossier ; et de garantir que les archives sont sécurisées avec un accès limité. Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

8 19. Le risque de fraude peut également être réduit en garantissant une collaboration plus étroite entre l autorité d émission et le registre d état civil. L identification de documents de registres d état civil frauduleux par l autorité d émission peut permettre à l autorité du registre d état civil d identifier les faiblesses de son système et de remédier à la situation. Les autorités des registres d état civil doivent également coopérer avec d autres agences demandant régulièrement des certificats d état civil afin de démontrer le droit à un service. Conclusion 20. Il est démontré que nombre d approches recommandées dans ce document peuvent être considérées comme un fardeau trop lourd pour les autorités des registres d état civil, du fait de leur coût, de l absence de ressources humaines ou d autres raisons. Si des organisations internationales peuvent apporter leur assistance au développement des capacités des systèmes des registres d'état civil, par exemple l'organisation internationale pour les migrations et les agences de l'onu, l échange régional de bonnes pratiques peut également être très bénéfique. Cette approche peut permettre d identifier les mesures efficaces dans d autres pays de la région, permettant de développer un dossier pour l obtention des fonds nécessaires ou de garantir que les fonds disponibles sont dirigés vers l'investissement le plus rentable. 21. Une vérification plus aisée et plus exacte de l identité ne bénéficie pas seulement aux émetteurs de documents de voyage mais également au citoyen et au gouvernement au sens large. Ainsi, les citoyens ont un meilleur accès aux services gouvernementaux, ils peuvent démontrer leur citoyenneté pour voter et le gouvernement a une vision plus complète et exacte de ses citoyens, ce qui est nécessaire au bon fonctionnement des infrastructures étatiques. Cela contribue également à la réduction des risques. Un registre d état civil défaillant peut engendrer des problèmes, des ennuis ou nuire à la réputation d'un pays. Il peut causer des pertes financières, des responsabilités et nuire à l intérêt public. Il est dès lors évident que l amélioration des systèmes et des pratiques des registres d état civil peuvent avoir des avantages multiples. Réunion des experts sur les registres de l'état civil Processus de Rabat, Varsovie, mai

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